Сергей Витте.

По поводу непреложности законов государственной жизни



скачать книгу бесплатно

Правильность этих теоретических воззрений неопровержимо подтверждается историческим опытом – почти столетнею историей губернаторских и уездных учреждений Императрицы Екатерины II. Широкое применение выборного начала не сделало из этих учреждений органов самоуправления, ибо учреждения эти не пользовались никакою самостоятельностью, являлись лишь исполнительными органами государства, вполне от него зависимыми. Результаты известны: полнейший хаос в местном управлении, совершенное пренебрежение к общественным интересам и почти не знающая пределов продажность. Ошибочно было бы приписывать эти следствия исключительно низкому нравственному уровню общества; уровень этот не оставался, конечно, без влияния на ход управления, но корень неудачи лежит глубже – в ошибочности самой системы.

Общество не могло сразу переродиться, каковы бы ни были пережитые им события. Между тем то же общество, которое избирало в судьи, советники и заседатели заведомых взяточников и людей сомнительной нравственности, пополнило ряды новых, пореформенных учреждений, как выборных, так и организованных по назначению правительства, людьми совершенно иных взглядов, иного направления[246]246
  Нельзя не указать также, что издание уставов, регламентирующих деятельность земств, едва ли даже и практически осуществимо. Мера эта признавалась задачею ближайшего будущего еще в 1863 г. при разработке первого земского Положения. Если, тем не менее, задача эта и ныне, по прошествии более 35 лет, остается не осуществленною, то не следует ли отсюда, что она сопряжена с большими практическими затруднениями и что на успешное выполнение ее в настоящем весьма трудно рассчитывать? Можно даже думать, что ныне выполнить ее гораздо труднее, чем это было при введении в действие земских учреждений. Предоставленные самим себе, действуя в полной обособленности одно от другого, земства значительно разошлись в своей деятельности. Под влиянием тех или иных причин в земском управлении отдельных уездов и губерний получила преобладание, как указывает и записка (стр. 52), то та, то другая задача; еще более разнообразия обнаруживается в способах удовлетворения земских потребностей. Вследствие этого всякая попытка законодателя регулировать ту или иную сторону земской деятельности неизбежно сопряжена с ломкою установившихся в действительной жизни порядков. Закон неизбежно должен отдать предпочтение одним порядкам перед другими, вменить земствам в обязанность одно, запретить другое, а может быть, в некоторых случаях, осудить все сделанное, предписав делать совершенно другое. Закон же, допускающий все существующее разнообразие в земском управлении, очевидно, не достигал бы никакой практической цели, явился бы формою, лишенною какого-либо содержания. Между тем изменение того, что уже окрепло, пустило корни, представляет вообще задачу весьма трудную, сложность коей еще увеличивается, когда приходится иметь дело с органами, пользующимися известною самостоятельностью, не состоящими в прямом подчинении у Правительства.

Наглядным и убедительным тому доказательством является уже упомянутая выше история лечебного устава 10 июня 1893 года…


[Закрыть].

Итак, регламентация деятельности земств есть мера, подрывающая земские учреждения в самой их основе. Но для того, чтобы устранить всякие сомнения относительно действительного значения этой меры, следует только поближе взглянуть, в каком направлении Министерство Внутренних Дел предполагает вести эту регламентацию, какие меры проектируются им для окончательного устранения существующих в земском деле недостатков и пробелов.

Едва ли подлежит сомнению, что первая и главнейшая из забот о нуждах населения есть забота о его пропитании – о хлебе насущном, т. е., иначе говоря, вопрос о народном продовольствии. Между тем, как выше указано, по проекту нового продовольственного устава, внесенного уже на рассмотрение Государственного Совета, признается «безусловно необходимость изъять дело продовольственной помощи из ведения земских учреждений», при чем в записке Министра Внутренних Дел устав этот самым решительным образом считается одной из главнейших мер, принятых в последнее время к окончательному упорядочению земского дела.

После народного продовольствия, как меры, обеспечивающей первую и самую насущную потребность населения, следующей важнейшей нуждой этого населения является, конечно, потребность в образовании, которое составляет основу материального и духовного благосостояния всего государства и каждой отдельной местности. Между тем и эту столь важную отрасль земской деятельности Министерство Внутренних Дел не считает целесообразным оставлять в руках земств, и из ведения этих самоуправляющихся единиц, которые, по мнению записки Министерства Внутренних Дел, наиболее способны развивать в народе «привычку к самоустройству и самоопределению», предполагает передать в руки чиновников, нимало не опасаясь, что бюрократия, чрезмерный гнет которой так усиленно подчеркивается в той же записке, задавит в молодом поколении в самом зародыше всякую способность к самодеятельности, обратит его в «обезличенные и бессвязные толпы населения».

