Сергей Витте.

По поводу непреложности законов государственной жизни

скачать книгу бесплатно

До Комитета Министров доходят, конечно, не все отклоняемые ходатайства. Некоторые из них по закону подлежат отклонению другою властью, а другие – в силу установившейся практики – оставляются без последствий, без соблюдения особых формальностей. Поэтому имеющиеся в распоряжении Канцелярии Комитета Министров данные о количестве земских ходатайств не могут иметь исчерпывающего значения. Нет однако основания предположить, чтобы соотношение между числом ходатайств, доходящих до Комитета Министров, и числом ходатайств, оставляемых без удовлетворения иным путем, за последнее время изменилось. Если же в этом отношении и произошло изменение, то скорее в сторону увеличения числа случаев неудовлетворения земских ходатайств помимо Комитета Министров. Во всяком случае, уже один факт возрастания числа отклоненных ходатайств, после того как право уездных собраний возбуждать ходатайство было отменено, несомненно, свидетельствует не об улучшении, а даже об изменении к худшему отношений между Правительством и земством, особенно за время 1896–1898 гг.

В распоряжении финансового ведомства нет, к сожалению, других цифровых данных, характеризующих эти отношения ранее и теперь, как то: о числе протестов губернаторов против постановлений земских собраний, о числе жалоб земских учреждений на действия администрации и т. д. Впрочем, в виду изменений, внесенных Положением 12 июня 1890 г. в самую форму отношений между Правительством и земством, означенные данные были бы не вполне сравнимы между собою. Общеизвестен, однако, тот факт, что при действии Положения 1 января 1864 г. протесты губернаторов против постановлений земских собраний случались гораздо реже, чем теперь. Приостановка губернатором постановления земского собрания, по незаконности ли этого постановления или по несоответствию государственным пользам либо местным интересам, приобретает, особенно в последние годы, значение почти обычного явления.

Все приведенные факты и данные о судьбе земских ходатайств ясно свидетельствуют, что никакого улучшения во взаимных отношениях Правительства к земству с изданием Положения 1890 г. не последовало и что указываемое запискою Министра Внутренних Дел единение относится больше к области вероятных предположений, а не к области достоверных фактов. Напротив, за последние годы чуть не произошло нечто другое: разъединение между правительственными органами и «бесповоротно введенными в их систему земскими учреждениями» не ослабевает, а возрастает.

Закон 1890 г. не оказал благотворного влияния на земскую деятельность

Обратимся теперь к рассмотрению второго из намеченных вопросов, какое влияние оказало Положение 1890 г. на ход земской деятельности в смысле ее оживления, в смысле успешности и плодотворности ее результатов. Правда, с тех пор, как закон 1890 г. возложил на губернаторов опеку над земскими учреждениями, сделал их нравственно ответственными за успешность деятельности последних, в отчетах начальников отдельных губерний встречаются иногда указания на благотворные результаты, достигнутые законом 1890 г.

