скачать книгу бесплатно
Но проблема состоит в том, что в отличие от математической задачи, в наших условиях не указываются ни расстояние между двумя пунктами, ни скорость, с какой движутся сами объекты. Вопросов довольно много? И они имеют непосредственное отношение к проблеме лоббизма, так как часть развивает вместе с целым или же мешает его развитию. Все зависит от того, по какому направлению это целое движется. Например, если с исходным пунктом нашего развития более или менее ясно, то является ли пункт «Д» конечной остановкой? Или же в основном будут доминировать гибридные политические режимы? Ведь с точки зрения теории самоорганизации систем, любое «…развитие многовариантно и альтернативно как в перспективном, так и в ретроспективном плане, поэтому можно предположить, что так называемые «тупиковые», «промежуточные» или девиантные пути развития могут быть совершеннее и перспективнее избранного варианта развития»[123 - Василькова В.В. Порядок и хаос в развитии социальных систем: (Синергетика и теория социальной самоорганизации). Спб.: 1999. С.30.]. Здесь можно согласиться с точкой зрения французских социологов Матея Догана и Доминика Пеласси, которые в своей знаменитой работе «Сравнительная политическая социология» отмечали, что социологи и политики западных стран слишком медленно осознали, что они применяли собственные мерки в качестве универсальных. В результате существовала тенденция рассматривать каждую политическую систему соответственно тому месту, которое ей отводилось на воображаемой шкале, где конечной целью является англосаксонская модель демократии, которая граничила с вестернизацией.
Хотя политическая практика указывала на существование таких форм постсоветского транзита, как прогрессивный (качественная эволюция), регрессивный (откат к закрытым системам), ретроспективный (видоизмененное проецирование некоторых элементов советской политической системы) и поливариантный транзит. Таким образом, транзитология – более широкое понятие, чем изучение процесса перехода от автократических форм правления к демократическим. Речь, скорее всего, идет о многофакторном анализе тех политических изменений переходного характера, которые связаны со становлением нового качественного состояния политической системы. И не факт, что это новое качественное состояние может сразу иметь демократический оттенок. Некоторые эксперты считают, что очень часто реформы начинались не с демократизации, а с предварительной либерализации режима, которая полностью контролировалась верхами и могла быть прервана ими в любой момент.
Или другие вопросы. Если мы вышли из одной «советской шинели», то почему спустя двадцать лет мы все-таки стали отличаться друг от друга? И речь идет не только о сформировавшихся политических и экономических системах, но и о специфических для этих систем флуктуациях? Какие внутренние и внешние факторы были ключевыми с точки зрения влияния на траекторию движения бывших советских республик в сторону той или иной политической и экономической модели? То есть, кто и что является главной движущей силой политического развития или застоя на постсоветском пространстве? Легальные политические институты, неформальные «теневые» игроки в элите, третьи страны или субъективный фактор в лице чрезмерной персонификации власти. Что касается последнего момента, то очень часто в транзитный период большую роль в развитии системы играют не устойчивые закономерности, а личностный фактор, что, скорее, можно отнести к существенным рискам, чем к преимуществам. Кстати, игнорирование субъективного фактора, возможно, является одной из слабых сторон институциональной транзитологии.
Таким образом, несинхронность политического и социально-экономического развития постсоветских республик привело к складыванию различных политических систем и экономического каркаса, на которые большое влияние стали оказывать местные, специфические для данного региона национальные, исторические, культурные, духовные, традиционные формы интеракции по линии «личность – социальная группа», «общество-государство».
ГЛАВА 4. ПАРАЛЛЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
4.1. История казахстанского лоббизма
При определении специфики деятельности казахстанских групп давления необходимо исходить, в первую очередь, из типа политической системы и существующей модели политической коммуникации, в которой активную роль играют группы давления. Это необходимо сделать для того, чтобы определить основное место и роль действующих лоббирующих групп в политическом процессе, вычленить основные каналы артикуляции групповых интересов и раскрыть набор наиболее распространенных методов лоббистской деятельности. То есть при изучении основных специфических черт казахстанского лоббизма следует обращать внимание на коммуникативные функции групп давления, их место в казахстанской политической системе и роли в циркулировании политической информации.
Было бы наивно предполагать, что развал СССР тут же позволил Казахстану начать с чистого листа, как это иногда подают некоторые идеологи от власти. Советские родимые пятна еще долгое время виднелись на теле уже суверенной республики. В конечном счете, Казахстан в течение многих десятилетий был частью единой административно-командной системы, впитав в себя все ее традиции и способы функционирования.
В то же время КазССР занимала особое место в ряду других советских республик ввиду специфики своего отраслевого положения в народнохозяйственном комплексе Советского Союза. Здесь были сосредоточены крупные флагманы тяжелой индустрии, мощные сырьевые месторождения, здесь был создан крупный агропромышленный комплекс с зерновой и животноводческой ориентацией. Кроме этого, в республике располагался космодром Байконур, а также целый ряд военных испытательных полигонов, таких как: Сары-Шаган, Капустин Яр, в том числе и знаменитый Семипалатинский полигон, а также крупнейшая в Союзе секретная бактериологическая лаборатория на Арале. Все это создавало почву для становления и развития мощного отраслевого и регионального лоббизма, главной целью которого было привлечение больших бюджетных субсидий в республику и получение крупных проектов, под которые выделялись значительные средства. А это, в свою очередь, должно было поднять престиж и авторитет казахстанских групп давления в среде других соперничающих номенклатурных игроков.
При этом республиканские отраслевые лобби являлись частью единого союзного отраслевого лобби, что создавало почву для жесткой иерархической цепочки проталкивания интересов. В то же время местные лоббистские структуры строились исходя из приоритетности тех или иных предприятий или организаций. В Казахстане наибольшей пробивной силой обладали группы давления, представляющие интересы тяжелой промышленности, сырьевых отраслей и АПК. Что касается республиканских внутриаппаратных отношений, то они точно воспроизводили такую же модель, которая существовала в «Центре».
Постоянная борьба различных звеньев бюрократического аппарата за статусные привилегии и ключевые посты проходила под контролем республиканской государственно-партийной верхушки. Бюрократический корпоративизм республиканского масштаба предполагал тот же набор методов и средств воздействия на нужные точки доступа, что существовали и в кремлевских коридорах, большинство из которых активно подпитывали коррупцию на всех уровнях власти. Параллельно с этим существовала и неформальная система местных кланов, землячеств с элементами трайбализма, который пока еще сдерживался центром, контролирующим кадровую политику.
Но с началом перестройки и до самого распада Советского Союза, влияние центра постоянно ослабляло при пропорциональном усилении влияние местной элиты. После принятия закона «О кооперации» и «О государственном предприятии» была нарушена и традиционная корпоративистская лоббистская структура, основанная на принципе жесткой соподчиненности всех экономических звеньев от министерства до предприятия. Появление более или менее автономных предприятий на основе хозрасчета и включения в их состав некоторых партийно-комсомольских работников способствовало появлению новых групп давления на основе экономического интереса. Окончательный развал старой лоббистской структуры произошел после повсеместного введения принципов хозрасчета и самофинансирования и отделения хозяйственной деятельности от партийной.
Вряд ли вызывает удивление тот факт, что незадолго до развала Советского Союза, в период первых шагов по разгосударствлению экономики в конце 80-х годов, но особенно в эпоху приватизации бывших государственных предприятий в начале 90-х годов, активную роль в борьбе за собственность и политическое влияниестали играть именно представители бывшего советского бюрократического аппарата, высокопоставленные партийные функционеры, их родственники и знакомые.
Стоит подчеркнуть, что многие из них, сохранив во многих бывших советских республиках, в том числе и в Казахстане, позиции в структурах государственной власти уже суверенных государств, заложили порочную традицию тесной связи бизнеса и власти, когда трудно найти границу между частным и государственным интересами. Более того, на фоне кризиса традиционных ценностей и появления идеологического вакуума, началась криминализация сознания и формирование коррупционного мышления не только у власти, но также у бизнеса и общества.
