скачать книгу бесплатно
Ретроспективная оценка эффективности той или иной бюджетной модели, несомненно, представляет большой интерес и должна быть предпринята. Сложность лишь в том, что современники – колониальные администраторы, казначеи империй или ученые-экономисты – оценивали приоритеты разных форм бюджетного управления не только с точки зрения прагматики. Описанные выше бюджетные модели не были продуктом исключительно кабинетного творчества – они складывались в определенной политической, идеологической среде, под влиянием общественного мнения и националистических доктрин, а также опыта соседних империй. Поэтому каждый конкретный случай эволюции бюджетной модели «центр – периферия» нуждается во всестороннем и тщательном анализе контекста, политического и идеологического фона.
Развитие бюджетных отношений между центром и окраинами в Российской империи во многом перекликалось с аналогичными процессами, имевшими место в других империях. Сопоставимость моделей объясняется и схожестью проблем, с которыми сталкивались правительства, и заимствованием опыта соседей. С другой стороны, это развитие было по-своему уникально. Уникальность объясняется и крайней асимметрией в политическом и экономическом развитии окраин, и специфической природой империи с не отделенными морем колониями, и интенсивностью политических преобразований. Процессы эволюции экономической системы империи происходили в периоды реформ и «застоя», экономических подъемов и кризисов, испытывали влияние сменяющихся политических и национальных идеологий, западноевропейских доктрин и опыта. Многие из этих процессов неизбежно останутся за пределами моего изложения, охватывающего период с конца XVIII века до начала Первой мировой войны. Цель моего исследования – сделать эволюцию бюджета Российской империи частью истории национальной, региональной и экономической политики.
2
Территориальная структура российского бюджета в XVIII веке
Первые сознательные шаги в оформлении территориальной финансовой системы империи были предприняты в начале XVIII века. Тот факт, что именно Петр I впервые обратил внимание на эффективность функционирования бюджетной системы, разумеется, неслучаен. Финансовые реформы стали частью масштабного преобразования государственного управления. Новая административная система строилась на принципах публичности. Частные службы сменялись административным аппаратом, а царская казна должна была стать государственной. Кроме того, активная внешняя политика и военные действия требовали новых финансовых ресурсов, тогда как прежняя система управления финансами не обеспечивала государству стабильных и постоянных источников дохода, и главное – единства и централизации бюджета.
Одна из первых реформ финансового управления была направлена на обеспечение взаимодействия местных и центральных органов, участвовавших в сборе доходов и распределении расходов. Областная реформа 1708 года разделила страну на губернии, ставшие основными территориальными единицами налогового и финансового управления. Губернским властям поручалось взимание налогов, осуществление расходов и передача денежных средств центральным учреждениям. Была ликвидирована ведомственная раздробленность бюджета, ранее рассредоточенного между сметами многочисленных приказов.
Итогом реформ финансового управления стало создание новой бюджетной системы, основанной на административно-территориальной организации. В этом отчетливо просматривается желание не только упорядочить сбор и расходование бюджетных средств, но и приспособить организацию финансового управления к новым – имперским – принципам управления пространством. Первые составленные по этому принципу проекты государственных росписей на 1710 и 1711 годы из-за недостоверности данных о доходах и расходах не предоставляют исчерпывающей информации о доходности или убыточности губерний, но дают представление о механизмах распределения денежных средств между территориями
.
Использованный в проектах механизм перераспределения средств между центральным бюджетом и губерниями выглядел следующим образом. Для каждой территориальной единицы была установлена доля участия в военных расходах, она определялась из расчета количества дворов территории по отношению к общему числу дворов в империи. Таким образом, за каждой губернией было закреплено содержание определенных полков армии. Суммы, предназначенные на военные расходы, должны были высылаться в Воинский приказ, затем они распределялись между отдельными полками. Позднее посредничество Воинского приказа оказалось излишним, и определенные суммы из губернских доходов прямо поступали в кассы полков
. Недостаток доходов на местные нужды в «дефицитных» губерниях должен был покрываться из бюджета «прибыльных».
Цель губернской реформы заключалась в формировании новой системы военного хозяйства и территориальной финансовой организации
. В результате финансовая деятельность губернаторов была поставлена под контроль Сената, а с 1718 года к участию в бюджетном управлении были привлечены созданные Петром I коллегии – Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия. Тем самым концентрация финансового управления на губернском уровне была дополнена общегосударственной централизацией бюджета и финансового контроля. В том же году была введена новая система подушного налогообложения.
Описанный механизм составления бюджета был обусловлен принятым в то время принципом специализации доходов на определенные расходные статьи. Но на практике система специализации доходов была невыполнима: доходы, предназначенные для удовлетворения некоторых нужд, собирались позднее, чем это было необходимо, или же поступали на совершенно другие цели. В целом указанные в первых росписях суммы были сугубо условными, так как зачастую основывались на устаревших и неверных данных. Отсутствие периодичности в поступлении сведений о собираемых доходах и практически не действовавшая система финансовой отчетности значительно осложняли планирование – по сути, государственная финансовая система функционировала без бюджета. После первой «окладной книги», составленной по новому регламенту Камер-коллегии в начале 1720-х годов, следующая роспись появилась лишь в 1769 году
.
