Сергей Еремин.

Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие



скачать книгу бесплатно

© ЗАО «Юстицинформ», 2014


Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.


Глава 1. Теоретические основы управления государственной и муниципальной собственностью

1.1. Содержание и принципы управления собственностью

Известно, что понятие «собственность» как общественное отношение имеет правовые, социальные, политические и экономические аспекты, которые находятся в тесной диалектической взаимосвязи и взаимозависимости.

По мнению М.М. Соловьева, Л.И. Кошкина, А.А. Свириной, собственность как экономическая категория отражает абсолютную принадлежность способных приносить желаемый результат (эффект) определенных видов материальных (имущественных) и духовных (интеллектуальных) благ – объектов собственности государству, муниципальным образованиям, юридическим и физическим лицам – субъектам собственности, которые вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имущественной и интеллектуальной собственностью в рамках законодательно установленных ограничений и при этом нести ответственность за ее надлежащее состояние[1]1
  Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации: Учебник. Ростов н/Д.: Феникс, 2014. 303 с.


[Закрыть]
.

Собственность экономически значима и является источником постоянного интереса только в том случае, когда ее объекты реально функционируют или потенциально могут быть задействованы в производственно-хозяйственной или творческой (научной и культурной) деятельности[2]2
  Алехин А.П. Административное право России: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2013.


[Закрыть]
.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ, в состав государственной собственности и компетенцию государственного управления входят:

1) вещи, включая:

– недвижимость, в т. ч. земельную и иную недвижимость (земельные участки, здания и сооружения, отдельные помещения), участки недр, объекты незавершенного строительства, имущественные комплексы предприятий, а также (в порядке исключения) морские, речные и воздушные суда, космические объекты;

– движимые вещи, в т. ч.

оборудование, объекты железнодорожного и автомобильного транспорта, пакеты ценных бумаг, доли в акционерном капитале хозяйственных обществ, денежные средства и т. д.;

2) информацию, работы и услуги, что напрямую связано и составляет важный компонент обязательных функций государства и предоставляемых услуг населению;

3) результаты интеллектуальной деятельности и нематериальные блага.

Объекты собственности, в основном недвижимое и движимое имущество, не принадлежат определенному владельцу постоянно. В зависимости от изменения политических, экономических и социальных условий возникают определенные отношения к объектам собственности, а также с партнерами в период использования имущества (эксплуатации, продажи, аренды, концессии, лизинга и др.). Переход имущественных объектов от одного собственника к другому в зависимости от целей и оснований для этого происходит с использованием определенных механизмов, позволяющих в результате повысить эффективность применения этого важнейшего ресурса, обеспечивающего любой вид хозяйственной деятельности для достижения основных целей и решения задач собственника.

Рассматривая экономическое содержание категории «собственность», следует обратить внимание на тесно связанное с ней понятие «ренты» как экономической категории. Известно, что впервые в начале XIX века ее сформулировал А. Смит: «Рента является произведением природы, которое остается за вычетом всего, что является произведением человека». Так, для земельной ренты произведение природы – земельный участок, а произведение человека – урожай, для горной ренты, соответственно, участок недр и добываемые полезные ископаемые, их инфраструктурное обеспечение.

В общем случае ренту можно трактовать как незаработанный доход. При этом следует различать ее три определяющие разновидности:

1) природная рента, которая существует всегда, носит постоянный характер и обусловлена различными физико-географическими, геологическими, социальными и другими условиями эксплуатации природных объектов. Она подразделяется на земельную, горную, лесную, водную и другие виды ренты;

2) монопольная рента как дополнительный доход от монопольного положения производителя весьма востребованной продукции или благоприятной ценовой конъюнктуры;

3) имущественная рента – получаемый собственником дополнительный доход от передачи в пользование (аренду, концессию и т. п.) принадлежащего ему недвижимого имущества[3]3
  Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики. Современное право. 2014. № 2. С. 63–71.


[Закрыть]
.

В каждом виде природной ренты обособляют формы их образования, в частности, в горной ренте выделяют абсолютную ренту, одинаково присущую всем объектам недропользования. Ее в свою очередь подразделяют на дифференциальную ренту I, образование которой зависит от природных горно-геологических и социальных условий, и дифференциальную ренту II, образование которой связано с инновациями, внедрением новой техники и технологии.