и его удачным практическим применением в сфере земской деятельности. К сожалению, удостоверяемое немногими губернаторами прекрасное состояние земских дел в некоторых губерниях является, по-видимому, лишь тем редким исключением, которое только подтверждает общее правило; об общем же неудовлетворительном положении хозяйственной части в губерниях земских имеется красноречивое свидетельство самого Министерства Внутренних Дел. В представлении в Государственный Совет (стр. 37–39) и в объяснительной записке к сельскому продовольственному уставу (стр. 3–9, 27–33) названное ведомство, указывая на ряд ошибок, допущенных земствами при производстве продовольственной операции в 1891 г., самым обстоятельным образом доказывает всю неспособность их вести важнейшую отрасль их деятельности – продовольственное дело[230]230
  На стр. 27–33 объяснительной записки дается следующая характеристика земской деятельности:
  1. «Надзор уездных земских управ за состоянием хлебных запасов в общественных магазинах остается почти повсеместно мертвою буквою». Причина такого явления кроется «в неприспособленности организации земских учреждений к отправлению задач народного продовольствия. С одной стороны, земские управы являются слишком отдаленной инстанцией для надзора за тем, что делается в селениях. С другой стороны, нельзя не остановиться на том, что по закону земские управы не имеют исполнительной власти над волостным и сельским начальством».
  2. «Точно также остаются без исполнения правила статей 79 и 82 уст. о народи, иродов., требующие проверки уездными земскими управами приговоров сельских обществ о выдаче ссуд»… «Земские управы при внесении в земские собрания докладов о выдаче исчисляемых ими ссуд из продовольственных капиталов для удовлетворения потребностей пострадавшего от неурожая населения вовсе не мотивируют своих требований надлежащим фактическим материалом»… «Обсуждение этих ходатайств в земских собраниях также не может содействовать подкреплению оных необходимыми данными. Делаемые отдельными гласными заявления о размерах нужды в той или другой местности обыкновенно основывается на личных впечатлениях и приводят, как показал опыт, к преувеличенному представлению о размерах бедствия и потребностях пострадавшего от неурожая населения».
  3. «Производство закупок семенного и продовольственного хлеба при посредстве местных управ большими партиями на крупных рынках оказалось, согласно опыту 1891 г., весьма затруднительным для органов земства и убыточным для казны»… «Управы действовали как бы в потемках, отыскивая в отдаленных местностях то, что могло бы быть приобретено в пределах губернии или уезда. В пользу возложения на земство заведования местным хозяйством указывается обыкновенно на знакомство выбранных населением людей с условиями местного быта, но в виду указаний опыта следует, по мнению комиссии, признать упомянутое соображение едва ли применимым к деятельности земств по народному продовольствию».
  4. «Руководство продовольственным делом со стороны земских собраний совершенно не соответствует потребностям жизни». «Заботы о народном продовольствии требуют постоянных распоряжений и надзора, между тем, земские собрания созываются, за исключением чрезвычайных обстоятельств, только раз в год. Созыв чрезвычайных земских собраний, в особенности же губернских, сопряжен с немаловажными затруднениями для гласных».


[Закрыть].

Министерство Внутренних Дел удостоверяет, что заведование делом народного продовольствия является задачей, для земских учреждений непосильною. Оказывается, что в губерниях не земских дело это стоит лучше, что за земскими собраниями совершенно невозможно сохранить распорядительную власть по обеспечению народного продовольствия и что существенно необходимо наряду с земскими управами привлечь к активному участию местные административные органы, поставив деятельность тех и других в правильное соотношение и подчинив ее непосредственному наблюдению и руководству губернского начальства. Для достижения же этой цели проектируется испытанное средство – усиление приказного элемента: предполагается целая организация бюрократических органов по заведованию продовольственным делом чрез учреждение особого продовольственного отдела в составе Хозяйственного Департамента, а на местах – чрез учреждение должностей непременных членов губернских присутствий и усиление личного состава земских начальников. Предположительная смета всей этой организации достигает 300 тыс. руб., не считая расхода на увеличение числа земских начальников.

Далее, по поводу выраженного в отзыве Министерства Финансов сомнения, не преждевременно ли изъятие продовольственного дела из ведения земства в виду ст. 109 земского Положения 1890 г., предоставляющей земству право составления обязательных постановлений по продовольственной части, Министр Внутренних Дел объяснил[231]231
  Представление Министерства Внутренних Дел в Государственный Совет от 12 марта 1899 г, № 72, стр. 37–39.


[Закрыть] следующее: «Надлежит указать на тот знаменательный факт, что, несмотря на введение в действие нового земского Положения, повсеместно с 1892 г., Министерству Внутренних Дел неизвестно ни одного обязательного постановления, составленного земскими собраниями по продовольственному делу. При таком отношении земских учреждений к этой области их ведения едва ли есть основание выжидать далее результатов применения земского Положения 1890 г., а равно и сохранять за земскими собраниями принадлежащее им по действующему закону право разрешать продовольственные вопросы». Поэтому Министр Внутренних Дел признает «безусловно, необходимым изъять дело продовольственной помощи из ведения земских учреждений».