Регулярность и централизацию в бюджетный процесс внесли реформы Екатерины II. Бюджетное управление и финансовый контроль были сосредоточены в учрежденной в 1773 году сенатской Экспедиции о государственных доходах (впоследствии она была разделена на четыре экспедиции: доходов, расходов, ревизии счетов и доимочную), а органы кассового управления были подчинены центральным «остаточным» и «штатным» казначействам. Централизация финансового управления положила конец действовавшему ранее архаичному принципу департаментской специализации доходов и создала условия для объединения бюджета (впрочем, сохранялось разделение росписи на четыре части: гражданского, военного, морского бюджетов и бюджета Двора)
. С 1780 года государственные росписи ежегодно представлялись государственным казначеем на подпись императрицы.
Реформа местного управления 1785 года завершила процесс реструктуризации гражданского бюджета: главными финансовыми единицами стали обособленные друг от друга центральный и губернские бюджеты
. Одна из главных задач – упорядочение территориального финансового управления – была решена введением Учреждения об управлении губерниями 1785 года. Были образованы системы местных финансовых органов: казенных палат и казначейств. Губернские казенные палаты составляли первичные сметы и финансовую отчетность, а уездные казначейства под руководством губернского казначея занимались сбором всех общегосударственных повинностей.
Одним из проявлений общей политики централизации и унификации финансового территориального управления стала ликвидация финансовой автономии Малороссийского гетманства.
Первые попытки поставить его финансовое хозяйство под контроль имперского правительства были предприняты еще в 1728 году. Казна, ранее составлявшая предмет собственности гетмана, была преобразована в публичный институт, представленный двумя учреждениями: Генеральной скарбовой канцелярией и Генеральной счетной комиссией. Надзор за деятельностью гетманского казначейства осуществляла Коллегия иностранных дел. Попытки распространить на гетманство российские налоги и направить все доходы территории напрямую в казначейство империи закончились неудачей: из-за резкого падения доходов правительство вынуждено было вернуться к системе автономного управления финансами гетманства, хотя и под контролем российской коллегии. Впрочем, на население были возложены косвенные финансовые повинности: не уплачивая прямых налогов в российскую казну, жители были обязаны обеспечивать содержание русских войск на территории гетманства.
Контроль Коллегии иностранных дел над финансовой деятельностью властей гетманства являлся причиной бесконечных конфликтов. Возможно, отчасти поэтому казначейство гетманства было одним из первых ликвидированных Екатериной II учреждений при упразднении в 1781–1782 годах малороссийской автономии. На три губернии, образованные на территории бывшего гетманства, было распространено действие имперского законодательства, в том числе бюджетного, а управление было поручено территориальным органам имперского финансового ведомства
.
Как же действовал механизм составления бюджета империи? Единые для всех территориальных финансовых администраций правила предписывали присылать проекты губернских бюджетов – «росписаний» – на подпись генерал-прокурора. Одобренные генерал-прокурором «росписания» служили основным финансовым законом для губернских властей. Часть доходов, собиравшихся на местах, предназначалась на местные расходы, другая – поступала в статные и остаточные казначейства в Санкт-Петербурге и Москве, а также на военные расходы в Комиссариат и Адмиралтейство. Причем для каждой территориальной единицы (наместничества или губернии) была определена особая сумма «участия» в государственных расходах. По этой сумме, а также по ее соответствию поступавшим доходам можно судить о «дефицитности» или «доходности» территории.
Опубликованные А.Н. Куломзиным росписи на 1781–1796 годы дают представление о распределении средств, хотя и не проясняют принципы, на которых основывалось распределение. По росписи 1781 года, в кассовом отношении наибольшие суммы дохода поступали с Новгородского (973 719 руб.), Орловского (961 904 руб.), Тамбовского (935 070 руб.) и Вологодского (1 148 531 руб.) наместничеств, Казанской (1 874 384 руб.), Тобольской (1 969 941 руб.) и Санкт-Петербургской (3 704 667 руб.) губерний; наименьшие – с Ревельской (59 778 руб.), Выборгской (82 290 руб.), Новороссийской (56372 руб.) и Киевской (50 628 руб.) губерний. Отношение суммы доходов к сумме, перечислявшейся в центральные казначейства на общегосударственные расходы, не было одинаково для всех регионов. Конечно, самые богатые губернии приносили в общий бюджет наибольшие суммы: Санкт-Петербургская – 3 162 657 руб. (85 % собираемого дохода), Тобольская – 1240 502 руб. (62 %), Казанская – 886185 руб. (47 %). Но, например, достаточно «состоятельная» Вологодская губерния перечисляла в центр лишь 21 % собранных средств (243 346 руб.). Беднейшие губернии и наместничества вносили ограниченную часть полученных доходов. Так, Могилевское наместничество перечисляло 13 % собранных средств (34 177 руб.); из казначейств Саратовского наместничества в Московское остаточное казначейство поступало лишь 3 711 руб. (из общей суммы полученного дохода в 196 343 руб.); Малороссийская губерния также ограничивалась переводом в Московское остаточное казначейство 3 582 руб. (из полученных 245 920 руб. государственного дохода). Новороссийская губерния вообще не приносила ничего в государственный бюджет, так же как и Колывано-воскресенская область, обладавшая не самым маленьким в государстве доходом (119 834 руб.).