Природная рента возникает в зависимости от следующих факторов:

– в аграрном секторе – географического местоположения земельных участков, естественного плодородия почвы и природно-климатических условий (количества влаги, солнечных дней и др.);

– в недропользовании – местоположения, условий залегания и добычи полезных ископаемых, качества и степени разведанности месторождений, доступности и возможности их эксплуатации;

– в промышленных зонах и городах (поселениях) – нахождения земельных участков относительно рынков ресурсов и продаж, близости, уровня развития и возможностей использования производственной, транспортной и социальной инфраструктуры[4]4
  Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики. Современное право. 2014. № 2. С. 63–71.


[Закрыть]
.

Механизмы изъятия ренты обусловлены экономическими, социальными и политическими особенностями стран с сырьевой экономикой. А. Смит подчеркивал, что земельная рента и рента природных ресурсов являются оптимальным источником финансирования государственного сектора в условиях рыночной экономики.

Управление собственностью имеет свои характерные особенности в сравнении с другими объектами управления. И в первую очередь это связано с двойственной природой объектов собственности, как:

– объектов вещей (или объектов других видов, нематериальных благ, информации и т. д.), имеющих свои вполне определенные видовые вещные и иные характеристики;

– объектов права со своими вполне определенными правовыми характеристиками, и поэтому подчиненных специальному правовому регулированию.

Это требует при поисках и анализе возможностей эффективного управления, наряду с традиционными управленческими подходами, обязательного учета и использования названной правовой компоненты объектов собственности – правового поля управления, которое определяется системой законодательных документов, регулирующих отношения собственности и возможные операции с нею со стороны субъектов собственности. Важнейшее место здесь занимает система правомочий и обязанностей собственника, а также права лиц в отношении собственности, когда они не являются собственниками.

В Гражданском кодексе РФ установлены единые для всех форм собственности (включая государственную, региональную, муниципальную и частную) правомочия и ответственность собственников:

– владения – определяет разнообразие возможностей развития объекта собственности (в соответствии с программами и планами, инвестиционными и иным проектами развития);

– распоряжения – определяет множественные действия по изменению правого статуса объектов собственности (купля-продажа, приватизация и принудительный выкуп, разграничение форм и передача собственности по вертикали государственного управления, различные виды аренды, мена, наследование, дарение и др.), в т. ч. их рыночную оборотоспособность;

– пользования – определяет возможности эффективного извлечения пользы из объекта собственности;

– бремя содержания и ограничения – определяет обширную гамму обязанностей и ответственности собственника по архитектурно-строительному, эстетическому, экологически и физически безопасному, а также иному критериальному содержанию объекта в соответствии с установленными нормативами, правилами и ограничениями. Здесь, в частности, содержатся определенные гарантии сохранения и развития исторического, культурного и духовного наследия (страны, нации, семьи, человечества) применительно к ценнейшим объектам государственной собственности.

Государство, обладая властью и реальным влиянием на параметры нормативно-законодательного регулирования правовых отношений собственности, может весьма активно и целенаправленно определять пределы правомочий, ограничений и обязанностей собственников.

В настоящее время в нашей стране государственная собственность (федеральная и региональная) составляет около 75 %, частная – порядка 20 % и муниципальная – менее 5 %.

Муниципальная собственность в Конституции РФ учреждена как самостоятельная форма собственности, которая не является разновидностью государственной собственности, признается и подлежит правовой защите наряду с другими формами собственности.

В соответствии с законодательством, для производства продукции массового спроса, оказания услуг населению и проведения иной деятельности органы местного самоуправления могут создавать муниципальные организации в форме предприятий и учреждений. Учреждения выполняют управленческие, социально-культурные или иные функции некоммерческого характера. Муниципальные организации предоставляют населению жизненно необходимые материальные и духовные блага, тесно взаимосвязаны в процессе функционирования, что позволяет с позиций управления собственностью объединить их в единый имущественный комплекс социально-бытовой сферы муниципального образования.

Функционирование и развитие имущественных объектов социально-бытовой сферы осложнено схожими серьезными и трудноразрешимыми проблемами в области создания нормальной среды обитания, обеспечения населения жильем, жилищно-коммунального обслуживания, благоустройства территории, работы пассажирского транспорта, расширения ассортимента и повышением качества товаров народного потребления и бытовых услуг. Возникновение и трудности преодоления этих проблем в значительной степени обусловлены остаточным принципом выделения для социально-бытовой сферы ресурсов, прежде всего материально-технических, и хроническим дефицитом бюджетных средств.