Трудно, конечно, было бы осудить более решительно не только деятельность земства по продовольственной части, но даже и самую организацию земского управления, по крайней мере, в применении к народному продовольствию. Нельзя поэтому не выразить некоторого удивления, что заявление о достигнутом упорядочении деятельности земства делается тем же ведомством, которому принадлежит приведенная характеристика. Не менее удивительно, что и проект нового продовольственного устава в записке Министра Внутренних Дел (стр. 58) тоже зачисляется в число мер, принятых для упорядочения земского хозяйства и управления. Сокращение компетенции земства не может, конечно, вызвать возражений со стороны противников самой идеи его, но лица, выступающие в защиту земского самоуправления, казалось бы, не должны пользоваться этим доводом в свою пользу.

Если от приведенной Министром Внутренних Дел характеристики деятельности преобразованного земства по части продовольственной обратиться к результатам его деятельности в деле ведения финансового хозяйства и провести в этом отношении параллель между земством прежним и земством обновленным, то результат такого сравнения будет также далеко не в пользу последнего. Прежде всего рост земских расходов и сборов отличался в текущем десятилетии большею быстротою, чем в конце предшествующего. В 1885 году общая совокупность земских расходов (по сметам) достигала в: 34 губерниях 43 248 т. р.[232]232
  По данным Хозяйственного Департамента.


[Закрыть] к 1890 г. она повысилась до 47 051 т. р., или на 8,8 %. С 1892 года вступает в действие преобразованное земство – в 1895 г. бюджет достигает уже 65 881 т. р.[233]233
  По данным Департамента Окладных Сборов, извлеченным из земских смет.


[Закрыть], т. е. превышает бюджет 1890 г. уже на 40 %. Таким образом, то процентное увеличение земских расходов, которое в конце восьмидесятых годов было достигнуто за пять лет, в начале текущего десятилетия является результатом деятельности земства уже за один год. В последующие годы расходы земства росли почти также быстро: в 1898 г. земский бюджет определился уже в 80 045 т. р., увеличившись, сравнительно с 1895 г. на 20 %.

Наряду с расходами, возрастали, разумеется, и сборы. Оставляя в стороне неокладные поступления в пользу земства и доходы от обложения строений разного рода, я остановлюсь лишь на поземельном земском сборе, возрастание коего объясняется, особенно в текущем десятилетии, конечно, не увеличением доходности земель. В 1885 г. сборы в пользу земства с земель частных владельцев и крестьян не превышали 25 717 т. р.[234]234
  Все данные об обложении разработаны Департаментом Окладных Сборов на основании подлинных земских раскладок.


[Закрыть] чрез пять лет они повысились до 27 630 т. р., т. е. на 7,4 % или всего на 1,5 % в год. Обновленное земство, по-видимому, признало такую осторожность в деле земельного обложения излишнею и к 1895 г. повысило поземельный сбор до 35 129 т. р., или на 27,2 % против нормы 1890 г., а к 1898 г. – до 38 847 т. р., допустив вторичное увеличение еще на 10,3 %. В среднем же в год поземельный земский сбор увеличивается за первые пять лет текущего десятилетия на 5,4 % а за последующие три года – на 3,4 %. Между тем эти годы ознаменовались рядом в высшей степени неблагоприятных для землевладельцев и земледельцев явлений, тогда как конец восьмидесятых годов был для этого класса населения гораздо более благоприятным. Ясно, таким образом, что до его обновления земство относилось к платежным силам населения с большим вниманием и развивало свой бюджет в большем соответствии с ними, чем земство, обновленное по закону 1890 г.

Если затем взглянуть ближе, какие именно потребности вызывают увеличение сборов в обновленном земстве, то ответ также будет едва ли благоприятный для этого последнего. Рассмотрение составных частей земских бюджетов ясно показывает преобладание расходов, производимых по усмотрению земства, над расходами, предписанными законом. Достойно внимания и то обстоятельство, что в конце прошлого десятилетия соотношение между теми и другими расходами прошлого десятилетия, при деятельности преобразованного земства, первые, т. е. необязательные, расходы получают все усиливающееся преобладание над расходами обязательными[235]235
  Если распределить все земские расходы по двум главным отделам, отнеся к первому отделу издержки на содержание местного гражданского управления (включая и подводную повинность) и суда (включая и содержание мест заключения), а также и дорожную повинность, а ко второму – расходы на содержание земского управления, народное здравие и общественное призрение, народное образование и все прочие чисто земские издержки, – то в составе первого отдела войдут исключительно обязательные земские расходы, а в состав второго – за маловажными исключениями расходы необязательные. С течением времени общая сумма издержек земских учреждений по этим двум отделам изменилась так:


[Закрыть].

