скачать книгу бесплатно
Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография
Ирина Васильевна Сивакова
В монографии представлен анализ формирования системы советского пенсионного обеспечения, которое происходило в период с октября 1917 г. по 1928 г. В это время определяются ключевые направления социальной политики советского государства, выстраивается механизм правового регулирования пенсионного обеспечения, организационно-правовые формы реализации пенсионных прав и обязанностей приобретают законченный вид. На примере советской России в работе раскрываются основные закономерности развития системы пенсионного обеспечения, которые характерны и для нашего времени: дифференциация мер социальной поддержки по степени значимости профессиональной деятельности субъекта для государства, прямая взаимосвязь между формами пенсионного обеспечения и экономическими условиями конкретного периода общественной жизни, ограничение размеров и видов пенсионного обеспечения лимитами бюджетных средств. Монография способствует более глубокому пониманию сущности советского пенсионного законодательства, на базе которого сформировалась современная система правового регулирования пенсионного обеспечения.
Работа ориентирована на широкий круг читателей: студентов юридических факультетов вузов, аспирантов, преподавателей, а также практикующих юристов и всех лиц, интересующихся правом социального обеспечения, его историей.
И. В. Сивакова
ПЕНСИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД (ОКТЯБРЬ 1917 г. – 1928 г.)
Монография
ebooks@prospekt.org
Введение
Россия стремится к идеалу социального государства, провозглашенному в Конституции 1993 г. Важнейшим условием достижения поставленной цели является создание устойчивой, действенной системы социального обеспечения, гарантирующей реализацию гражданами их права на получение пенсий и пособий по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, материнства и т. д. Особую значимость в рамках указанной системы представляют вопросы обеспечения в случае наступления постоянной нетрудоспособности (пенсионного обеспечения), поскольку, во-первых, предполагают наличие наиболее длительных правоотношений, функционирование которых требует серьезных финансовых вложений, а во-вторых, затрагивают интересы абсолютно всех граждан государства, так как наступление нетрудоспособности неотвратимо для каждого человека.
Система пенсионного обеспечения в России подвергается изменениям в большей степени, нежели какая-либо другая. Об этом свидетельствуют уже три пенсионные реформы, произошедшие в нашей стране с момента перехода к рыночной экономике: переход к системе обязательного пенсионного страхования[1], введение индивидуального (персонифицированного) учета страховых взносов[2], развитие добровольного пенсионного страхования[3]. Однако проблемы российской пенсионной системы, к сожалению, не уменьшаются. Доказательством тому служит очередной этап пенсионной реформы, который ознаменовался законами о страховых и накопительных пенсиях, принятыми Федеральным Собранием по проектам Министерства труда и социальной защиты РФ в 2013 году[4]. Кроме того, до сих пор не стихают дискуссии о вероятности повышения пенсионного возраста в нашей стране на фоне уже свершившихся реформ в ряде европейских государств[5]. Изучение российской пенсионной системы в ретроспективе позволяет проследить динамику развития ее правового регулирования, выявить позитивные и негативные черты различных форм реализации пенсионного обеспечения, а также причинно-следственную связь между конкретными историческими условиями социально-правовой действительности и построением системы пенсионного обеспечения.
Рассматриваемый в настоящей работе исторический период (октябрь 1917–1928 гг.) по сути иллюстрирует модель развития системы пенсионного обеспечения Российского государства с конца XX до начала XXI в.: смена форм собственности в 80–90-х гг. XX в. повлекла, как и в советское время, очередную реформу пенсионного обеспечения в виде отказа от единой советской системы обеспечения в пользу комплексной, соответствующей принципам рыночной экономики (обязательное пенсионное страхование, государственное обеспечение и активно развивающаяся в последнее время система добровольного пенсионного страхования).
Знание особенностей правового регулирования советского пенсионного обеспечения стало особенно необходимо в настоящее время в связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. № 9-П[6], которое указало, что в правоприменительной практике должны учитываться «законные ожидания граждан», а следовательно, пенсионное законодательство, действовавшее на момент их трудовой деятельности. Актуальность выбранной темы для науки определяется также отсутствием на данный момент современных исследований, посвященных вопросу становления советской системы пенсионного обеспечения в аспекте развития процесса ее правового регулирования.
Специальное комплексное изучение правового регулирования пенсионного обеспечения в период с октября 1917 г. по 1928 г. не составляло самостоятельного предмета исследования диссертационных и монографических научных трудов. Вместе с тем различные аспекты объекта исследования неоднократно находились в поле зрения ученых досоветского, советского и современного периодов.
Среди дореволюционных авторов, которые занимались изучением пенсионного законодательства, действовавшего на момент свершения октябрьской революции, следует выделить Б. Г. Данского (настоящее имя – К. А. Комаровский). В его работах освещается состояние дореволюционной системы пенсионного страхования в отношении рабочих, проводится ее сравнение с советской[7]. Юридический анализ дореволюционного законодательства о пенсионном страховании рабочих, проведенный сенатором А. М. Нолькеном[8], позволяет выявить положительные и отрицательные стороны правового регулирования пенсионного страхования в Российской империи. В работах профессора Н. А. Вигдорчика[9] представлена теоретическая разработка института социального страхования и форм его выражения.
Историография науки отечественного государства и права рассматриваемого периода изобилует трудами советских правоведов, представляющими огромную ценность для настоящей работы. В основу настоящего исследования легли труды таких известных авторов советского периода, специализировавшихся в области истории социального обеспечения, как: Б. А. Любимов (настоящее имя – Б. А. Либерман), А. И. Вишневецкий, В. В. Караваев[10], а также работы, затрагивающие отдельные аспекты системы социального обеспечения, анализ ее статистических показателей, проблемы правоприменения, под авторством практических работников социальной сферы тех лет – А. Л. Гельфера, А. В. Винокурова, В. М. Догадова[11].
Особо следует выделить труды Н. А. Милютина, посвященные разработке и обоснованию законопроекта о социальном обеспечении трудящихся, а также системы крестьянской общественной взаимопомощи в период нэпа[12]. Работы З. Теттенборн позволяют получить наиболее полное представление о взглядах советского правительства на вопросы пенсионного обеспечения в интересующие нас периоды[13].
