Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации

скачать книгу бесплатно


Квалификация отношения и определение его отраслевой принадлежности позволяет осуществить выбор норм права, подлежащих применению, при этом каждая отрасль законодательства содержит указания о предмете правового регулирования, границы которого установлены в законе.

Ранее приведенный анализ зарубежного и отечественного законодательств позволяет утверждать, что суть права застройки заключается в возможности обладателя земельного участка возводить на нем строения и приобретать на них права. Таким образом, в основе отношений по застройке земельного участка лежит возможность обладания и пользования вещами, что, безусловно, указывает на имущественный характер подобных отношений. Однако имущественные отношения в целом являются предметом правового регулирования отраслей как частного, так и публичного законодательства, что требует более глубокого исследования существа отношений по застройке.

Е. А. Суханов отмечает, что, имущественные отношения, входящие в предмет гражданского права, основываются на экономической обособленности сторон, возмездном характере, равноправии, автономии воли и самостоятельности субъектов[186 - См: Гражданское право. В 4 т. Т. 1: Общая часть: Учебник / под. ред. Е. А. Суханова. 3-е изд., перераб и доп. М.: Волтерс Клувер, 2006. – С. 118.]. Застройщик собственник земельного участка самостоятельно и свободно, опираясь на свои собственные возможности, определяет необходимость в возведении строений, характер возводимых строений, их назначение и иные параметры, так как строение призвано удовлетворить исключительно его потребности, тем самым гарантировать достижение его собственного субъективного интереса, так как воля собственника является основной при формировании содержания права застройки[187 - Высказанное положение относимо ко всем случаям застройки земельного участка, однако требует дополнения. И при застройке земельного участка несобственником возводимое строение затрагивает интересы не только застройщика, но и собственника земельного участка, игнорирование которых ставило бы собственника земельного участка в стесненное положение, что могло нивелировать значение его права и возложить на него значительные ограничения. В подобных ситуациях застройка осуществляется только при получении согласия собственника земельного участка. Однако стоит глубже взглянуть на существо этого согласия. Несмотря на то, что возникновение права застройки поставлено в зависимость от воли иного лица, его роль заключается в упорядочивании отношения в целом, а не в формировании требований к возводимому строению. Согласие, выдаваемое собственником, представляет собой акт подтверждения за несобственником права использовать земельный участок для возведения на нем строений. С другой стороны, при осуществлении отношений по застройке земельного участка стороны находятся в равном положении. Застройщик собственник, разумеется, обладает большим объемом правового господства над земельным участком, нежели застройщик несобственник. Вступая в отношения, собственник и несобственник равны, и воля одного не является юридически обязательной для другого, иначе говоря, нет отношений власти и подчинения. Отношения по застройке по общему правилу носят имущественный (возмездный) характер вне зависимости от субъекта (собственник или несобственник). Застройщики обладают и экономической обособленностью, их право на земельный участок, как и на возведенное строение, принадлежащее во всех случаях застройщику на праве собственности, возникает и прекращается только в случаях, прямо предусмотренных законом или договором, что не допускает случаев произвольного лишения имущества и вмешательства в чужие дела.].

Отношения по застройке земельных участков содержат в себе признаки, присущие имущественным отношениям, входящим в предмет правового регулирования исключительно гражданского законодательства. Следовательно, можно утверждать, что право застройки носит частноправовой характер. Однако признание упомянутых имущественных отношений входящими в предмет регулирования ГК РФ само по себе не отрицает воздействия на них норм иных отраслей законодательства.

Используя критерий предмета и метода правового регулирования, можно утверждать, что на право застройки оказывают влияние нормы различных отраслей законодательства. В частности, нормы земельного законодательства оказывают влияние на отношения по застройке, однако предмет его ведения заключается в проверке порядка использования земель в целях охраны земельного фонда как основы жизни общества в целом[188 - Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А. А. Ялбулганова (подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2014). [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Настоящие цели достигаются через создание системы, устанавливающей характер и вид допустимого воздействия в зависимости от категории целевого назначения земельного участка. Определение целевого назначения и характера допустимого использования ставится в зависимость от множества разнообразных факторов, к которым относятся как особенности конкретного земельного участка, так и потребности общества[189 - Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: термины и определения // Экологическое право. 2012. № 4. – С. 19–26.]. В существе своем эта система устанавливает виды разрешенных и запрещенных действий, лежащих в основе использования земельного участка, в том числе и в качестве строительной площадки.

Особое внимание надлежит уделить основной категории, которая применяется в земельном законодательстве, – «использование», что подразумевает не появление или формирование имущественного права землепользователя, а его осуществление, материальное воплощение вовне юридически существующей максимы человеческого поведения.

Регулирование имущественных отношений в части определения порядка владения, пользования и распоряжения земельными участками по общему правилу возлагается на гражданское законодательство, если иное не предусмотрено другими законодательными актами, к которым относится и Земельный кодекс Российской Федерации (далее по тексту – ЗК РФ)[190 - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.]. Приведенное положение является предметом справедливой критики в современной доктрине права, так как в нем прослеживаются взгляды, воплощенные в ранее действовавшем законодательстве и неуместные в современных условиях[191 - Актуальные вопросы российского частного права. Сборник статей, посвященный 80-летию со дня рождения профессора В А. Дозорцева / Исслед. центр частного права; сост. ЕА. Павлова, О. Ю. Шилохвост. М.: Статут, 2008. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Право собственности: актуальные проблемы / под ред. В. Н. Литовкина, ЕА. Суханова, В. В. Чубарова. М.: Статут, 2008. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Согласно вышеприведенному мнению, господствующему в доктрине частного права, имущественные отношения, касающиеся обладания земельными участками, являются предметом исключительного ведения гражданского законодательства, а применение к ним положений ЗК РФ считается недопустимым. Настоящий взгляд представляется абсолютно обоснованным и лежит в основе реформирования системы отечественного законодательства[192 - Иванов А. А. О проекте Концепции развития законодательства о вещном праве // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. № 4. – С. 102–185.]. Тем самым истинная цель воздействия земельного законодательства на отношения по застройке земельного участка кроется не в формировании содержания имущественного права застройки или оснований для его возникновения, а в установлении требований безопасного использования земель, гарантирующего сохранение свойств земельного фонда в интересах общества, что в своем существе является условиями не возникновения или формирования содержания права, а конкретизацией условий осуществления отдельных правомочий, входящих в состав права собственности.