С другой стороны, можно предположить, что в период, когда одна система государственного управления развалилась, а другая еще не была создана, коррупция сыграла компенсаторную роль, позволяя ускорять принятие тех или иных решений, при отсутствии четких правил игры на формирующемся правовом поле. «…государственная машина неизбежно является «пребендальной» (прим. авт.: в католическом каноническом праве praebenda связана с получением доходов благодаря занимаемой должности) в том смысле, что контроль над государственной машиной ведет к дифференцированному доступу к ресурсам в системе… Поэтому такая власть является… «коррумпирующей», «разлагающей» даже тех, кто стремится к ней, имея главной целью преобразование социальной структуры…»[124 - Валлерстайн И. Анализ мировых систем и ситуация в современном мире. Пер. с англ. П.М.Кудюкина. Под общей ред. к.п.н. Б.Ю.Кагарлицкий – СПб.: Изд-во «Университетская книга», 2001. – 416 с. (С.87).].
Как уже отмечалось ранее, по мнению С.П. Перегудова, эволюция групповой политики шла по линии трансформации от бюрократического корпоративизма в посттоталитарный период, через индивидуально-групповую форму лоббизма в годы перестройки, к «анархическому плюрализму» в постсоветский период. Казахстанский исследователь лоббизма А. Ж. Шоманов, выделяя этапы развития лоббизма в Казахстане, упоминает этап «… «дикого лоббизма», существовавшего в первые годы независимости республики (1991-1994), а также этап слияния неокорпоративистских форм лоббизма с плюралистическими (1994-1998)»[125 - Шоманов А.Ж. Лоббизм и экономические реформы в Казахстане в постсоветский период // Central Asia in Transition. – Sapporo. Hokkaido University, 1998. – 1-31 с. (С.11).].
Что касается последней формы неокорпоративно-плюралистической формы, то данная категория не совсем точно характеризовала казахстанский лоббизм того времени. Сомнение вызывает акцент на неокорпоративистских отношениях, которые в своем содержательном плане имеют достаточно узкое определение и предполагают наличие добровольных ассоциаций (в основном профсоюзных и предпринимательских), которые взаимодействуют с государством на принципах равенства и возможности прервать эти отношения в любое время. Реалии казахстанской политической жизни показывают, что такая форма интеракции между ассоциациями и властью фактически отсутствовала по причине сохранения широкой сферы государственного вмешательства в экономическую жизнь общества и диктата бюрократического аппарата.
В данном контексте было бы более приемлемым использовать дефиницию С.П. Перегудова, который определял данный этап в развитии лоббизма как корпоративистско-плюралистический, являющийся итогом складывания «…новой системы отношений между новыми и модернизированными старыми группами интересов, с одной стороны, и государством, с другой … При этом корпоративная ее составляющая в свою очередь носит двойственный, противоречивый характер, с одной стороны, она или, точнее, одна ее часть тяготеет к старой корпоративно-бюрократической модели…, а другая – гораздо ближе к «демократической», либерально-социетарной ее разновидности»[126 - Перегудов С.П. Группы давления и корпоративизм: категориальные аспекты проблемы // На путях политической трансформации (политические партии и политические элиты постсоветского периода). Материалы семинара. Новые элиты и политические институты в СНГ. (Новгород, 25-30 января 1996 г.). Ч. I. Вып. 8. – М.: Транспечать, 1997. С. 90.].
Условный список тех групп давления, часть из которых либо возникли в советской системе, а затем по наследству перешли в постсоветский Казахстан (что, кстати, не гарантировало некоторым из них долгого существования), либо появились уже после развала СССР, мог бы выглядеть примерно так:
1) Директорское
2) Отраслевое
3) Аграрное
Эти группы давления относились к классическим советским видам институциональных групп, которые в постсоветских условиях начала 90-х годов часто действовали в одной увязке.
4) Номенклатурное (ведомственное)
5) Региональные группы давления
6) Лобби силовиков
7) Бизнес-лобби
8) Инвест-лобби
9) Криминальные группы давления
10) Этническое лобби.
При этом будет целесообразным разделить все вышеперечисленные группы давления на две категории.
Первая категория – это «институциональные группы», согласно типологии Ж. Блонделя и Э. Хейвуда. То есть это те лоббирующие акторы, которые являлись частью государственного аппарата и, в основном, имели корни в советской политической системе, действуя в рамках бюрократического корпоративизма.
Вторая категория – «неинституциональные группы», возникшие и окрепшие на начальном этапе постсоветского периода. В результате тесного симбиоза этих двух групп сейчас существуют гибридные организмы внутри государственного аппарата Казахстана. Но тогда, в первой половине 90-х годов, между этими двумя группами еще были определенные границы.
Институциональные группы
1. Директорское лобби
Несмотря на то, что данный тип лоббирующей группы в казахстанских условиях после развала СССР имел давние корни, он просуществовал недолго. Как уже отмечалось выше, сам факт существования мощного директорского лобби крупных промышленных гигантов определялся тем местом, которое занимала экономика Казахстана в народнохозяйственном комплексе Советского Cоюза. Индустриализация, Вторая мировая война, во время которой произошла эвакуация крупных советских гигантов тяжелой промышленности, положение республики как одного из основных источников сырья для всего Союза – все это способствовало тому, что казахстанская экономика приобрела отраслевую однобокость, выраженную в наличии мощного индустриального потенциала в лице отраслей тяжелой промышленности (металлургической, горнодобывающей, нефтегазовой и др.), при крайней слабости отраслей группы «Б» (легкой, пищевой, обрабатывающей). И даже сейчас, несмотря на принятую индустриально-инновационную программу развития страны, этот отраслевой перекос сохранился. После распада СССР Казахстану в наследство досталась крупная часть от народнохозяйственного комплекса страны в виде отраслей именно тяжелой промышленности. Но, вместе с этим, на суверенную почву республики перешел и тот расклад внутриаппаратных сил, который существовал в советской политической системе и где значительное влияние после ВПК имели группы давления, представляющие директорский корпус крупных, стратегических предприятий. Хотя эта ситуация начала меняться с середины 90-х годов, когда началась мощная волна приватизации бывшей государственной собственности.
Известный казахстанский журналист Олег Червинский в своей книге: «Черная кровь Казахстана. Нефтяная история независимости» так описывает этот исторический период: «1996-й можно смело назвать годом активной распродажи государственной собственности… Приватизаторы на местах, пользуясь бесконтрольностью и вседозволенностью, разрывают госсобственность на куски и продают ее за копейки «нужным людям», не особо заморачиваясь на процедуры и юридические тонкости. Выше уровнем идет своя игра: там распределяют рудники, перерабатывающие заводы, нефтедобывающие компании и трубопроводы. Новыми счастливыми обладателями предприятий, десятилетиями составляющих хребет экономической мощи советской империи, становятся компании, называющие себя японскими, ирландскими, индонезийскими, малазийскими и прочими иностранными. Большинство их объединяет мудреное название, которое невозможно найти ни в одном бизнес-справочнике мира, регистрация в самых закрытых офшорных юрисдикциях и, как следствие, абсолютно непрозрачная структура собственников… Пройдет год-два, и эти иностранцы исчезнут с горизонта, а в кабинетах управляющих появятся вполне себе местные бизнесмены, вчерашние доктора наук и партийные работники, уверенно прокладывающие себе дорогу в список «Форбса»»[127 - Червинский О.Ч. «Черная кровь Казахстана. Нефтяная история независимости». Алматы, 2017. – 336 с. (С.74).]. Таким образом, за несколько лет, после развала СССР, во время приватизации бывшей государственной собственности в разных отраслях казахстанской экономики при поддержке власти шло формирование олигархического капитализма в Казахстане. Этот процесс быстро завершил короткую историю существования советского «директорского лобби» в стране, на смену которому пришло «лобби крупных акционеров», а также отраслевые группы давления.
2. Отраслевые группы давления
Данные лоббирующие группы представляли интересы различных отраслей экономики. Этот вид групп давлений первоначально перешел на суверенную почву Казахстана как наследник существовавшей межотраслевой и межведомственной борьбы, которая велась в недрах государственного аппарата Советского Союза за предоставление значительных материальных ресурсов и направление больших бюджетных субсидий именно в отдельные отрасли экономики. Этот своего рода подвид хозяйственного местничества был следствием того остаточного принципа распределения, который превалировал в советской экономической политике. В Казахстане отраслевые группы давления часто действовали в одной увязке с директорскими и аграрными группами.