Далее, в том же всеподданнейшем докладе Министра Внутренних Дел от 5 марта 1897 года, в коем возбужден был вопрос об изъятии из ведения земств народного образования, указывается на необходимость освободить земство от обязательных расходов, а следовательно, и от сопряженных с ними обязанностей по борьбе с эпидемиями и эпизоотиями, по призрению умалишенных и пр. В случае осуществления всех этих предположений бюджет земства будет, бесспорно, значительно облегчен, но вместе с тем земство утратит и большую часть своего значения. Неуклонно следуя по такому наученному Министерством Внутренних Дел пути, весьма скоро придется придти к сохранению за земством одной лишь обязанности – по содержанию земского управления, но будет ли это равносильно упорядочению земской деятельности?

Таким образом, система частью уже осуществленных, а частью проектированных Министерством Внутренних Дел мер приводит, в конце концов, к тому же результату, как прямая замена органов самоуправления установлениями государственными. Вся политика Министерства Внутренних Дел по отношению к земству заключается в медленном, но неуклонном подтачивании его органов, постепенном ослаблении их значения и постепенном же сосредоточении их функций в ведении правительственных установлений. Нисколько не преувеличивая, можно сказать, что когда указываемые в записке мероприятия, принятые за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления, будут приведены к благополучному концу, то в действительности у нас не будет никакого самоуправления – от земских учреждений останется одна идея да внешняя оболочка, без всякого делового содержания.

В самом деле, допустим даже, что «упорядочение земского дела» остановилось на том пункте, до которого его доведут все упомянутые выше мероприятия; что же изобразит из себя земское самоуправление, поскольку таковое уцелеет после законченного упорядочения? Прежде всего важнейшие из отраслей местного самоуправления, каковы – продовольственное дело, школьное и т. п., отошли от земства. Это в силу мероприятий, направленных к сокращению его компетенции. Остаются дела в роде извозного промысла на станциях железных дорог, чистки дворов, уборки и уничтожения палых животных[247]247
  Положение, ст. 108.


[Закрыть]
и т. п. Но, во-первых, и по этим делам простор земской инициативы, право издавать обязательные постановления значительно стеснят, если не совсем упразднят заготовительные уставы. Во-вторых, и в такой сравнительно ограниченной и не особенно соблазнительной действительности для земской самостоятельности остается очень мало: на каждом шагу надзор, протест, проверки, просмотры, пересмотр и т. д. Что же остается от того земства, о котором мечтали люди 60-х гг.? Остается немногое: а) учреждения, в которых изображается земство; б) эти учреждения в то же время тихая пристань, где потерпевшие аварии на других поприщах могут служить не земству, а по земству. Это будут люди, свободные от чувствительного самолюбия, да, пожалуй, и от деликатной совести.

Введение земских учреждений на окраинах и, в особенности, в западном крае не оправдывается политическими соображениями

При таком направлении политики Министерства Внутренних Дел предположение этого Министерства о введении земских учреждений на окраинах является, на первый взгляд, прямым логическим несоответствием уже произведенному, а тем более предстоящему «упорядочению» земского дела. Это несоответствие выступает тем рельефнее, что по соображениям политическим в будущих земствах Западного края предполагается усугубить все те недостатки, которыми страдают существующие земства губерний внутренних; предлагается прямо начать с устройства одной внешней бессодержательной оболочки. Именно, проект имеет в виду, в целях объединения деятельности будущих земских учреждений с органами Правительства, лишить их всякой, даже призрачной самостоятельности, поставить в полное подчинение органам Правительства и коренным образом изменить принятую для внутренних губерний организацию. Предполагается, следовательно, весьма несовершенная бюрократическая организация, но с сохранением идеи самоуправления. Если существующие земства являются у нас зданием и без крыши, и без фундамента, то, продолжая это образное, сделанное еще славянофилами, сравнение, можно сказать, что проектируемые на окраинах земства будут лишены даже и стен, ибо ни своих исполнительных органов, ни уездных земских учреждений у них не будет.