Схожие положения можно обнаружить при исследовании положений градостроительного законодательства. Большинство авторов, характеризуя предмет правового регулирования градостроительного законодательства, не выделяет их существо[193 - См., например: Королев А. Н., Плешакова О. В. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской федерации (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / под ред. СА. Боголюбова. М., 2005. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Трутнев Э. К. Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Андрианов Н. А. Разграничение компетенции в сфере регулирования градостроительной деятельности: Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования // Правовые вопросы строительства. 2006. № 1. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».] и ограничивается перечислением отношений, закрепленных в ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГрК РФ)[194 - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.].

Так, А. П. Анисимов к ним относит отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и т. д. При этом характерной чертой норм градостроительного законодательства признаются публично-правовые начала при реализации государственного интереса в формировании наиболее эффективного способа землепользования и застройки при учете частных интересов обладателей земельных участков[195 - Анисимов А. П., Юшкова Н. Г. Градостроительное право – новая отрасль в системе российского права // Право и политика. 2008. № 9. – С. 2105–2113.]. Детальный анализ положений ст. 4 ГрК РФ позволяет утверждать, что градостроительное право оказывает влияние на право застройки земельного участка, но это влияние схоже с влиянием, оказываемым положениями ЗК РФ.

ГрК РФ регулирует общественные отношения, касающиеся порядка проведения строительных работ, их подготовки, позволяет формировать планировку территорий, градостроительное зонирование и т. д. Однако все перечисленные положения не затрагивают само содержание права застройки, они не изменяют степень юридического господства застройщика над земельным участком и также не касаются права на возведенное строение. Нормы ГрК РФ направлены на упорядочивание отношений по застройке в целом посредством формирования условий, при соблюдении которых застройщик может безопасно осуществить свое право, не причинив или не создав угрозу причинения вреда окружающим лицам.

Помимо положений о предмете правового регулирования, необходимо исследовать и отдельные нормы отраслевого законодательства, оказывающие влияние на правовой статус застройщика, в частности, положения, закрепленные в ст. 51 ГрК РФ и ст. 12, 40 ЗК РФ. В ст. 51 ГрК РФ законодатель сформулировал юридическое существо и признаки такого акта, как разрешение на строительство, однако особое значение надлежит уделить фразе: «…дающий застройщику право осуществлять строительство…».

Законодатель, формируя воздействие положений градостроительного законодательства, изначально возлагает на него не правообразующую, а только надзорную, контролирующую функцию. Возможность осуществлять строительство не тождественно праву застройки, так как оно само по себе не формирует его содержание, а только содержит условия для его осуществления, создает предпосылки формирования модели поведения в виде активных действий, совершение которых позволяет реализовать право застройки.

Толкование положений ст. 51 ГрК РФ позволяет сделать вывод о том, что влияние упомянутой отрасли законодательства на отношения по застройке имеет место, однако это влияние ограничивается созданием условий, соблюдение которых влечет возникновение не права застройки, а возможности его реализации. Следовательно, градостроительное законодательство не устанавливает содержание права застройки или основания его возникновения и прекращения.

Схожие выводы можно сделать из анализа положений ЗК РФ. В частности, в ст. 40 ЗК РФ перечисляются возможности собственника земельного участка по его использованию, среди прочих содержится указание на возможность возводить строения при соблюдении условий о целевом назначении земельного участка и его разрешенном использовании. Иначе говоря, положения ЗК РФ, так же, как и ГрК РФ, содержат в себе условия, допускающие реализацию уже существующего субъективного гражданского права застройки. Как уже отмечалось, в основе земельного законодательства лежит цель охраны земель от действий, влекущих причинение вреда объекту правовой охраны, к которым могут быть отнесены действия по реализации права на застройку. Тем самым положения ЗК РФ не отрицают и не ограничивают право застройки в целом, они не лишают собственника правомочия на возведение строений, они лишь дополняют систему законодательства требованиями, без соблюдения которых обладатель земельного участка не может реализовать одно из своих правомочий.

Нельзя не обратить внимания и на формулировку, содержащуюся в п. 1 ст. 263 ГК РФ, в которой за собственником закреплено право возводить строения и совершать иные действия. При этом присутствует дополнение: «эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка». Тем самым законодатель разделяет факт существования права и юридические предпосылки возможности его осуществления. Толкование приведенных положений ГК РФ позволяет утверждать, что соблюдение требований публичного законодательства лежит исключительно в плоскости осуществления права застройки, а не его образования и тем более не определения его содержания, в противном случае законодатель не стал бы использовать термин «осуществляются», а воспользовался категорией «возникают».

ГК РФ закрепляет за каждым собственником земельного участка право возводить на нем строения без каких-либо ограничений (ограничения, как уже было отмечено, могут касаться лишь реализации уже существующего права собственности). Предположение об обратном привело бы нас к выводу об ограниченном характере права собственности, в состав которого не включено правомочие на возведение строений, что невозможно ввиду того, что суть права собственности заключается в установлении наибольшего юридического господства над вещью, в том числе и над земельным участком, посредством наделения собственника всеми потенциально возможными способами использования принадлежащего ему имущества. Право, содержащее изъятие хотя бы одной меры возможного поведения, не может считаться правом собственности, так как не наделяет субъекта господством над вещью.

Не меньший интерес вызывает и п. 2 ст. 260 ГК РФ, посредством которого закон вводит обязанность использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением. Как ранее отмечалось, установленные законом ограничения не изменяют объем власти собственника вещи, не исключают отдельные возможности и не изменяют содержание права застройки. В основе запрета лежит недопустимость осуществления отдельного права (правомочия), которое применительно к конкретному объекту невозможно. Тем самым собственник не утрачивает правомочие застройки, а ограничивается в возможности его осуществить и возвести строение в случае, если целевое использование земельного участка это запрещает. Это доказывает, что возможность реализации права застройки будет всецело зависеть от использования земельного участка по целевому назначению.

Изменение целевого назначения земельного участка и, как следствие, типа допустимого использования производится на основании ст. 8 ЗК РФ и представляет собой акт органов государственной власти публично-правовой природы. Смена целевого назначения земельного участка на режим, допускающий возведение строений, не влечет изменения объективного или субъективного права собственности и его содержания, оно остается прежним. Изменения касаются только спектра возможностей, способных к реализации. В приведенном случае право (правомочие) возводить строение, находившееся в пассивном состоянии из-за публичных ограничений, с момента их прекращения (смены допустимого использования) переходит в активное состояние.