Большой вклад в развитие науки истории отечественного государства и права в части исследования развития пенсионного законодательства советского периода внесли работы ученых: А. В. Левшина, В. С. Сазонова, Е. И. Астрахана[14]. В них представлена основная масса нормативно-правовых актов, регламентировавших советское пенсионное обеспечение рабочих и служащих, сформулированы принципы построения и тенденции дальнейшего развития пенсионного обеспечения. Особенность научного подхода этих исследователей заключается в рассмотрении системы пенсионного обеспечения как единого целого, безотносительно к детальному анализу конкретных этапов ее развития.
Исследованию различных правовых проблем в области пенсионного обеспечения посвящены многие диссертации, защищенные в последнее время. Среди них можно выделить научную работу Е. Е. Мачульской[15], в которой проведен серьезный научный анализ деформации отрасли права социального обеспечения в современных экономических условиях.
Непосредственно вопросам истории пенсионного обеспечения посвящены исследования Ю. В. Применко, Д. А. Квасова[16], которые направлены на изучение пенсионного обеспечения в рамках отдельных дореволюционных периодов российской истории.
При всей степени научной разработанности проблемы пенсионного обеспечения в настоящее время недостаточно изучена история становления и развития российского пенсионного законодательства с позиций выявления и анализа причин его изменения, особенностей его построения и практического применения в периоды социально-политических и экономических деформаций.
Особенная теоретическая основа исследования построена на трудах ученых, занимавшихся исследованиями в области науки права социального обеспечения в целом и ее отдельных теоретических аспектов в частности. В советский период эти разработки отражены в работах В. С. Андреева, Л. В. Забелина, А. Д. Зайкина, Р. И. Ивановой, Г. Инютина, Т. В. Красильниковой, Е. Е. Мачульской, В. А. Тарасовой, Э. Г. Тучковой, Я. М. Фогеля, В. Ш. Шайхатдинова и др.
В научном труде Л. В. Забелина[17] представлен теоретический анализ понятия социального обеспечения, его сравнительная характеристика с зарубежными государствами применительно к рассматриваемому в настоящей работе периоду.
Основоположником науки права социального обеспечения заслуженно считается профессор В. С. Андреев[18], который впервые сформулировал предмет, метод этой отрасли права, систему ее основополагающих принципов. В совместной монографии Р. И. Ивановой и В. А. Тарасовой[19] анализируются основные теоретические проблемы права социального обеспечения как отрасли – ее предмет и метод. Известные в науке права социального обеспечения труды А. Д. Зайкина[20], Р. И. Ивановой[21], Т. В. Красильниковой[22] внесли неоценимый вклад в развитие теории правоотношений социального обеспечения. Научное изложение основных институтов особенной части права пенсионного обеспечения представлено в работе Э. Г. Тучковой[23]. Глубокая научная проработка содержания и оценка юридической природы такого основополагающего понятия для системы пенсионного обеспечения, как трудовой стаж, характеризуют работу Л. Я. Гинцбурга[24].
Для освещения актуальных позиций видения проблем пенсионного обеспечения использовались труды ученых, блестяще развивающих современную науку права социального обеспечения: Е. Е. Мачульской[25], Е. Г. Азаровой[26], К. Н. Гусова[27], С. И. Кобзевой[28], М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова[29] и др. В числе основных дискуссионных проблем современной науки права социального обеспечения находится определение понятия государственного социального страхования и его соотношения с обязательным пенсионным страхованием, характеристика правовой природы пенсий, оценка роли подзаконных актов в системе источников права социального обеспечения. Авторские статьи специалистов, которые своей практикой непосредственно формировали современную систему пенсионного обеспечения, начиная с 2000-х гг. (М. Ю. Зурабова, Ю. В. Воронина, А. С. Назарова и др.), позволили выявить официальный правительственный подход к поиску решения проблем пенсионирования российских граждан[30].
Особую ценность для настоящего исследования представляют проекты советских нормативно-правовых актов по вопросам пенсионного обеспечения, представленные в архивных документах и публикациях тех лет: проект декрета «О подсудности дел по спорам о вознаграждении за смерть и утрату трудоспособности лиц, занятых по найму», разработанный Народным комиссариатом социального обеспечения в апреле 1918 г., проекты Положения «О социальном обеспечении трудящихся» 1918 г., проект Народного комиссариата социального обеспечения «О социальном обеспечении детей» 1919 г., проект постановления «О государственном обеспечении маломощных крестьян престарелого возраста», разработанный Народным комиссариатом социального обеспечения РСФСР в 1927–1928 гг. и т. д.
Объективному анализу правоприменительной практики изучаемого периода во многом способствовало знакомство с первоисточниками – документами Государственного архива Российской Федерации и Центрального архива Нижегородской области. Среди них следует выделить переписку органов власти о разработке проекта «Кодекса о социальном обеспечении», о льготном пенсионном обеспечении медицинских работников, о получении пенсий военнослужащими за предыдущее время, материалы заседаний Президиума ВЦИК по вопросам назначения усиленных пенсий за особые заслуги, неопубликованный декрет СНК о выдаче пенсий в увеличенном размере семьям лиц, имевших крупные заслуги перед революцией и советской Россией, сохранившиеся пенсионные дела, которые оформлялись органами социального обеспечения в течение рассматриваемого периода, ведомости о выплатах пайковых пособий, статистические данные о количестве назначенных пенсий, годовые доклады заведующих отделами социального обеспечения и др. Большинство архивных документов было впервые введено в научный оборот.
Хронологические рамки исследования охватывают период с октября 1917 г. по 1928 г. – время, когда происходил процесс становления советской системы правового регулирования пенсионного обеспечения, формирования круга его основных субъектов, определения форм реализации пенсионных прав и обязанностей. Внутри обозначенных хронологических рамок исследования выделяется три самостоятельных периода, характеризующихся своими особенностями правового регулирования пенсионного обеспечения. Их изучение проводится в отдельных главах монографии: 1) период становления советского государства и права (октябрь 1917 г. – первая половина 1918 г.), 2) период «военного коммунизма» (вторая половина 1918 г.[31] – начало 1921 г.), 3) период новой экономической политики (начало 1921 г.[32] – 1928 г.). Хронология настоящего исследования заканчивается переходом советского государства к первой пятилетке со второй половины 1928 г.[33] Далее начинается абсолютно новый этап развития системы советского пенсионного обеспечения, для которого характерны такие черты, как: фактический переход к системе государственного пенсионного обеспечения[34], направленность на первоочередную социальную поддержку рабочих тяжелой промышленности вследствие перехода к всеобщей индустриализации, плановость и т. д.