В следующем, 1782-м, году центральные казначейства не получили вовсе никаких средств из казначейств Могилевской, Полоцкой, Азовской, Новороссийской, Черниговской и Новгород-Северской губерний. Кроме того, в бюджет малороссийских губерний и Азовской губернии были перечислены средства из бюджетных остатков прошлых лет. В 1785 году не участвовали в общегосударственных расходах Выборгская и Ревельская губернии.
Выборгская губерния не перечисляла никаких средств в центральные казначейства в 1788–1790 и 1792–1794 годах. Екатеринославская губерния не участвовала в общегосударственных расходах в 1788–1790 годах. До 1794 года не подавались сведения о доходах и расходах Таврической области. В 1795 году Екатерина II предоставила в распоряжение своего фаворита Платона Зубова (генерал-губернатора Екатеринославской и губернатора Таврической губерний) доходы Екатеринославской и Вознесенской губерний и Таврической области. Поэтому данные о доходах и расходах этих территорий в бюджет не включались. Последний случай, кстати, весьма примечателен: рационализация бюджета сочеталась все-таки с волюнтаризмом императрицы
.
Учитывая несовершенство государственной бухгалтерии второй половины XVIII века, вероятно, не стоит полностью полагаться на приведенные в росписях цифры. Тем не менее благодаря территориальному принципу построения росписи и в то же время ее централизации эти цифры дают вполне отчетливое представление о распределении доходов и расходов в государстве. Отметим, что в организационном отношении принципы финансового управления были едины для всех губерний и областей, включая вновь присоединенные. Централизация предполагала практически полное единство кассовой, сметной и ревизионной систем, а также постепенное распространение на окраинах общегосударственной налоговой системы. В 1765 году подушная подать была введена в Слободской Украине, в 1773 году – в белорусских губерниях, присоединенных по разделу Польши, в 1783 году – на всей территории бывшего Малороссийского гетманства, в Белоруссии, Рижской, Ревельской и Выборгской губерниях
.
С учреждением министерств в 1802 году функции составления бюджета были переданы Министерству финансов, а сбор сведений о доходах и расходах поручался отдельным ведомствам. Первоначально сведение бюджета в общую роспись осуществлялось Комитетом министров, затем – Комитетом финансов, а с 1810 года бюджет должен был утверждаться Департаментом экономии Государственного совета. Преобразования должны были, по идее их инициатора М.М. Сперанского, укрепить бюджетное единство. В государственной росписи вместо бюджетов губерний и наместничеств, как это было ранее, главными единицами для расчета доходов и расходов стали министерства и их территориальные органы. Таким образом, территориальное начало, преобладавшее в росписях екатерининского времени, уступило место ведомственному. Вплоть до бюджетной и кассовой реформ 1862 года министерства и ведомства являлись главными единицами в структуре финансового управления империи.
Между тем с начала XIX века вследствие расширения империи в бюджетной практике возникает новое явление – территориальные бюджеты окраин, существующие независимо от бюджетов министерств. Обособление бюджетов Закавказья, Царства Польского и Великого княжества Финляндского можно объяснить несколькими причинами: ограниченностью поступлений в бюджет налогов и других казенных доходов, которых было недостаточно даже для покрытия местных расходов; отсутствием коммуникаций, обеспечивающих взаимодействие администрации окраины и центра; военными действиями; необходимостью учитывать местные традиции финансового управления, а также особым административно-правовым статусом этих регионов в политической системе империи.
Со временем значение территориальных бюджетов в общем бюджете империи было пересмотрено. Этот процесс, впрочем, нельзя назвать однородным. Каждая из названных окраин пережила свою эволюцию от децентрализации к централизму (в разной степени). Разобраться, как и почему менялись бюджетные отношения между центром и окраинами, – наша задача.
Как отмечалось выше, бюджет представляет собой квинтэссенцию политических и экономических отношений центра с окраинами. Институциональная характеристика этих отношений должна быть дополнена не менее важными дискурсивной и социальной характеристиками. Во-первых, потому что эти отношения были предметом постоянных негоциаций, лучше сказать, торга о власти
между представителями имперской администрации на разных уровнях. Элементы дискурса торга или договора иногда просматриваются и в отношениях с небюрократическими институтами (автономистами, финляндским Сеймом и т. д.). Само дискурсивное содержание этого «торга» для нас не менее важно, чем следовавшие за ним реформы. Во-вторых, концептуальные и политические противоречия в отношениях администраторов разного уровня, а также между ведомствами осложнялись личными конфликтами. Природа отношений внутри имперской бюрократии – отношений, основанных на личных контактах и близости к персоне императора – сказывалась на специфике бюджетного процесса.