Преобразования, совершенные с земельным участком на основании публичного законодательства и позволяющие застройщику возводить строения, не изменяют содержание его права, так как право собственности и его содержание устанавливаются исключительно гражданским законодательством[196 - Представить возможным обратное положение, при котором акт, основанный на публичном законодательстве, изменяет содержание гражданского права, невозможно, так как отрасль частного права изначально формировалась как сфера, закрытая от вмешательства публичного характера. Иначе придется признать, что действия органов государственной власти принципиально иной юридической природы формируют не только содержание гражданского права, но и, как следствие, являются источниками гражданского законодательства, что само по себе является невозможным. Отрасли публичного законодательства не изменяют содержание прав застройщика, а только создают систему предпосылок для его реализации, что в своей сути является подтверждением его частноправовой природы. В противном случае мы с неизбежностью приходим к выводу о возможности влияния публичного права на формирование содержания частного права застройки, что в своей сути будет являться выходом публичного законодательства за пределы его предмета (отношений, подлежащих урегулированию) и, как следствие, действием юридически недопустимым.].

Исследование предмета правового регулирования отраслей публичного законодательства, оказывающих воздействие на отношения по застройке земельного участка (административного, экологического и т. д.), позволяет утверждать, что содержание права застройки, как и основания его возникновения или прекращения, ими не устанавливаются.

Разумеется, акты публично-правовой природы влекут возникновение гражданских прав и обязанностей, однако это возможно только в случаях, прямо предусмотренных гражданским законодательством (абз. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ). При этом гражданское правоотношение, пусть и возникшее на основании административного акта, не изменяет и не утрачивает своей частноправовой природы, оно не становится административным и тем более не приобретает его черты, признаки или свойства.

Схожую позицию разделял и С. С. Алексеев, указывая на то, что акты публично-правовой природы выступают исключительно в качестве действий, влекущих возникновение гражданских прав, не дополняют и тем более не изменяют их первоначальное частноправовое юридическое наполнение[197 - Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М: Госюриздат, 1961. – С. 101–117.].

Необходимо отметить, что воздействие положений градостроительного законодательства на отношения по застройке земельных участков носит характер общего правила. Однако они содержат и исключения, при которых отношения касательно возведения строений не требуют от застройщика получения разрешения на строительство (ч. 17 ст. 51 ГрК РФ) и, как следствие, акта ввода в эксплуатацию возведенного объекта, что исключает влияние положений ГрК РФ на правовое положение застройщика и право застройки в целом (в частности, речь может идти о гараже или объектах вспомогательного назначения).

Использование широкого подхода, при котором в содержание права застройки входят элементы, установленные публичным законодательством, приведет нас к выводу о неоднородности самого права застройки, так как его содержание становится вариативным и изменчивым, и вместо одной изначально определенной модели мы получаем несколько прав застройки с различным содержанием. Следовательно, состав отраслей законодательства, образующих содержание права застройки, будет разнообразным, а фактором, определяющим, какие отрасли законодательства формируют содержание права застройки, будут являться отдельные физические, а не юридические действия.

Необходимо обратить внимание и на способы возникновения и передачи права застройки. Будь в праве застройки публично-правовые компоненты, они с неизбежностью себя проявили бы при совершении таких действий, и тогда положения публичного законодательства оказывали бы влияние на процесс возникновения или передачи права застройки.

Действующее законодательство связывает момент возникновения права застройки с возникновением права собственности на земельный участок. Как известно, земли в целом не являются объектами частных гражданских прав, последними признаются исключительно земельные участки (пространственно ограниченные части земной поверхности, границы которых описаны и удостоверены в надлежащем порядке)[198 - Невзгодина Е. Л. Сделки с недвижимостью (понятие, виды, правовое регулирование): Учебное пособие / под ред. А. И. Казанника. Омск: Ом. гос. ун-т. 2003. – С. 33.]. Тем самым основанием для возникновения права собственности и, как следствие, правомочия на застройку в его составе, является возникновение объекта гражданских прав – земельного участка. До появления земельного участка право (правомочие) застройки отсутствует в связи с тем, что нет объекта правового господства и, как следствие, отсутствует и право на него (в состав которого входит право застройки), и субъект, способный им обладать.

Возникновение земельного участка в качестве объекта гражданских прав не изменяет правовой режим недвижимости в области публичного законодательства. Положения публичного законодательства (земельного, градостроительного и т. д.) одинаковым образом распространяют свое действие на земли, расположенные в определенных районах, и появление земельного участка в качестве объекта гражданских прав не влечет изменение их действия. Образование нового объекта недвижимости оказывает влияние исключительно на гражданские правоотношения, не изменяет целевого назначения земель или характера их использования, не влияет на границы населенного пункта или требования о характере возводимых строений[199 - Публично-правовой компонент правового режима земель до выделения земельного участка и появления нового объекта гражданских прав, как и после его формирования, не изменяется. Правила использования земель, как и отдельные ограничения, содержащиеся в них, остаются прежними. Изменения касаются только частноправового компонента режима, появления субъективного права собственности и, как следствие, правомочия возводить строение. Следовательно, появление и формирование содержания права (правомочия) застройки происходит под влиянием действий частноправовой природы: появление земельного участка как объекта гражданских прав и установление на него права собственности – при отсутствии изменений в публичном законодательстве и публично-правового режима земельных участков.].

Нуждаются в освещении и положения, связанные с наделением правом застройки других лиц. Закон предусматривает возможность, при которой собственник земельного участка может наделить правом застройки третьих лиц, что актуализирует вопрос о юридической природе, форме и порядке наделения упомянутым правом (п. 1 ст. 263 ГК РФ). Иначе говоря, необходимо определить существо акта, опосредующего наделение правом застройки лица, не являющегося собственником.

Ввиду того что право (правомочие) застройки проистекает из господства собственника над вещью (земельным участком), то только он обладает первичной возможностью возводить строения. У третьих лиц (несобственников) право застройки возникает исключительно в силу акта наделения их настоящим правом собственником земельного участка и носит производный характер. Способами наделения упомянутым правом выступают договор или закон[200 - Толчеев Н. К. Признание судом права собственности на самовольную постройку // Российская юстиция. 2003. № 5. – С. 33.]. Формирование правового статуса застройщика и содержание принадлежащего ему права застройки находятся в зависимости от усмотрения собственника земельного участка. Его воля определяет правовую форму, в которую будет облечено передаваемое право (конструкция ограниченного вещного или обязательственного права), степень власти застройщика и объем возможностей относительно использования земельного участка и судьбы возведенного строения. Тем самым производный характер права застройки у несобственника обусловлен, во-первых, тем, что до возникновения земельного участка как объекта гражданских прав и права собственности на него несобственник не может быть обладателем права застройки, так как никто не может передать больше прав, чем имеет сам. Во-вторых, только собственник определяет содержание права застройщика и возможности, в него входящие. В-третьих, наделение правом застройки является не обязанностью, а правом собственника. Закон, признавая за собственником возможность наделения правом застройки третьего лица, формирует это положение диспозитивным образом, и не случайно п. 1 ст. 263 ГК РФ указывает, что собственник может наделить правом.