Возникновение различных организационных форм и многообразных отношений собственности в условиях становления в нашей стране рыночных отношений, коренная реструктуризация государственной собственности с целью повышения эффективности ее использования существенно затрудняют обеспечение гармоничного сочетания интересов субъектов собственности – государства, регионов, муниципальных образований, социальных групп, организаций и отдельных граждан.

Проблема заключается не только в установлении оптимальных масштабов и структуры государственной собственности в определенной сфере хозяйственной деятельности, обеспечивающей более высокую, по сравнению с другими формами собственности, общественную, экономическую и социальную эффективность, но и в обосновании целостной системы ее реализации.

Это вызывает необходимость создания соответствующих условий для возникновения прогрессивных отношений и соподчинения различных форм собственности, поскольку их многообразие позволяет, с одной стороны, обеспечивать реализацию преимуществ регулирования рыночного хозяйства – сохранять, воспроизводить и развивать наиболее сильные стороны конкурентной экономики, а с другой – компенсировать его недостатки и нейтрализовать негативные последствия.

Создавая в нашей стране социально ориентированную рыночную экономику, следует помнить весьма актуальные сегодня «заветные мысли» великого ученого Д.И. Менделеева, который подчеркивал, что в России рынок должен обязательно сочетаться с активной ролью государства в экономике, и только государство, дополняя рынок, может обеспечить общенациональный интерес, стать инструментом достижения общего благосостояния.

1.2. Основные формы государственной и муниципальной собственности

Формой собственности называют ее вид, характеризуемый, прежде всего тем, кто является собственником. Форма собственности определяет принадлежность разнообразных объектов собственности субъекту какой-либо одной, единой, общей природы, скажем, человеку, семье, группе, коллективу, населению. Нельзя разобраться в экономике, если не научиться классифицировать собственность, т. е. надо уметь распределять отношения присвоения по классам и соподчиненным им видам, конкретным формам в зависимости от их общих признаков.

Основанием для классификации собственности в ее экономическом понимании служит степень развития кооперации труда и производства. Этот критерий показывает, сколько людей объединено в процессе труда и на деле присваивают средства и результаты производства. Тем самым определяет уровень реального обобществления имущества.

Обобществление производства имеет три основных уровня:

1) низший уровень – единоличное присвоение (мелкое предприятие, на котором хозяйствует один человек или его семья);

2) средний масштаб обобществления (более или менее крупное предприятие или хозяйственное объединение, на которым объединен под единым началом труд многих людей);

3) высший уровень – национальный комплекс (труд кооперирован в народнохозяйственном масштабе)[5]5
  http://www.vsmsinfo.ru (Всероссийский Совет местного самоуправления).


[Закрыть]
.

Иногда формы собственности сводят вообще к двум видам – частной и государственной – чтобы упростить их рассмотрение и изучение. Сконцентрируем внимание на собственности, разделенной на формы:

а) по форме присвоения:

– индивидуальная: личное подсобное хозяйство, трудовое хозяйство, индивидуальная трудовая деятельность, личная собственность;

– коллективная: кооперативы, коллективные предприятия, арендные предприятия, товарищества, акционерные предприятия, ассоциации ит.д.;

– государственная, общегосударственная, муниципальная: образования на территории государства;

б) по форме права собственности:

– частная: граждан, юридических лиц (предприятий, объединений, организаций);

– государственная, федеральная: республик и других образований в составе государства, муниципальная;

– совместная: совместных предприятий и организаций[6]6
  Региональное развитие и региональная политика России в переходный период/Под ред. Артоболевского С.С., Глезер О.Б. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2011.


[Закрыть]
.

На сегодняшний день, основными нормативными правовыми актами, регулирующими приватизацию государственной собственности, являются Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) и Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Федеральный закон № 178-ФЗ).

Согласно ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 178-ФЗ.

При этом в соответствии с частью 4 ст. 3 Федерального закона № 178-ФЗ, к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным данным Федеральным законом, применяются нормы гражданского законодательства[7]7
  Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т.Ф. Лушникова, О.А. Хэгай, Е.Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.


[Закрыть]
.

В свою очередь Гражданский кодекс Российской Федерации содержит аналогичную норму, согласно которой положения данного кодекса применяются к правоотношениям, возникающим при приватизации государственного или муниципального имущества, если законом о приватизации не предусмотрено иное.

В связи с тем, что Федеральный закон № 178-ФЗ является специальным по отношению к Гражданскому кодексу Российской Федерации, приоритет необходимо отдавать нормам данного Федерального закона.

