Сергей Витте.

По поводу непреложности законов государственной жизни

скачать книгу бесплатно

Наконец, из указанной справки можно усмотреть и тот, действительно интересный и притом положительный, а не отрицательный факт, что такой знаток европейских конституций как Demombynes, говоря о возможности установления в России конституционного строя, весьма определенно высказывает, что «учреждение земских губернских и уездных собраний может быть рассматриваемо как точка отправления эры реформ, которая распространяется неизбежно вплоть до законодательной власти». Не менее интересен и взгляд Ferrand'a. «Со времени либеральных реформ Александра II», говорит он, «Россия в отношении своей политической и административной организации находится в положении, до некоторой степени аналогичном с тем, которое мы (французы) переживаем с 1814 года. Тогда как ее местное управление децентрализовано – более децентрализовано, чем наше, относительно всего, что касается дел государства, оно остается полной автократией… России, вероятно, не более удается сохранить совместное существование местного самоуправления и политического самодержавия, чем нам удается, начиная с 1814 г., сохранять совместное существование административной централизации и парламентарного режима»[23]23
  Ferrand. lb., p. 90.


[Закрыть].

Нельзя также не обратить особого внимания на мнение Леруа-Болье. Прекрасно характеризуя те надежды, какие возлагались русским обществом на земство, перемену в его взглядах на это последнее и тесную связь местного самоуправления с конституционным режимом, автор «Империи Царей» приходит к такому заключению: «Местное самоуправление не может довольствоваться самим собою, оно может быть лишь началом, исходной точкой; думать на нем остановиться – это иллюзия»[24]24
  Leroy-Beaulieu. L'Empire des Tsars. T. II, p. 218–221.


[Закрыть].

Вообще нельзя не выразить сожаления, что к европейской научной литературе вообще и к английской в особенности составители записки отнеслись недостаточно осторожно и внимательно. Приводя в выносках ссылки на Карла Маркса, едва ли занимавшегося когда-либо вопросом о соотношении конституции с местным самоуправлением, авторы записки упустили из виду такие классические труды, дающие прямые ответы на этот вопрос, как напр., Джона Стюарта Милля «О представительном правлении», Бокля «История цивилизации Англии», Стеббса «Конституционная история Англии», не говоря уже о менее выдающихся трудах представителей английской научной литературы, Диксона, Смита и др., и о целом ряде капитальных работ авторитетных ученых немецкой и французской науки государственного права.

Обзор справки № 1, далеко не исчерпывающей всей литературы вопроса, может показать, насколько смелым является утверждение записки, будто наука права не подтверждает связи самоуправления с конституционным режимом и что в Англии нет последователей этой теории. Во всяком случае подобный категорический тезис требовал бы более веских доказательств, чем простое отрицание теории Гнейста и указание на отсутствие в трудах Brougham'a, Dicy и других, оставшихся неизвестными, писателей соответствующих соображений.

Не входя в более подробное рассмотрение бесспорно подтверждающих теорию Гнейста (а следовательно, и мою мысль) взглядов западноевропейских ученых, так как такое рассмотрение слишком расширило бы рамки настоящей записки, я считаю необходимым отметить, что и в нашей научной литературе далеко не признается справедливым тот суровый приговор, который изрек над трудами Гнейста проф. Чичерин в своем сочинении о народном представительстве, в коем сам почтенный профессор так обстоятельно доказывает тесную связь местного самоуправления с политическим устройством страны и признает его лучшею школою представительных учреждений. Значительно позже названного, написанного более 30 лет тому назад сочинения, появился труд другого нашего авторитетного ученого, профессора Градовского. Его взгляды на теорию самоуправления имеют особенно важное значение, ибо проф. Градовский «совмещает в себе знатока иностранного и русского права, ему знакома вся теория самоуправления, как она отразилась на Западе, ему знакома история и догма нашего русского права»[25]25
  Свешников. Русское Государственное Право, т. II, стр. 134–135.


[Закрыть]. В своем сочинении проф. Градовский является горячим сторонником теории Гнейста, подобно этому последнему считает английское местное самоуправление основой всей английской конституции и довольно определенно высказывается за тесную связь самоуправления с конституционным режимом.