Вообще, в случае Российской империи можно говорить о недостаточной институционализации этих отношений. Российскому законодательству была присуща «разреженность» (законы регламентировали далеко не все важные стороны социальных отношений и порядка управления), что компенсировалось административным регулированием, традицией и устойчивыми практиками бюрократических отношений, а также неформализованными связями. Поэтому, помимо характерных для большинства губерний бюджетной централизации и помимо данной окраинам (Польше, Финляндии и Закавказью) бюджетной автономии (более или менее полной), в бюджетной системе империи были также представлены и другие случаи, не укладывающиеся в простую классификацию. Иногда особые отношения между имперским казначейством и окраиной фиксировались в нормативных актах (например, модель финансовых отношений центра и Туркестанского генерал-губернаторства и особая система бюджетных связей имперского казначейства и администрации Бессарабии), но зачастую эти отношения складывались в результате ежедневной административной практики.
Несколько слов о структуре дальнейшего изложения. В нарушение хронологии последовательного приобретения империей окраин, обратимся сначала к двум случаям развития финансовой автономии – в Польше и Финляндии. Затем сравним эту модель с моделью «колониальной» окраины, каковой в первой половине XIX столетия считалось Закавказье, а во второй – Туркестан.
3
Царство Польское в бюджетной системе Российской империи 1815–1866 годов
Польские земли после разделов Речи Посполитой
Событийная насыщенность истории политических отношений между империей и Польшей в конце XVIII – начале XX века предопределила интенсивность перемен в системе их финансовых связей. Еще одним обстоятельством, оказавшим влияние на остроту споров вокруг позиции Польши в имперских финансах, являлся феномен польского экономического развития. Периоды упадка и экономических кризисов чередовались с периодами интенсивного роста. XIX век отмечен стремительными экономическими переменами во многих европейских странах, в том числе и в России. Но, пожалуй, ни одна из них не совершила такого поразительного скачка, как Польша: от разоренной войнами конца XVIII века страны до одной из самых процветающих окраин империи.
Экономика и политика оказались тесно переплетены для империи в «польском вопросе». Экономические цели не являлись определяющими мотивами участия Екатерины II в разделах Польши. И все же российское правительство не могло пренебречь экономическими последствиями аннексии польских земель и, разумеется, стремилось к тому, чтобы присоединение новых территорий не нанесло ущерба российской экономике и способствовало ее развитию.
В экономическом отношении разделы Польши не принесли ожидаемых выгод. России в результате разделов не удалось распространить свое господство на Балтике, преодолеть преобладание прусского влияния в польской торговле и втянуть Польшу в сферу торговых оборотов империи
.
Формально земли Речи Посполитой, отошедшие к России по разделам, были сразу же включены в административно-финансовую структуру империи. На новой территории вводились существовавшие в центральной России институты управления и подушное обложение. Доходы и расходы новых земель с 1795 года проходили через Государственное казначейство. Но реальной инкорпорации территорий Речи Посполитой в экономическую систему России не произошло. Этому препятствовала не только ориентация Польши на Пруссию, но и традиционно сложившиеся экономические отношения в польских землях, насильственно разрубленные разделами, а также структура торговых связей, тяготевших к портам Балтийского моря. Политический вопрос о принадлежности территорий мог быть решен росчерком пера, но объективно в течение нескольких столетий складывавшиеся особенности экономической жизни, традиции торговли и тенденции промышленного развития не поддавались одномоментной перестройке. Этот факт был признан впоследствии державами, договорившимися после Венского конгресса об обеспечении свободы торговли и сообщений между частями бывшего польского государства в границах до 1772 года (хотя сам этот принцип на деле практически не выполнялся).
Экономические последствия разделов Речи Посполитой для самих польских земель были отнюдь не благоприятными. Насильственный политический разрыв экономической системы государства не мог не отразиться на положении областей, отошедших к России. По уровню доходов Курляндская, Минская, Брацлавская, Волынская и Подольская губернии, а также земли Великого княжества Литовского относились к группе наименее доходных губерний. Тем не менее в 1796 году сумма полученного на этих территориях дохода (3 358 069 руб.
) составила 5 % общего валового дохода казначейства империи. Большая часть собранных средств предназначалась на местные расходы. Петербургское и Московское казначейства не получали никаких средств из казначейств бывших польских губерний. Лишь Минская, Волынская и Подольская губернии в совокупности перечислили на военные расходы 720 тыс. руб.
Участие в разделах потребовало от российской казны и участия в уплате долгов бывшей Польской республики, короля Станислава Понятовского и польских аристократов. 15 (27) января 1797 года представители российского, прусского и австрийского дворов подписали конвенцию об урегулировании финансовых вопросов, связанных с разделами. Стороны договорились о принятии обязательств по польским долгам в соответствии с размером полученных по разделу территорий. Россия и Пруссия взяли на себя по 43 % долгов республики и по 40 % долгов Станислава, Австрия – 14 % и 20 % соответственно. Погашение долгов польских аристократов в конвенции не оговаривалось. Спустя несколько месяцев после подписания конвенции российское правительство в одностороннем порядке обязалось погасить эти задолженности.