ГК РФ не содержит способов, при которых третье лицо может быть наделено правом застройки вопреки желанию собственника и без соразмерной компенсации. Единственное исключение, содержащееся в отечественном законодательстве, – сервитут, установление которого возможно на основании решения суда даже вопреки желанию собственника[201 - Право сервитута предоставляет возможность использовать чужой земельный участок в случаях, обусловленных необходимостью, и при условии, что без подобного воздействия будут нарушены интересы соседних землепользователей. Обладатель настоящего права может прокладывать линии электропередач, связи, трубопроводов и т. д. (п. 1 ст. 274 ГК РФ). Упомянутые сооружения могут и не быть строениями, однако являются искусственными объектами, возведенными сервитуарием, и представляют собой реализацию права застройки. Право на застройку земельного участка входит в содержание сервитута, объем и пределы которого, как и других ограниченных вещных прав, определяются законом. Принудительный характер передачи права на застройку земельного участка, хотя и представляет собой обременение, однако носит экстраординарный характер.]. При прочих равных условиях стеснения, причиненные собственнику принудительным ограничением правомочия на застройку, компенсируются правом на получение выплаты, соразмерной пользованию участком сервитуарием[202 - Козлова Е. В. Соразмерная плата за сервитут // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 4. – С. 62–82.]. Вдобавок установление сервитута не влияет на правовое положение собственника, степень юридической власти над вещью не уменьшается, а правомочие застройки, принадлежащее ему, может быть реализовано в отношении той части земельного участка, которая не обременена сервитутом.

На взгляд автора, за пределами вышеуказанного исключения не вызывает сомнений то, что наделение правом застройки третьего лица есть акт распоряжения со стороны собственника земельного участка.

Для доктрины континентального частного права представление о праве собственности как праве принципиально всеобъемлющей власти распоряжения вещью является традиционным[203 - Gerber CF. System des Deutschen Privatrechts.17 Auf. Jena: G. Fischer, 1895. [Электронный ресурс] URL: http://dlib-pr.mpier.mpg.de/m/kleioc/0010/exec/ books/%22138874%22 (дата обращения 03.07.2015).]. Однако существо правомочия по распоряжению до сих пор остается спорной категорией. В современной доктрине права сформировались два основных подхода: представители первого сводят существо распоряжения исключительно к действиям юридического характера, отрицая возможность совершения фактических действий[204 - Белов А. В. Указ. соч. О… С. 65–66.]. Их оппоненты не ограничивают существо распоряжения действиями юридического характера, допуская возможность распоряжаться посредством фактического (физического) воздействия на саму вещь как объект права собственности[205 - Агарков М. М. Избранные труды по гражданскому праву. Курс в 2-х томах. Т. 2. М., 2002. – С. 400; Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. I: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права / отв ред. Е. А. Суханов. М.: Статут, 2010. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».]. Второй подход справедливо считается господствующим в современной доктрине права, и в его свете наделение собственником недвижимости правом застройки третьего лица выступает не чем иным, как актом осуществления правомочия по распоряжению вещью.

Акт наделения правом на застройку в обязательном порядке должен быть сопряжен с установлением права, позволяющего его обладателю владеть и пользоваться земельным участком. В противном случае не подкрепленное конкретным основанием, гарантирующим власть над земельным участком (т. е. в отрыве от права владения и пользования), право на застройку утрачивает свое значение ввиду невозможности его реализации. Следовательно, передача права застройки осуществляется не в самостоятельном порядке, а в одной из правовых форм, в которую обычно облачают отношения по передаче земельного участка в пользование третьим лицам. Такие формы в зависимости от специфики юридической природы подразделяются на вещные и обязательственные.

Вещно-правовые способы передачи права застройки в настоящий момент ввиду несовершенства отечественного законодательства не имеют большого распространения и сводятся к праву пожизненного наследуемого владения (п. 2 ст. 266 ГК РФ), постоянного бессрочного пользования (п. 2 ст. 269 ГК РФ), к сервитуту (п. 1 ст. 274 ГК РФ); также в скором времени ожидается введение и суперфициарного права[206 - Проект Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (редакция, принятая ГД ФС РФ в I чтении 27 апреля 2012 г.), впоследствии разделенный на отдельные положения, которые будут рассматриваться в качестве самостоятельных законопроектов. Паспорт проекта указанного федерального закона [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Обязательственно-правовые способы охватываются правом аренды земельного участка или правом безвозмездного пользования вещью (договор ссуды). Каждая из форм передачи права застройки обладает юридической спецификой, однако общность их заключается в том, что все они основываются на положениях ГК РФ и имеют частноправовую природу, что прямо отмечено в п. 1 ст. 25 ЗК РФ.

Как следствие, права на земельные участки, содержащие в себе право (правомочие) на застройку, подлежат свободной передаче в порядке, установленном исключительно гражданским законодательством. Таким образом, передача права на застройку осуществляется способами, основанными на положениях частного права, без воздействия положений публичного законодательства, в том числе в случаях с ограниченными вещными правами пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования[207 - Право пожизненного наследуемого владения и право постоянного бессрочного пользования имеют сложную юридическую природу. Упомянутые права являются ограниченными вещными правами на земельный участок, а их содержание на момент установления определялось не столько положениями частного законодательства, сколько публичного. Упомянутые права наделяют их обладателей правом возводить строения, а специфика их содержания заключается в особенной роли, которую они выполняли в отечественном законодательстве, и причинах их появления. Ранее права пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования носили исключительно публично-правовой характер и регулировались отраслями публичного законодательства.].

Тем самым, несмотря на публично-правовую природу ограниченных вещных прав, в их содержании лежит гражданско-правовой акт распоряжения собственником земельного участка (государством) правом (правомочием) на возведение строений.

Исследование положений, касающихся содержания права застройки, оснований его возникновения, способов наделения им, позволяет сделать отдельные выводы относительно юридической природы исследуемого права как права сугубо частного.

