Кто в доме хозяин? Как устроена власть в России

Руслан Берикович

Кто в доме хозяин? Как устроена власть в России

Вступление

Есть вопрос, который задаёт себе почти каждый, кто хоть раз сталкивался с государственной машиной: кто здесь главный? Кто принимает решения, от которых зависит жизнь простого человека? Одни отвечают не задумываясь: президент. Другие пожимают плечами: чиновники, те, кто сидит в кабинетах. Третьи говорят: никто не главный, всё идёт само собой, по инерции.

Все эти ответы по-своему верны и по-своему ошибочны. Власть в России устроена не как пирамида с одной вершиной и не как плоская доска, где все равны. Она устроена как дом с несколькими этажами, где у каждого жильца свои комнаты, свои обязанности и свои ключи. И чтобы понять, кто в этом доме хозяин, нужно сначала разобраться, как он устроен.

Эта книга — о том, как принимаются решения в стране. Не о том, кто хороший и кто плохой, а о том, как устроен механизм. Кто определяет курс, кто его исполняет, кто обеспечивает исполнение и кто следит за порядком. Где кончаются полномочия одного и начинаются другого. И почему эта граница так часто оказывается размытой.

Может показаться, что всё это — дела высоких кабинетов и далёких ведомств. На самом деле связь самая прямая. От того, кто и по каким правилам принимает решения, зависят дороги, школы, больницы, цена на продукты, порядок на улицах. Когда в доме нет ясности, кто за что отвечает, страдает каждый, кто в нём живёт.

Вот почему разговор об устройстве власти — не отвлечённая тема для кабинетных споров. Это разговор о том, в каком доме жить нам и нашим детям. И о том, кто держит ключи от этого дома.

Глава первая. Дом с несколькими этажами

Начнём с простого. В любом доме есть хозяин, есть те, кто помогает ему по хозяйству, и есть те, кто выполняет отдельные поручения. Если хозяин один, а помощников много, нужно чётко определить, кто за что отвечает. Иначе начнётся путаница: один сделает не своё, другой не сделает своё, а третий сделает дважды одно и то же.

Государство устроено похожим образом. Есть тот, кто определяет общий курс. Есть те, кто этот курс исполняет. Есть те, кто обеспечивает исполнение — деньгами, техникой, людьми. И есть те, кто следит за порядком и проверяет, чтобы всё шло по правилам.

В России этот дом устроен так, что главный в нём — президент. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики, он гарант Конституции, он обеспечивает согласованную работу всех органов власти. Это не значит, что он делает всё сам. Это значит, что он задаёт тон, а остальные подстраиваются под него.

Но здесь есть тонкость, о которой редко говорят вслух. В классическом доме хозяин либо сам управляет хозяйством, либо нанимает управляющего и доверяет ему. В России устроено иначе: хозяин есть, но управляющий у него не один, а несколько, и не все они подчиняются друг другу. Отсюда и путаница, которая время от времени даёт о себе знать.

Разберёмся с этажами этого дома. На верхнем этаже — президент. Он не входит ни в одну из ветвей власти, но имеет полномочия по отношению к каждой из них. Он назначает главу правительства, он может отправить правительство в отставку, он руководит теми ведомствами, которые отвечают за оборону и безопасность. Это делает его фигурой, вокруг которой выстроено всё остальное.

Этажом ниже — правительство. Оно возглавляет систему исполнительной власти, то есть отвечает за то, чтобы решения президента превращались в конкретные дела: в дороги, в школы, в больницы, в зарплаты, в порядок на улицах. Правительство — это те, кто помогает хозяину по хозяйству. Но помогает не по своему усмотрению, а по указаниям сверху.

Ещё ниже — министерства и ведомства. Каждое из них отвечает за свою область: одно за здравоохранение, другое за образование, третье за оборону, четвёртое за безопасность. Они исполняют решения правительства и президента, но у каждого есть свои обязанности и свои права. И здесь начинается самое интересное: не все ведомства подчиняются правительству. Некоторые подчиняются напрямую президенту.

Вот в этом и состоит главная особенность российского дома. В нём есть ведомства, которые как бы находятся на этаже правительства, но ключи от их комнат лежат у президента. Правительство может ими координировать, может обеспечивать их деятельность, но не может ими руководить. Руководит ими глава государства.

Может показаться, что это мелочь. На самом деле это одна из главных причин, по которой в доме время от времени возникает путаница. Представьте: управляющий отвечает за порядок на этаже, но в двух комнатах живут люди, которые ему не подчиняются. Он может попросить их сделать что-то, но не может приказать. А они могут сделать по-своему, и управляющий ничего с этим не сделает.