Основная часть польских заимствований представляла собой кредиты, полученные у голландских банкиров – основных кредиторов – и российской казны. В результате предпринятой в 1798 году конверсии «голландского» займа России долг Речи Посполитой, Станислава Понятовского и польских магнатов был включен в общую сумму задолженности казны перед амстердамскими банкирами Гопе и К?. «Польский» долг составил почти 16 млн. гульденов из 88,3 млн. гульденов займа. Помимо «голландских» займов польского правительства, короля и магнатов, Россия выплачивала также значительные суммы по долгам польским банкирам и частным лицам различных государств.
В итоге казна заплатила существенно больше той суммы, которая была оговорена в конвенции. Готовность правительства отвечать на претензии к польской казне объяснялась тем, что, по словам Роберта Воута, уполномоченного голландских банкиров на переговорах о конверсии долгов, Россия, взяв на себя бремя польского долга, преследовала политические цели. С одной стороны, правительство стремилось доказать твердость в выполнении своих обязательств перед европейскими банкирами, а с другой – заручиться поддержкой польского дворянства и продемонстрировать патерналистское отношение к польским землям
.
Финансовая автономия Царства Польского по Конституционной хартии 1815 года
Участие в разделе долгов Речи Посполитой соответствовало статусу польских земель, вошедших в состав империи. Взяв на себя долг, империя тем самым позиционировала себя как полноправного собственника земель и имущества территорий Западного края, полностью интегрированных в политическую систему государства. Совсем другой экономико-правовой статус был дан землям Царства Польского, вошедшего в качестве автономного государственного образования в состав Российской империи. Как мы увидим в дальнейшем, этот статус предполагал не только разделение полномочий финансового управления, но и суверенную ответственность Польши по своим долгам.
Подписанная Александром I в 1815 году Конституционная хартия Царства Польского объявляла неразрывную его связь с короной всероссийского императора. Император получал титул польского короля. Согласно Хартии, Царство Польское было наделено бюджетной автономией, денежной системой, казной и ответственностью по государственному долгу. Польскому правительству предоставлялось право самостоятельного принятия решений, единственным ограничением являлась воля монарха. Все вопросы, относившиеся к этой сфере, рассматривались первоначально в Комиссии финансов и казначейства, возглавлявшейся министром финансов. Дальнейшее обсуждение могло проходить в Совете управления (состоявшем из наместника, министров, начальников департаментов Управления и назначаемых царем лиц) и в Общем собрании Государственного совета под председательством царя или наместника. Формально обязательному рассмотрению в Общем собрании Государственного совета подлежали все «проекты законов и учреждений, касающихся главного управления краем». Лишь после обсуждения в Общем собрании, утверждения проекта наместником и одобрения монархом закон вступал в силу. По усмотрению царя некоторые законопроекты могли быть внесены на рассмотрение двухпалатного Сейма. Он должен был собираться раз в два года на 30 дней, но у императора было право отсрочить его созыв. Посольская изба Сейма состояла из 77 депутатов от шляхты и 51 – от городов. Верхняя палата – Сенат – назначалась императором из числа высшего духовенства и должностных лиц.
Важнейшей прерогативой Сейма являлось принятие бюджета (с последующим утверждением императором). Это право народного представительства было зафиксировано в статье 91 Хартии. Однако за все пятнадцать лет существования конституционного правления Сейм так ни разу и не приступил к обсуждению бюджета. Для внешне легального обхода конституции было использовано толкование некоторых ее статей, которое предоставляло императору прерогативу принятия первого бюджета без участия Сейма (ограничивающих это право условий, в том числе временных, не было установлено). Опираясь на это толкование, Александр I откладывал внесение первого бюджета на рассмотрение Сейма, ссылаясь при этом на необходимость предварительного пересмотра налоговой системы и осуществления других преобразований.
Доктрина «первого бюджета» оказалась очень удобной не только для монарха, который стремился объединить два мероприятия – реформу финансового управления и принятие бюджета без участия Сейма, – но и для самого правительства Царства Польского
. Польский историк Станислав Смолка в начале XX века обнаружил проекты финансового устава, составленные министрами финансов Польши Тадеушем Матушевичем и сменившим его Яном Венгленьским, в которых предполагалось вовсе лишить Сейм права участия в принятии бюджета
. Даже назначенный в 1821 году на пост министра финансов Францишек Ксаверий Друцкий-Любецкий, имевший репутацию борца за финансовую независимость Польши, избегал обращаться к Сейму за утверждением не только сметы, но и прочих законопроектов.
Помимо огромного политического значения, отказ от реализации конституционного принципа принятия бюджета открывал возможность для неограниченного влияния на его составление и утверждение. Дело в том, что Конституционная хартия являлась единственным документом, регламентировавшим порядок составления смет и росписи. Бюрократический же механизм, посредством которого принимались все бюджеты Царства с 1817 по 1830 год, практически не был регламентирован.