Целью настоящей работы является проведение комплексного исследования процесса становления и развития системы законодательства о пенсионном обеспечении в советском государстве во время политических, социальных и экономических реформаций, проходивших в период с октября 1917 г. по 1928 г., на основе анализа нормативно-правовых актов и иных, связанных с ними источников.
В рамках обозначенной цели исследования решается ряд задач:
– показать место и роль пенсионного обеспечения в общей системе государственных функций, необходимость введения и развития его правового регулирования;
– установить системную иерархию нормативно-правовых актов, регулировавших советское пенсионное обеспечение рассматриваемого периода;
– определить круг субъектов советского пенсионного обеспечения, выяснить степень значимости каждой категории субъектов для нового государства;
– раскрыть направления развития объекта пенсионных правоотношений;
– выделить формы реализации прав и обязанностей субъектов пенсионного обеспечения;
– на основе системного анализа нормативно-правовых актов, законопроектов, правоприменительной практики определить специфику правового регулирования советского пенсионного обеспечения, выявить общие и особенные черты этого процесса в рамках трех рассматриваемых исторических периодов.
Научная новизна монографии заключается в проведении первого комплексного историко-правового исследования процесса правового регулирования российского пенсионного обеспечения в период с октября 1917 г. по 1928 г.
Объект исследования изучен сквозь призму трансформации дореволюционной правовой системы в советскую, что позволяет представить правовое регулирование пенсионного обеспечения в России как единый процесс. В работе установлено, что в системе советского пенсионного обеспечения наблюдается длительный период действия дореволюционных нормативно-правовых актов и правоотношений, возникших на их основе, что связано с социально значимым характером этой области.
Правовое регулирование проанализировано исходя из степени приоритета каждой категории субъектов пенсионного обеспечения для советского государства, которая меняется в зависимости от политических и социально-экономических условий в рамках отдельно рассматриваемых исторических периодов (рабочие-инвалиды – во время становления советской власти, военнослужащие – в период «военного коммунизма» и т. д.). Впервые проведено подробное исследование правового регулирования пенсионного обеспечения крестьянства в период с октября 1917 г. по 1928 г., которому как историческая, так и юридическая науки не уделяли должного внимания. Изучение своеобразной формы пенсионного обеспечения крестьян – взаимопомощи – и неэффективности ее применения отдельно от государственного обеспечения (что подтверждается намерением советского правительства ввести государственное пенсионное обеспечение для неимущих престарелых крестьян в 1927–1928 гг.) позволило определить субсидиарный характер добровольного пенсионного страхования по отношению к обязательному, гарантированному государством.
В работе впервые рассматриваются и анализируются основные законопроекты в области пенсионного обеспечения в период с октября 1917 г. по 1928 г., дается их сравнительная характеристика в контексте преодоления дуализма подходов к пенсионному обеспечению до революции и после.
Изучены многочисленные архивные источники, некоторые из которых впервые вводятся в научный оборот. Их анализ позволил по-новому интерпретировать традиционные подходы к рассматриваемой проблематике.
Так, впервые выявлено введение нового института пенсионного обеспечения за особые заслуги перед государством в период «военного коммунизма» на основании неопубликованных нормативно-правовых актов (декрет СНК от 25 марта 1920 г.[35], циркуляр Народного комиссариата социального обеспечения от 5 июня 1920 г.[36]). Фактически же упоминания о назначениях усиленных пенсий за особые заслуги встречаются в архивных документах уже в апреле 1919 г.[37] Впервые показаны и проанализированы попытки органов власти советского государства инициировать законодательное закрепление ряда льготных категорий субъектов пенсионного обеспечения. И хотя многие из них не были претворены в жизнь, данные инициативы показательны в контексте поиска путей социальной защиты отдельных категорий трудящихся. На практических примерах иллюстрируется существенное отставание правоприменения от правотворчества в системе советского пенсионного обеспечения.
Теоретическая значимость исследования заключается в новой интерпретации историко-правовых явлений в области пенсионного обеспечения, происходивших в России в период с октября 1917 г. по 1928 г. В частности, обосновывается определенная степень преемственности дореволюционных правовых норм советской системой пенсионного обеспечения. На основе анализа конкретных исторических фактов выявляется специфика правового регулирования советского пенсионного обеспечения в виде доминирования ведомственного подзаконного нормотворчества над законодательным.
Собранный фактический материал, а также сформулированные в монографии положения и выводы имеют междисциплинарное значение. С одной стороны, конкретизируется раздел отечественной истории государства и права, посвященный советскому периоду развития России, с другой – дополняется комплекс знаний в области права социального обеспечения.
Практическая значимость исследования заключается в том, что изученный опыт советского пенсионного обеспечения может способствовать повышению качественного уровня правоприменительной практики пенсионного законодательства.
Материалы исследования могут быть использованы при чтении лекций, проведении семинарских занятий по истории государства и права России, при подготовке монографий, научных статей, учебных пособий по предмету данного исследования, а также для дальнейшего изучения проблем, рассматриваемых в настоящей работе. Результаты исследования применяются в практической деятельности Пенсионного фонда РФ, а именно в рамках курсов повышения квалификации сотрудников, в ходе правоприменительной деятельности при обращении к историческому толкованию норм пенсионного законодательства.
Глава 1
Пенсионное обеспечение в период становления советского государства и права
(октябрь 1917 г. – первая половина 1918 г.)