Сравнение бюджетов показывает далее, что до нынешнего десятилетия земство было довольно умеренно в удовлетворении необязательных расходов, а издержки на содержание собственного управления даже сокращало. За последнее время картина резко изменяется: в сметы включается немало таких расходов, которые прежде не производились, издержки на народное здравие и образование увеличиваются вдвое, а наряду с сим возрастает свыше, чем на 50 %, расход на земское управление[236]236
  Второй отдел земских расходов (см. предыдущую подстрочную выноску) может быть подразделен на следующие пять главных категорий: 1) содержание земского управления, 2) народное здравие и общественное призрение, 3) народное образование, 4) разные другие расходы и 5) непредвиденные издержки. Оставляя в стороне последние, отношение которых к общему земскому бюджету колеблется весьма мало (от 2,3 до 2,5 %), интересно проследить изменения остальных поименованных выше земских расходов. Эти изменения показаны в следующей таблице, в которой верхние цифры за каждый год обозначают сумму расхода в тысячах рублей, а нижние – отношение ее ко всему бюджету земства в данном году.
  Примечание 1. За 1895 и 1898 годы исследование земского расходного бюджета могло бы быть произведено с большею подробностью, но эти данные не могли бы быть сопоставлены со сведениями за 1885 и 1890 годы, разработанными Хозяйственным Департаментом по очень сокращенной и общей программе.
  Примечание 2. К числу расходов на земское управление ныне относятся издержки по оценке недвижимых имуществ; но если даже исключить эти издержки (около 600.000 р.), то вывод нисколько не изменится.


[Закрыть].

Вследствие чрезмерного увеличения необязательных расходов пришлось прибегнуть и к повышению поземельного обложения, которое легко могло бы быть устранено, если бы в развитии своего хозяйства земство более сообразовалось с естественным увеличением источников своих доходов. С 1885 по 1898 г. земский бюджет возрос на 37 млн. руб., обложение же земель на 13 млн.; следовательно (предполагая равновесие доходов с расходами), остальные земские поступления возросли на 24 млн. руб., из них лишь небольшая часть (сборы со строений) зависела от общего повышения земского обложения[237]237
  Земские поземельные сборы возросли с 1885 по 1890 гг. на 50 %; следовательно, при уравнительном обложении, и сборы с других недвижимых имуществ могли возрасти собственно от увеличения нормы обложения также только на 50 %; эти же сборы в 1885 г. достигали суммы всего в 6.197 т. р., 50 % от этой суммы равняется всего 3.098, 5 т. р.


[Закрыть]. Таким образом, даже вовсе отказавшись от увеличения процента обложения, земство располагало бы значительным количеством новых доходов, которые и могли бы пойти на необязательные земские потребности. Следовательно, повышение земских сборов вовсе, казалось бы, не было неизбежно, и если бы земства остались верны традициям, сложившимся в конце восьмидесятых годов, то не было бы и прироста сборов. Где же упорядочение земской деятельности, где результаты упомянутых Министерством Внутренних Дел мер?