Анализ правовых последствий, сопряженных с привлечением застройщика к мерам юридической ответственности при невыполнении различных требований законодательства, также позволяет определить существо исследуемого права. Деятельность по возведению строений может сопровождаться нарушениями законодательства, что в свою очередь может стать основанием умаления прав третьих лиц и привлечения правонарушителя к ответственности. Как уже упоминалось, на право застройки оказывают влияние различные отрасли законодательства, что делает обоснованным вывод и о многообразии форм юридической ответственности, к которым может быть привлечен застройщик. Однако особое внимание стоит уделить формам ответственности при нарушении градостроительного, строительного, земельного и гражданского законодательств.

Этот выбор был осуществлен посредством анализа положений п. 1, 3 ст. 222 ГК РФ, в которой перечислены условия для признания строения самовольной постройкой и признания права собственности на последнюю. Разумеется, никто не освобождает застройщика от соблюдения требований экологического законодательства, однако они не удостоились непосредственного отражения в положениях ст. 222 ГК РФ. Отдельное указание на соблюдение требований вышеупомянутых отраслей законодательства свидетельствует о том, что законодатель придает им особое значение и важность.

Строительное законодательство так же, как и градостроительное, является комплексной отраслью отечественного законодательства, межотраслевой характер норм которых становится причиной, не позволяющей сформировать собственную форму юридической ответственности, в результате чего ответственность носит разнообразный характер. Положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ)[208 - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.], ГрК РФ и иных источников градостроительного законодательства не содержат правовых оснований для сноса неправомерно возведенного строения, приведения земельного участка в первоначальное состояние или запрета на использование объектов.

Перечисленные формы юридической ответственности не оказывают влияния на правовой статус застройщика, не изменяют объем юридической власти в отношении земельного участка или неправомерно возведенного строения, все они, воздействуя на личность, не затрагивают неправомерно возведенное строение.

Нарушение требований земельного законодательства также может быть допущено при возведении строений. Большинство ученых отмечают публично-правовую природу и комплексный характер земельного законодательства[209 - Гаджиев Г. А. Основы экологического права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств): дис. … д-ра юрид. наук. М., 1996. – С. 28, 338-343.], а также то обстоятельство, что земельное право как бы «отпочковалось» от административного[210 - Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. – С. 208–242.], а следовательно, говорить о существовании земельно-правовой ответственности не представляется возможным[211 - В правовой доктрине господствует традиционный подход, содержащий в себе пять видов юридической ответственности без выделения земельно-правовой. Автор разделяет настоящие представления и не усматривает необходимости в выделении нового вида юридической ответственности. В частности ЮА. Амелин усматривает в негативных последствиях, установленных ЗК РФ, проявление начал административного права и считает их формой административно-правовой ответственности (Амелин ЮА. Административная ответственность за правонарушения в сфере земельных отношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. – С. 89). Схожую позицию разделяет и Н. Н. Аверьянова (Аверьянова Н. Н. К вопросу о специальной земельно-правовой ответственности // Известия Саратовского университета. Т. 10. Сер. «Экономика. Управление. Право». Вып. 2.2010. – С. 71–73).]. Освещение специфики юридической ответственности было необходимо для правильного понимания положений, закрепленных в ст. 62 и ст. 76 ЗК РФ, содержащих обязанность застройщика снести противоправно возведенные строения.

М. Ю. Тихомиров, анализируя положения ст. 76 ЗК РФ, в том числе касающихся сноса самовольно возведенных построек, усматривает в них не что иное, как гражданско-правовую ответственность в форме возмещения вреда и проявление действия принципа гражданского законодательства о полном возмещении вреда правонарушителем[212 - Тихомиров М. Ю. К вопросу об ответственности за «земельные правонарушения» // Право и экономика. 2007. № 5. – С. 69–71.]. Схожего мнения придерживается и Г. В. Чубуков, усматривая в обязанности снести строение способ возмещения вреда в натуре[213 - Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2007. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».]. В этой связи нельзя не отметить справедливое мнение С. Н. Братуся, утверждавшего, что «возмещение вреда во всех случаях является гражданско-правовой санкцией за совершенное правонарушение»[214 - Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юридическая литература, 1976. – С. 83.]. Схожий подход закрепился и в судебной практике[215 - См., например: Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19 августа 2014 г. по делу № А03-11524/2013; Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 сентября 2011 г. по делу № А72-8688; Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 10 июня 2014 г. по делу № 33-4702/14; Решение Арбитражного суда г. Москвы от 7 сентября 2011 г. по делу № А40-16570/10(150-105); Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 28 июня 2011 г. по делу № А41-2173/1010; Определение Пермского краевого суда от 23 июня 2014 г. по делу № 33-5077. Источник судебной практики применительно ко всей сноске – [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Так, по одному из дел, отменяя решения судов нижестоящих инстанций, ВАС РФ отметил, что «освобождение земельного участка от самовольно возведенных строений должно осуществляться на основании ст. 222 или ст. 304 ГК РФ, а ст. 62 и ст. 76 ЗК РФ не устанавливают каких-либо самостоятельных, специальных способов восстановления нарушенных прав»[216 - См. подробнее об этом: Постановление Президиума ВАС РФ от 19 ноября 2013 г. № 6557/13 по делу № А56-41462/2011. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».]. Таким образом, можно утверждать, что обязанность снести самовольно построенные строения, закрепленная в нормах ЗК РФ, представляет собой имущественную ответственность, носящую гражданско-правовой характер в форме возмещения вреда[217 - Бабенко Л. Н. Земельные правонарушения как основания гражданско-правовой ответственности // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 2. – С. 2–7; Земельное право: Учебник/ под ред. В. Х. Улюкаева, В. Э. Чуркина, В. В. Нахратова, Д. В. Литвинова. М.: Юридическая фирма «ЧАСТНОЕ ПРАВО», 2010. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Возложение обязанности по освобождению земельного участка от незаконно возведенных на нем строений может быть осуществлено только по основаниям и в порядке, установленным гражданским законодательством. Следовательно, объем юридической власти застройщика над земельным участком и возведенным строением не изменяется даже при нарушении им требований касательно целевого назначения земельного участка и пределов его использования, и этим подтверждается довод о том, что отрасли публичного законодательства не оказывают влияние на содержание права застройки, а только создают систему предпосылок для его реализации.