§ 1. Субъекты пенсионного обеспечения, формы реализации их прав и обязанностей
Приступая к исследованию поставленного вопроса, следует установить соотношение терминов «пенсионное обеспечение» и «социальное обеспечение». Известный ученый в этой области Н. А. Вигдорчик определял понятие «социальный» как «все то, что затрагивает самые глубокие корни общественной жизни; его экономический фундамент, его классовую структуру»[38]. Тем самым в совокупности с понятием «обеспечение» оно приобретает значение улучшения материального положения широких масс населения, направленного на смягчение общественных противоречий. Развивает данную мысль другой теоретик Л. В. Забелин: «Социальное обеспечение в его современной, наиболее развитой форме осуществляется государственной властью и является, с точки зрения государства, отраслью социальной политики»[39].
Таким образом, являясь выражением одной из государственных функций, социальное обеспечение реализуется в том числе и через пенсионное обеспечение, соотносясь с ним как общее с частным. Опираясь на сформулированное одним из основоположников науки права социального обеспечения В. С. Андреевым понятие социального обеспечения в широком смысле[40], можно определить пенсионное обеспечение как проводимую или поддерживаемую государством совокупность определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан при наступлении постоянной нетрудоспособности вследствие увечья, заболевания, утраты кормильца, возраста, продолжительной трудовой деятельности. В современную науку права социального обеспечения прочно вошел термин «пенсионное страхование», который, по мнению исследователей «носит, если можно так выразиться, наиболее нестраховой характер и находится на границе с обязательным публичным общественным призрением. Это связано с гарантированностью минимальных пенсий по старости, инвалидности и в случае потери кормильца независимо от предшествующей трудовой деятельности и размера внесенных страховых платежей. Данная черта придает им оттенок помощи нуждающимся»[41].
Обозначенные социально-экономические мероприятия правительства в области обеспечения нетрудоспособных выражаются в конкретных общественных отношениях, подчиняющихся механизму правового регулирования, который складывался на протяжении многих десятилетий применительно к составу этих отношений – субъектам, их правам и обязанностям, формам реализации прав и обязанностей, объекту.
Специфика круга субъектов, становление которого происходит в рамках новой советской системы пенсионного обеспечения, обусловливается социалистической политико-правовой идеологией, утвержденной правящей партией большевиков в качестве государственной.
Следует отметить, что формирование основных направлений будущего правового регулирования советского пенсионного обеспечения в период политической борьбы большевиков за власть происходило еще в конце XIX века. Для этого этапа характерно нарастание социальных противоречий как следствие развития капиталистических отношений. Требования о введении всеобщей системы социального обеспечения впервые устанавливаются именно рабочими, для которых утрата заработка, единственного источника существования, «влечет за собой полное нарушение жизненного уровня»[42]. «Необеспеченность рабочих в случаях безработицы, болезни, беременности и родов, инвалидности, старости, потери кормильца являлась одной из вопиющих язв страны», – пишет В. В. Караваев в своем научном исследовании, посвященном этому периоду[43].
Лозунг введения социального страхования рабочих на все случаи утраты трудоспособности выдвигался Российской социал-демократической рабочей партией (РСДРП) в ходе политической борьбы в числе приоритетных. В его рамках были сформулированы ключевые принципы будущей системы советского пенсионного обеспечения[44].
В проекте программы РСДРП 1902 г. провозглашалась цель – добиться «выдачи государственных пенсий престарелым рабочим, лишившимся способности к труду»[45]. В программу партии 1903 г. было также включено требование о государственном страховании рабочих на случай старости и полной или частичной потери способности к труду за счет специального фонда, составленного путем особого налога на капиталистов[46].
В январе 1912 г. на VI (Пражской) конференции партии была принята рабочая страховая программа, которая предусматривала обеспечение рабочих в форме государственного страхования, распространявшегося на все случаи утраты трудоспособности (увечье, болезнь, старость, инвалидность, смерть кормильца), охватывать всех лиц наемного труда и их семьи, обеспечивать полное возмещение утраченного заработка с возложением всех расходов на работодателей. В программе жестко критиковался закон «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[47]: «наш проект программы требует… установления законом гражданской ответственности нанимателей вообще… Между тем новый закон касается исключительно рабочих и служащих «в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности»… исключено громадное большинство наемных рабочих, трудящихся часто при худших и более опасных условиях»[48]. Как прокомментировал В. В. Караваев, «Пражская конференция призвала рабочий класс России к протесту против издания закона. Но одновременно конференция указала, что в случае утверждения закона даже в таком виде, партии следует использовать новые организационные формы для пропаганды идей революционного марксизма, для консолидации сил рабочего класса»[49].
Вопрос о социальном обеспечении на случай наступления нетрудоспособности рабочего поднимался также зарубежными теоретиками марксизма. Так, А. Бебель писал: «Кто почему-либо сделается неспособным к труду, того возьмет под защиту все общество. Притом здесь дело будет идти не о благотворительности, а об исполнении долга, не о милостивой подачке, а о самом внимательном уходе и помощи, оказываемым тому, кто выполнил свои обязанности по отношению к обществу в годы своего здоровья и работоспособности»[50]. К. Маркс также констатировал необходимость выделения из совокупного общественного продукта специального фонда для нетрудоспособных – «то, что теперь относится к так называемому официальному призрению бедных»[51].
Эти идеи были подхвачены лидерами российской социал-демократической партии. В своих работах В. И. Ленин указывал, что «…престарелые рабочие должны получать пенсию от государства. Рабочие содержат своим трудом все богатые классы и все государство, а потому они не менее имеют права на пенсию, чем чиновники, получающие ее»[52]. При этом увеличение пенсий рабочих предполагалось провести за счет уменьшения пенсий служащих имперского государственного аппарата в целях «экономии государственной казны». Так, еще до октябрьской революции в газете «Правда» призывалось «обратить внимание на пенсии, выдаваемые из казны, немедленно прекратить пенсии бывшим министрам и пересмотреть другие, наиболее крупные пенсии»[53].
Осуждалась большевиками и сложившаяся накануне революции ситуация с пенсионным обеспечением семей солдат, погибших в Первой мировой войне: «…есть еще более несчастные семьи – это семьи наших товарищей солдат, погибших на войне… как известно, большинство этих семей живет очень бедно, а другие семьи и вовсе не имеют ни собственных домов и никакого другого хозяйства… Известно, какую пенсию назначил семьям убитых воинов Николай II: 60 рублей в год жене убитого воина, а детям по 24 рубля в год[54], пенсия очень «приличная»…»[55].