Конечно, можно возразить, что деятельность земских учреждений не должна быть оцениваема только по соображению с умеренностью взимаемых ими сборов; что задача земства состоит, прежде всего, в удовлетворении местных потребностей, и чем шире они удовлетворяются, тем лучше; что поэтому увеличение земских расходов за последнее время свидетельствует о правильном понимании земством своих обязанностей. Но с этими возражениями весьма трудно согласиться, ибо для правильного хода общественного хозяйства, как и хозяйства частного, необходимо тщательно сообразовать размер его с имеющимися средствами, и всякое уклонение от этого правила, даже с наилучшими целями, неминуемо приводит к расстройству хозяйства. Кроме того, сама записка Министра признает, что быстрое возрастание земских сборов является одним из недостатков деятельности земства, устранение которого возможно лишь с установлением в законе точных правил о предельном размере земского обложения. Отсюда необходимо вытекает, что чем быстрее повышаются земские сборы, тем менее удовлетворительною в финансовом отношении можно признать деятельность земства; а так как усиленное возрастание земского обложения замечается именно в последнее время, в текущем десятилетии, то отсюда уже само собою следует, что после обновления земства в общем направлении его финансовой деятельности произошло не улучшение, а значительное ухудшение. В письме от 10 ноября 1898 г. Министр Внутренних Дел сам заявлял, что в свою поездку по неурожайным губерниям имел случай убедиться на месте в настоятельной необходимости, в целях ограждения земельного владения от чрезмерного увеличения земских сборов, немедленного, не дожидаясь завершения предпринятой земством, на основании закона 1893 г., переоценки недвижимых имуществ, закрепления нормы существующего обложения. Это убеждение, очевидно, могло сложиться под влиянием данных, свидетельствующих о неправильном ходе земского хозяйства. Если бы высказываемый мною взгляд на хозяйственную деятельность земства не отвечал воззрениям Министерства Внутренних Дел, если бы современные земские бюджеты были результатом дружного взаимодействия земства и наблюдающего за ним ведомства, то какую цель преследовали бы правила о предельности земского обложения? От кого ограждали бы они плательщиков земских сборов, от земства ли, или от руководящего деятельностью его Министерства Внутренних Дел и его местных органов?

Таким образом, сопоставление финансовых итогов деятельности прежнего и обновленного земства в связи с вышеприведенным свидетельством самого Министерства Внутренних Дел о печальном состоянии продовольственной части и полной неспособности нового земства привести ее в порядок, все это, казалось бы, довольно ясно свидетельствует, что с изданием закона 1890 г. не только никакого улучшения в земском хозяйстве не последовало, но что хозяйство это клонится к упадку. Ближайшие причины такого упадка вполне ясны.

В периодической печати все чаще и чаще сообщаются сведения о несостоявшихся земских собраниях за неприбытием узаконенного числа гласных, о несостоявшихся выборах, и другие подобные данные, свидетельствующие об усиливающемся равнодушии местного общества в делах земского самоуправления. Весьма определенные на этот счет указания можно найти и во всеподданнейших отчетах губернаторов. Так Московский губернатор, имеющий дело с одним из наиболее деятельных и сильных, по личному составу и материальным средствам, земств, во всеподданнейшем отчете своем за 1895 год засвидетельствовал, что в земских учреждениях замечается большой недостаток служащих, и состав их настолько неудовлетворителен, что в двух уездах потребовалось назначение председателей земских управ от Правительства. Еще более красноречивое свидетельство имеется в отчете того же губернатора за 1897 г.: «Деятельность земства вверенной мне губернии», говорится в этом отчете, «с каждым годом все более и более отдаляется от тех основных начал, на которых, по глубокому убеждению моему, зиждется Положение о земских учреждениях. Положением этим местное население призвано законом к заведованию делами о земских пользах и нуждах. Между тем большинство землевладельцев относится к предоставленному им праву более чем индифферентно, и чрез это земские собрания приняли характер одной формальности, а дела вершатся управами, состав коих, в свою очередь, заставляет желать весьма много. Это, естественно, повлекло за собою образование при управах обширных канцелярий и приглашение на земскую службу разных специалистов, статистиков, агрономов, педагогов, санитарных врачей и т. д., которые, чувствуя свое образовательное, а иногда и умственное превосходство над земскими деятелями, начали проявлять все большую и большую самостоятельность, что в особенности достигается путем открытия в губернии разных съездов, а при управах – советов. В результате, все земское хозяйство очутилось в руках лиц, ничего общего с местным населением не имеющих. Бесспорно, и среди этих лиц весьма много личностей, вполне благонамеренных и заслуживающих полного уважения, но на свою службу они не могут смотреть иначе, как на средство к существованию», а пользы и нужды местные их лишь настолько могут интересовать, насколько от таковых зависит их личное благополучие. По глубокому моему убеждению, подобно тому, как в частном хозяйстве, как бы хорош ни был управляющий, он никогда не заменит хозяина, так и в земском деле наемник не может заменить собственника. Против такого заявления губернатора последовала Высочайшая отметка: «К сожалению, это так».