Описывая правомочие, закрепленное в ст. 263 ГК РФ: «собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка», А. В. Германов обоснованно отмечает, что требования публичного законодательства носят характер ограничений права застройки, которые должны быть соблюдены субъектом[218 - Германов В. А. От пользования к владению и вещному праву. М.: Статут, 2009. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

В качестве заключения необходимо обратить внимание на правовые последствия, предусмотренные гражданским законодательством в случае нарушения права застройки, установленные ст. 222 ГК РФ[219 - Институт самовольной постройки обладает сложной юридической природой, так как он регулирует отношения, связанные с совершением частного и публичного деликта. Строение признается самовольной постройкой, если при его возведении было допущено нарушение любого из требований, перечисленных в п. 1 ст. 222 ГК РФ.]. Выявление признаков, характеризующих строение как самовольную постройку, является основанием для применения мер юридической ответственности[220 - Е. А. Суханов. Указ. соч.].

Отличительной особенностью гражданско-правовой ответственности за нарушение права застройки является то, что негативное правовое воздействие направлено не только на личность застройщика, но прежде всего на само строение как результат противоправной деятельности и объект гражданских прав.

В первую очередь, ответственность недобросовестного застройщика заключается в непризнании за ним права собственности на возведенное строение и, как следствие, в запрете на внедрение вещи в гражданский оборот. Настоящее положение отличается от нормального (при котором застройщик приобретает право на строение) и влечет изменение не только правового статуса недобросовестного застройщика, но и правового режима вещи.

Анализ содержания права застройки земельного участка и статуса застройщика, а точнее говоря, тех изменений, которые проходят под воздействием мер гражданско-правовой ответственности, не представляется возможным без определения правового режима самовольно возведенных строений.

Самовольно возведенное строение не признается объектом права собственности, однако это не препятствует признанию его в качестве объекта гражданских прав в целом, так как законодатель в п. 2 ст. 222 ГК РФ ограничился лишь запретом на совершение действий по распоряжению подобным строением.

В правовой доктрине существует достаточно обоснованное мнение о том, что самовольная постройка является самостоятельным объектом гражданских прав[221 - Ершов О. Г., Бетхер В. А. К вопросу о правовой природе самовольной постройки // Право и экономика. 2015. № 4. – С. 37–41. Схожую позицию разделяет и О. В. Макаров, характеризуя самовольное строение как объект вещных прав, с проблемой определения юридического содержания такого права (См. подробнее об этом: Макаров О. В. Гражданско-правовой режим строительной деятельности и судебная практика о признании права собственности на самовольную постройку // Юридический мир. 2013. № 5. – С. 51–54); В. А. Алексеев характеризует самовольное строение как недвижимую вещь, с неразрешенным вопросом отнесения такой вещи к отдельным объектам недвижимости (См. подробнее об этом: Алексеев В. А. Самовольная постройка и виды недвижимого имущества // Гражданское право. 2012. № 6. – С. 17–21). Характеризуя самовольное строение, О. В. Гумилевская отмечает, что оно обладает всеми признаками вещи – является предметом материального мира, объектом интереса и объектом, относительно которого действующее законодательство допускает возникновение гражданских прав (См. подробнее об этом: Гумилевская О. В. К вопросу о месте самовольной постройки в системе объектов гражданских прав // Общество и право. 2008. № 3. – С. 108–110).], что немыслимо без признания ее вещью в юридическом смысле. Отдельные предпосылки для признания самовольной постройки в качестве объекта гражданских прав встречаются в работах и ряда других авторов[222 - См. подробнее об этом: Станиславов Д. И. Некоторые вопросы сноса самовольной постройки // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 1. – С. 75–80; Церковников М. А. Последствия самовольного строительства: снос постройки или легализация // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 3. – С. 101–105; Петухова А. В. Давность владения как способ приобретения права собственности на самовольную постройку // Юрист. 2012. № 12. – С. 24–29; Вандраков СЮ. Практические вопросы применения негаторного иска для сноса самовольной постройки // Юрист. 2012. № 22. – С. 3–7.].

Признание самовольной постройки в качестве объекта гражданских прав нашло свое отражение и в правоприменительной деятельности[223 - Совместное Постановление ВС РФ и ВАС РФ № 10/22 от 29 апреля 2010 года в пунктах 23 и 30 признает за самовольной постройкой характер недвижимой вещи, что невозможно без признания правообъектности вещи в целом и сопутствующего признания ее объектом вещных прав в частности (Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник ВАС РФ. 2010. № 6. – С. 80–104. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»). В последующем указанная позиция оказала влияние на формирование судебной практики. См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 1 июля 2013 г. № Ф09-5608/13 по делу № А34-4789/2010; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 11 сентября 2013 г. по делу № А32-23023/2012; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28 января 2014 г. по делу № А63-9834/2011; Постановление ФАС Поволжского округа от 6 июня 2013 г. по делу № А12-7344/2011; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 4 октября 2013 г. № Ф03-3477/2013 по делу № А51-10135/2012 и др. [Электронные ресурсы]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Рассматривая дело по иску Общества о признании возведенного объекта самовольной постройкой, арбитражный суд пришел к выводу о том, что самовольная постройка обладает отличительным признаком недвижимости, которым не обладают движимые вещи, – это прочная связь с землей, а перемещение самовольной постройки без несоразмерного ущерба ее назначению невозможно. Налицо основные признаки недвижимой вещи, указанные в ст. 130 ГК РФ, а значит, на самовольную постройку, как и на другие объекты недвижимости, де-факто распространяется правовой режим недвижимого имущества. Таким образом, самовольно построенное строение, на которое не зарегистрировано вещное право, не перестает быть недвижимостью согласно критериям указанной статьи[224 - Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2011 г. по делу № А55-29592/2009. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Нельзя не отметить, что применение мер гражданско-правовой ответственности влияет на недобросовестного застройщика не только в части права на строение, но и в части права на земельный участок. Застройщик, осуществивший самовольное строительство и тем самым нарушивший требования о рациональном использовании или использовании земель по целевому назначению, может быть лишен права на земельный участок и, как следствие, утратить право застройки (ст. 285 ГК РФ).

Так, по делу об оспаривании постановления главы администрации арбитражный суд установил, что при застройке земельного участка его собственник грубо нарушил правила землепользования. Обосновывая возможность применения ст. 285 ГК РФ, суд отметил, что «жилищное строительство и ведение приусадебного хозяйства на землях рекреационного назначения является деятельностью, связанной с использованием земель не по целевому назначению, что является грубым нарушением порядка пользования землей, установленного действующим законодательством»[225 - Решение Арбитражного суда Московской области от 2 марта 2005 г. по делу № А41-К2-18729/04. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Анализ правового воздействия мер гражданско-правовой ответственности на застройщика, нарушившего требования гражданского законодательства, позволяет утверждать, что сфера применения таких мер крайне обширна. Неблагоприятные последствия, установленные гражданским законодательством, заключаются в непризнании строения объектом права собственности, исключении его из гражданского оборота, возложении обязанности по сносу возведенного строения, утрате права на земельный участок и как, следствие, утрате права застройки в целом. В отличие от мер публично-правовой ответственности, оказывающих влияние на личность и поведение субъекта, воздействие, предусмотренное в ГК РФ, оказывает влияние и на поведение субъекта, и на строение как объект гражданских прав.