«Гнейст», говорит Градовский, «раскрыл Европе Англию административную и показал, что в ней коренятся причины благосостояния и свободы этой страны». Теория Гнейста, по словам профессора, оказала огромное влияние на умы современного поколения; успех ее он сравнивает с тем, какой имело в свое время учение Монтескье, открывшего Европе политическую Англию[26]26
  Градовский. Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 19.


[Закрыть]. «Пример Англии», продолжает далее Градовский, «показывает нам, что понятие самоуправления есть, прежде всего, понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении». «Отделить учреждение английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы»[27]27
  lb., стр. 22.


[Закрыть].

Далее, я позволяю себе думать, что и утверждение записки Министра, будто самоуправление никогда не рассматривалось творцами конституционных хартий и ближайшими по времени их толкователями, как нечто родственное и союзное конституционному режиму, – также основано на обобщении, едва ли правильном. Исходной точкой обобщения послужило, по-видимому, то соображение, что первые конституции Франции не только не дали самоуправлению надлежащего развития, но в конечном результате даже усилили административную централизацию и бюрократические формы управления. Этот фактор, однако, представляет лишь видимое противоречие, он нуждается лишь в более подробном его рассмотрении и надлежащей оценке.

К настоящей записке приложена справка (№ 2), где приведены постановления конституций и некоторые данные из политической истории Западной Европы, характеризующие связь между местным самоуправлением и конституционным режимом. Несмотря на краткость этой справки, из приведенных в ней фактических данных легко усмотреть, что история Франции также не только не опровергает тесной связи самоуправления с конституционным режимом, но может служить даже лучшим ее подтверждением. Идея самоуправления, несомненно, появляется во Франции одновременно с возникновением революционного брожения (в проектах Мирабо, Тюрго, Неккера и др.) и впервые наиболее заметное осуществление на континенте Европы получает в трудах учредительного собрания 1789 г. Поэтому едва ли права и последовательна записка Министра, утверждая, что нельзя усматривать логического соотношения между идеями конституционализма и идеями административных преобразований, нарождавшихся в эпоху французской революции и за время, ближайшим образом ей предшествовавшее (стр. 17). Справедливо указывая, что самоуправление в современном значении этого слова, т. е. как система администрации, появляется в государствах континента Европы лишь с XIX столетия (стр. 12), записка забывает, что впервые появляется оно именно в трудах названного национального собрания, которое первое сделало попытку построения местной администрации на началах самоуправления. «Великая французская революция», говорит проф. Дитятин, «новый поворотный пункт в истории местного самоуправления»[28]28
  Дитятин. Устройство и управление городов, т. I, стр. 105.
  «Наша революция 1789 года», говорит Феррон, «была для Европы точкой отправления реакции против абсолютизма и, следовательно, против чрезмерной централизации, которая есть его существенное условие. Тогда наступила новая фаза; все народы начинают выходить на путь свободы и децентрализации. Этого факта нельзя упускать из виду, если хотят себе отдать отчет в движении, которое произошло в нашу эпоху, если хотят понять смысл реформ, который современные народы внесли в свою провинциальную и общинную организацию, если хотят знать политический идеал, к которому они идут». Ferron. Institutions municipals et provincials compares, p. 180–181.


[Закрыть].

Революция не дала, правда, быстрого развития новой народившейся идеи в ее применении. Опасаясь консерватизма сельского населения, не доверяя провинциям, проникнутым старыми традициями и духом сословий, конвент в значительной мере ограничил то широкое право местного самоуправления, которое было назначено для них национальным собранием. Под влиянием идей Руссо деятели французской революции провозгласили, что «La souverainete reside dans le peuple: die est une et indivisible» (№ 25 конст. 1791 г.), и со своей точки зрения сделали непростительную ошибку, так как они не дали народу действительного самоуправления, а лишь заменили благодушный абсолютизм короля беспощадно свирепым абсолютизмом конвента. Результатом этой ошибки явилась уже при конвенте приостановка конституции 1793 г., неустойчивость позднейших конституций и ряд политических переворотов, ареной которых была Франция в течение XIX столетия. Политический строй государства изменялся, но администрация, на которую он должен был опираться, осталась прежняя, приспособленная для самодержавного образа правления, – к нему она и стремилась вернуться при всякой к тому возможности. Наиболее дальновидные публицисты и государственные люди Франции весьма, впрочем, скоро поняли ошибку деятелей конвента. Уже в 1821 году появилось сочинение Баранта[29]29
  Barante. Des commune et de Faristocratie.