Формально в процессе подготовки и принятия бюджета должны были принимать участие государь и органы управления Царства Польского – Комиссия финансов и казначейства во главе с министром финансов, Совет управления и Государственный совет. Однако механизм принятия решений по вопросам финансовой политики Польши в конституционный период во многом определялся не формальными требованиями закона, а личностным фактором.
В первые шесть лет автономного существования Царства Польского решающее значение в вопросах финансовой политики имело мнение всесильного сенатора Николая Николаевича Новосильцева, а также потребности главнокомандующего вел. кн. Константина Павловича. Занимавшие в этот период пост министра финансов Матушевич и Венгленьский не в силах были противодействовать влиянию Новосильцева. Если Матушевичу еще удавалось удерживать польские финансы в рамках бездефицитного бюджета, то в годы министерства Венгленьского (1817–1821) польская казна оказалась на грани полного краха. Казна превратилась в кормушку, из которой вел. кн. Константин Павлович без ограничений черпал средства на нужды армии и своей персоны. Венгленьский, не спрашивая разрешения ни у кого, кроме Новосильцева, растрачивал не только запасы казны, оставленные Матушевичем, но также частные депозиты и залоги, хранившиеся в казначействе. Первая же попытка ограничить расходы казны, и в частности вел. кн. Константина Павловича, стала причиной немедленной отставки Венгленьского.
Стремительное разрушение финансовой системы Польши не могло не вызвать соответствующей реакции Петербурга. В 1819 году, когда оказалось, что бюджет на 1820 год не может быть исполнен без дефицита, прозвучало первое предостережение. В рескрипте на имя министра статс-секретаря по делам Царства Польского Игнатия Соболевского было указано на необходимость ввести режим экономии и изыскать средства для преодоления дефицита. Однако в течение следующих двух лет ничего не изменилось, и к 1821 году польская казна оказалась не только опустошена, но и обременена грузом прежних и новых долгов.
13 (25) мая 1821 года последовал новый рескрипт императора. В нем содержалась недвусмысленная угроза лишить Царство Польское политической самостоятельности по причине катастрофического положения его финансов. Ссылаясь на дефицитный бюджет, постоянный рост не обеспеченных доходами расходов, приостановку выплат на жалованье чиновникам и на содержание армии, Александр I определил условия, невыполнение которых поставило бы под вопрос сохранение автономии края:
Состояние вещей таково, что уже не приходится говорить ни о поддержании или упразднении некоторых должностей, ни о продвижении или окончании каких-либо публичных работ, ни о реставрации или разрушении нескольких зданий. Речь идет о национальном существовании Польши и о наиболее дорогих для поляков интересах; речь идет о решении вопроса, способно ли Царство Польское при своей нынешней организации обеспечить своими собственными средствами функционирование политических и гражданских институтов, которые ей позволено формировать, или же оно должно, признав свое бессилие, призвать к установлению режима более соответствующего скудности его ресурсов
.
В рескрипте содержалось требование к Государственному совету Царства представить финансовый план, установив равновесие расходов и доходов. Однако ставилось условие, выполнить которое без значительного увеличения налоговой нагрузки на население было бы невозможно. Согласно рескрипту, правительство не могло сократить статьи бюджета, предназначенные на военные расходы. А ведь именно эта категория составляла едва ли не половину всех расходов казны. Таким образом, все бюджетные ограничения должны были касаться только гражданских установлений. Организация армии, ее структура и финансы не могли быть изменены, «потому что настоящее число войск… необходимо ввиду ряда существующих обстоятельств более чем никогда»
.
По мнению польского исследователя Смолки, инициатором и автором идеи рескрипта 13 (25) мая 1821 года был не кто иной, как Новосильцев. Ожидалось, что появление этого документа должно привести к ограничению полномочий польского правительства и к поручению Новосильцеву руководить спасением польских финансов. Для этого были созданы целых два специальных комитета, которые заседали на квартире полномочного представителя императора
. Однако непредвиденные обстоятельства нарушили планы сенатора. Действительно, появление рескрипта вызвало огромный резонанс в обществе, и атмосфера нависшей угрозы была бы на руку Новосильцеву, если бы на пост министра финансов Польши не был назначен Друцкий-Любецкий, уже получивший к тому времени (в ходе международных переговоров о долгах Царства Польского) известность и авторитет в глазах императора как ревностный защитник польских финансов.
Назначение Любецкого на пост министра финансов предопределило очередное изменение механизмов принятия решений по вопросам финансовой и бюджетной политики в Польше. В первую очередь он попытался (и весьма успешно) ограничить влияние Новосильцева, по крайней мере в области управления финансами. Любецкий признавался, что в вопросах финансовой политики он не доверял никому, кроме себя и императора. При всех обязывающих министра финансов формальностях он предпочитал обходить Государственный совет и представлять планы мероприятий императору лично или через посредничество министра статс-секретаря по делам Царства Польского. Любецкий был убежден, что раскрытие планов финансового ведомства может повлечь за собой ряд неудобств и стать почвой для многочисленных спекуляций
. Уверенность в собственных силах Любецкому придавал почти безграничный авторитет в глазах Александра I, а затем и Николая I. «Император отдает и будет всегда отдавать предпочтение Вашим планам в области финансов перед какими бы то ни было другими», – писал Любецкому министр статс-секретарь Стефан Грабовский
.
