скачать книгу бесплатно
Первая проблема – создание условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. Как следует из Сводной аналитической записки Счетной палаты Российской Федерации по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г., остается реальной несбалансированность местных бюджетов: лишь около половины расходов муниципальных образований фактически обеспечены доходами. За 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58 %. Налоговые и неналоговые доходы в структуре собственных доходов местных бюджетов не превышают в среднем 42 %. Наблюдается существенная дифференциация указанного показателя по субъектам Российской Федерации.
Другая проблема – совершенствование схемы распределения налогов. Многие муниципальные образования вместо режима активного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов переходят в режим пассивного ожидания финансовой помощи «сверху». В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.
Необходимо более четкое представление о финансовых потребностях местного самоуправления. Целесообразно на федеральном уровне разработать методические рекомендации по способам и методологии определения размеров расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного значения, а также провести исследования по нормированию расходов, в том числе расходов на управление.
Нужно проводить периодическое обучение глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления по формированию, ведению и использованию реестра расходных обязательств – как инструмента рационализации расходов и повышения эффективности муниципального управления.
Важно с целью методического обеспечения представительных органов муниципальных образований разработать по каждому вопросу местного значения модельные правовые акты, обеспечивающие установление расходных обязательств муниципальных образований.
Полезно создать систему стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы, реализации комплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий. Установление долговременных критериев оценки и объективных индикаторов муниципального развития позволит повысить информационную открытость органов местного самоуправления, усилить их ответственность перед избирателями, успешно решать задачи распространения и популяризации положительного опыта и лучшей муниципальной практики.
Нужен механизм балансировки местных бюджетов. Нередко расширение перечня вопросов местного значения не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством.
Муниципалитеты вынуждены брать на себя решение вопросов, важных для населения: нотариат; опека и попечительство; капитальный ремонт жилых домов; создание служб неотложной медицинской помощи и других.
Еще одной проблемой в этой сфере стало предоставление на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам без надлежащей компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов. Так, например, значительное число земельных участков, которые могли бы служить важным источником доходов для местных бюджетов, освобождены от уплаты земельного налога. В связи с этим представляется необходимым рассмотрение вопросов как о целесообразности сохранения льгот для некоторых категорий плательщиков, так и о компенсациях из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов.
Дальнейшей законодательной регламентации и детализации требует установленный в Федеральном законе № 131-ФЗ механизм взаимодействия и делегирования полномочий между видами муниципальных образований. По разным причинам, в том числе из-за отсутствия финансовых средств и квалифицированных кадров у поселений и определенного нежелания разрешать возникающие проблемы другими способами, этот механизм, первоначально задуманный как подлежащий применению в исключительных случаях для оптимизации решения вопросов местного значения поселений и районов, стал использоваться повсеместно для максимального сокращения полномочий поселенческого уровня местного самоуправления. При этом складывающаяся практика заключения соглашений в ряде случаев не соответствует бюджетному законодательству и законодательству в области местного самоуправления, а также здравому смыслу, поскольку, во-первых, передача полномочий происходит без одновременного предоставления предусмотренных субвенций бюджетам района от поселений, во-вторых, зачастую по таким соглашениям передаются не полномочия, а вопросы местного значения, и, в-третьих, абсолютно не обоснованны и не эффективны расходы на содержание значительной части муниципалитетов поселенческого вида, делегировавших практически все свои полномочия районам.
Важный вопрос укрепления финансово-экономической основы местного самоуправления – это формирование муниципальной собственности. В законодательстве определены правовые основы этого процесса. Вместе с тем остается еще немало проблем, требующих оперативного решения. Например, постоянно меняющийся перечень вопросов местного значения требует соответствующей корректировки и перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, что делается далеко не всегда. Учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, а также всю многогранность деятельности муниципалитетов, эффективнее сделать открытым перечень муниципального имущества.