В целом, сложностей при применении на практике названных нормативных правовых актов, не возникает. При этом автор полагает, что необходимо уделить внимание процедуре приватизации доли в праве общей долевой собственности, принадлежащей субъекту Российской Федерации.

Особое внимание вопрос приватизации доли в праве общей долевой собственности, принадлежащей субъекту Российской Федерации, заслуживает в связи с тем, что Гражданский кодекс Российской Федерации наделяет «особым статусом» имущество, находящееся в общедолевой собственности.

На основании изложенного, автор полагает, что устанавливая правило, согласно которому при приватизации государственного имущества приоритет необходимо отдавать Федеральному закону № 178-ФЗ, данный Федеральный закон и Гражданский кодекс Российской Федерации оставляют открытым вопрос о процедуре, применяемой при отчуждении доли в праве общей долевой собственности, собственником которой является публично-правовое образование – субъект Российской Федерации.

Такая проблема связана с тем, что Федеральный закон № 178-ФЗ напрямую не регулирует отношения по отчуждению доли в праве общей долевой собственности, принадлежащей субъекту Российской Федерации, следовательно, в соответствии с частью 4 ст. 3 данного закона подлежат применению нормы гражданского законодательства.

В свою очередь, Гражданским кодексом Российской Федерации установлено, что при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов.

Таким образом, можно сделать вывод, что существует два варианта отчуждения доли в праве общей долевой собственности, собственником которой является субъект Российской Федерации:

1. Применению подлежат исключительно положения Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», право на реализацию преимущественного права на покупку доли не подлежит применению.

То есть, отчуждение доли в праве общей долевой собственности будет происходить по процедуре, предусмотренной законодательством о приватизации государственного имущества, без учета особенностей отчуждения доли в праве общей собственности, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации.

На стороне такой позиции можно назвать следующие аргументы:

– доля в праве общей собственности субъекта Российской Федерации является его имуществом, в связи с чем дополнительного регулирования данного вопроса не требуется;

– частью 7 ст. 43 Федерального закона № 178-ФЗ предусмотрено, что имущество Российской Федерации в виде доли в праве собственности может быть отчуждено на основании решения Правительства Российской Федерации. То есть, установлена возможность отчуждения доли в праве общей долевой собственности без применения процедуры приватизации, но только для имущества Российской Федерации;

– согласно постановлению первого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2011 по делу № А43-22624/2010, при продаже доли в праве общей долевой собственности государственного публичного собственника на объект недвижимого имущества правило, предусмотренное ст. 250 Гражданского кодекса Российской Федерации о праве преимущественной покупки, не применяется. В данном случае действуют нормы специального Федерального закона № 178-ФЗ.

2. Применению подлежат исключительно нормы Гражданского кодекса Российской Федерации.

Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает определенного рода ограничения для собственника доли при совершении сделки по ее распоряжению. Так, согласно части 2 ст. 246 Гражданского кодекса Российской Федерации, участник общей долевой собственности вправе по своему усмотрению продать свою долю с соблюдением правил, при ее возмездном отчуждении, предусмотренных ст. 250 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Частью 1 ст. 250 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что при продаже доли в праве общей долевой собственности постороннему лицу, остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов.

Согласно абзацу 2 части 1 ст. 250 Гражданского кодекса Российской Федерации публичные торги проводятся в следующих случаях:

– при наличии кредиторской задолженности одного из участников общей долевой собственности, если выделение доли в натуре невозможно, либо против этого возражают остальные участники долевой собственности;

– в иных случаях, предусмотренных законом.

Перечень случаев, при которых должны проводиться публичные торги, является открытым. Точного понятия публичных торгов Гражданский кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат.

Если рассматривать публичные торги как торги, проводимые в целях исполнения решения суда или исполнительных документов в порядке исполнительного производства, то при реализации субъектом Российской Федерации доли в праве общей долевой собственности должны применяться общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации, установленные в ст. 250, т. е. без применения процедуры, предусмотренной Федеральным законом № 178-ФЗ. Данный вывод подтверждается постановлением пятого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2008 № 05АП-2168/2008, 05АП-2169/2008. Согласно данному постановлению, поскольку порядок продажи доли в праве общей долевой собственности не урегулирован, то правомерным будет применение ст. 250 ГК РФ, устанавливающей преимущественное право покупки доли в праве общей долевой собственности остальными участниками долевой собственности.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5