В годы министерства Любецкого польское правительство обладало почти абсолютной самостоятельностью в расходовании средств, поиске источников доходов, реализации планов финансовых реформ. Программа Любецкого, краеугольным камнем которой являлась экономия и строгое исполнение бюджетных статей, позволила в течение двух-трех лет поправить положение финансов и впоследствии создать резерв для развития экономики, и прежде всего польской промышленности. Методы реализации программы «санации финансов» вызывали неоднозначную реакцию. Противники обвиняли Любецкого в отсутствии всякой «системы» финансовых преобразований, в использовании жестоких методов взыскания налогов и недоимок. Однако никто не мог отрицать значения реформ Любецкого для строительства путей сообщений, развития профессионального образования, поддержки торговли и формирования таможенной политики на основе протекционизма, создания Польского банка и Земского кредитного общества. Но главными его достижениями стали ликвидация угрозы падения автономии и становление самостоятельной польской финансовой политики. Все это наряду со стратегией и тактикой реформ Любецкого дало основания для сравнения его с российским министром финансов Сергеем Юльевичем Витте
.
Сравнение реформ Любецкого и Витте обоснованно и по другой причине. Известно, что теоретическим пристрастием Витте была идеология экономического национализма. Идеи национальной экономики, противопоставленные космополитизму школы Адама Смита, распространились в Европе еще в начале XIX столетия. Появлению в 1844 году классического сочинения Фридриха Листа («Национальная система политической экономии»), поклонником которого слыл Витте, предшествовали труды других немецких экономистов, в которых нация и государство рассматривались как разные экономические субъекты
. Наряду с немецкими экономистами одними из первых концепцию национального экономического развития начали разрабатывать польские ученые, современники Любецкого, способствовавшие созданию общественной поддержки его реформам
. Так, например, в трактате Фредерика Скарбека «Основы национальной экономики» («Elementarily zasady gospodarstwa narodowego»), изданном в 1820–1821 годах, была отчетливо сформулирована концепция нации как экономического субъекта. Именно нация как «идейное целое, общественное единство, связанное единством языка, обычаев и законов, обособленное от других подобных сообществ», является, с точки зрения Скарбека, собственником богатств (данных природой и созданных в результате деятельности членов сообщества)
. Этот тезис позже в теории Листа стал основным. По мнению 3. Дошиньской-Голиньской, сочинение Скарбека предвосхитило появление концепции экономического национализма Листа
.
Акцент на экономических реформах в работах польских социальных мыслителей первой половины XIX века далеко не случаен. Экономические и социальные реформы рассматривались ими как путь национального возрождения, альтернативный борьбе за независимость
. Именно в этом контексте воспринималась деятельность Любецкого и современниками, и последователями.
Внешний заем Царства Польского 1829 года: выход на рынок капиталов
Несмотря на попытки противников политики Любецкого изменить сложившуюся при нем систему взаимоотношений между польским финансовым ведомством и имперским правительством, в годы министерства Любецкого польские финансы управлялись без какого-либо вмешательства со стороны имперских властей. Еще одним его достижением и свидетельством претензий Польши на экономический суверенитет было заключение в 1829 году контракта о внешнем займе.
Идея заключения государственного займа за границей впервые появилась спустя три года после создания Царства Польского. Его казна с 1818 года была вынуждена оплачивать военные расходы, и это бремя довольно чувствительно сказалось на состоянии польских финансов. Казна остро нуждалась в дополнительных доходах для покрытия обычных расходов.
В августе 1818 года Комиссии финансов и казначейства было поручено подготовить и представить в Совет управления проект займа в размере 20 млн. злотых. В материалах Комиссии финансов содержатся два проекта займовой операции
. Один проект предусматривал заключение займа при посредничестве варшавского банкира Самуила Френкеля и гамбургских банкиров, второй предполагал заключение займа в Берлине. Условия, оговоренные Френкелем, были весьма тяжелы для финансов Царства Польского
. Отчасти это было связано с тяжелым финансовым положением Польши, считавшейся крупным должником Пруссии и Австрии вплоть до заключения берлинской и венской конвенций 10 (22) мая 1819 и 17 (29) июня 1821 года о взаимной ликвидации финансовых претензий. Кроме того, само использование заимствованных сумм, имевшее главной целью латание дыр в бюджете и минимальные инвестиции в развитие, превращало планируемую займовую операцию в совершенно не привлекательную для участников европейского денежного рынка и бесполезную для самой Польши сделку. Согласно мнению, выраженному в рескрипте Александра I на имя министра статс-секретаря Царства Польского 3 (15) ноября 1819 года, при заключении займа следовало иметь в виду не только покрытие дефицита, но и поиск новых источников доходов для казны. В противном случае такой заем мог только увеличить бюджетный дефицит и привести в конечном итоге к полному банкротству
. Проекты займов 1818 и 1819 годов остались без последствий.