Как уже указывалось выше, в советской политической системе активно функционировали около восьми лоббирующих групп, представляющих интересы тех или иных отраслей. Но наиболее влиятельными среди них были отрасли, относящиеся к категории «А», то есть отрасли тяжелой промышленности, в основном входящих в структуру военно-промышленного комплекса. Именно поэтому в Казахстане, на территории которого были расположены крупные промышленные комплексы, группы давления, представляющих интересы тяжелой промышленности, имели значительное количество точек доступа, как на республиканском, так и на союзном уровнях.
Как показало будущее, чуть позже уже в суверенном Казахстане статус некоторых отраслевых групп, тесно связанных с правящей элитой, наоборот, значительно повысился, как, например, нефтегазовой отрасли, черной и цветной металлургии, которые обрели позицию стратегических отраслей экономики, являющихся одним из главных источников валютного пополнения Национального фонда, а также доходной части бюджета страны. Кстати, с точки зрения компаративного анализа, различие между формой и содержанием активного участия отраслевых групп давления Казахстана и России определяется отличиями между уровнем развитости партийных систем двух государств. С начала 90-х годов в Казахстане шел активный процесс сращивания некоторых отраслевых групп давления с бюрократическими группами, а в России также шел процесс сращивания и с партийными группировками.
Учитывая то, что различные отрасли казахстанской экономики были приватизированы различными ФПГ, на вершине которых стояли один или несколько «агашек», понятно, что у каждой отрасли были свои «крестные отцы», которые могли помочь или, наоборот, создать много проблем. Так как сырьевой сектор у нас является локомотивом развития страны, а также источником обогащения многих представителей элиты, на вершине отраслевой классификации чаще всего находятся так называемые «нефтяные агашки» – серые кардиналы нефтегазовой отрасли страны. Интересно то, что «агашки» у нас не делятся по этнической классификации. Так как если посмотреть тот же список богатейших людей Казахстана по версии «Forbes», то среди них немало отраслевых «агашек» разных национальностей. Там прописались местные нефтяные, алюминиевые, медные и банковские короли, чья заслуга состояла лишь в том, что они оказались в нужном месте, в нужное время, с нужными связями, что помогло заработать им нужные капиталы, которые тратятся на нужных людей, помогающих им снова быть всегда в нужном месте.
Долгое время составными частями казахстанских отраслевых лобби были:
1. Национальные компании, которые находились под крышей Фонда национального благосостояния «Самрук-?азына».
2. Бизнес-империи, владельцы которых прописались в казахстанском списке «Forbes» (от горнорудной и металлургической до строительной и девелоперской).
3. Отраслевые ассоциации. При этом из 141 ассоциации, которые были аккредитованы в Национальной палате предпринимателей РК (по данным 2018 года), степень влиятельности одних в ходе процесса принятия политических решений гораздо выше, чем других. И немаловажную роль здесь играло не только наличие административного ресурса или личных связей, но и создание экономики «фаворитов». В результате, к числу наиболее влиятельных можно было отнести лишь несколько из них.
Например, Ассоциация «КаzEnergy», которая была создана в 2005 году с целью поддержки развития предпринимательства в нефтегазовой сфере и объединившая свыше 80 крупных игроков нефтегазового и энергетического комплекса. При этом мощный лоббистский потенциал «Ассоциации организаций нефтегазового и энергетического комплекса «КаzEnergy» в первые годы своего существования этой структуры был тесно связан с зятем президента Казахстана Тимуром Кулибаевым. Например, в 2014 году было даже подписано соглашение о сотрудничестве между «КаzEnergy» и министерством энергетики РК. Как тогда сообщалось, данное соглашение позволит министерству использовать аналитические, кадровые и финансовые ресурсы ассоциации в процессе формирования и реализации государственной политики в нефтегазовой отрасли. В том числе, предусматривалось активное участие «КаzEnergy» в подготовке рекомендаций по важным вопросам деятельности министерства энергетики РК. В дальнейшем данная ассоциация была довольно активна в лоббировании интересов нефтегазового сектора. Это хорошо было видно, например, в 2015 году, когда «КаzEnergy» выступала за снижение экспортной таможенной пошлины на нефть (ЭТП). Как тогда заявил генеральный директор «КаzEnergy» Асет Магауов: «Как вы знаете, сейчас госорганами практически согласован проект снижения экспортной таможенной пошлины до $60 долларов. Мы как ассоциация считаем, что нужно более существенное снижение. Была создана отдельная рабочая группа с привлечением министерства национальной экономики. Там был согласован формат запросов в компании, в более 80 компаний мы запросы направили, 57 компаний отозвались. Сейчас мы делаем сводную таблицу, на основе которой мы хотим в эту рабочую группу внести предложения по более существенному снижению экспортной таможенной пошлины»[128 - Kazenergy лоббирует дальнейшее снижение ЭТП. 12.03.2015. https://www.kursiv.kz/news/kompanii/kazenergy_lobbiruet_dalneyshee_snizhenie_etp_986/]. Более того, ассоциация не скрывала и своих намерений внести изменения в налоговый режим во время работы над подготовкой нового Кодекса «О недрах и недропользовании». Кстати, как и в других странах мира, эффективными лоббистами чаще всего являются люди, имеющие опыт работы в государственных структурах. Тот же Асет Магауов когда-то занимал должность вице-министра энергетики и минеральных ресурсов РК, затем был вице-министром нефти и газа РК и вице-министром энергетики РК.
Стоит обратить внимание и на «Ассоциацию горнодобывающих и горно-металлургических предприятий» (АГМП), которая также была создана в 2005 году по инициативе предприятий горнорудного сектора РК при поддержке государства. В ее состав вошли около 100 компаний черной и цветной металлургии, урановой и угольной промышленности, в том числе предприятия Евразийской Группы, АО «АрселорМиттал Казахстан», ТОО «Корпорация «Казахмыс», АО «Усть-Каменогорский титано-магниевый комбинат», АО «НК «Казатомпром», ТОО «Богатыр К?мiр» и др. В качестве своей миссии данная организация указывает вполне лоббистские намерения, а именно защиту прав и законных интересов компаний, входящих в состав ассоциации, в том числе за счет «открытого и конструктивного диалога между органами государственной власти и бизнес-сообществом»[129 - Корпоративный сайт ОЮЛ «Республиканская ассоциация горнодобывающих и горно-металлургических предприятий» (АГМП)» http://agmp.kz/korotko-ob-agmp/]. Кстати, в 2017 году лоббистская активность этой ассоциации впервые оказалась в центре публичного внимания после того, как известный общественный деятель Мухтар Тайжан на своей странице в «Facebook» выступил с критикой в адрес АГМП и его руководства, которое, по его мнению, просит у правительства различные льготы и выступает за снижение налога на добычу полезных ископаемых. Как и в случае с Асетом Магауовым из «Kazenergy», исполнительным директором АГМП был Николай Радостовец, который также занимал различные государственные должности и даже был министром труда и социальной защиты населения РК. Кстати, в декабре 2017 года президент Казахстана все-таки подписал новый «Кодекс о недрах и недропользовании», который создал довольно комфортные условия для инвестиционной деятельности иностранных и казахстанских добывающих компаний.