Отсюда и разговоры о том, что в России нет чёткого разделения властей. Формально оно есть: законодательная, исполнительная, судебная. Но на деле к этой троице добавляется четвёртая фигура — президент, который стоит над всеми и имеет полномочия в каждой из областей. И это не ошибка, а осознанный выбор тех, кто создавал нынешнюю Конституцию.

Вот почему разговор об устройстве власти — это не разговор о том, кто главный. Это разговор о том, как устроен механизм и почему он работает именно так. И чтобы понять, кто в доме хозяин, нужно разобраться не только в том, кто стоит на верхнем этаже, но и в том, как устроены этажи ниже.

Глава вторая. Хозяин и управляющий

В прошлой главе мы говорили о том, что в российском доме есть хозяин и есть управляющий, и что не все комнаты управляющему подчиняются. Теперь настало время разобраться, как складываются отношения между ними. Это, пожалуй, самый запутанный уголок дома, и именно здесь чаще всего возникает путаница.

Начнём с того, что записано в главном документе страны. Конституция говорит: правительство осуществляет исполнительную власть. То есть оно отвечает за то, чтобы законы и решения президента превращались в конкретные дела. Оно разрабатывает федеральный бюджет, оно управляет федеральной собственностью, оно обеспечивает оборону и безопасность, оно проводит единую политику в самых разных областях — от здравоохранения до культуры.

Но здесь же, в Конституции, записано и другое: президент определяет основные направления внутренней и внешней политики. То есть он задаёт курс, а правительство этот курс исполняет. И это сразу ставит правительство в зависимое положение. Оно не само решает, куда идти, — оно идёт туда, куда указано.

Может показаться, что это нормально: хозяин указывает, управляющий исполняет. Так устроены многие дома. Но в России есть особенность, которая делает это положение не просто зависимым, а двойственным. Президент не только определяет курс, но и имеет право отменять постановления и распоряжения правительства. Если он сочтёт, что они противоречат Конституции, законам или его собственным указам, он может их отменить.

Представьте: управляющий сделал распоряжение по хозяйству, а хозяин его отменил. Не потому, что управляющий ошибся, а потому, что хозяин считает иначе. Управляющий может быть прав по существу, но его слово всё равно будет отменено. Это не значит, что хозяин всегда прав. Это значит, что последнее слово остаётся за ним.

Отсюда и разговоры о том, что правительство в России — не самостоятельный орган, а скорее исполнитель воли главы государства. Одни считают это правильным: мол, в доме должен быть один хозяин, иначе начнётся разброд. Другие видят в этом нарушение принципа разделения властей: мол, исполнительная власть должна быть самостоятельной, иначе она превращается в придаток.

Спор этот не имеет однозначного ответа. Но важно понять одно: зависимость правительства от президента — не случайность и не чья-то прихоть. Это следствие того, как устроена нынешняя форма правления. В России президент — не просто глава государства, который выполняет представительские функции. Он активный участник исполнительной власти, даже если формально в неё не входит.

И здесь мы подходим к ещё одной тонкости. В классическом доме хозяин либо сам управляет хозяйством, либо нанимает управляющего и доверяет ему. В России хозяин есть, но управляющий у него не один. Есть те, кто подчиняется правительству, и есть те, кто подчиняется напрямую президенту. И это создаёт ситуацию, когда правительство отвечает за порядок на этаже, но не может распоряжаться всеми комнатами.

Вот почему так часто возникает путаница. Правительство может принять решение, которое касается всех ведомств, но не все ведомства обязаны его исполнять. Некоторые из них подчиняются только президенту. И если их руководители не согласны с решением правительства, они могут обратиться напрямую к хозяину, минуя управляющего.

Это не значит, что в доме царит хаос. В большинстве случаев все действуют согласованно, потому что понимают: разброд вредит всем. Но когда возникают спорные ситуации, именно эта двойственность даёт о себе знать. И тогда становится ясно, что хозяин в доме один, а управляющий — не более чем исполнитель.

Может показаться, что всё это — дела высоких кабинетов и далёких ведомств. Но связь здесь самая прямая. От того, насколько чётко определены полномочия, зависит, как быстро и качественно решаются вопросы, которые касаются каждого: от ремонта дорог до выплаты зарплат. Когда в доме нет ясности, кто за что отвечает, страдает каждый, кто в нём живёт.

Вот почему разговор об отношениях хозяина и управляющего — не отвлечённая тема для кабинетных споров. Это разговор о том, как работает механизм, от которого зависит наша повседневная жизнь. И о том, можно ли сделать этот механизм более чётким, не ломая того, что уже работает.