[Закрыть], в котором указывалось на полное противоречие между политическим строем государства и административным устройством и доказывалась необходимость преобразовать последнее на началах местного самоуправления. Эта точка зрения, которая отразилась и в современных труду Баранта проектах реформ местного управления Деказа и Мартиньяка, постепенно стала приобретать все более и более сторонников, чему, конечно, много способствовали уроки истории и знакомство с учреждениями Англии. С провозглашением третьей республики указанное направление сделалось господствующим. «Одним из лозунгов новых выборов в 1871 г.», говорит Paul Leroy-Beaulieu, «служила децентрализация»[30]30
  Выражение «самоуправление» (selfgovernment, Selbstverwaltung) не имеет для себя соответствующего термина во французском языке. Decentralisation, administration locale обозначают собственно децентрализацию бюрократическую и децентрализацию на началах местного самоуправления. Но ввиду того, что политический строй Франции построен на принципе народовластия, на языке французских публицистов и юристов оба упомянутые выражения употребляются в значении местного самоуправления.


[Закрыть]. Теперь уже не политики только или писатели высшего полета, вроде Токвиля, Брольи, Лабулэ, принялись за дело введения местного самоуправления; теперь за низвержение административного ига взялись наиболее практические, наиболее осторожные люди: земледельцы и промышленники[31]31
  P. Leroy-Beaulieu. L'administration locale en France et en Angleterre (edit. 1872), p.394.


[Закрыть]. И действительно, требования местного самоуправления, в видах устойчивости конституционного строя, все громче и громче стали раздаваться во французском обществе. «Централизация местных учреждений», писал, напр., один из опытных французских администраторов (бывший префект) Ферран, «совместна лишь с абсолютной монархией, применение же этой системы при парламентской форме правления приводит к извращению и разрушению этой формы. Без децентрализации местных учреждений конституционная монархия и республика беспочвенны и быстро вырождаются в абсолютную форму правления… Противоречие между дном и поверхностью будет существовать у нас до тех пор, пока в департаментах и общинах не будет осуществлен конституционный режим в той же мере, в какой осуществлен он в правлении верховном; административная децентрализация одна лишь в состоянии восполнить существующий в нашем государственном устройстве пробел, а потому требование ее ныне более чем современно[32]32
  Ferrand, ib., p. 9, 218.


[Закрыть]. Не ошибались относительно значения для Франции самоуправления и стоящие вне борьбы и страстей французских политических партий иностранные ученые. «Без самоуправления как основы конституция делается призраком», писал напр., проф. Tellkampf, «где нет этой основы, как до сих пор (в 1872 г.) во Франции, там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря; там же, где, как в Англии, конституция стоит на твердом фундаменте, – она стойко выдержала все невзгоды».

В настоящее время правительство третьей республики быстрыми шагами идет навстречу этому направлению. Основная мысль предпринятых им в области местного управления реформ прекрасно выражена была, при обсуждении в 1871 г. в палате законопроекта о департаментских советах, докладчиком парламентской комиссии Вад-дингтоном, который ставил проектируемый закон в прямую связь с конституцией и доказывал необходимость «основать на всех ступенях правительство страны на ней самой».

Надежды же легитимистов направлены ныне в другую сторону. «Бог покровитель, на которого они рассчитывают», говорит Леруа-Болье, «это центральная власть, префекты, другими словами, более или менее замаскированная диктатура».

Вообще, ближайшее ознакомление с хартиями французской конституции, с законами, стоящими в непосредственной с ними связи, с парламентскими прениями, происходившими при обсуждении этих законов и, наконец, с последовательным развитием во французской литературе той мысли, которая была еще высказана Барантом, все это приводит к несомненному убеждению в самой тесной связи французских конституций с местным самоуправлением. «Франция проходила через XIX столетие, создавая себе конституцию»[33]33
  Сеньобос. Политическая история Европы, т. I, стр. 95.