Я не стану здесь касаться вопроса, насколько такая постановка земского дела и вообще подобная организация земских учреждений соответствует основным принципам защищаемого запискою Министра Внутренних Дел самоуправления. Я не стану также говорить, каких результатов можно ожидать от деятельности земских собраний, не имеющих ни связи с местностью, ни своих исполнительных органов; об этом уже говорено в моих официальных ответах, и, кроме того, с неотразимой логикой вопрос этот был разобран в отзыве Обер-Прокурора Св. Синода по вопросу о введении земства в губ. Архангельской. Здесь я позволю себе остановиться только на тех соображениях, которые приводятся запиской в опровержение возражений против предполагаемой земской реформы в Западном крае. Доводы эти сводятся к следующим трем: 1) Западный край – «колыбель русской народности, русской государственности, языка и веры», 2) укрепление русского в крае влияния и 3) предоставление возможности русскому местному элементу сложиться в крае в определенную и сознательную общественную силу.

Что касается первого довода, то он, бесспорно, представляет собою прекрасную и благодарную тему для исторического исследования, но едва ли может иметь какое-либо практическое значение для настоящего времени. В государственных мероприятиях приходится считаться не с тем временем, когда народ был еще в колыбели, а с существующим настоящим положением края, которое довольно наглядно доказывает, какие элементы, вместо «русской народности, государственности, языка и веры», водворились в этой колыбели, особенно в северо-западной ее части[248]248
  Польские публицисты считают Западный край «древней колыбелью своей расы». Le comte Leliwa (псевдоним). «Russie et Pologne», p. 129.


[Закрыть]
. Из статистических данных, приведенных Министерством Внутренних Дел в представлении в Государственный Совет, видно, между прочим, что среди частных владельцев, которые по размерам владеемой земли могли бы принять непосредственное участие в земских выборах, католики, в общем, составляют преобладающий в крае элемент не только над православными, но даже над этими последними вместе со старообрядцами и протестантами в совокупности, а, напр., в Ковенской губернии они являются прямо подавляющей массой, ибо там на 384 частных владельцев из православных, протестантов и старообрядцев приходится 1,044 католиков. Далее, на стр. 81 и след. того же представления Министерство Внутренних Дел свидетельствует, «что землевладельцы польского происхождения, как прочнее укоренившиеся в губерниях края, не исключая и юго-западных, придают польскую окраску общему характеру местной не служащей интеллигенции». «Тогда как русские в значительной их части в имениях своих не проживают и ведут хозяйство заглазно через управляющих, нередко из числа местных поляков или даже иностранцев… Кроме того, между русскими землевладельцами имеется малый процент лиц, которые приобрели имения не для того, чтобы прочно в них устроиться, а лишь в целях перепродажи земли по частям крестьянам. Наконец, русские землевладельцы, большинство коих владеет землями не более 20–30 лет, представляют разрозненную массу, состоящую из самых разнообразных общественных элементов и лишенную единства, укрепляемого лишь давнишними отношениями и привычками совместной жизни. Между тем польский помещичий класс, владеющий имениями издавна, с прошлого столетия, а местами и со значительно более раннего времени, представляет сплоченную однородную среду, отдельные личности которой связаны между собой старинными отношениями родства, соседства, традиций. Благодаря этим причинам, польский помещичий класс, хотя и уступает, в общем, в численности русскому, но, за исключением некоторых отдельных уездов, превосходит его по силе и общественному значению». Если к этим, сообщенным Министерством Внутренних Дел, данным добавить еще, что Западный край входит в черту еврейской оседлости, и принять во внимание сепаративные грезы украйнофилов, то получится довольно неутешительная картина действительного положения дела в «колыбели русской народности», и до очевидности ясной становится возможность политической агитации, в случае призвания местного населения к заведованию делами местного управления. Этой агитации опасается и само Министерство Внутренних Дел. «Скрытое недовольство, которое, несомненно, таится в массе польского населения» (говорится на стр. 94 представления), «особенно во владельческих его классах, и неизбежно поддерживается теми исключительными мерами, которые, в видах государственной необходимости, применяются и долго еще должны применяться в крае, может, при известной склонности поляков к увлечениям, найти выход и в нежелательных в среде уездных собраний демонстрациях политического характера, которые испортят все дело». Опасаясь, чтобы земские учреждения не получили политического значения в Западном крае, Министерство проектирует такую их организацию, чтобы от живого участия в земском деле был устранен, по возможности, сплоченный и господствующий в крае польский элемент.

