скачать книгу бесплатно
Таким образом, метод платежного права не отличается от метода банковского права.
Что касается структуры платежного права, ее составляют, как нам представляется, следующие институты:
– право организации платежных систем;
– межбанковское платежное право;
– клиентское платежное право.
Право организации платежных систем представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок создания платежных систем, привлечения организаций платежной инфраструктуры и операторов по переводу денежных средств, управления платежными системами, а также управления рисками.
Межбанковское платежное право состоит из правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие преимущественно в платежных системах между операторами по переводу денежных средств, операторами услуг платежной инфраструктуры в процессе исполнения поручений клиентуры о переводе денежных средств.
Клиентское платежное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения между операторами по переводу денежных средств и их клиентами – физическими и юридическими лицами.
Межбанковское платежное право является центральным институтом платежного права. Банки являются посредниками между рассчитывающимися сторонами, между плательщиками и получателями средств. Безналичные расчеты – это расчеты, осуществляемые не путем передачи наличных денег, а путем «движения» банковских обязательств. Расчеты через банковскую систему – это расчеты, которые осуществляются путем передачи прав требований к банкам. Поэтому, для того чтобы рассчитались клиенты, необходимо, чтобы сначала рассчитались их банки. Межбанковские платежные правоотношения связывают участников платежных систем и их клиентов между собой и обеспечивают реализацию целей, поставленных перед платежными системами.
На основании изложенного представляется обоснованным вывод, что нормы платежного права составляют часть банковского права, а метод правового регулирования у них является общим. При этом нормы платежного права обладают качественным своеобразием, необходимой спецификой, выполняют разные функции, взаимно дополняют друг друга, что необходимо для достижения общих целей правового регулирования деятельности платежных систем. Указанная совокупность правовых норм является обособленным образованием в сфере банковского права, которая сохраняет с ним функциональные связи и общие черты. Не только предмет, но и метод платежного права обладает особенностями, в частности большей диспозитивностью, по сравнению с методом банковского права, допуская большую свободу усмотрения участников платежных операций.
Таким образом, под платежным правом следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе перевода денежных средств с участием кредитных организаций.
Представляется, что платежное право является подотраслью банковского права, так как предмет платежного права составляет часть предмета банковского права, однако обладает качественным своеобразием.
Вывод: единое платежное пространство опосредуется совокупностью правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе перевода денежных средств с участием кредитных организаций. Данная совокупность правовых норм постепенно обособляется и может быть обозначена термином «платежное право». Платежное право может быть сформировано в системе банковского права в качестве его подотрасли. С этой целью определены понятие, предмет, метод, принципы и структура платежного права, состоящая из следующих институтов: право организации платежных систем; межбанковское платежное право; клиентское платежное право. Данная концепция может быть положена в основу формирования не только модели российского банковского права, но и общей концепции сближения правового регулирования платежных и финансовых услуг в условиях глобализации и международной интеграции.
§ 2. Понятие и принципы построения механизма правового регулирования межбанковских расчетов, его роль в платежном праве
Понятие механизма правового регулирования связано с правовым регулированием, которое представляет собой форму воздействия права на общественные отношения с помощью системы специальных юридических средств. С. С. Алексеев подчеркивал, что «право как регулятор – это не только одна из важнейших проблем теории права, рассматриваемого в качестве институционального нормативного образования. Перед нами – проблема более широкого научного значения. Здесь открывается перспектива нового подхода к праву в целом. Такого подхода, который неведом догматической юриспруденции, выходит за ее границы, характеризуется тем, что право рассматривается в действии, в движении, сообразно заложенным в нем потенциям и закономерностям, что и позволяет увидеть наиболее существенные стороны логики права. Категорией, через которую реализуется такая научная перспектива, является понятие «правовое регулирование»
.
Механизм правового регулирования также является категорией теории права, которая должна отображать момент движения правовой формы, способ ее функционирования и систему юридических средств воздействия, которые в совокупности составляют механизм правового регулирования.