Таким образом, критика дореволюционной системы пенсионного обеспечения рабочих и служащих широко использовалась партией большевиков в пропаганде своих программных лозунгов.
Указанные предпосылки обусловили все дальнейшие изменения системы пенсионного обеспечения, происходившие после октябрьской революции. В чем же они выражаются? Во-первых, определяется новый круг приоритетных субъектов, в отношении которых происходит все дальнейшее развитие правового регулирования советского пенсионного обеспечения. Их можно представить в виде системы социальных групп, расположенных в порядке уменьшения их значимости для нового государства:
– рабочие;
– советские служащие (гражданские и военные);
– беднейшее трудовое крестьянство.
Тем самым кардинально реформируется состав субъектов существовавшего на тот момент права пенсионного обеспечения. Если приоритетными субъектами пенсионного обеспечения в дореволюционной России являлись офицерские чины армии и флота, а также гражданские государственные служащие[56], то в первые же месяцы советской власти в отношении них принимается ряд законодательных решений, направленных на сокращение и полную отмену выплачиваемых им пенсий. Как выразился комиссар социального обеспечения А. Винокуров, «начата была самая решительная борьба с тунеядством и паразитизмом, свившим себе гнездо в старом буржуазно-помещичьем строе»[57].
Постановлением СНК РСФСР «О размерах вознаграждения народных комиссаров, высших служащих и чиновников» от 18 ноября (1 декабря) 1917 г.[58] Министерству финансов[59] было поручено немедленно изучить сметы и урезать все непомерные жалования и пенсии[60]. На заседании СНК 21 ноября (4 декабря) 1917 г. впервые был поставлен вопрос о запрете выплачивать пенсии свыше 300 рублей[61]. Вскоре после этого, 11 (24) декабря 1917 г. был принят декрет СНК «О прекращении выдачи из средств государственного казначейства пенсий, превышающих 300 рублей ежемесячной выдачи одному лицу или семейству»[62]. Далее постановлением СНК от 10 (23) декабря 1917 г.[63] предписывалось прекратить выплаты обеспечения бывшим членам Государственного Совета, назначенного им Временным правительством. Всем нуждающимся в пенсии предлагалось подать прошения в Народный комиссариат призрения с указанием сведений об их имущественном положении. Также вскоре постановлением СНК от 26 апреля 1918 г.[64] было отменено пенсионное обеспечение в отношении служащих, продолжавших работать.
При том, что с формальной стороны пенсии служащим бывших правительственных учреждений назначались еще по дореволюционным законам, правоприменительная практика уже наполняла их новым содержанием. Так, в отчете Народного комиссариата социального обеспечения за этот период указывалось: «Пенсии за выслугу лет и за долголетие без утраты трудоспособности и при наличности других источников существования не выдаются. Пенсии назначаются лишь потерявшим трудоспособность и не имеющим средств к существованию. Таким путем масса пенсий бывшим чиновникам отпадает и уничтожается паразитизм этих групп населения. Прекращены также пенсии и за ордена, так называемые заслуги. Этим путем бывшие генералы, фавориты и прочие отстранены от кормления из государственного сундука»[65].
Таким образом, без законодательного оформления основная масса пенсий, назначенных чиновникам Российской империи, фактически была прекращена в первые месяцы существования советской власти. Для данного периода времени характерным было то, что не законы порождали практику регулирования отношений, а наоборот, практика творила свои, зачастую неписаные законы. Это обстоятельство является прямым следствием установления революционного правосознания в качестве приоритетного источника права.
Переходя к основным категориям субъектов новой системы пенсионного обеспечения, следует напомнить, что будущее советское государство большевики всегда представляли государством рабочих. Взгляды их партии на перспективы дальнейшего развития государства базировались на учении К. Маркса, Ф. Энгельса о пролетариате как основном классе капиталистического общества: «государство, то есть организованный в господствующий класс пролетариат»[66]. С приходом к власти большевики приступают к проецированию идей марксизма на российскую социальную действительность.
Именно с этой позиции следует подходить к изучению вопроса о системе субъектов советского права пенсионного обеспечения: она строилась в первую очередь для рабочих, затем – для ближайших им социальных групп (военнослужащих, гражданских служащих), и в последнюю очередь – для трудящихся крестьян.
Тяжелое экономическое состояние в стране вызвало расслоение пролетариата, в котором на тот момент В. И. Ленин выделял три группы: 1) потомственные рабочие (так называемое ядро класса), отличавшиеся классовой целенаправленностью, организованностью, солидарностью; 2) люди, проработавшие на производстве не менее 10–15 лет, но еще не порвавшие со своей прошлой социальной средой, для которых свойственны были неуверенность и колебания; и 3) пополнившие ряды рабочих крестьяне различных слоев, сохранявшие связи с сельскохозяйственным производством, отличавшиеся наиболее низким «уровнем классового сознания»[67]. Разумеется, главную опору советской республики правительство видело в потомственных рабочих, «которые оказались самой активной силой в борьбе с врагами и мелкобуржуазной стихией в рабочем классе»[68]. Соответственно, им оказывалась всяческая поддержка, в том числе и повышение уровня их пенсионного обеспечения по сравнению с дореволюционным.
Так, например, декретом СНК «Об увеличении пенсий» от 26 октября (8 ноября) 1917 г.[69] «впредь до коренного преобразования закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[70], вследствие дороговизны жизни» обеспечение всех пенсионеров, ставших нетрудоспособными в результате несчастного случая на производстве до 1917 года включительно, увеличивалось на 100 % с 1 января 1917 г. Это требовало существенных бюджетных средств, которые были заимствованы из Пенсионного фонда, пополнявшегося из запасного капитала, свободных остатков от финансовых операций, а также дополнительных взносов предпринимателей.