Все эти заявления Министерства Внутренних Дел и, наконец, самая проектируемая им организация земских учреждений служат, казалось бы, лучшим ответом на остальные два довода, приводимые им в пользу введения земства в Западном крае. Самоуправление только тогда имеет смысл и значение, когда к участию в нем привлекается тот местный элемент, которому дороги интересы и благоустройство края. Между тем именно этот-то элемент от участия в земском управлении предполагается устранить, а привлечь элемент русский, который, как видно, из приведенных заявлений самого Министерства Внутренних Дел, не пользуется в крае никаким влиянием и во многих местах по сей день является лишь пожеланием, а то даже и фикцией, удобной для выборки разрешений на покупку имений. От землевладельца, который, купив имение, не живет в нем, а сдает его в аренду (иногда совершенно фиктивную) полякам, от спекулянта, который приобретает земельный участок для перепродажи по выгодной цене крестьянам, наконец, от тех земцев, которых Министерство Внутренних Дел надеется привлечь в край посредством назначения на места председателей и членов управ, никак нельзя ожидать забот о пользах и нуждах края, ибо их ближайшая цель заключалась бы не в том, чтобы своими трудами по общественной должности оправдать доверие избравших их лиц и содействовать развитию благосостояния страны, а в том, чтобы по возможности, и в скорейшем времени, устроить свое материальное положение, не без видов на служебное повышение.

С другой стороны, даже при той своеобразной организации местного самоуправления, которая проектируется Министерством

Внутренних Дел для Западного края, едва ли удастся совершенно устранить польской элемент от участия в земских собраниях, и поэтому есть полное основание опасаться, что собрания эти превратятся в нечто похожее на местные сеймы или хоть сеймики, в которых будет разгораться племенная вражда, причем при малейшей разнице во взглядах с русской партией или с губернатором на пользы и нужды края польский элемент будет навлекать на себя и правильные и неправильные подозрения в политиканстве, в предвзятой оппозиции против самого Правительства.

В том, что Западный край – почва мало подходящая для насаждения начал самоуправления, – в этом не сомневаются даже такие представители либерализма и самые горячие защитники земства, как, напр., проф. Градовский. «В местностях, не представляющих национального единства», говорит он, «самоуправление неспособно дать удовлетворительных результатов». Примером таких местностей профессор приводит наши западные губернии. «Самоуправление в этих областях», по его мнению, «означало бы освящение сепаративных, антигосударственных, антинациональных и даже противообщественных стремлений, которые привели бы к подавлению здоровых общественных сил и торжеству враждебной для нас политики»[249]249
  Градовский. История местного самоуправления в России, стр. СХIII.


[Закрыть]
.

Заслуживает внимания еще одно обстоятельство. Составители Положения 1864 года не считали возможным распространять земские учреждения на Западную окраину. Между прочим, бывший Министр Внутренних дел, граф Валуев, исходил из того соображения, что введенные в крае учреждения стеснили бы Правительство в его мерах противодействовать польскому влиянию. Перевеса польских помещиков и влияния их на сельское население опасался и такой убежденный сторонник земства, как бывший военный министр граф Милютин[250]250
  Историческая записка, стр. 97 (гр. Валуев), стр. 80 (гр. Милютин); стр. 120–123.


[Закрыть]
. Через 40 лет к такому же, но еще более определенному выводу приходит Обер-Прокурор Св. Синода в своем отзыве от 20 декабря 1898 г. по вопросу о введении земских учреждений в Западном крае. Указавши, в чьи руки неизбежно перейдет руководство местными выборами, а следовательно, и заправление земскою политикой, статс-секретарь Победоносцев заключает: «Нетрудно представить себе, какой отсюда последует вред для русского дела и для существенных интересов русской власти в Северо-Западном и Юго-Западном крае»[251]251
  Отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. № 252.


[Закрыть]
.

Нельзя не заметить также, что все рассуждения славянофилов о заветах и преданиях русского народа, об особых укладах Московского государства, об исторических особенностях русской государственности, о воле для Царя и земле для народа, словом, вся та аргументация, на которой построена записка Министра Внутренних Дел, совершенно неприменима к Западному краю. Край этот с тех пор, как вышел из «колыбели», неизменно тянул к Западу и его порядкам – к Польше, ее строю и ее интересам; тянет к ней и поныне. Следует ли напомнить Министру Внутренних Дел, что еще не так давно, в 1862 году, минские, напр., дворяне в своем всеподданнейшем адресе просили учреждений, свойственных духу народа польского; что, как видно из последнего всеподданнейшего отчета Виленского, Ковенского и Гродненского генерал-губернатора, в крае и до сих пор все еще с перевесом в пользу поляков «продолжается упорная вековая борьба русской, польской, еврейской, немецкой и литовской народностей, из коих каждая при помощи самых разнообразных способов отстаивает свои права на существование и господство»[252]252
  По счету гр. Лелива за 30 лет усилий по русификации ни одного поляка не русифицировали («Russie et Pologne», p. 130).