[Закрыть]; вместе с этой последней то развивалось, то подавлялось и местное самоуправление. Почти все конституции этой страны обращали самое серьезное внимание на организацию местного управления, и потому на нем лучше всего отражался их характер: если конституция имела в виду широкое развитие начал самоуправления в области правления верховного, она стремилась соответственно с этим организовать и управление местное; если же по существу своему она лишь заменяла суверенитет короля суверенитетом народа, как отвлеченного целого, или, вернее, лиц, захвативших власть в свои руки, если она клонилась к диктатуре или абсолютизму, то усиливала централизацию и бюрократию и ограничивала самостоятельную деятельность общества в сфере местного управления. Вот почему нельзя не видеть, что и рассмотрение истории французских конституций вовсе не подтверждает уверений записки Министра Внутренних Дел в том, будто ни в теории, ни на практике установление местного самоуправления не рассматривалось творцами конституций, как нечто составляющее хотя бы частную принадлежность конституционного режима.

Не подтверждает такого взгляда и рассмотрение конституционных хартий других стран и, в частности, политическая история Пруссии.

Уже в первой моей записке я обращал особое внимание на поучительный пример этой истории. Я указывал, как от предпринятой Штейном организации городов на началах самоуправления пришлось постепенно перейти к провинциальным сеймам, хотя и весьма аристократическим и притом имевшим только совещательный голос по общегосударственным делам, но все-таки осуществлявшим уже целую систему местного самоуправления. Сказано было также, как эти сеймы, начиная с 1840 г., стали ходатайствовать о созвании общегосударственного представительства, как затем пришлось установить в Берлине совместные заседания комитетов от всех этих сеймов с совещательным лишь голосом по вопросам, какие им предлагало правительство; как, далее, такой соединенный Ландтаг, не довольствуясь своим совещательным значением, стал добиваться властного участия в верховном правлении, сначала в очень почтительной форме благодарственных адресов, а затем путем прямого противодействия желаниям и воле короля, и как, наконец, через три года после своего созыва, этот совещательный Ландтаг обратился в конституционный парламент 1848 г.

Сам Штейн, вводя самоуправление в систему прусского местного государственного управления, несомненно ставил свои реформы в тесную связь с будущим введением в стране конституции. Городское самоуправление 1808 г. было только одним из звеньев в целой цепи либеральных учреждений, им предложенных: самоуправления общинного, уездного, провинциального и, наконец, государственного представительства, которое, по мысли Штейна, должно было состоять из делегаций провинциальных сеймов, хотя сначала имеет только совещательное значение[34]34
  Treitschke. Deutsche Geschichte in XIX Jahrhundert, В. I, Ss. 273–287. Bornhak. Preussisches Staatsrecht, IB. (1888), Ss. 36–37.


[Закрыть]. «Подобно тому, как Фр. Вильгельм I создал новейшее немецкое чиновничество», говорит проф. Treitschke, «Штейновское городское устройство стало исходною точкою немецкого самоуправления. На нем опирались все новейшие общинные законы, которые в течение двух поколений, пока парламентаризм был еще незрел и не завершен, образовали самую прочную, наилучше обеспеченную часть немецкой народной свободы… Реформам Штейна обязаны мы тем, что немецкое конституционное государство стоит теперь на твердой почве»[35]35
  Treitschke. Ibidem, S. 285.


[Закрыть]. Из того же сочинения Трейчке видно, что относительно политического значения сказанных реформ не ошибались ни друзья их, ни противники; первые видели в них залог будущего конституционного строя, вторые начало конца для абсолютной монархии. Последующий ход исторических событий вполне подтвердил ожидание тех и других: Прусское королевство, постепенно расширяя самоуправление местное, пришло в конечном результате к конституции 1848 г. Если Штейн, вводя местное самоуправление, предвидел завершение его в образовании имеющего совещательное значение государственного представительства, то преемник его, Гарденберг, при составлении в 1815 г. проекта конституции, уже прямо ставил эту последнюю в тесную связь с местным самоуправлением. Проект Гарденберга, как известно, был весьма близок к идеям Штейна – им предполагались выборные собрания уездные, провинциальные и общегосударственные. «Лучший фундамент конституции», писал Гарденберг в этом проекте, «есть целесообразное муниципальное и общинное устройство»[36]36
  Treitschke. Ibidem, В. II, Ss. 635–687.


[Закрыть].