В Объяснительной записке к указанному Декрету, изданной отделом социального страхования при Народном комиссариате труда, констатировалось, что пенсии увечным, выдаваемые страховыми товариществами на основании закона от 23 июня 1912 г., отличались нищенским размером. По данным отчета Петроградского страхового товарищества за 1915 г., средняя пенсия увечным составляла 72 рубля в год (6 рублей в месяц), по данным отчета Архангельского окружного страхового товарищества за 1915 г., – 91 рубль в год (менее 8 рублей в месяц). Вследствие резкого обесценивания рубля эти пенсии не могли обеспечить инвалиду и месяца существования[71]. Для сравнения: постановлением СНК «О размерах вознаграждения народных комиссаров, высших служащих и чиновников» от 23 (10) ноября 1917 г.[72] указанным лицам назначалось жалование в 500 рублей в месяц и прибавка 100 рублей в месяц на каждого неработоспособного члена семьи.
Позднее, в дополнение к декрету «Об увеличении пенсий» было издано циркулярное письмо Народного комиссариата труда от 20 февраля 1918 г.[73], в котором сообщалось, что увеличение пенсий на 100 % касается всех пенсионеров независимо от закона, по которому они застрахованы. Тем самым была расширена категория нетрудоспособных рабочих, получивших право на увеличение пенсии за счет тех, которые обеспечивались по другим дореволюционным законам.
Отличительной особенностью рассматриваемого периода является то, что социально значимый, специфический длящийся характер пенсионных правоотношений[74] обусловил в это время неизбежное пересечение старой и новой эпох. Факт свершения октябрьской революции не мог повлечь одномоментное прекращение всех пенсионных правоотношений, возникших до этого события. Этому препятствовала их социальная значимость. Поэтому советское правительство не принимает резких мер, направленных на кардинальное изменение пенсионных прав субъектов, социально близких пролетариату.
В связи с этим в категории военнослужащих как субъектов пенсионного обеспечения на долгое время выделяются две группы – военнослужащие так называемой старой (дореволюционной) армии, куда входили участники Первой мировой войны («германской» или «империалистической», как ее тогда называли), и красноармейцы, т. е. военнослужащие новой советской армии[75]. При этом первую из указанных групп было бы корректнее толковать ограничительно, относя сюда исключительно военнослужащих низших чинов[76]. Только для этой категории, социально близкой пролетариату, сохранялось прежнее пенсионное обеспечение. Такой вывод однозначно следует из проводимой в этой время политики советского правительства по ликвидации офицерских званий армии и флота[77]. В постановлении СНК «О выдаче процентных добавок к пенсиям военно-увечных» от 15 (28) декабря 1917 г.[78] прямо указывалось, что увечные офицеры имеют право на пенсию, установленную настоящим декретом для солдат.
Гражданским служащим, состоявшим из лиц, занятых умственным трудом, интеллигенции, отводилось промежуточное положение в складывающейся социальной системе общества. Опору новой советской власти составляли мелкие служащие, «вышедшие из гущи народа и обслуживавшие в большинстве своем его интересы и потребности»[79]. Особое место среди них занимали работники образования, на которых возлагалась «грандиозная задача перестроить всю систему народного просвещения так, чтобы в кратчайшие сроки поднять народную культуру и образование на высшую ступень»[80]. Меры поддержки учителей, в том числе и посредством льготного пенсионного обеспечения, становятся значимой частью внутренней государственной политики. Так, в обращении народного комиссара по просвещению от 29 октября (11 ноября) 1917 г. говорилось: «первейшей задачей своей Комиссия считает улучшение положения учителей и прежде всего самых обездоленных и едва ли не самых важных работников культурного дела – народных учителей начальных школ»[81].
Крестьянское население заняло последнее место в иерархии субъектов советского пенсионного обеспечения, при том что на момент Октябрьской революции Россия была преимущественно аграрной страной: около 77 % всего населения страны составляли земледельцы[82]. Провозглашая диктатуру пролетариата, большевики сознавали, что только в союзе с крестьянством можно было рассчитывать на победу в политической борьбе: «чтобы восстание было успешно, надо, чтобы оно было сознательное и подготовленное, надо, чтобы оно охватило всю Россию и в союзе с городскими рабочими»[83].
В первые годы советской власти крестьянское население было представлено тремя категориями: 1) крестьянин-бедняк, имевший небольшой участок земли, мелкий сельскохозяйственный инвентарь, корову, не всегда – лошадь, не применявший наемной рабочей силы, напротив, вынужденный зачастую сам наниматься в зажиточные хозяйства; 2) крестьянин-середняк, владевший небольшими участками земли, которые все же могли обеспечить как содержание семьи и хозяйства, так и получение определенного излишка, а следовательно, иногда прибегать к найму рабочей силы; 3) крестьянин-кулак, представитель так называемого эксплуататорского класса, предприниматель-земледелец, имеющий в найме многих работников[84].
Вопрос о введении пенсионного обеспечения крестьянства не рассматривался в дореволюционных политических программах большевиков. Однако проблема необходимости введения мер социальной поддержки нетрудоспособных крестьян-бедняков неизбежно встала при решении одного из важнейших политических вопросов – о форме собственности на землю – в пользу национализации. Беднейшие крестьяне, живущие только за счет собственного труда, не прибегавшие к использованию наемников, социально были близки пролетариату и в случае утраты возможности трудиться на участке, не имея права собственности на эту землю, обрекались на голод. Однако вопрос о введении пенсионного обеспечения крестьянства так и не был до конца решен в рассматриваемый период. По сути, кроме декларативных заявлений о введении пенсионного обеспечения для крестьян никаких конкретных действий по этому вопросу не принималось, гарантированное же государственное пенсионное обеспечение крестьянства было введено почти полвека спустя[85].
Таким образом, с первых же дней установления советской власти наблюдается ярко выраженный классовый подход к регулированию пенсионного обеспечения: пенсии трудящихся и близких к ним социальных групп (светских учителей, низших военных чинов армии), назначенные еще до революции, сохраняются и растут, пенсии бывших чиновников дореволюционной России уменьшаются и постепенно сходят на нет. Эта мысль выражается в следующей публикации: «Прежде было так: генерал и чиновник получали пенсии, а рабочий и солдат ходили побираться. Этого больше не должно быть и не будет, как нет теперь генералов, а есть только одни солдаты, какую бы должность они не занимали, так и пенсии уравниваются для всех одинаково»[86].