[Закрыть]
; что в польских проектах всероссийской политической реформы основною мыслью является последовательное развитие начал самоуправления – организации самоуправления волостного, провинциального («провинциальное земство») и государственного[253]253
  См. «Русская Империя». Польский взгляд на русские государственные вопросы. Берлин, 1882.


[Закрыть]
 – и что, наконец, распространение земства на западную половину Империи входит в программу и наших конституционалистов, которые в этом распространении видят крупный шаг ко введению представительного правления[254]254
  Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 31.


[Закрыть]
.

Вообще говоря, в том, что введение земства в Западном крае есть шаг небезопасный в политическом отношении, едва ли может быть сомнение; опасения эти разделяет, по-видимому, и само Министерство Внутренних Дел, не решаясь вводить земство в полном, существующем для центральных губерний, хотя и значительно урезанном законом 1890 г., объеме. Эти опасения нашли уже надлежащую оценку и в Высочайшей резолюции на всеподданнейшем отчете Гродненского губернатора за 1891 г.: «По Моему, введение земских учреждений в западных губерниях несвоевременно».

Но обратно, довод, приводимый запискою в пользу введения земства в Западном, крае – укрепление русского в крае влияния – довод более чем сомнительный; основываясь на нем, можно с равным успехом доказывать пользу введения земства и в Царстве Польском.

Во всяком случае, как бы ни смотреть на политическое значение земства в Западном крае, но руководящую идею Министерства Внутренних Дел в предполагаемой им мере уяснить очень трудно. Для меня вполне понятна точка зрения генерал-адъютанта Драгомирова, когда он, утверждая, что русский элемент достаточно окреп в Юго-Западном крае, настаивает на введении земств в полном объеме. Лично я разделяю мнение генерал-адьютанта Троцкого, когда он предлагает, «отбросив вовсе мысль о введении в Северо-Западном крае Положения о земских учреждениях, ограничиться преобразованием ныне существующих органов земского хозяйства, путем расширения их полномочий и привлечения к участию в земском деле выборных представителей населения». Но на первый взгляд, представляется решительно непонятным, какие собственно цели преследует Министерство Внутренних Дел, вводя земские учреждения в Западном крае. Деятельность и компетенция земств во внутренних губерниях самим Министерством все более и более стесняется, предполагаются и дальнейшие стеснения; земства все более и более теряют свое практическое значение и свой жизненный смысл и, тем не менее, они распространяются – для чего же? Для чего же, серьезно, под флагом земства вводятся на окраине весьма несовершенные учреждения, в которых сохранена одна голая идея самоуправления?

Ответ на этот вопрос, может быть, можно найти в представлении самого Министерства Внутренних Дел о введении земских учреждений в Западном крае. Из заключительного VIII пункта этого представления (стр. 153) видно[255]255
  Представление Министра Внутренних Дел (стр. 153)….VIII. Предоставить Министру Внутренних Дел, по мере указаний опыта, вносить в Комитет Министров предложения свои:
  1) об образовании уездных земских собраний в тех уездах западных губерний, в которых, по обстоятельствам дела, это представляется возможным;
  2) об отмене в отношении сих уездов, а равно целых губерний, тех из установленных для земских в западных губерниях учреждений ограничительных правил, которые не будут более вызываться необходимостью;
  3) о подчинении земских учреждений в сих уездах, равно как и целых губерниях, действию всех правил, установленных Положением о земских учреждениях 12 июня 1890 г.


[Закрыть]
что идее самоуправления, пересаженной на свежую почву, где не видали еще ее постепенного хирения, предполагается дать дальнейшее развитие – применить к проектированным земствам нормы действующего Положения, когда Министр Внутренних Дел признает это нужным. Таким образом, под видом бюрократической формы, идея, потерпевшая крушение во внутренних губерниях, будет сохранена в ее жизненности на окраинах до времени, когда признано будет нужным дать ей дальнейшее развитие, будет сохранена впрок до наступления более благоприятных росту ее обстоятельств, до нового подъема общественных сил, до какой-нибудь «новой эры».



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41