Как видно, сущность и содержание механизма правового регулирования связаны с понятием правового регулирования. Их связь является исходной при исследовании механизма правового регулирования. В связи с этим некоторые авторы рассматривают механизм правового регулирования как «технологическую схему» правового регулирования. Например, Б. Б. Исаков считает, что, «зная механизм, юрист может представить себе, какие звенья пройдет процесс воплощения нормы права в жизнь, какие остановки и сбои могут произойти в этом процессе. А значит, он в состоянии предложить научно обоснованный план повышения эффективности правового регулирования за счет укрепления его основных звеньев»
. При этом состав и структура механизма правового регулирования как сложная система, состоящая из правовых средств, субъектов, осуществляющих правовое регулирование или правовую деятельность, являются дискуссионными
.
В методологическом плане важно, чтобы механизм позволял ответить на вопрос, с помощью каких инструментов, средств право оказывает регулирующее воздействие на те или иные общественные отношения. С. С. Алексеев высказывал мнение о том, что «механизм правового регулирования позволяет собрать вместе явления правовой действительности (нормы, правоотношения, юридические акты и др.), обрисовать их как целостность (это достигается в том числе при помощи понятия «правовая система»), представить в работающем виде, высветить специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой, взаимодействие»
.
Процесс создания механизма правового регулирования основывается на правовой культуре, правосознании субъектов права, а также установленных и закрепленных правовых принципах, составляющих вместе с самим механизмом правового регулирования комплекс мер (механизм правового воздействия), который часто называют главным средством научно обоснованного и социального управления
.
Управление призвано обеспечивать эффективность практической деятельности субъектов, т. е. создавать условия для достижения поставленной цели наиболее экономными и прогрессивными средствами. Это планомерный и поэтапный процесс, в котором «на первый план выдвигается организующее начало, складывающееся в результате неимущественных акций участников данных социальных связей»
.
Управление общественными отношениями, возникающими в сфере экономики и финансов, – это наиболее сложный процесс, определяющий специфику правового воздействия на данные отношения. С одной стороны, оно обеспечивается государством (конституционный постулат), но с другой – жесткие предписания могут погубить инициативу субъектов, тем самым затормозить процесс экономического развития общества. Е. П. Губин справедливо отметил, что «рынок, несмотря на наличие объективно присущих ему недостатков и необходимость государственного регулирования, является все же саморегулируемой системой, предполагающей свободную, активную деятельность субъектов предпринимательства в сфере экономики»
. Регулирующее воздействие государства должно не нарушать нормальные рыночные связи, а создавать условия для развития механизмов саморегуляции, используя при этом экономические методы и инструменты воздействия
. Важными составляющими данного процесса являются постоянный мониторинг его эффективности и мгновенное реагирование на малейшие сбои в управляемой системе.
Таким образом, под механизмом правового регулирования понимается система правовых средств, используемых для управления общественными отношениями.
Под термином «система» (от греческого s?stema – т. е. составленное из частей соединение) в общефилософском смысле понимают целое, образованное путем объединения закономерно связанных друг с другом предметов, явлений и т. п. Последние являются ее элементами, составными частями. При этом качества системы как самостоятельного целого никогда не сводятся к качествам образующих эту систему элементов. Поскольку элементы объединяются в систему, подчиняясь объективным закономерностям, между ними возникают устойчивые связи, формирующие внутреннюю форму, т. е. структуру этой системы
.
Таким образом, любая система состоит из элементов и системообразующих связей.
Состав элементов механизма правового регулирования является спорным: разными исследователями называются различные элементы. Неопределенность состава механизма правового регулирования должна быть устранена, учитывая, что набор правовых средств, используемые методы и способы правового регулирования в конечном итоге определяют правовую природу механизма правового регулирования.
Некоторые исследователи относят к числу основных элементов механизма правового регулирования:
– нормы права,
– правоотношения,
– акты реализации и
– акты применения права
.
Иной, институциональный подход применяется в работах С. С. Алексеева, который выделял следующие три основных звена в механизме правового регулирования:
– юридические нормы,
– правовые отношения,
– акты реализации прав и обязанностей; и
– факультативное звено – индивидуальные предписания и акты применения права
.