В первый год советской власти сохраняются формы пенсионного обеспечения, действовавшие до революции: 1) социальное страхование; 2) государственное обеспечение; 3) общественная взаимопомощь. Но действуют они уже применительно к новому, классовому пониманию сущности права и государства («все надо подвергнуть решительному пересмотру: «государство», «право», «этика» – все те понятия, которые служат нам руководящими началами деятельности, должны быть очищены и отброшены»[87]).
Параллельно со сменой приоритетов в круге субъектов пенсионного обеспечения происходит и вытеснение с первого плана государственного пенсионного обеспечения, которое применялось к служащим дореволюционной России, в пользу социального страхования рабочих.
Под социальным страхованием в данном случае понимается форма осуществления социального обеспечения, т. е. применительно к пенсионному обеспечению – форма реализации субъективных прав и обязанностей субъектов пенсионных правоотношений. Доктор Н. А. Вигдорчик выделял три возможных вида социального страхования в зависимости от способа их организации: добровольное, которое осуществляется за счет самих застрахованных, факультативное (добровольно-принудительное), бремя обеспечения которого возлагается как на нанимателей, так и на застрахованных, и обязательное, т. е. реализуемое исключительно за счет нанимателей, где наиболее широко и непосредственно выражается участие государства[88]. Обращаясь к современности, легко можно увидеть, что новая концепция долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, которая была разработана Министерством труда и социальной защиты населения в 2013 году, базируется именно на этих трех видах социального страхования: 1) трудовая пенсия (государственная пенсия) в рамках государственной (публичной) системы обязательного пенсионного страхования, формируемая за счет страховых взносов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; 2) корпоративная пенсия, формируемая работодателем при возможном участии работника на основании трудового и (или) коллективного договоров либо отраслевого соглашения; 3) частная пенсия, формируемая самим работником[89].
Следует отметить, что изначально советское правительство планировало перейти в ближайшее время к единой системе государственного социального страхования для всех категорий субъектов, что, в частности, подтверждается рядом нормативно-правовых актов. Так, в декрете «Об организации Рабоче-Крестьянского Красного Флота» от 29 января (11 февраля) 1918 г.[90] говорилось, что все служащие во флоте страхуются на случай болезни, увечья, инвалидности и гибели за счет государства. В отношении трудящегося крестьянства в декрете ВЦИК «О социализации земли», опубликованном 19 (6) февраля 1918 г.[91] также указывалось, что все граждане, занятые земледелием, должны быть застрахованы за счет государства на случай смерти, старости, болезни, увечья. Однако реалии того времени не позволили претворить в жизнь столь грандиозный план, как введение всеобщего государственного пенсионного страхования, оно сохраняется только в отношении рабочих и служащих.
В рассматриваемый период наблюдается переход от действовавшего до этого факультативного вида социального страхования, когда страховые взносы отчисляли как наниматели, так и рабочие со своего заработка, к обязательному. Об окончательном оформлении в данный период системы государственного социального страхования[92] утверждать нельзя, поскольку выплата пенсионного обеспечения продолжает производиться из средств страховых касс предприятий, преобразованных в органы рабочего самоуправления, отсутствует единый фонд, аккумулирующий страховые взносы в масштабе всей страны, и нет механизма их принудительного взыскания[93]. Таким образом, под пенсионным страхованием в период становления советского государства понимается такая форма реализации субъективных прав и обязанностей субъектов пенсионного обеспечения, при которой выплата пенсий при наступлении страхового случая производится за счет обязательных страховых взносов, которые периодически отчисляются работодателями в течение всей трудовой деятельности работника и консолидируются в специально создаваемых на предприятиях страховых кассах (товариществах).
Переход к обязательному социальному страхованию происходит путем реорганизации дореволюционной системы страхования рабочих на случай увечья в виде страховых товариществ или окружных касс. В государственной страховой программе, изложенной в Правительственном сообщении «О социальном страховании» народного комиссара труда А. Г. Шляпникова 1 (14 ноября) 1917 г.[94], подтверждались основные постулаты страховой программы 1912 г., ставилась задача реформирования прежних страховых организаций на следующих принципах: возложение всех расходов по страхованию на предпринимателей; возмещение по меньшей мере полного утраченного заработка; полное самоуправление застрахованных.
Одним из основных предметов критики дореволюционных законов о социальном страховании со стороны большевистской партии являлась доминирующая роль работодателей в управлении страховым делом: «дело ведения страхования от несчастных случаев передано министерством полностью в руки хозяйских организаций»[95]. Как отмечал Б. Г. Данский, «путем организации обязательных страховых товариществ усиливается классовая позиция промышленников вообще»[96]. А. Винокуров также писал, что требования большевиков заключаются в реорганизации страховых товариществ, Страхового совета и присутствий с введением представительства от рабочих[97].
Современные исследователи[98] выделяют два противоположных подхода к организации социального обеспечения рабочих, которые сложились на Западе в конце XIX – начале XX вв. Первый основывался на принципе полного невмешательства государства в сферу отношений предпринимателей и рабочих, предполагал активную реализацию самозащиты прав застрахованных лиц. Второй, напротив, признавал такое вмешательство необходимым и предполагал построение всей системы социального обеспечения на базе опекунской роли государства. К числу сторонников последнего относился К. Маркс, по этому же пути пошло советское правительство.
В отчете Народного комиссариата труда о ходе реформирования системы социального страхования в 1918 г. указывалось, что вся территория советской России для этих целей делилась на пять ключевых зон: Северная, Московская Промышленная, Поволжье, Урал и Сибирь[99]. Каждая из них характеризовалась своими особенностями процесса становления системы социального страхования на новую идеологическую основу. В Бюллетене Народного комиссариата социального обеспечения сообщалось, что поставленные задачи были успешно выполнены Петроградским, Поволжским, Уральским и Волжским судоходным страховыми товариществами[100]. Так, рабочая группа Поволжского страхового товарищества наметила основные направления реорганизации: центром работы должна была стать охрана труда, всестороннее выяснение обстоятельств каждого несчастного случая, тщательное определение процента потери трудоспособности.