Эта мысль, ясно и определенно формулированная автором не осуществившегося проекта конституции 1815 г., нашла себе выражение в № 104 конституции 5 декабря 1848 г., а затем в № 105 девятой главы конституции 31 января 1850 г., где излагаются те начала, на которых имело быть построено местное самоуправление. Постановления этих №№ обеих конституций в достаточной мере свидетельствуют, что обе они признавали существенно необходимым – как фундамент для себя – реформу местного управления на началах самоуправления. Следовательно, и на этом примере заключение, будто революция 1848 г., «принесшая Пруссии формы ограниченной Монархии, оставила нетронутою систему внутреннего управления, издавна здесь установившегося в виде бюрократического режима», – по меньшей мере, неосторожно. Записка делает такой вывод, основываясь на том обстоятельстве, что реформа местного самоуправления осуществилась в Пруссии лишь в 1872 г., т. е. 24 года спустя после революции 1848 г.; но, останавливаясь на таком чисто случайном факте, записка не желает дать этому факту надлежащую оценку. Между тем, если, не ограничиваясь одною хронологией, проследить, хотя бы в самых общих чертах, в каком положении вопрос о самоуправлении находился в течение указанных 24 лет, то станет ясно, что реформа 1872 г. стоит в самой тесной связи с конституциями 1848 и 1850 гг. На основных началах, указанных этими последними, были выработаны палатами и получили 11 марта 1850 г. королевскую санкцию: законы о городском устройстве (Die Gemeinde-Ordnung fur die Preussischen Staaten) и стоящий с ними в самой связи закон об устройстве провинциальном (Kreis-Ordnung u. Provinzial-Ordnung). Законы эти имели целью «органически объединить все силы самоуправления», завершить, так сказать, результат реформ Штейна и дать твердую основу только что установившемуся конституционному строю правления; но вслед за тем в Пруссии, как известно, наступила реакция против революции 1848 г.[37]37
  Сенъобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 73 и след.


[Закрыть]

Указанные только что изданные законы, очевидно, не отвечали новому течению и поэтому, по соглашению правительства с Палатою господ, были оставлены без применения; но вопрос о довершении реформ по местному самоуправлению далеко не замер. В последующей борьбе правительства с либеральной партией он всегда стоял на знамени этой последней; в частности, он вошел в программу образовавшейся в 1861 г. партии прогрессистов. Борьба Правительства против либеральных течений шла параллельно с борьбою его и против выборных муниципалитетов: Правительство отказывало в утверждении избранных кандидатов, назначая на их места своих чиновников; Палата и города, со своей стороны, протестовали. Первая вотировала адресы, которые король отказывался принимать, вторые представляли петиции, на которые министерство отвечало наложением штрафов; города созывали народные собрания, Правительство их запрещало и т. д. Последовавшие затем войны за объединение Германии и, наконец, война франко-прусская отвлекли внимание Правительства и общества от дел внутреннего управления. Но вслед за окончанием военных действий вопрос о реформе местного самоуправления немедленно выдвигается вперед, а в 1872 г., во время наибольшего сближения Правительства с либеральною партией, означенная реформа становится совершившимся фактом в законе 25 марта 1872 г.[38]38
  Известно, что со стороны консервативной палаты господ закон 25 марта 1872 г. встретил сильную оппозицию и прошел только после назначения 25 новых либеральных членов в эту палату.


[Закрыть]

При обсуждении в Рейхстаге закон этот несомненно рассматривался как прямое следствие введенного в стране в 1848 году конституционного режима. Докладчик парламентской комиссии, доктор Фриденталь, разъясняя Рейхстагу значение предполагаемой реформы, высказал между прочим следующие соображения, которые полезно привести здесь дословно: «Прежде всего, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют местно-окружным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что наши административные учреждения выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели у себя конституционные учреждения почти без предварительной подготовки, эти внутренние орудия абсолютного государства остались, да во многих существенных отношениях остаются нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, – это также факт, для всех бесспорный». Докладчик продолжает:

«Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачей дать нашим административным установлениям устройство, соответствующее духу нашего конституционного государства»[39]39
  Hahn. Kreisordnung vom 13 December 1872. Einleitung. Ss. XX–XXI.


[Закрыть].

скачать книгу бесплатно