Еще одним свидетельством неоднозначности подхода ученых-юристов к содержанию механизма правового регулирования является позиция А. В. Малько и К. В. Шундикова. Они предлагают «расширить» содержание первого и последнего звена юридическими средствами нормативного характера и юридическими средствами правореализационного характера соответственно.
Представляется возможным не согласиться с мнением тех авторов, которые исключают юридические факты из механизма правового регулирования. Совершенно очевидно, что юридический факт является тем «мостом», который связывает норму права с конкретным отношением. Без юридических фактов механизм правового регулирования не «заработает».
Учитывая многообразие источников выражения норм права в межбанковских правоотношениях, считаем возможным согласиться с правовой позицией А. В. Малько и К. В. Шундикова, которые предложили расширить первый элемент механизма правового регулирования, включив в него не только нормы права, содержащиеся в законодательстве, но также нормы иной природы. Мы согласны с предложением указанных исследователей об использовании понятия «юридические средства» в составе терминов, раскрывающих содержание механизма правового регулирования. Благодаря такому подходу в первую стадию механизма правового регулирования допустимо включить не только правовые нормы, но и иные средства нормативного характера, в том числе средства саморегулирования, правила и стандарты, что обосновано в построении эффективного механизма правового регулирования межбанковских расчетов. С помощью норм, содержащихся в законодательстве, правотворец создает направление развития общественных отношений, а в рыночных отношениях, опосредующих экономический оборот, определяет своеобразные рамки для дальнейшего саморегулирования отношений субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, важной функцией правовых норм являются стимулирование развития одних общественных отношений и сдерживание (а возможно, и исключение) других. Элементы правовой политики государства закреплены в диспозиции нормы.
Ряд ученых не согласен с мнением о выделении юридических фактов в самостоятельное звено механизма правового регулирования. По мнению С. А. Зинченко, юридические факты «имманентно входят во все указанные стадии механизма правового регулирования»
.
Представляется возможным согласиться с доминирующей точкой зрения о юридическом факте как существенном элементе правового механизма. Однако С. А. Зинченко прав, что юридический факт «в силу своей глубины и абстрактности менее всего очевиден при выяснении роли того или иного компонента в механизме правового регулирования»
.
Правоотношения – один из основных элементов механизма правового регулирования, призванный воплотить идеальную модель, предусмотренную нормой, в реальное поведение субъектов. С его помощью механизм приводится в движение, возникает правовая связь между участниками через конкретизацию и единство субъективных прав и юридических обязанностей.
В целом средства, используемые для регулирования отношений, возникающих в рыночной экономике, разнообразны и включают не только традиционные правовые, но и экономические, технологические, информационные, технические средства, которые в процессе реализации норм права приобретают правовую форму и становятся взаимосвязанными элементами механизма, направленного на стимулирование, сдерживание или исключение соответствующих общественных отношений. Следует согласиться с мнением С. А. Карелиной о том, что «набор … средств правового регулирования не может быть избран произвольно – он предопределен … потребностями рынка, рыночной экономики»
.
С учетом приведенного выше анализа правовой литературы по теории права считаем возможным определить следующие элементы механизма правового регулирования:
– средства нормативного характера;
– акты индивидуального регулирования.
– юридические факты;
– правоотношения.
Указанные элементы механизма правового регулирования связаны единой целью, которую ставит правотворец, издавая нормы права (системообразующая связь).
Кроме того, правовая цель является также критерием обеспечения эффективности правового регулирования
. Являясь составной частью процесса формирования права, цель, как правило, фиксируется в нормативно-правовых актах непосредственно или через принципы, обосновывая необходимость самой предлагаемой модели
. Цель в праве, официальный ориентир законодателя, отраженный в юридических нормах, является частью более широкого понятия «юридическая цель», включающего также и цель в юридической практике, представляющую собой субъективные ориентиры конкретных участников правореализационной деятельности
. Постановка цели правового регулирования – сложный процесс, в результате которого строится идеальная правовая модель, призванная совершить «юридическое преобразование действительности, изменение существующих общественных отношений»
. Существование и реализация цели возможны только в связи со средством. «Именно в средстве своей реализации та или иная цель получает свою определенность и конкретность. Поэтому определение специфически правовой цели предполагает обнаружение специфического средства ее осуществления»
.