Требуют продления сроки разграничения имущества между муниципальными образованиями, субъектами РФ и Российской Федерацией, поскольку практика реализации норм, регулирующих порядок такого разграничения, свидетельствует о необходимости его существенного упрощения в части решения вопросов формирования и учета передаваемых объектов, регистрации прав на них. Целесообразно установить, что обязанности по приватизации и перепрофилированию неиспользуемого имущества наступают после исполнения обязанностей по разграничению прав собственности на него между разными публичными образованиями, что весьма актуально для решения вопросов передачи муниципального имущества от муниципальных районов поселениям.
Реальной проблемой является осуществление территориального планирования и градостроительного зонирования. Согласно федеральному законодательству органы местного самоуправления не позднее 1 января 2010 г. должны утвердить документы территориального планирования и правила землепользования и застройки. В противном случае становится невозможным строительство объектов в поселениях. Однако отсутствие средств в местных бюджетах на проведение проектно-изыскательских работ, а также недостаточное количество специализированных учреждений, выполняющих такие работы, ставит эту задачу под угрозу срыва. По информации Счетной палаты Российской Федерации, на 1 января 2008 г. документы территориального планирования были утверждены менее чем в 4 тысячах муниципальных образований (13 % от их общего количества). Поэтому необходимо скорректировать требования законодательства о сроках составления генеральных планов и правил землепользования и застройки и предусмотреть либо целевое выделение средств для финансовой помощи территориям из федерального бюджета, либо реализацию федеральной целевой программы по подготовке документов территориального планирования поселений.
Целесообразно решить вопрос о продлении срока исполнения обязанности по описанию и утверждению границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, предусмотренной в переходных положениях действующего Федерального закона № 131-ФЗ.
За органами местного самоуправления нередко закрепляются полномочия, реализация которых не относится к решению вопросов местного значения. В Законе Российской Федерации «О праве граждан на передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» установлено, что в населенных пунктах, в которых отсутствуют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, регистрацию граждан осуществляет местная администрация. Таким образом, органы местного самоуправления обязываются осуществлять указанное государственное полномочие за счет средств местных бюджетов, что не соответствует конституционным принципам и нормам Федерального закона № 131-ФЗ. На органы местного самоуправления возложены полномочия по ведению учета всех категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; согласованию переустройства и перепланировки жилых помещений независимо от вида собственности; сносу аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками; созданию условий для управления многоквартирными домами; формированию участков под многоквартирными жилыми домами; постановке на учет бесхозяйных объектов и другим. Реализация указанных полномочий требует значительных затрат и осуществляется за счет средств местных бюджетов зачастую в ущерб решению вопросов местного значения.
Проблемными нередко считают вопросы местного значения – предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, гражданскую оборону. Эти вопросы относятся к предметам ведения государства, для их решения создается единая система органов. В связи с этим, а также в виду исключительной значимости этих вопросов по ним осуществляется специальное правовое регулирование, при этом не могут устанавливаться муниципальные минимальные социальные стандарты, не может осуществляться самостоятельная деятельность органов местного самоуправления, как это предусматривается для вопросов местного значения. А затраты на исполнение полномочий по указанным вопросам составляют значительную часть местных бюджетов.
Немало нареканий со стороны муниципальных образований вызывает организация статистического учета и налогового администрирования. Вопреки логике органы местного самоуправления оказались лишены полномочий в сфере налогового администрирования, но зато вынуждены подменять или дублировать органы государственной статистики. Нормы о предоставлении статистических данных органам государственной власти используются не для получения данных муниципальной статистики, а для возложения на органы местного самоуправления без соответствующих субвенций государственных полномочий по ведению статистического учета и обработке статистических данных. В результате отвлекается значительная часть рабочего времени муниципальных служащих.
Дальнейшей регламентации в законодательстве требует реализация муниципалитетами отдельных вопросов местного значения в сферах, где имеются схожие полномочия органов государственной власти (предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). К числу таких полномочий, например, относятся: транспортное обслуживание населения; поддержка сельскохозяйственного производства; деятельность аварийно-спасательных служб и другие.