Влияние, оказываемое на право застройки положениями ст. 222 ГК РФ, не исчерпывается мерами юридической ответственности, в ней содержатся также положения, способные изменять право застройки посредством признания права собственности на самовольно возведенное строение[226 - Суть последних заключается в санации правонарушений, допущенных при осуществлении права застройки, и освобождении застройщика от мер ответственности. Как уже упоминалось, при осуществлении деятельности по возведению строений могут быть допущены нарушения не только частного, но и публичного законодательства.].

Необходимо отметить особую роль положений ст. 222 ГК РФ, так как только в них содержится возможность легализации результата противоправной деятельности застройщика, в том числе при совершении публичного правонарушения. Также нельзя не отметить, что при легализации строения основополагающее значение уделяется соблюдению застройщиком требований, носящих частноправовую природу, в то время как несоблюдение предписаний публичного законодательства не во всех случаях становится принципиально значимым обстоятельством.

Согласно требованиям п. 1 ст. 222 ГК РФ, одним из признаков самовольной постройки является несоблюдение застройщиком обязанности получить разрешение на строительство. Однако анализ судебной практики позволяет утверждать, что неисполнение застройщиком вышеозначенной обязанности не во всех случаях влечет наступление негативных правовых последствий[227 - См., например: п. 10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» (Вестник ВАС РФ. 2011. № 2. – С. 113–114); Постановление ФАС Уральского округа от 13 декабря 2013 г. № Ф09-10786/13 по делу № А76-9317; Постановление ФАС Центрального округа от 20 июня 2014 г. по делу № А14-2570; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2014 г. по делу № А10-1235/2013; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июля 2013 г. по делу № А21-5930/2012; Постановление ВАС РФ от 17 апреля 2013 г. № ВАС-5018/13 по делу № А01-1409/2012. [Электронные ресурсы]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Органы судебной власти считают, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, особенно в случаях, когда застройщик предпринимал попытку его получения или когда уже выданное разрешение на строительство было отменено[228 - См. об этом подробнее: п. 26 совместного Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ № 10/22 от 29 апреля 2010 г. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Удовлетворяя требования кассационной жалобы Общества по делу о признании права собственности на самовольную постройку, суд кассационной инстанции отметил, что до начала строительства Общество принимало необходимые и достаточные меры для легализации спорного объекта недвижимости. Материалами дела подтверждается, что Общество обращалось в уполномоченный орган с целью получить разрешение на строительство; представители сторон в своих пояснениях в суде кассационной инстанции также согласились с неправомерностью отказа в выдаче такого разрешения[229 - Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21 мая 2014 г. по делу № А56-37313/2013. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Вышеизложенное позволяет утверждать, что, требование о получении необходимых разрешений носит вариативный (факультативный) характер[230 - Рождественский С. Н. О возможности включения в наследственную массу «самовольных построек» // Бюллетень нотариальной практики. 2003. № 4. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».] и в некоторых случаях может быть проигнорировано застройщиком без каких-либо негативных последствий.

Более серьезными являются нарушения положений ЗК РФ относительно целевого характера и использования земельного участка застройщиком. Об этом можно судить из анализа судебной практики, которая основывается на невозможности легализации строения, если оно находится на не отведенном для этих целей участке[231 - Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 19 марта 2014 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 6. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Далее по тексту – Обзор судебной практики Верховного Суда РФ 2014 г. по делам, связанным с самовольным строительством.].

Рассматривая кассационную жалобу по делу о признании строения самовольной постройкой и возложения обязанности по ее сносу, Судебная коллегия Верховного Суда РФ указала, что положениями ст. 222 ГК РФ закреплены признаки самовольной постройки, каждый из которых является самостоятельным и достаточным основанием для признания постройки самовольной. Следовательно, возведение строения на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке, является достаточным для признания строения самовольным и возложения обязанности по его сносу[232 - См. об этом подробнее: Определение Верховного Суда РФ от 9 сентября 2014 г. № 18-КГ14-97. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

С другой стороны, формулировка положений абз. 2 п. 3 ст. 222 ГК РФ указывает на то, что при легализации строения основное значение имеет режим земельного участка на момент обращения в суд, а не на момент возведения строения. Используя формулировку «если на день обращения в суд постройка соответствует правилам землепользования и застройки», законодатель дозволяет застройщику приобрести право собственности, если после начала строительства был изменен вид целевого назначения и характер допустимого использования земельного участка.

Тем самым застройщик, начавший возводить строение на земельном участке, вид использования которого не позволяет осуществлять подобную деятельность, может обратиться в органы муниципальной власти и ходатайствовать об изменении вида целевого назначения и допустимого способа использования, что в случае удовлетворения подобного ходатайства станет основанием для приобретения права собственности на самовольную постройку. Сложившаяся судебная практика указывает на допустимость подобных действий; в частности, при вынесении решений о судьбе самовольно возведенных строений суды принимают во внимание наличие факта изменения целевого назначения или вида допустимого использования земельного участка[233 - См., например: Определение Верховного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. № 18-КГ14-12; Постановление ВАС РФ № 16523/13 от 29 ноября 2013 г. по делу № А40-64315/2012; Постановление ВАС РФ от 23 декабря 2009 г. № ВАС-14434/09 по делу № А55-19811/2008; Апелляционное определение Верховного Суда Республики Адыгея от 27 мая 2014 г. по делу № 33-339/2014; Апелляционное определение Верховного Суда Республики Башкортостан от 21 января 2014 г. по делу № 33-107/2014; Апелляционное определение Самарского областного суда от 15 июля 2014 г. по делу № 33-6776/2014; Определение Санкт-Петербургского городского суда от 30 октября 2012 г. по делу № 33-14538/2012. [Электронные ресурсы]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Так, Президиум Верховного Суда РФ, подтверждая правильность решения одного из нижестоящих судов о непризнании права собственности на самовольную постройку, отметил, что основным препятствием в установлении права собственности являлся не режим земельного участка, на котором было расположена самовольная постройка, так как на момент обращения в суд вид разрешенного использования земельного участка был изменен и допускал возведение многоквартирных жилых домов, а допущенные застройщиком грубые и неустранимые нарушения строительных и градостроительных норм и правил[234 - Обзор судебной практики Верховного Суда РФ 2014 г. по делам, связанным с самовольным строительством.].