В глобальном смысле цель правового регулирования определяется правовой политикой государства. Н. И. Матузов верно отметил, что правовая политика представляет собой «комплекс идей, мер, задач, целей, программ, методов, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права»
. Она строится с учетом международных правовых принципов и стандартов, выработанных мировым сообществом. Правовая политика реализуется посредством права, через его нормы и «использует» возможность достижения целей посредством применения мер принуждения к лицам, нарушающим требования правовых норм, не учитывающим правовую политику государства в своей деятельности. В настоящий момент основные задачи правовой политики пока не реализованы: отсутствуют некоторые важные нормативно-правовые акты, или, наоборот, отдельные отношения слишком зарегулированы. Это означает, что правовая основа последовательного и устойчивого развития демократии и рыночной экономики пока не сформирована.
Преимуществом правовой политики является то, что в ее формировании и осуществлении прямо или косвенно участвуют все заинтересованные субъекты. В процессе формирования целей и принципов разнообразные интересы должны быть выявлены в результате диалога и учтены с помощью поиска компромиссных вариантов решений. Кроме того, правовая политика «не разделима ни во времени, ни в пространстве, ни по кругу лиц, ни по существу»
.
Таким образом, правовая политика определяет идеологию, цель и принципы, которые затем в процессе управления соответствующими общественными отношениями реализуются в применении тех правовых и внеправовых, но способных приобрести правовую форму средств, которые необходимы для построения механизма правового регулирования. Соединенные в систему, последовательно реализуемые средства становятся элементами механизма правового регулирования, который ведет к достижению соответствующего, поставленного целью результата, т. е. упорядоченных, развивающихся в направлении, определенном правовой политикой, общественных отношений.
Схема 1
Таким образом, цель в праве, официальный ориентир законодателя, отраженный в юридических нормах, является частью более широкого понятия «юридическая цель», включающего также и цель в юридической практике, представляющую собой субъективные ориентиры конкретных участников правореализационной деятельности
. Постановка цели правового регулирования – сложный процесс, в результате которого строится идеальная правовая модель, призванная совершить «юридическое преобразование действительности, изменение существующих общественных отношений»
. Существование и реализация цели возможны только в связи со средством. «Именно в средстве своей реализации та или иная цель получает свою определенность и конкретность. Поэтому определение специфически правовой цели предполагает обнаружение специфического средства ее осуществления»
.
Резюмируя изложенное, отметим, что постановка цели правового регулирования – сложный процесс, результатом которого является построение идеальной правовой модели, осуществляющей «юридическое преобразование действительности, изменение существующих общественных отношений»
. В условиях рыночной экономики процесс целеполагания обусловлен разнонаправленностью интересов общества, государства, субъектов предпринимательской деятельности, иных субъектов, что в дальнейшем усложняет структуру механизма правового регулирования. Конфликт интересов важно предугадать на стадии выработки идеальной правовой модели, чтобы в дальнейшем включать правовые средства, необходимые для достижения соответствующего результата. Кроме того, следует учитывать постоянные изменения смежных с регулируемыми отношений и предусмотреть построение для них новых механизмов правового регулирования. Это, в свою очередь, создает предпосылки к изменению всей системы правового регулирования отношений, опосредующих исследуемые. В противном случае, при несвоевременном реагировании на происходящие изменения, велика вероятность получить результат, противоположный цели правового регулирования.
Таким образом, под механизмом правового регулирования в литературе понимается система правовых средств, подчиненных достижению определенной цели управления общественными отношениями.
Указанный вывод должен послужить основой для построения механизма правового регулирования межбанковских расчетов.
Определение цели в межбанковском платежном праве осложнено разнонаправленностью интересов государства, субъектов предпринимательской деятельности и потребителей финансовых услуг. В банковской сфере противоречия особенно очевидны и требуют продуманного подхода к их смягчению на стадии целеполагания и выбора соответствующих средств.