Развитие науки о местном самоуправлении
Местное самоуправление изучается многими науками, среди которых основными являются социология, политология, социальная философия, правовые науки, включая муниципальное право, социальная психология, экономика, менеджмент и другие.
С конца XIX века появились три альтернативных концепции местного самоуправления: общественная, государственная и хозяйственная. Они раскрываются в работах Н. Гербера, Р. Моля, Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, Дж. Милля, О. Баррота, А. де Токвиля, А. Васильчикова, А. Градовского, В. Безобразова и др.[4 - Gerber N. Arsen Naturrecht. Berlin, 1871; Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. Вып. 1. СПб., 1871; Штейн Л. Учение об управлении и правоуправлении / Пер с нем. СПб., 1874; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / Пер. с нем. С.А. Венгерова. М.: Типография В.Ф. Рихтер, 1885; Он же. Правовое государство и административные суды Германии / Пер. с нем. Ф.С. Фустова / Под ред. М.И.Свешникова. СПб.: Типография В. Безобразова и Ко, 1896; Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства/ Пер. с нем. 2-е изд. СПб., 1908; Милль Дж. Представительное правление. СПб.: Популярная научная библиотека, 1907; Barrot O. De la centralization et de ses effets. Paris. 1870; Токвиль А. Демократия в Америке / Пер. с франц. М.: Прогресс – Литера, 1994; Васильчиковъ А. О самоуправление. Сравнительный обзоръ русскихъ и иностранныхъ земскихъ и общественныхъ учрежденiй. В 3-х тт. Т.1. СПб.: Типографiя Г. Мюллера, 1869; Т.2. СПб.: Типографiя Э. Праца, 1870; Т. 3. СПб.: Типографiя Э. Праца, 1871; Градовскiй А.Д. Начала русскаго государственнаго права. Часть III. Органы м?стнаго управленiя // Градовскiй А.Д. Собранiе сочиненiй. Изданiе второе. Т. 9. СПб.: Типографiя М.М. Стасюлевича, 1908; Безобразовъ В.П. Государство и общество. Управленiе, самоуправленiе и судебная власть. СПб.: Типографiя В. Безобразова и К
, 1882; Он же. Земскiя учрежденiя и самоуправленiе. М.: Издание Катковъ и К
, 1874.] (библиография приводится по работе В.Д. Нечаева).
С 1950 по 1970 г. проблемами местного самоуправления успешно занимались следующие ученые: Г. Алдерфер, С. Нигам, Ч. Адриан, П. Аллум, М. Кассельман, А. Рахман, Дж. Голдсмит, Г. Гандерсон и др.[5 - Alderfer H.F. Local Government in Developing Countries. NY, Toronto, L: McGraw-Hill Book Company, 1964; Nigam S.R. Local Government (England, France, USA, USSR and India). New Delhi: S.Chand & Co (Pvt) LTD, 1975; Adrian Ch.R. State and Local Government. 3-rd ed. NY: McGraw-Hill, 1972; Allum P. Politics and Society in Postwar Naples. L.: Cambridge University Press, 1973; Kesselman M. The Ambiguous Consensus. NY: Knopf, 1967; Rahman A.T.R. Rural Institutions in India, Pakistan // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 150–167; Goldsmith J., Gunderson G. Introduction to Comparative Local Politics // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach. / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 1—18.]