Если взглянуть на финансовый сектор страны, то здесь явно лоббистские функции выполняет «Ассоциация финансистов Казахстана» (АФК), которая была создана в 1999 году по итогам проведения первого Конгресса финансистов Казахстана. Изначально учредителями данной Ассоциации выступили пять крупных банков второго уровня и одна страховая компания: ОАО «Казкоммерцбанк», ОАО «АО «Банк ТуранАлем», ОАО «Народный Банк Казахстана», ОАО «Темiрбанк», ОАО «Банк ЦентрКредит», ЗАО «Казахинстрах». Интересно, что спустя почти 20 лет из этих пяти банков в списке осталось только два: «Народный Банк Казахстана» и «Банк ЦентрКредит». Как отмечается на сайте АФК, общее количество членов ассоциации уже составляет более 160 организаций, среди которых банки, аудиторские компании, страховые организации и брокеры, другие профессиональные участники рынка ценных бумаг и даже «Единый накопительный пенсионный фонд» (ЕНПФ). При этом к миссии АФК отнесена реализация вполне классических (для любой лоббистской организации) задач, а именно: представление членов АФК в государственных и иных органах, выражение и защита общих интересов субъектов финансового рынка; мониторинг и участие в работе по совершенствованию законодательства Республики Казахстан, касающегося деятельности и затрагивающего интересы членов АФК; конструктивное взаимодействие с государственными органами в целях создания условий для эффективной деятельности членов АФК и развития финансовой системы Республики в целом; сбор, анализ и консолидация предложений членов АФК по решению проблемных вопросов в финансовом секторе и совершенствованию законодательства, затрагивающего интересы субъектов финансового рынка; создание рабочих групп с участием представителей членов АФК по приоритетным и проблемным направлениям, выработка консолидированных предложений и их проработка с уполномоченными органами. Как отмечается, представители АФК регулярно принимают участие в рабочих группах, создаваемых в парламенте, правительстве, Национальном банке РК, различных министерствах и ведомствах по разработке законодательных и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан. Более того, АФК аккредитована в экспертных советах при Национальном банке РК, министерстве финансов РК, министерстве национальной экономики РК, министерстве по инвестициям и развитию РК, НПП РК «Атамекен», деловом совете при акимате г. Алматы и других государственных органах РК[130 - Информация об АФК. http://afk.kz/ru/o-nas/informacziya-ob-afk.html].
Как уже отмечалось в предыдущих главах этой книги, очень важным элементом любой лоббистской деятельности является возможность воздействовать на различные точки доступа. Некоторым отраслевым группам удается работать с разными такими точками. Другие же выступают за создание одного вполне конкретного канала взаимодействия с той или иной государственной структурой. Например, в марте 2018 года неожиданную активность проявил Союз транспортников Казахстана, который предложил создать профильное министерство транспорта. Как заявил генеральный директор Союза транспортников Казахстана «KAZLOGISTICS» Канат Альмагамбетов: «Мне кажется, что сейчас мы подошли к такому состоянию, когда нам необходим орган, который должен координировать вот эту транспортную политику, транзитную политику, проводить работу за рубежом, привлекая грузы и проводя политику по увеличению транзита. На наш взгляд – как бизнеса, как ассоциации – необходимо возрождать наше министерство транспорта. Это для нас нужно, потому что это тоже драйвер, это большая территория, и сейчас мы уже должны не только вкладывать деньги в развитие инфраструктуры, но и в то, чтобы ее правильно использовать»[131 - Союз транспортников Казахстана просит возродить профильное министерство. 27.03.2018. https://www.inform.kz/ru/soyuz-transportnikov-kazahstana-prosit-vozrodit-profil-noe-ministerstvo_a3200177].
В апреле 2018 года в Казахстане было объявлено о создании «Союза обрабатывающей промышленности». Как заявил исполнительный директор Союза Адилбек Бектибаев, объединение несырьевых предприятий было создано с целью защиты их интересов. «С правовой точки зрения, это включает в себя вопросы защиты их репутации, справедливых требований, создания положительного имиджа в глазах общественности. С экономической – рациональную защиту внутреннего рынка, доступа к нему… Союз намерен выработать единую позицию участников по основным стратегическим направлениям развития обрабатывающей промышленности страны для того, чтобы продвигать ее в диалоге с органами власти в рабочих группах любого уровня, в том числе и на площадке Национальной палаты предпринимателей «Атамекен»»[132 - Союз обрабатывающей промышленности создали в Казахстане. 17.04.2018.http://www.inform.kz/ru/soyuz-obrabatyvayuschey-promyshlennosti-sozdali-v-kazahstane_a3222101].
Это лишь несколько примеров четко выраженного отраслевого корпоративизма, когда лоббирование узких экономических интересов идет через разные механизмы прямого и косвенного лоббизма. Некоторые из групп давления также используют аффилированные СМИ, отдельных экспертов или блогеров. Иногда это создает эффект бумеранга, когда чересчур активное участие в создании информационной волны по поводу того или иного решения сразу вызывает подозрение в лоббировании отраслевого интереса, даже если он идет в ущерб интересам большинства граждан стран. Примерно такая ситуация наблюдалась во время проведения нескольких девальваций национальной валюты, от которых если кто и выиграл, так это крупные сырьевые экспортеры Казахстана, которые получают доход в иностранной валюте.
Например, незадолго до девальвации тенге в августе 2015 года, в глаза бросилась информационная активность представителей разных отраслей, которые просили правительство ускорить ослабление национальной валюты с целью поддержки конкурентоспособности казахстанского бизнеса. Так, например, уже упомянутый исполнительный директор республиканской «Ассоциации горнодобывающих и горно-металлургических предприятий» Николай Радостовец тогда заявлял следующее: «Свободно плавающий курс тенге, объявленный правительством, поможет экспортерам металлов и угля в реконкисте своих традиционных рынков. Мы видим, что двойная девальвация рубля в России, спад в Китае и нестабильность на западных финансовых рынках значительно подорвали позиции наших металлургов и горнодобывающих компаний за рубежом… из-за фиксированного тенге наблюдался ряд трудностей на рынках стальной продукции, железной руды, ферросплавов, меди, цинка, алюминия и угля. Цены на эти экспортные товары Казахстана значительно снизились на мировых рынках… Снятие валютного перенапряжения позволит вдохнуть новую динамику в бизнес…»[133 - Плавающий курс тенге поможет экспортерам металлов и угля. 21.08.2015. https://kapital.kz/economic/42957/plavayucshij-kurs-tenge-pomozhet-eksporteram-metallov-i-uglya.html].
При этом после девальвации национальной валюты, подросла цена акций у нефтегазовых, горнодобывающих, трубопроводных и других компаний, а также некоторых системообразующих банков, руководители которых также выступали за резкую девальвацию тенге. «По итогам первого торгового дня при свободно плавающем курсе тенге бумаги казахстанских компаний показали активный рост на казахстанской (KASE) и лондонской площадках (LSE). Так, в зеленую зону KASE попали акции «Разведка Добыча «КазМунайГаз» + 30,7%. В свою очередь, котировки медной «KAZ Minerals» выросли на 22,1%. На фоне новой курсовой политики страны незначительно подросли котировки «Kcell» (+2,5%) и «КазТрансОйл» (+1,4%). Казахстанские банки показали разные результаты в ходе казахстанских торгов. Стоимость бумаг Народного банка выросла на 13,2%… Самый активный рост в Лондоне показали котировки «KAZ Minerals» (+13,94%). Также подросли и акции «Разведка Добыча «КазМунайГаз» – на 4,81%»[134 - Куралай Абылгазина. Акции казахстанских экспортеров выросли на ослаблении тенге. 21.08.2015. https://lsm.kz/akcii-kazahstanskih-eksporterov-vyrosli-na-oslablenii-tenge].
3. Аграрное лобби
Этот вид групп давления при Советском Союзе традиционно был тесно связан с директорскими лоббирующими группами и нередко действовал с ним в одноцелевом тандеме. Такая тесная кооперация в процессе функционального представительства была вполне закономерна, так как и те, и другие представляли интересы родственных отраслей, по-советски расточительных и неэффективных, являющихся, своего рода, детьми аграрно-промышленной гигантомании.
Аграрное лобби представляло интересы агропромышленного комплекса, директоров сельскохозяйственных предприятий, председателей колхозно-совхозной системы. В бытность существования Советского Союза аграрное лобби Казахстана являлось частью единого аграрно-промышленного лобби СССР. Его усиление начало проявляться после масштабного освоения целинных земель и становления Казахстана в качестве аграрно-индустриальной республики, в источник сельскохозяйственного сырья и превращения в одну из главных хлебных житниц страны. Данные факторы способствовали образованию довольно мощной лоббирующей группы, представляющей интересы АПК, которая играла большую роль во внутрисистемных взаимоотношениях между различными звеньями административно-хозяйственного комплекса Советского Союза.