Стремление государства максимально урегулировать отношения, возникающие в данной сфере, поставить все этапы движения денег под тотальный контроль
обусловлено необходимостью реализации денежно-кредитной политики, проведение которой должно соответствовать плану и не встречать непредвиденных препятствий.
Сложность структуры денежно-кредитной системы страны и неконтролируемая внешняя финансовая ситуация стимулируют государство к постоянному изменению подходов регулирования, о чем свидетельствует переход к механизму проведения денежно-кредитной политики, называемому инфляционным таргетированием
. В данном механизме, воздействующем на денежную массу, на смену уже известным и не столь эффективным валютным интервенциям на внутреннем рынке в качестве базового операционного инструмента установлена система регуляции процентной ставкой, изменение которой призвано «давать сигналы» экономике.
Новый базовый инструмент реализуется и способствует достижению поставленной цели в платежной системе Банка России, оказывая при этом сдерживающее или стимулирующее влияние на развитие межбанковских расчетных правоотношений, причем возникающих и в частных платежных системах, что, в свою очередь, отражается и на развитии розничных безналичных платежей
.
Отметим также, что Центральный банк РФ, которому принадлежит важная роль в данном процессе, в 2013 году принял полномочия по регулированию всех финансовых институтов. Речь идет об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам
и создании в России финансового мегарегулятора в лице Банка России. К обсуждению этого вопроса еще в октябре 2012 года банковскому и инвестиционному сообществу, а также всем заинтересованным сторонам предложил подключиться В. В. Путин
. Пока прорабатывалась нормативная база для регулирования межведомственных отношений в переходный период, уже сформировался блок противников данного процесса. В частности, некоторые из них считают, что интеграция полномочий ФСФР в Центробанке неизбежно создаст конфликт интересов внутри нового мегарегулятора
.
Не подключаясь к дискуссии об объединении двух надзорных органов в сфере финансовых институтов, отметим, что Банк России выполняет основные функции регуляции банковской, денежной и платежной систем, в том числе путем прямого участия в осуществлении банковских и иных финансовых операций в качестве юридического лица. В частности, в собственной платежной системе Банк России создает единый механизм рефинансирования кредитных организаций. Использование данного механизма позволяет любой финансово устойчивой российской кредитной организации получать кредиты Банка России, обеспеченные активами, входящими в единый пул обеспечения
. Однако финансово устойчивые кредитные организации нечасто пользуются услугами Банка России, о чем свидетельствует статистика. К примеру, в 2011 г. операции «валютный своп» не пользовались спросом у таких кредитных организаций, более чем в 50 раз сократилась сумма кредитов под залог нерыночных активов, также в сумме сократились обязательства по ломбардным кредитам, и более чем в два раза был уменьшен объем обязательств по операциям прямого РЕПО
. Кредитные организации, имеющие дефицит ликвидности и испытывающие потребность в использовании механизмов рефинансирования, не имеют доступа к системам рефинансирования и вынуждены искать способы пополнения ликвидности у крупнейших финансово устойчивых кредитных организаций, денежные ресурсы которых в отдельных случаях имеют государственное происхождение.
Возникает опасность монополизации
данной сферы и излишнего государственного вмешательства в банковскую деятельность в целом и, как следствие, снижение предпринимательской активности, замедление развития платежной инфраструктуры, отсутствие новых, более эффективных платежных инструментов. Все это в конечном итоге сдерживает и развитие других финансовых институтов, экономики страны в целом. Чтобы избежать возможных негативных последствий, необходимо, на наш взгляд, изменить подход к публичной платежной системе и, учитывая ускорение темпов глобализации и возрастающие потребности в проведении международных расчетов, пересмотреть ее статус вплоть до установления самостоятельности
. В этом случае Банк России в отношении платежной системы будет сохранять полномочия надзора и наблюдения, а в качестве участника – предлагать услуги (инструменты денежно-кредитной политики) в моменты снижения ликвидности в платежной системе или ее избыточности.
Это обосновано и с точки зрения потенциальных эволюционных направлений развития банковской системы в ходе глобализации. В частности, некоторые зарубежные