Во второй половине 1970-х – 1990-е гг. были проведены исследования в связи с реформами территориального управления в странах Европы (Франция, Италия, Бельгия и др.), направленными на децентрализацию и развитие местного самоуправления. Это исследования таких авторов, как Е. Мартин-Харлофф, Р. Родес, Ф. Кжелберг, Р. Нанетти, Е. Пейдж, С. Тарроу, О. Оффердал, Р. Патнэм, О. Нортон[6 - Martin Harloff E. The Structure of Local Government in Europe. Hague: International Union of Local Authorities, 1987; RhodesR.A.W. Control and Power in Central-Local government Relations. Alder-Shot: Grower, 1981; Kjellberg F. Local Government and The Welfare State: Reorganization in Scandinavia // The dynamics of institutional change / Ed. by F. Kjellberg. London: Verso, 1988. P. 67–101; Nanetty R.Y. Growth and Territorial Policies: The Italian Model of Social Capitalism. L.: Frances Pinter, 1988; Page E.C. Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government. Oxford: Oxford University Press, 1991; Tarrow S. Between Center and Periphery: Grassroots Politicians in Italy and France. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1977; Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические исследования. 1999. № 50 (2). С. 155–167; Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М.: Ad Marginem, 1996; Negrier E. The Chenging Role of Franch Local Government // West Europenian Politics. 22(4), Okt. 1999. P. 120–140; Local Government in Europe. Trends and Developments / ed. by R. Batley, R. Stoker. Hampshire, London: Macmillan, 1991; Norton O. International Handbook of Local Government. A Comparative Analysis of Democracies. Aldershot: Edward Elgar, 1994.].
Заслуживают внимание исследования, проведенные в 1990-х гг., посвященные развитию институтов местного самоуправления в условиях посткоммунистического политического транзита[7 - Decentralization of the Socialist State / ed. by Bird R. M., Ebel R. D., Wallich Ch. I. Washington, DC: World Bank, 1995; Dunn J., Wetzel D. Decentralization in Former Socialist Economics // Paper presented to National Tax Association, October 1999. Toronto, 1999.].
Кроме перечисленных работ необходимо учитывать труды следующих исследователей: Дж. Марча, Й. Олтена, Д. Норта, Э. Острома, Б.Г. Питерса, П. Хэлла, Р. Тэйлора, Дж. Блом-Хансена, Д. Веймера, Б. Ротстайна, С. Патрушева, П. Панова, Дж. Бьюкенена и Г. Таллока, М. Дюверже, Р. Таагеперы, М. Шугарта, Дж. Кэрри, Г. Экштайна, К. Шепсла, Дж. Найта, О. Оффердала, Р. Патнэма, Г. Вайтэйкера, В. Гельмана[8 - March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. Vol. 78. № 3. P. 735–738; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. Москва: Начала, 1997; Ostrom E. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework // Theories of Policy Process / Ed. by P. Sabatier. Boulder: Westview Press, 1999. P. 35–55; Питерс Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х.Г. Клингемана. М.: Вече, 1999. С. 218–232; Hall P.A., Taylor R.C.R. Political science and the four new institutionalism // Political Studies. 1996. Forthcoming; Blom-Hansen J.A. «New Institutional» Perspective on Policy Networks // Public Administration. 1997. Vol. 75. P. 669–693; Grafford S.E.S., Ostrom E. The Grammar of Institutions // American Political Science Review. 1995. Vol. 89. P. 582–600; Ротстайн Б. Политические институты, общие проблемы // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х.-Г. Клингемана. М.: Вече, 1999. С. 149–180; Панов П.В. Теории политических институтов: Учеб. пособие для вузов / П.В. Панов. Пермь, 2004; Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Забежная политология в ХХ столетии. Сб. научных трудов (Политическая наука). 2001. № 2. С. 5–30; Taagapera R., Shugart M. Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale University Press. 1989; Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж. Сочинения. Москва: Таурус Альфа, 1997. С. 52–304; Дюверже М. Политические партии. М.: Академ-пресс, 2002; Шугарт М., Кээри Дж. Президенские системы // Современная сравнительная политология. Хрестоматия / Под ред. Г.В. Голосова, М.: МОНФ, 1998. С. 293–332; Шепсл К. Изучение институтов: Некоторые уроки подхода рационального выбора (реферат) // Рациональный выбор в политике и управлении / Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб., 1998. Knight J. Institutions and Social Conflict. NY: Cambridge University Press, 1992; Eckstein H. A Culturalist Theory of Political Change // The American Political Science Review. Vol. 82. Issue 3 (Sep. 1988). P. 789–804; Ostrom E. Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990; Ostrom E., Whitaker G. Does Local Community Control of Police Make a Difference? Some Preliminary Findings // American Journal of Political Science. 1973. Vol. 17. № 1. P. 48–76; Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991–2001. М., СПб.: Европейский университет в Санкт-Петербурге, Летний сад, 2002.].