После крушения советской политической системы и развала единого аграрно-промышленного комплекса, местные аграрные группы давления пошли по тому же пути, что и директорское лобби. Их основная задача состояла в «выбивании» все новых и новых бюджетных инъекций в громоздкую и нерентабельную систему сельскохозяйственного производства, что необходимо было делать для сохранения жизненного пространства самих руководителей этой системы и нижестоящих звеньев.
Стоит отметить, что кризис сельского хозяйства в Казахстане начался не в 1991 г. с начала суверенного развития республики. Он имел свои корни в той ситуации, которая сложилась в АПК Советского Союза в 80-х гг. Именно это время многие западные советологи определяли как период структурного кризиса АПК, который привел к полной стагнации сельскохозяйственного производства и увеличил зависимость СССР от импорта продовольствия, в основном зернового. Но опасность заключалась не в самом импорте продовольствия, который также практикуется развитыми странами, а в том, что существовала очень низкая производительность труда в аграрной сфере, которая была следствием экстенсивного развития сельского хозяйства.
Таким образом, можно с полной уверенностью утверждать, что с обретением независимости Казахстан получил основные сельскохозяйственные проблемы Советского Союза, которые приобрели еще больший размах в условиях жесткого экономического кризиса, в той или иной степени характерного для всех постсоветских государств. Как отмечают эксперты, речь шла о чрезвычайно затратной и неэффективной структуре агропромышленного комплекса СССР, где была технически слабая база для производства современной сельскохозяйственной техники, неразвитость отраслей переработки, производства и хранения продуктов. Все эти черты советского сельского хозяйства перешли на почву новых независимых государств. И распад Советского Союза пришелся на тот этап деградации АПК, когда этот процесс приобретал необратимые формы.
К сожалению, последствия этой деградации мы до сих пор не смогли преодолеть, несмотря на все попытки реформировать сельскохозяйственную отрасль в соответствии с принципами построения рыночной экономики и задачами развития фермерского хозяйства на селе. Отличие состоит лишь в том, что в начале 90-х годов и сейчас этому мешали разные проблемы. В тот период доминировали такие негативные факторы, как общесистемный кризис всего промышленного комплекса, радикальные меры по изменению форм собственности, кризис неплатежей, ведущих к распространению бартерных отношений и снижению налоговых поступлений. Сейчас к причинам стагнации сельского хозяйства можно отнести наличие латифундистов, связанных с правящей элитой, коррупцию и провал многих государственных программ по поддержке аграрного комплекса страны.
Все началось с того, что после развала СССР в качестве основного направления аграрной реформы была выбрана широкомасштабная приватизация государственной собственности в сельском хозяйстве и становление на этой основе института многоукладности. Как предполагали идеологи аграрной реформы, реорганизация совхозов и колхозов была вызвана объективной необходимостью избавиться от громоздкого, дотационного и неэффективного механизма управления и ведения сельского хозяйства, а также необходимостью преодолеть отчужденность труженика от средств производства и труда путем создания многочисленных фермерских хозяйств на основе семейного подворья. В то же время процесс приватизации должен был идти параллельно с политикой либерализации цен и отмены безвозмездных субсидий АПК. Тем самым пропагандировалась идея резкого ограничения роли государства в функционировании сельскохозяйственного механизма, который должен был работать по новым принципам саморегуляции. Считалось, что в силу финансового кризиса государство не может и не должно субсидировать отрасль, а реформы должны иметь шоковый характер, так как у государства нет средств на постепенные реформы.
Как отмечают специалисты, на основе бывшего колхозно-совхозного хозяйства были созданы такие новые сельскохозяйственные субъекты, как: производственные кооперативы, хозяйствующие и крестьянские товарищества. Но, по их же мнению, все крестьянские предприятия создавались без достаточного материально-технического обеспечения. Это привело к тому, что долги предприятий достигли больших размеров, а имущественный пай селян полностью перекрывался долговым паем, приведшим к массовой продаже за бесценок земельного надела крестьянами руководителям сельхозкооперативов и перехода в разряд наемных рабочих. В результате приватизации небольшая группа людей стала владельцами значительных земельных наделов, которые когда-то принадлежали совхозно-колхозной системе. Тем самым произошло бесконтрольное перераспределение всей колхозно-совхозной собственности между теми, кого чуть позже назовут латифундистами. Их состав довольно разношерстный, но основную массу составляли те, кто был связан с политической элитой, входил в нее и занимал высокие государственные должности.
Более того, покупка сельскохозяйственной земли, элеваторов или агрокомплексов была одним из способов вложения денег, часть из которых возвращалась в страну в ходе нескольких легализаций капиталов. Так, например, в 2002 году стал активно лоббироваться законопроект о частной собственности на землю, после того как в 2001 году был принят Закон «О земле», в котором предусматривалась частная собственность на землю, но она касались лишь огородов и приусадебных участков. А вот земли сельскохозяйственного назначения могли только арендоваться[135 - Васильева В. В Казахстане земли много, но на всех не хватит. 21.08.2002 http://www.ng.ru/cis/2002-08-21/5_kazakhstan.html]. Вряд ли такое положение вещей устраивало ту часть элиты, которая рассматривала землю как объект купли-продажи. И вряд было случайным то, что попытка принятия законопроекта о частной собственности на землю стала активно лоббироваться в тот момент, когда незадолго до этого была проведена первая (но, как показали последующие годы, отнюдь не последняя) легализация капиталов. Понятно, что часть политической и бизнес-элиты собиралась использовать землю как сферу для вложения своих капиталов. Другие лишь хотели узаконить процесс захвата земель, который начался еще в 90-х годах.
Следует отметить, что приватизация государственных сельхозпредприятий в Казахстане началась в 1991 г. и продолжалась в течение семи лет. Например, по подсчетам некоторых экспертов, если по республике на 1 января 1991 г. имелось 2183 государственных сельскохозяйственных предприятия, то на 1 января 1997 г. их число сократилось до 77. Всего за этот период было приватизировано 2106 сельхозпредприятий, т.е. 96,64% из их общего числа. Но странным было то, что с этого момента и до сегодняшнего дня даже у государственных структур была разная информация о количестве крупных землевладельцев. Доходило даже до того, что в разных официальных статистических данных при сравнении исчезали миллионы гектаров земли и их собственники. Очень хорошо это показало журналистское расследование делового издания «Курсив. Деловые новости Казахстана» под названием: «Сколько в стране крупных землевладельцев?», которое появилось после резонансных земельных митингов в стране в 2016 году. Как пишет издание, по данным министерства национальной экономики (МНЭ) РК, «…на начало 2015 года в стране насчитывалось 65 крупных крестьянских и фермерских хозяйств, чья площадь сельхозугодий превышала 20 тыс. га. В совокупности, на эти хозяйства приходилось почти 2,122 млн га сельхозугодий… По наличию посевных площадей насчитывается 130 крупных землевладельцев среди сельхозпроизводителей. Они занимают площадь более 4,6 млн. га. Основная их часть расположена в трех областях: Костанайской (42 предприятия контролируют 1,72 млн. га), Акмолинской (43 предприятия располагают 1,44 млн. га) и Северо-Казахстанской (34 сельхозпредприятия имеют 1,1 млн. га). В министерстве сельского хозяйства (МСХ) «Къ» предоставили справку, согласно которой в стране насчитывается 226 крупных сельхозтоваропроизводителей без разбивки на крестьянские (фермерские) хозяйства и сельхозпредприятия. В совокупности эти землевладельцы занимают площадь почти в 9,5 млн. га… Даже если сложить последние данные МНЭ по крупным крестьянским хозяйствам (65 ед. – 2,122 млн. га) и сельхозпредприятиям (130 ед. – 4,606 млн. га) с данными МСХ, образуется разница в 31 сельхозпредприятие с земельным фондом в 2,765 млн. га. В пересчете на одно предприятие в среднем выходит 89,2 тыс. га. В МНЭ «Къ» заявили, что предоставленные данные не в полной степени отражают реальное положение дел. В МСХ, в свою очередь, «Къ» не предоставили данные по сельхозтоваропроизводителям, располагающим свыше 50 тыс. га земель»[136 - Арман Джакуб. Сколько в стране крупных землевладельцев? 20.10.2016. https://www.kursiv.kz/news/vlast1/skolko-v-strane-krupnyh-zemlevladelcev/].