В целом же следует отметить, что реформирование системы социального страхования рабочих от несчастных случаев на производстве в регионах шло неравномерно. Так, на Урале ряд существенных изменений в дореволюционные законы о страховании от несчастных случаев был внесен еще в апреле 1918 г.[101]: расширился круг лиц, подлежащих страхованию от увечий, отменена статья об освобождении страхователя от ответственности при наличии злостного умысла потерпевшего, повысился размер пенсионного обеспечения при наступлении полной инвалидности до 100 % утраченного заработка, а при инвалидности, требующей постоянного ухода, – до полуторного размера заработка, о прекращении выдачи пенсий в случае пребывания за границей более года.
Разумеется, подобная региональная фрагментарность изменения закона, действие которого распространяется на всю территорию государства, представляет собой очевидную угрозу монолитности правовой системы страны. Но следует учитывать как общий кризис, постигший все области государственного и общественного развития в этот период, так и специфические условия формирования системы страхования рабочих от несчастных случаев, характерные для Урала. В частности, до 1918 г. здесь продолжали функционировать горнозаводские товарищества, созданные еще на основании Высочайше утвержденного Положения «О горнозаводском населении казенных горных заводов ведомства Министерства финансов» от 8 марта 1861 г.[102] Столь длительный срок их существования современники объясняли тем, что «экономическая борьба уральских рабочих, связанных с землей и отличавшихся от рабочих промышленной области, протекала в особых условиях, а также тем, что у отдельных рабочих в сберегательно-вспомогательных кассах скопились денежные средства, терять которые было материально невыгодно»[103].
Страховые организации на Урале были разобщены ввиду их малой численности и географической отдаленности. Новая власть встала перед нелегкой задачей – разрушить старую организационную форму социального страхования, основанную на горнозаводских товариществах и железнодорожных страховых кассах, действующих по принципу самообеспечения, и заменить их единой «общестраховой кассой». Финансирование пенсионного обеспечения по инвалидности осуществлялось настолько плохо, что все чаще звучали предложения о создании инвалидных страховых капиталов посредством отчислений из заработков рабочих, чему жестко противостояло правление Уральской общестраховой кассы[104].
Уральский регион всегда выделялся на фоне остальных страховых зон как наиболее проблематичный в процессе перехода управления промышленностью к рабочим. В литературе упоминается о целом ряде конфликтов между рабочими и предпринимателями крупных заводов Урала. По решению Уральской Областной и Екатеринбургской окружной партийных организаций в начале декабря 1917 г. была направлена делегация уральских рабочих к В. И. Ленину и Я. М. Свердлову. После этого Ленин написал Ф. Э. Дзержинскому и А. Г. Шляпникову: «Вопрос на Урале очень острый: надо здешние (в Питере находящиеся) правления уральских заводов арестовать немедленно, погрозить судом (революционным) за создание кризиса на Урале и конфисковать все уральские заводы»[105]. Срочное изменение закона о страховании от несчастных случаев на Урале, вероятно, и явилось следствием правительственного реагирования на столь напряженную обстановку.
Конфликты предпринимателей с рабочими по поводу управления делами страховых касс стали постоянным явлением. Декреты советского правительства встретили ярое сопротивление владельцев фабрик, заводов и их объединений. К примеру, Комитет страховых товариществ в Петрограде издал директиву против декрета от 26 октября (8 ноября) 1917 г.[106], в которой указал, что декрет «юридически… не имеет силу закона», и предложил его не выполнять. Подобные же указания «о саботаже советских законов» этот комитет давал неоднократно и в дальнейшем. Так, 4 марта 1918 г. последовало прямое указание комитета о том, что декрет о страховании болезни не должен быть исполняем ни в целом, ни в части. Ввиду неподчинения правления Петроградского страхового товарищества распоряжениям советской власти Совет народных комиссаров 20 января 1918 г. объявил все имущество и капиталы товарищества собственностью республики, функции товарищества были возложены на Петроградскую больничную кассу[107].
Общей тенденцией по всем регионам страны стало создание единой страховой кассы, независимой от работодателей в организационном плане, но финансируемой за счет них и государства. В ней предполагалось аккумулировать все известные на тот момент виды социального обеспечения: по болезни, трудовому увечью или безработице. Первичными единицами такой системы должны были стать больничные кассы, созданные во исполнение декрета ЦИК Советов «О страховании на случай болезни»[108], – страховые организации нового советского государства, пришедшие на смену страховым товариществам, пережиткам «царского прошлого»[109].
Выстраивался также механизм надзора за деятельностью страховых организаций. 29 ноября (14 декабря) 1917 г. советское правительство издало Положение «О Страховом Совете»[110], а 16 (29) декабря 1917 г. – Положение «О страховых присутствиях»[111].
Состав Страхового совета формировался таким образом, что подавляющее большинство сохранялось за представителями рабочих (всего 48 человек, из которых, не считая 4 представителей от советского правительства, рабочих представляли 32 делегата). Страховой Совет обладал исключительным правом нормотворчества в области социального страхования в рамках принятых советских декретов, являлся высшей инстанцией по рассмотрению жалоб на постановления страховых присутствий. Страховые присутствия по положению от 16 (29) декабря 1917 г. образовывались в каждом регионе также на базе абсолютного преобладания представителей рабочего класса: из 27 человек, входивших в состав страхового присутствия, лишь 4 было от предпринимателей и 2 от земского и городского самоуправления, все остальные – от рабочих. Основные функции присутствий заключались в осуществлении контроля за исполнением законов о страховании рабочих и указаний Страхового совета, а также рассмотрении жалоб на постановления страховых касс. Страховые присутствия работали как в форме общих собраний, так и в секциях, выделявшихся по предметному принципу.
В Бюллетене отдела социального страхования и охраны труда был опубликован жесткий ответ на жалобы работодателей по поводу слабого представительства их интересов в Страховом совете: «говорите прямо, что вы опасаетесь, как бы интересам промышленников не был нанесен непоправимый вред… Но надежды на то, что своим участием в Совете вы можете дело поправить или хоть что-нибудь отстоять для промышленников, совершенно напрасны. Для этого требуется нечто совершенно другое…»[112].