Российские исследователи Г. Барабашев, Ю. Тихомиров, В. Фадеев определяли местное самоуправление как институт гражданского общества. М. Баглай, Б. Габричидзе, М. Краснов, А. Слива, В. Чиркин, Г. Атаманчук трактуют местное самоуправление как промежуточный государственно-общественный институт[9 - Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995; Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М.: Мэйн, 1998; Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 24–45; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1996; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: Акад. правовой ун-т при Ин-те гос-ва и права РАН, 1993; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература. 1997; Авакьян С. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация. 1995. № 5. С. 18–20; Он же. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1996. № 2. С. 3–33; Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»? // Регионология. 1995. № 3. С. 19–31; Васильев В. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. № 11. С. 14–19; Он же. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М.: ЮрИнформЦентр, 1999; Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. 1995. № 4. С. 84–86.].
Кроме того, проблемы местного самоуправления рассматриваются в трудах следующих авторов: Н. Бондаря, С. Зинченко, А. Кармолицкого, Ю. Козлова, И. Муравьева, В. Фадеева, В. Мирошника; И. Горфинкеля, В. Скутина и Т. Скутиной, И. Умновой-Конюховой; С. Авакьяна, Н. Бондаря и М. Чернышева, А. Большакова, Т. Бялкиной, А. Осипова, Е. Пахомова, Е. Шугриной, Ю. Новиковой и Н. Кирилловой, Г. Чернихиной; Г. Курляндской; Ж. Тощенко, Г. Цветковой, Т. Цыбикова; Д. Тихонова; Е. Грищенко, В. Мокрого, С. Собянина, А. Воронкова, И. Мерсияновой; О. Алексеева, С. Трунова, П. Лапшева, Л. Артемьевой, В. Кирпаля, В. Лексина, А. Ситникова, А. Швецова, С. Митрохина, В. Тимошенко; Л. Аникина, В. Гельмана, Л. Гильченко, В. Мокрого, С. Рыженкова, О. Сенатовой и А. Касимова, Т. Говоренковой, А. Жукова и Д. Савина, С. Самодина, С. Смолия; С. Собянина и В. Черникова; и других.
Выборные должностные лица и муниципальные служащие, занимающиеся профессионально местным самоуправлением, обязаны знать историю идей о местном самоуправлении и современные теории названных авторов. Только на этой основе можно осуществлять его модернизацию и обеспечить его развитие на основе инновационных идей.
С целью создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления целесообразно было бы подготовить два издания: одно для населения, осуществляющего местное самоуправление, и другое – для муниципальных служащих и выборных лиц. Издания должны включать идеи всех перечисленных авторов в их развитии. Названные книги должны быть доступны каждому жителю страны. Это можно сделать, разместив их в интернете.