Что касается самых крупных землевладельцев в Казахстане, то издание «Курсив. Деловые новости Казахстана» упомянуло несколько агрохолдингов: «В первую очередь это ТОО «Иволга-Холдинг» Василия Розинова, контролирующее по разным оценкам около 1,5 млн. га земель в Казахстане и России. Сопоставимые позиции занимает и ТОО «Холдинг Алиби» Нурлана Тлеубаева… имеет доступ к земельному банку в 1 млн. га. Другим крупным землевладельцем является АО «Холдинг КазЭкспортАстык», принадлежащее Руслану Молдабекову, которое, по данным «Halyk Finance» (по состоянию на конец 2012 года), располагало 1 млн. га сельхозугодий… Следом можно смело упомянуть и ТОО «АгроЦентр Астана», имеющее аффилированность с экс-депутатом Мажилиса, экс-председателем Комитета по аграрным вопросам Ромином Мадиновым. Холдинг включает в себя 27 крупных сельхозпредприятий и имеет 700 тыс. га, из которых 400 тыс. га – пашни. Весомым земельным банком располагает и Холдинг «БATT-Агро», аффилированный с одноименной корпорацией, и которая, если верить самой компании, имеет 300 тыс. га посевных площадей. Следом по убыванию можно смело отнести АО «Атамекен-Агро», располагающее 290 тыс. га. Солидный объем земельных наделов создало себе и ТОО «Агрофирма ТNК», чей земельный фонд через дочерние структуры по подсчетам «Къ» не меньше 190 тыс. га. Другим ключевым игроком на земельном рынке является ИПК ZHERSU Бауржана Оспанова, куда также входит ТОО «Байсерке-Агро». Земельный фонд агрокорпорации насчитывает 160 тыс. га, из которых более 130 тыс. га – пастбища. Не так давно солидным земельным банком владело и ТОО «Масло-Дел». Руководитель компании Павел Селиванов заявлял о покупке в 2004 году 145 тыс. га в Северо-Казахстанской области. Принадлежит ли сейчас эта земля компании – доподлинно неизвестно… Отдельно стоит отметить и такие крупные вертикально интегрированные комплексы, как АО «Концерн Цесна-Астык» и ТОО «Зерновая индустрия». Обе компании располагают земельными угодьями в размере 42 тыс. га и 100 тыс. га соответственно…»[137 - Арман Джакуб. Сколько в стране крупных землевладельцев? 20.10.2016. https://www.kursiv.kz/news/vlast1/skolko-v-strane-krupnyh-zemlevladelcev/]. При этом некоторые из крупных землевладельцев Казахстана долгое время входили в список 50 богатейших бизнесменов Казахстана по версии казахстанского Forbes, как, например, Руслан Молдабеков, Василий Розинов и Нурлан Тлеубаев.
Хотя самой мощной встряской для аграрной сферы Казахстана были земельные митинги 2016 года против принятия нового Земельного кодекса. Кстати, одним из требований митингующих была публикация полной информации о владельцах земельных участков сельскохозяйственного назначения. Как писал по этому поводу известный казахстанский бизнесмен Маргулан Сейсембаев на своей страничке в «Facebook»: «Все вы знаете, что основные, большие, плодородные и орошаемые земли в Казахстане принадлежат различным «большим» людям со связями. Поездите по районам, и вам местные жители расскажут, какому «карабасу барабасу» принадлежит та или иная земля. Что печально, большинство этих земель не обрабатывается… Особо хитрые латифундисты начали засевать поля как попало и чем попало. Далее оформляют посевы как нормальные и получают за это еще и субсидии от государства. Сам много раз видел такие поля. Они держат эти земли в спекулятивных целях, чтобы потом перепродать дороже, либо думают, что таким образом обеспечивают будущее своих детей. Это очень большая проблема… Я понимаю государство, которое хочет, чтобы все земли обрабатывались и использовались. Но приняв эту поправку в Земельный кодекс, государство даст таким «карабасам барабасам» только новые возможности зарабатывать, ничего не делая. Если государство хочет вовлечь в оборот земли сельхозназначения, нужно не иностранцев привлекать, а бороться с такими «карабасами барабасами» путем жесткого требования использования земель через различные дестимулирующие механизмы… Для любой страны, у которой коррумпированная власть, маленькое население, неработающие законы, зависимые суды, слабая экономика и вдобавок сильные агрессивные соседи – земля это не актив, а вопрос национальной безопасности и будущего нации»[138 - Владимир Иванов. «Митинги пошли по земле. Эхо Атырау отразилось в Актобе и Семее». Деловая неделя. №: 15 (1186)].
Под давлением общественного недовольства казахстанским властям пришлось наложить 5-летний мораторий на отдельные нормы в Земельный кодекс, в том числе запрет на приватизацию земель сельхозназначения резидентами Казахстана. Но есть риск того, что это не остановит аграрных лоббистов от попыток либо продавить выгодные для латифундистов условия работы в стране, либо сохранить их status quo.
Но смена игроков на этом поле еще не означает, что будут меняться сами правила игры, часть из которых всегда была скрыта от общественности. Более того, по мере увеличения присутствия иностранных инвесторов в сельском хозяйстве Казахстана, есть вероятность появления групп давления, которые буду защищать их интересы, даже если они будут идти в ущерб государственным.
Кстати, еще в начале 1995 года была создана Аграрная партия Казахстана, которая формально должна была активно защищать интересы казахстанских аграриев, больше выполняя роль «партии по интересам», что делало ее скорее лоббистской организацией, чем классической партией. Хотя, в отличие от той же России, где многие бизнес- структуры рассматривали партийный механизм как один из важных инструментов давления на власть, в Казахстане этот механизм больше играл вспомогательную роль, чем основную. В результате, в 2006 году, Аграрная партия Казахстана на своем седьмом, внеочередном съезде, проголосовала за слияние с пропрезидентской республиканской политической партией «Отан» наряду с партией «Асар» и «Гражданской партией Казахстана». На политическом поле осталась социал-демократическая партия «Ауыл», созданная в 2002 году также для защиты интересов сельчан. Но в 2015 году «Ауыл» поглотил «Партию патриотов Казахстана», что, впрочем, не избавило эту партию от роли статиста и партийной массовки на выборах. Не удивительно, что в том же 2015 году вдруг появились предложения создать новую Аграрную партию на базе республиканского общественного объединения «Союзов фермеров Казахстана». Как заявил вице-президент этого объединения Акжол Абдукалимов: «…депутатов мажилиса и других уровней избирают по партийным спискам, а в аграрном комитете мажилиса парламента нет ни одного фермера. В парламенте заседают в основном представители крупного сельского бизнеса, включая руководителей зерновых холдингов. И, естественно, они там отстаивают собственные интересы. А представителей мелкотоварного производства в виде крестьянских (фермерских) хозяйств, олицетворяющих сельское население, там никогда не было. Хотя сегодня на селе проживают и работают свыше 40% нашего народа. Именно эта большая часть нашего населения не имеет своих представителей в парламенте страны. Разве это нормально?»[139 - Аграрная партия в Казахстане будет создана в 2016 году. 07.04.2015. https://kapital.kz/gosudarstvo/39324/agrarnaya-partiya-v-kazahstane-budet-sozdana-v-2016-godu.html]. Но дальше слов дело не пошло. Новая Аграрная партия так и не появилась.