Последующее изменение режима использования земельного участка и признание судом права собственности на строение не устраняют противоправный характер деятельности застройщика или сам факт правонарушения на момент его совершения. Это, в свою очередь, является основанием для утверждения о том, что несоблюдение требований застройщиком об использовании земельного участка в пределах, установленных законом, не обязательно влечет применение мер гражданско-правовой ответственности и снос возведенных строений.

Что касается нарушения строительных норм и правил, то судебная практика позволяет легализовать строение при условии, что допущенные нарушения носят несущественный или устранимый характер[235 - См., например: Определение Верховного Суда РФ от 3 октября 2014 г. по делу № 309-ЭС14-1436; Определение Верховного Суда РФ от 8 июля 2014 г. № 19-КГ14-6; Определение Верховного Суда РФ от 8 марта 2014 г. № 18-КГ14-12; Определение Верховного Суда РФ от 25 марта 2014 г. № 4-КГ13-38; Определение Верховного Суда РФ от 25 марта 2014 г. № 18-КГ13-169; Определение Верховного Суда РФ от 11 марта 2014 г. № 18-КГ13-184; Определение Верховного Суда РФ от 12 ноября 2013 г. № 18-КГ13-126. [Электронные ресурсы]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Показательным является решение, принятое районным судом, в котором суд, отказывая в исковых требованиях муниципального образования о сносе самовольной постройки, указал на непредоставление истцом доказательств наличия существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил, допущенных застройщиком при возведении самовольной постройки, что не позволяет применить к возведенному строению последствия, предусмотренные ст. 222 ГК РФ[236 - Решение Свердловского районного суда города Иркутска от 8 октября 2013 г. по делу № 33-108/14. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».]. В последующем выводы суда первой инстанции были признаны обоснованными и поддержаны судом апелляционной инстанции[237 - Апелляционное определение Иркутского областного суда от 15 января 2014 г. по делу № 33-108/14. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Следовательно, допущенные застройщиком нарушения строительных норм и правил не влекут абсолютную невозможность признания за ним права собственности на возведенное строение.

Если нарушения публичного законодательства, допущенные при возведении самовольной постройки, в ряде случаев не влекут негативных правовых последствий и допускают установление права собственности на строение, то нарушения гражданского законодательства не допускают улучшения положения недобросовестного застройщика и порождают принципиальную невозможность приобретения права собственности на возведенные строения (п. 3 ст. 222 ГК РФ).

Признание права собственности на строение возможно только за лицами, обладающими вещными правами на земельный участок (правом собственности, правом пожизненного наследуемого владения или правом постоянного (бессрочного) пользования). Ограничение круга лиц, обладающих вещными правами на земельный участок, способных приобретать право собственности на самовольное строение, есть первое условие, установленное нормами гражданского законодательства, несоблюдение которого является абсолютным препятствием для легализации самовольного строения.

Второе и самое главное условие заключается в наличии у лица, осуществившего застройку, права на возведение строений. Отличительной особенностью вышеприведенных вещных прав является изначальное включение в их содержание права на застройку земельного участка, причем в силу прямого указания закона. Таким образом, строение хотя и содержит в себе признаки самовольной постройки, однако его возведение с позиции частного права не представляет собой деликт, а есть акт осуществления действительного и наличного гражданского права, наделяющего его обладателя возможностью использования земельного участка в качестве строительной площадки.

В этой связи заслуживает внимания постановление ФАС Волго-Вятского округа по делу о признании права собственности на самовольное строение. Как следует из материалов дела, Общество обратилось с иском к муниципальному образованию о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную на арендованном земельном участке, при условии, что иных нарушений действующего законодательства допущено не было.

Отказывая в удовлетворении жалобы истца, суд кассационной инстанции абсолютно верно отметил, что «условием для легализации самовольной постройки является наличие у истца определенного права на земельный участок. Упомянутые права исчерпывающим образом закреплены в п. 3 ст. 222 ГК РФ. По смыслу названной нормы права, предпосылкой легализации самовольной постройки является наличие у заявителя одного из указанных вещных прав на земельный участок (права собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования). Истец же владеет земельным участком, на котором расположен спорный объект, на праве аренды, в связи с чем суды обеих инстанций пришли к правильному выводу об отсутствии оснований для признания права собственности на самовольное строение за истцом»[238 - Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26 сентября 2013 г. по делу № А43-31139/2012. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Иллюстрация положений законодательства относительно возможности признания права собственности на самовольно возведенные строения имела основной целью показать, что нарушения различного рода влекут разные правовые последствия.

Итак, нарушение требований публичного законодательства может привести к применению мер ответственности, однако имеют место ситуации, когда они не оказывают принципиального влияния и не становятся препятствием для установления права собственности на строение, при возведении которого были допущены нарушения законодательства. Изначальное же несоблюдение требований частноправового характера коренным образом изменяет положение застройщика и не позволяет произвести санацию его действий. Нарушение положений гражданского законодательства оказывает несравненно большее влияние на положение застройщика и право застройки в отличие от нарушений публичного законодательства, которые не способны оказывать существенного влияния на права застройщика и тем более на судьбу возведенных им строений.

Таким образом, «широкий подход» определения существа права застройки как права, содержание которого устанавливается положениями как частного, так и публичного законодательства, не соответствует действительности и, как следствие, не может определять содержание права застройки. В случае если бы право застройки формировалось и на основании положений публичного законодательства, допущение нарушения любого из его требований влекло бы за собой единственное последствие в виде невозникновения права на застройку в целом и признания любого строения самовольной постройкой без возможности его сохранения. Следовательно, «узкий взгляд» на существо права застройки как права сугубо частного является соответствующим основам современного отечественного правопорядка. Предпосылки для его избрания присутствуют в действующем законодательстве, судебной практике и доктрине современного права.

В объективном смысле право застройки – это совокупность частноправовых норм, устанавливающих содержание, основания возникновения, ограничения и прекращения правоотношений по использованию земельного участка с целью возведения строения и последующего приобретения права собственности на него, закрепленных в ряде институтов ГК РФ. Публичное законодательство, хотя и оказывает воздействие на отношения по застройке земельных участков, однако не является и не может являться источником права застройки земельного участка, не оказывает влияние на его содержание и основания возникновения или прекращения, его значение сводится лишь к формированию системы предпосылок, без соблюдения которых запрещается осуществление субъективного права застройки.