Целесообразно быть в курсе диссертационных исследований по вопросам местного самоуправления, например:
Амусова Л.С. Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев): Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право. – М., 2008;
Богер Ю.О. Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы: Автореф. дисс… канд. полит. наук. Специальность 23.00.02 – Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии. – М., 2008;
Лабыгин А.Н. Перспективы и отдельные проблемы развития права муниципальной собственности в свете муниципальной реформы в России: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.03 – Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право. – М., 2008;
Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право. – М., 2008;
Алехичева А.В. Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право. – М., 2007;
Битоков А.В. Конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления в реформационный период в Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право. – М., 2008;
Нечаев В.Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России: Автореф. дисс… докт. полит. наук. Специальность 23.00.02 – Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии. – М., 2008;
Артамонов А.Д. Формирование системы критериев эффективности государственного и муниципального управления: Автореф. дисс… докт. экон. наук. Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика). – СПб., 2008;
Солонцов С.Ю. Формирование государственной политики развития городского расселения в условиях реформирования социальной сферы: Автореф. дисс… докт. экон. наук. Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика; региональная экономика). – СПб., 2008;
Ивашкин А.Г. Психологические основы развития профессиональной успешности личности муниципального руководителя: Автореф. дисс… докт. психолог. наук. Специальность 19.00.01 – Общая психология, психология личности, история личности. – Ставрополь, 2008;
Палагнюк А.Ф. Государственное управление и муниципальное самоуправление: Зарубежный опыт и национальная конституционно-правовая модель: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право. – СПб., 2006;
Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): Автореф. дисс… докт. юрид. наук. Специальность 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право. – М., 2008;
Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право. – М., 2009;
Чершинцев В.С. Предупреждение коррупционных преступлений на муниципальном уровне: Автореф. дисс… докт. юрид. наук. Специальность 12.00.08 – Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право. – М., 2008;
Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дисс… докт. юрид. наук. Специальность 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право. – М., 2007.
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
(с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г.; 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г.; 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г.; 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 г.; 10 июня, 23 июля, 25 ноября, 25 декабря 2008 г.; 7 мая, 23, 28 ноября, 27 декабря 2009 г.; 5 апреля, 27 июля, 28 сентября 2010 г.)
Принят Государственной Думой 16 сентября 2003 г.
Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 г.
Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, как установлено в ст. 3 Конституции РФ. Таким образом, Конституция РФ называет три вида публичной власти по ее носителям: 1) народ; 2) органы государственной власти; 3) органы местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.
Демократическая власть характеризуется соотношением методов прямой и представительной демократии. Особенность муниципальной власти, по сравнению с властью государственной, проявляется в большем использовании прямой, непосредственной демократии.
В Российской Федерации существуют пять видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:
муниципальный район – несколько городских и (или) сельских поселений;
сельское поселение – один или несколько сельских населенных пунктов;
городское поселение – один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа;
городской округ – городское поселение, не входящее в состав муниципального района;
внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).
Местное самоуправление – система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.
Теория местного самоуправления
Местное самоуправление – одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление – это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX в. французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учеными-юристами Рудольфом Гнейстом (1816–1895), Лоренцом Штейном (1815–1890), Паулем Лабандом и другими. Теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление – одна из форм организации местного государственного управления.
В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, а не гражданского общества, вместе с тем отрицается государственно-правовой характер местного самоуправления.
Нередко называют следующие модели местного самоуправления: англосаксонская (классическая) модель, континентальная, смешанная и другие.
История
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 г. создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 г., органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 г. не была проведена в жизнь.
После Октябрьской революции 1917 г. в основу организации власти был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти снизу доверху, а местное самоуправление отвергалось. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 г. в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провел реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В 1997 и 2000 гг. к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц и другие. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 г., положил начало муниципальной реформе, которая закончилась в 2009 г., когда Федеральный закон полностью вступил в силу.
Правовые основы. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.
Правовую основу местного самоуправления составляют:
Конституция Российской Федерации;
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, в том числе Европейская Хартия местного самоуправления;
федеральные конституционные законы;
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
уставы муниципальных образований;
решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;
иные муниципальные правовые акты.
Компетенционные основы. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа, а также полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения. Кроме того, федеральный закон допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов РФ с предоставлением им соответствующих субвенций и подконтрольностью органам государственной власти, а также осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления.
Формы осуществления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются:
местный референдум;
муниципальные выборы;
голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления;
голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования;
сход граждан;
другие формы.
Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления:
правотворческая инициатива граждан;
территориальное общественное самоуправление;
публичные слушания; собрание граждан;
конференция граждан (собрание делегатов);
опрос граждан;
обращения граждан в органы местного самоуправления;
наказы избирателей;
другие формы.
Территориальные основы. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования. Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003–2009 гг. в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен комментируемым федеральным законом.