4. Ведомственный лоббизм
Когда речь идет о «ведомственном лоббизме», здесь имеется в виду деятельность групп давления, представляющих те или иные звенья бюрократического аппарата. Как уже отмечалось ранее, после развала СССР, в наследство Казахстану осталось многое из того, что составляло когда-то единую административно-командную систему, а именно – мощный бюрократический аппарат со своими устоявшимися традициями и правилами аппаратных игр. Постсоветский номенклатурный аппарат перенес на суверенную почву независимого Казахстана все те болезни, которыми страдал государственно-управленческий истэблишмент бывшего Советского Союза. Здесь имеются в виду монополия на выражение «общенародного интереса», которым обладала советская партийная номенклатура, традиции закулисной негласной межгрупповой борьбы различных звеньев советского бюрократического аппарата за контроль над ресурсами и привилегиями, традиции политического остракизма над «проигравшими», которые стали составной частью казахстанской политической системы. На первоначальном этапе независимости Казахстана, по отношению к существующей структуре власти и раскладу сил между группами давления, действовавших в политической системе СССР, сильных изменений не произошло, лишь только формировалась новая форма внутренней структурированности бюрократического аппарата с учетом местной специфики и наличия параллельных центров власти.
В условиях экономического кризиса, спада политической активности масс усиление синдрома абсентеизма, а в связи с этим низкий уровень политической, правовой и гражданской культуры, который существовал в постсоветском Казахстане и препятствовал появлению осознанных, дифференцированных интересов в социальной среде – все это только способствовало усилению единственной силы, которая сохранила свою целостность, организованность и внутреннюю преемственность, то есть речь идет о бюрократическом аппарате. «… представители аппарата… почувствовали свою корпоративную самоценность и в условиях отсутствия четкой правовой инфраструктуры общества стали доминировать в качестве опоры политических решений и действий …Именно сила и власть аппарата, чиновничье-номенклатурного сословия – мощный потенциальный показатель «готовности» самой власти к тихому авторитарному перерождению»[140 - Никовская Л.И. Демократические реформы и опасность правоэкстремистской альтернативы // Национальная электронная библиотека // http: www.nns.ru/analytdoc/sod13.html].
При этом характерной чертой многих авторитарных систем действительно являются довольно сильные позиции у бюрократического аппарата. В Казахстане между его различными группами идет постоянная борьба за доступ к нескольким ресурсам:
– доступ к главному центру принятия решений;
– доступ к процессу распределения разных ресурсов. Идет постоянная борьба за выживание в условиях сокращения кормовой базы, когда коррупционная рента уменьшается параллельно с появлением во власти более голодных и амбициозных игроков из «молодежи», стремящихся также взять эту ренту под контроль;
– доступ к кадровой политике, в том числе для сохранения своих позиций во время транзита власти и для расчистки площадки в преддверии этого транзита.
Что касается доступа к законотворческой деятельности, то, согласно статье 66 Конституции РК, правительство Республики Казахстан вносит в Мажилис (нижнюю палату парламента) проекты законов и обеспечивает исполнение законов. И ежегодная официальная статистика обычно указывает на то, что основная масса законопроектов, которая рассматривается нижней палатой парламента, разрабатывается и поступает из разных министерств, а не со стороны самих депутатов. Например, по итогам законотворческой деятельности 2017 года, председатель Мажилиса парламента РК Нурлан Нигматулин заявил следующее: «Нами с начала этой сессии принято в работу 80 законопроектов, из которых 42 рассмотрено и одобрено. Причем 12 законопроектов разработаны самими депутатами Мажилиса».[141 - Итоги года подвели в Мажилисе Парламента РК. 27.12.2017. http://24.kz/ru/news/policy/item/213172-itogi-goda-podveli-v-mazhilise-parlamenta-rk (http://24.kz/ru/news/policy/item/213172-itogi-goda-podveli-v-mazhilise-parlamenta-rk)] И существующий механизм законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан предоставляет прекрасную возможность для лоббистской деятельности практически на всех стадиях подготовки, рассмотрения и обсуждения любого казахстанского законопроекта как в рамках рабочих групп, которые создаются уполномоченным органом, так и в парламентских комитетах. Но вся проблема в том, что доступ к этому механизму не гарантирован для всех потенциальных его участников, даже если у них есть для этого намерения и желание.
В качестве примера можно привести интересную ситуацию, связанную с заседанием рабочих групп по разработке проекта Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» и Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатской деятельности и юридической помощи» в 2017 году. Тогда Республиканская коллегия адвокатов поставила под сомнение легитимность деятельности указанной рабочей группы, подготовив письмо, которое хотелось бы привести в полном объеме:
«Данное приглашение на участие в рабочей группе датировано 11.06.2017 года, в то время как на указанную дату не имелось не только Концепции, но и наименования Закона в изложенной редакции. Концепция вместе с предварительным проектом Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» впервые появилась 12.09.2017 года. В соответствии с подпунктом 7) пункта 2 Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года №907, создание рабочей группы по разработке проекта закона производится только в случае одобрения концепции проекта закона на заседании Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности. Поскольку заседания МВК на текущий момент не проведено, а концепция – не была одобрена, рабочая группа по разработке проекта закона не может быть создана и не может осуществлять свою деятельность на законном основании. В соответствии с подпунктом 8) пункта 2 указанных Правил рабочая группа должна заниматься разработкой проекта закона. Однако членам рабочей группы представлен проект Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи», разработанный неизвестными лицами, не включенными в состав рабочей группы. В ходе встречи 12.09.2017 года с участием некоторых членов, включенных в список рабочей группы, разработки проекта закона не производилось, а производился обмен мнениями по отдельным положениям уже готового проекта. Указанный проект не был официально размещен для обсуждения на интернет-ресурсе «Открытых нормативно-правовых актов» и Министерства юстиции. Концепция Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» с предварительным текстом проекта закона и Концепция сопутствующего Закона со сравнительной таблицей получены Республиканской коллегией адвокатов 12.09.2017 года. В соответствии с пунктом 12 вышеуказанных Правил у Республиканской коллегии адвокатов имеется 7 рабочих дней для предоставления своих замечаний и предложений, что и будет нами сделано. Согласно пункту 12 указанных Правил в случае, если предполагается разработка проекта закона в новой редакции, то в Министерство юстиции Республики Казахстан одновременно с проектом концепции вносится предварительный текст проекта закона в новой редакции. Указанная норма предусматривает два вида проектов: 1) предварительный проект закона в новой редакции, вносимый в Министерство юстиции одновременно с проектом концепции; 2) разрабатываемый рабочей группой проект закона. Озвученные замечания касаются проекта закона, разрабатываемого рабочей группой.
На основании изложенного: Просим Министерство юстиции работу по разработке вышеуказанных проектов концепций и законов осуществлять в строгом соответствии с Правилами организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года №907»[142 - Ануар Тугел . Легитимность рабочей группы по законопроекту вызывает сомнения. 13.09.2017. http://www.agka.kz/ru/legitimnost-deyatelnosti-vyzyvaet-somneniya/].
При этом нередко возникает еще одна ситуация. Качество многих законопроектов и даже принятых законов бывает настолько низким, что делает их реализацию довольно затруднительным занятием, в том числе для многих представителей власти, чей уровень правового сознания также оставляет желать лучшего. К тому же, многие уже принятые законы начинают обрастать большим количеством подзаконных актов или в них вносятся постоянные изменения и дополнения. С другой стороны, при такой правовой неразберихе появляются многочисленные «слепые правовые зоны», где можно использовать размытые юридические понятия или двусмысленные толкования тех или иных статей закона в свою пользу. Тем более, что еще в 90-х годах бюрократический корпоративизм трансформировался в новую форму государственно-бюрократического капитализма, когда те, кто имел доступ к распределительной системе, смогли конвертировать власть в собственность, опираясь на лозунги либерализации экономики. «В известном смысле государство было приватизировано номенклатурой и поэтому стало действовать в интересах новых собственников больше, чем в интересах общества»[143 - McFaul. M. Russia’s “Weak” and “Privatised” State as an impediment to Democratic Consolidation. – Stanford, 1997. P. 5.].