Приведенное свидетельство отчета начальника одной из лучших и передовых губерний весьма красноречиво говорит о настоящем положении земского дела. Интерес к нему местных жителей неуклонно слабеет, органы самоуправления получают все более и более бюрократический характер, приобретают все недостатки правительственной администрации, не имея ни одного из ее достоинств. «Создается», – говоря словами отзыва Обер-Прокурора Святейшего Синода, – «серия чиновников, действующих бесконтрольно и составляющих нередко новое бремя для населения»[238]238
  Отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. № 252.


[Закрыть]. Это положение есть, несомненно, прямой результат всех вообще стеснительных мер, которые принимались и принимаются Правительством по отношению к земству. И можно быть твердо уверенным, что, чем более будет стесняться деятельность земства, тем более будет охладевать интерес к ней общества, а при последовательном неуклонном проведении принятой по отношению к земствам политики Министерства Внутренних Дел они мало-по-малу приблизятся к типу нашей дореформенной шестигласной думы, которая хотя и причисляется запискою Министра к учреждениям, осуществлявшим столь свойственные народу русскому принципы самоуправления, но которая едва ли может считаться не только идеальным применением этих принципов, но даже просто сколько-нибудь пригодным органом для ведения самого несложного хозяйства. С другой стороны, можно быть также твердо уверенным, что, как бы ни увеличивалась над земствами правительственная опека, фактически губернаторы все же лишены будут возможности оказывать положительное влияние на ход, а тем более на упорядочение земского хозяйства. Предоставить им сколько-нибудь серьезное право активного участия в ведении этого хозяйства без полного упразднения земского самоуправления нельзя; с одними же правами контроля, запрета и протеста, как бы сильны ни были эти, по существу своему, тормозящие, а не двигающие, права, – нельзя вести никакого живого дела.

Политическая тенденция не исчезла и в обновленном земстве

Остается рассмотреть еще один вопрос – исчезла ли с изданием Положения 1890 года политическая тенденция земств, их стремление к участию в законодательной деятельности?

Для ответа и на этот вопрос в записке Министра Внутренних Дел не дается никаких данных. Потому мне приходится говорить о событиях, о которых я не желал упоминать, и притом о событиях недавнего прошлого, которые, казалось бы, должны быть близко известны Министру Внутренних Дел, и которым, однако, записка не придает, повидимому никакого значения. Приходится вспоминать адресы земств, поданные по случаю восшествия на Престол благополучно Царствующего Государя Императора – адресы, в которых довольно ясно сказалось прежнее, но затаенное ныне, стремление земства выйти из сферы местных дел, ему предоставленных. Как известно, 9 земств (Тверское, Тульское, Уфимское, Полтавское, Саратовское, Тамбовское, Курское, Орловское и Черниговское) в своих обращениях к Монарху прямо или косвенно выразили протест против существующего порядка и просили о допущении земств к участию в законодательных работах. За подачу подобных же адресов высказалось большинство собраний земств Псковского, Новгородского и Смоленского, которые отказались от состоявшихся уже постановлений только после того, как выяснилось, что адресы, поданные другими земствами, встречены весьма неблагосклонно, что адрес Тверского земства даже не принят Государем и что на докладе о нем Министра Внутренних Дел последовала Высочайшая резолюция: «Я чрезвычайно удивлен и не доволен этой неуместной выходкой 35 гласных губернского земского собрания». Нельзя, однако, не отметить, что, напр., в Новгородском земстве администрации и председателю собрания стоило больших трудов предотвратить подачу адреса. Этим земством адрес был принят после тщательного обсуждения всем составом собрания, заседание которого состоялось уже после того, когда стало общеизвестным, что двое из трех депутатов Тверского земства – Родичев и Головачев – не будут приняты Государем, и только в одно из следующих заседаниях губернский предводитель дворянства кн. Васильчиков успел добиться отмены постановления о подаче адреса[239]239
  С. Мирный. Адресы земств 1894–1895 гг. и их политическая программа (Geneve, 1896), стр. 13.


[Закрыть].

скачать книгу бесплатно