Тем не менее идея заключения займа не оставлена была надолго. Назначенный на пост главы Комиссии финансов и казначейства Любецкий рассматривал поиск инвестиций для промышленного развития как одну из самых приоритетных целей правительства. С весны 1824 года Любецкий активно занялся поиском источников капиталов за рубежом. Первоначально рассматривался вариант займового соглашения с французскими банкирами, но из внешнеполитических соображений более привлекательно выглядела сделка с лондонскими финансистами. В 1825 году правительство обсуждало возможность заключения соглашения с банкирским домом Райд и Ирвинг. Представитель польского правительства Константин Волицкий при поддержке российского посла в Лондоне князя Х.А. Ливена вел переговоры с банкирами о предоставлении займа в размере 42 млн. злотых.
Одновременно Френкель искал другие источники для кредита. Действуя в качестве правительственного поверенного, он обратился к виднейшим банкирским домам Европы, кредитовавшим европейские дворы – парижскому Лаффит и К?, амстердамскому Гоппе и К? и лондонскому Голдшмидт и К?
. Несмотря на оговоренную в письмах Френкеля санкцию императора на заключение займа, а также уверения в том, что заем будет использован на инвестиции, а не на покрытие дефицита, все три корреспондента ответили отказом. Мотивы отказа были предсказуемы: о Польше, ее экономическом положении и политическом статусе было в Европе мало известно, а у польского правительства еще не было стабильной репутации
.
Перспектива заключения займа вновь возникла осенью 1826 года. Предложение о заключении займа в сумме 42 млн. злотых было получено из Берлина, и представитель правительства Френкель начал переговоры о займовом соглашении. 9 (21) декабря 1829 года Николай I, именем которого гарантировался заем, утвердил контракт сроком на 25 лет под 5 % годовых. Средства предполагалось истратить на инвестиции в промышленность и строительство: 12 млн. были необходимы для разработки рудников, еще 9 требовалось на строительство Августовского канала, значительные средства планировалось истратить на обустройство польской столицы, строительство магазинов для соли, фабрик, дорог и многие другие нужды. Общая сумма средств, в которых нуждалась польская экономика, составляла 30 млн. злотых, но и оставшимся 12 млн. в случае получения 42-миллионного кредита нашлось бы «полезное употребление»
.
Имея в виду все те обстоятельства, которые препятствовали заключению займа – неизвестность в Европе финансового состояния Польши, недоверие банкирских домов к гарантиям ее правительства – условия достигнутого в 1829 году соглашения можно считать очень выгодными. Позитивный результат займовой операции состоял не только в том, что Царство Польское получило дополнительные ресурсы для реализации программы экономического развития, но также и в том, что оно впервые вышло на европейский рынок публичных ценных бумаг. В займовой операции участвовал консорциум ведущих банкирских домов Берлина, Гамбурга, Дрездена, Франкфурта-на-Майне, Парижа, Петербурга, Одессы, Вены, Познани. Треть займовой суммы была предоставлена Польским банком
.
Регулирование долговых обязательств Царства Польского
У финансовой автономии Польши была и оборотная сторона – ответственность по долгам, как перед западноевропейскими державами, так и перед Россией. Обсуждение суммы долговых обязательств Польши растянулось на много лет и вывело на поверхность целый ряд деталей, характеризующих ее отношения с империей, обнажив проблему нараставшего экономического соперничества.
Венский конгресс, создавший новое политическое образование на карте Европы, наградил его казну довольно большими долговыми обязательствами. В первую очередь Польше предстояло урегулировать взаимные претензии с Пруссией и Австрией, претендовавшими на получение огромных сумм. Державы-победительницы, произведя новый раздел польских земель, закрепили за собой право получения финансовых «вознаграждений» со стороны правительства Герцогства Варшавского. 21 апреля (3 мая) 1815 года российский и австрийский императоры подписали в Вене дружественный трактат, в котором были урегулированы взаимоотношения сторон в польском вопросе. В тот же день было заключено аналогичное соглашение между Александром I и прусским королем. На правительство Царства Польского налагалась обязанность выплатить Австрии («под ручательством» российского императора) «в виде вознаграждения» 4 млн. злотых в срок с 1816 по 1824 год. Пруссия требовала уплаты 18 573 952 злотых
.
Таким образом, подписанные российским императором в 1815 году конвенции с Австрией и Пруссией о расчете долговых обязательств Герцогства Варшавского возлагали на Польшу бремя, вынести которое она была не в состоянии из-за плачевного состояния экономики и финансов, разрушенных войнами. В ходе подготовки этих конвенций не оценивалась правомерность претензий (иногда сомнительных) к польской казне. Результат опрометчивого (или, возможно, вынужденного в тот момент) признания неправомерной суммы задолженности предполагалось в ходе дальнейших переговоров скорректировать.