Стоит отметить, что процесс конвертации власти в крупную собственность, на этапе первоначального накопления капитала, осуществлялся только теми немногими группами номенклатуры, которые действовали, в основном, на мега- и мезоуровне, имея доступ к реальным каналам власти и контроля над ресурсами. Именно так выстраивалась пирамида патрон-клиентских отношений, которая на мега-уровне начинается с главы государства и его ближайшего окружения, а затем распадается на большое количество аналогичных пирамид по всему бюрократическому аппарату. То есть казахстанскую номенклатуру можно представить следующим образом: матрица, состоящая из множества пирамид. На вершине пирамиды находится ключевая фигура – патриарх группы (патрон, «хозяин»), который выполняет несколько важных функций:
– обеспечение безопасности своей пирамиды за счет демонстрации лояльности к патрону более крупной пирамиды, частью которой он сам является;
– финансовая подпитка своей «пирамиды» за счет разных ресурсов, от распределения государственных заказов до расстановки людей из этой пирамиды, на те или иные государственные должности. Основные центры притяжения либо, наоборот, источники конфликтов в нашей политической элите связаны с финансово-экономическими интересами. Даже уход некоторых казахстанских чиновников в оппозицию нередко имел своей причиной конфликт экономических интересов с другими теневыми игроками. При этом по крупным конфликтам главным арбитром является президент, который либо разводит противоборствующие силы по разнам углам, либо дает команду на нейтрализацию какой-либо фигуры или группировки в случае повышения риска для поддержания внутриэлитного баланса.
Как уже отмечалось выше, основная борьба в бюрократическом аппарате Казахстана идет за доступ к нескольким ключевым ресурсам. Эта борьба лежит в основе перманентных межведомственных столкновений, результатом которых нередко является исчезновение одних государственных структур и появление новых под лозунгами административной реформы. Понятно, что наличие доступа ко всем этим ресурсам делает ту или иную номенклатурную группу более влиятельной, чем другие. Эти привилегированные группы, обычно тесно связанные с отдельными представителями высшей государственной иерархии, имели больше точек доступа в коридорах власти и больше финансовых, информационных ресурсов, чем другие группы давления. В этом контексте, казахстанские ведомственные группы давления представляют из себя синтез «групп по «обычаям» и институциональных групп, согласно классификации Блонделя Ж. Как уже упоминалось выше, участники деятельности групп «по обычаю», которыми являются политики и бюрократы, используют свои статусные позиции для обеспечения своих родственников и близких доходными местами. Можно согласиться с тем, что это было связано с тем, что «....кланово-элитарная организация власти, принижая влияние общесоциальных интересов и электорального представительства, по природе своей не в состоянии родить ничего, кроме временного доминирования тех или иных групп»[144 - Соловьев А. Грезы морализаторства и фантом патриотизма // Власть. – M., 1997. – №7. – C. 26-32 (С.29).].
Номенклатурное влияние того или иного чиновника и его группы зависит от двух вещей:
1. От того, какое место занимает его ведомство в неписанной иерархии государственных структур. Понятно, что лоббистские возможности руководителя АП гораздо мощнее, чем у премьер-министра, хотя бы по причине более частых контактов с главой государства, что является довольно мощным административным ресурсом.
2. От статуса той группы, к которой он принадлежит. Представитель «старой гвардии» или семьи президента автоматически может быть более влиятельным (даже не имея крупной должности), чем молодой технократ-управленец, занимающий пост министра. Но эта схема, рано или поздно, нарушится. И здесь речь идет не только о транзите власти, который может постепенно переформатировать государственный аппарат структурно, хотя вряд ли реформирует его ментально. Просто эпоха «аксакалов» в окружении главы государства, в первую очередь, по причине физиологического старения, уже подходит к концу. Кто-то уже ушел в мир иной. Кого-то отправили на пенсию. При этом процесс количественного сокращения «внутриэлитных динозавров» начался уже давно.
В казахстанских условиях человек у административного кранчика автоматически причисляется к «агашке». И это не возрастная категория, так как у нас появились уже «молодые агашки» в системе государственной власти. Это обозначение места человека в иерархии влияния. При этом сама иерархия не обязательно должна быть официальной, так как само влияние может быть теневым. «Агашка» -это обозначение некоего образа мысли, некоей модели поведения, суть которой можно определить фразой: «Законы для лохов. Власть для нас». В принципе, довольно классическая схема средневековой вассальной зависимости и обмен лояльности на кормление, в результате которой любая группа высокого порядка подминает под собой множество подгрупп второго и третьего ранга. «Центровские агашки» в основном рулят в столице (при этом многие из них в свое время вышли из регионов). Областные, городские и районные агашки разделяются на два вида: «местные» и «пришлые». При этом все эти виды чувствуют себя более уверенно, когда у них есть свой «центровской агашка». Естественно, что это приводит к другой долгоиграющей проблеме Казахстана, связанной с тем, что по мере кадровых передвижений того или иного «патрона» на центральном или региональном уровне вместе с ним двигается и вся его пирамида. С управленческой точки зрения это создает негативный мультипликативный эффект, так как разрушает преемственность в реализации уже принятых предшественником решений и задач и еще больше закрепляет «синдром временщика». Но если слабеет «агашка» – слабеет и вся его группа.
Все это создает высокую степень турбулентности бюрократического аппарата, где узковедомственные интересы бывают не очень прочными, в том числе по причине частых кадровых перестановок и структурных изменений в том же правительстве.
Появление тех или иных новых министерств обычно связано с двумя факторами. Во-первых, с лоббистскими возможностями разных внутриэлитных групп, которые банальную борьбу за распределение ресурсов часто любили подавать под соусом очередной административной реформы или антикоррупционной компании. Во-вторых, с инициативами самого главы государства регулярно перетряхивать государственный аппарат, в том числе с точки зрения поддержания внутриэлитного баланса сил.
Таким образом, когда речь идет о специфике казахстанского ведомственного лоббизма, следует иметь в виду несколько моментов:
1. После развала СССР номенклатурно-партийная традиция постепенно была заменена номенклатурно-олигархической связкой, которая, действуя внутри политической системы, имеет тесную кооперацию с экономической подсистемой, роль которой значительно повысилась в условиях конвертации власти в собственность.
2. Функционирование бюрократического аппарата Казахстана опирается на сложную структуру взаимодействия различных «пирамид» патрон-клиентских отношений.
3. Постепенно происходит естественная смена поколений внутри казахстанской номенклатуры, когда уход прежних «тяжеловесов» в некоторых случаях может создать серьезный вакуум влияния и силы, который, рано или поздно, заполнят «молодые агашки».
5. Региональный, жузовый и родоплеменной фактор влияния
Естественно, что после развала СССР наблюдался рост национального самосознания казахов, которые обрели независимое государство. Но интересно то, что правящая элита Казахстана, которая получила власть во время обретения суверенитета страны, увидела в росте национального самосознания определенную угрозу, опасаясь, что появление национал-патриотических настроений может представлять угрозу для поддержания межэтнической стабильности. В результате, в первой половине 90-х годов, казахстанские власти нейтрализовали рост популярности некоторых национал-патриотических движений, что вызвало недоумение у многих казахов, которые рассматривали их активность как часть политики по восстановлению этнической идентичности казахов, которая долгое время была под давлением советской власти.
Тем более, что одним из наглядных примеров роста национальной идентичности среди казахов были события, которые произошли незадолго до развала СССР, в декабре 1986 года в городе Алматы. Тогда казахская молодежь, в основном студенты разных учебных заведений города, организовали акцию протеста на центральной площади Алматы, выступая против решения Генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева о снятии с должности первого секретаря Коммунистической партии Казахстана Динмухамеда Кунаева, вместо которого возглавлять республику направили никогда не работавшего в Казахстане Геннадия Колбина. Участники митинга 17-18 декабря 1986 года (который затем перерос в столкновения с правоохранительными органами и военными, приведший к большим человеческим жертвам среди молодежи), требовали назначить на должность руководителя республики представителя коренного населения. В истории Казахстана те события именуются «Желто?сан к?терiлiсi» (декабрьское восстание»), которое стало одним из первых национальных выступлений в Советском Союзе против диктата центральной власти. Такие же выступления казахской молодежи прошли и в других регионах Казахстана.
В то же самое время историческая характеристика регионального разделения в Казахстане традиционно несла на себе отражение системы родоплеменных и жузовых (объединение нескольких родоплеменных групп) отношений, в основе которых лежали и географические факторы. Естественно, что рост этнической идентичности среди казахов априори шел рука об руку с ростом жузовой и родоплеменной идентичности, что приобрело еще большую актуальность в период сложной социально-экономической ситуации после развала СССР, которая требовала усиления поиска групповой помощи и поддержки.
