скачать книгу бесплатно
Заметим при этом, что научные публикации фиксируют достаточно ограниченный перечень попыток постановки и решения задачи идентификации таких интересов.
По мнению Р.И. Зименкова и Е. Б. Завьяловой, интересы, реализуемые в проектах ГЧП, состоят в привлечении в государственный сектор дополнительного капитала, создании новых рабочих мест, переложении на предпринимательский сектор значительной части рисков, расширении пространства для свободного движения капитала [80].
Оценивая приведенную указанными исследователями позицию, обратим внимание на ряд моментов.
Первый – указанные авторы делают заметный «крен» в сторону интересов только одного партнера – государства. Поэтому неясно, каким образом при реализации проектов государственно-частного партнерства осуществляется мотивация другого партнера.
Заметим, что методологической предпосылкой такого «крена» выступает достаточно широко распространенный в научной литературе императив, согласно которому в отношениях бизнеса и государства ключевая, доминирующая роль принадлежит государству [58], [128].
На наш взгляд, государство действительно в современной российской практике во многих проектах реализации стратегического партнерства государства и бизнеса выступает их инициатором, однако, это не означает его приоритетной роли в деятельности партнерства.
В связи с этим отметим, что используемый в экономическом лексиконе термин «частно-государственное партнерство» как раз и призван зафиксировать роль частного бизнеса как инициатора совместного с государством проекта. Иными словами, роль инициатора проекта может реализовываться любым из партнеров.
Важно учитывать, что долговременное сотрудничество партнеров может эффективно осуществляться только при их равноправии. В.В. Кнаус обоснованно отмечает, что основным, системообразующим элементом ГЧП является сотрудничество, при котором государственные и частные структуры выступают как равноправные партнеры, взаимно дополняя друг друга [94].
Второй момент – в числе названных Р.И. Зименковым и Е.Б. Завьяловой интересов обозначен только один (расширение пространства для движения капитала), который может быть определен как общий для обоих партнеров.
Третий момент – вряд ли корректным является утверждение о реализации в проектах государственно-частного партнерства интереса государства, связанного с переложением значительной части рисков на другого партнера. Такой интерес противоречит характеру отношений сторон как равноправных участников партнерства.
Укажем в связи с этим на то, что в Стратегии национальной безопасности России в качестве одного из приоритетов названо равноправное стратегическое партнерство [14].
Поэтому речь следует вести не о переложении рисков с одного участника на другого, а о распределении рисков, отражающем согласованные сторонами взаимные обязательства.
А.С. Колосов, раскрывая экономический аспект государственно-частного партнерства, выделяет:
– в составе интересов государства: расширение сферы производства общественных товаров и услуг, повышение их качества, сокращение бюджетных расходов, увеличение налоговых поступлений, повышение инвестиционной и инновационной активности;
– в составе интересов частного бизнеса: долговременное размещение инвестиций под государственные гарантии, получение прямой государственной поддержки, расширение рынка [90].
Полагаем, что эта версия, хотя и фрагментарно, но фиксирует возможные «пары» интересов, подлежащих согласованию, например:
– сокращение бюджетных расходов при размещении частных инвестиций под государственные гарантии;
– получение бизнесом прямой государственной поддержки при увеличении налоговых поступлений.
Заметим также, что повышение инвестиционной и инновационной активности территории представляет интерес не только для государства, но и для частного партнера.
Д.А. Греков и И.Е. Рисин реализует подход, предусматривающий разграничение экономических и социальных интересов каждого партнера.
В составе интересов государства они различают:
– экономические: снижение нагрузки на субфедеральный бюджет; повышение конкурентоспособности экономики и социальной сферы региона на основе их инновационного обновления; приращение публичной собственности и повышение эффективности ее использования; снижение территориальной социально-экономической асимметрии; наращивание доходов регионального бюджета; рост занятости и доходов населения; повышение инвестиционной привлекательности территории;
– социальные: повышение доступности общественных благ для населения; достижение устойчивого обеспечения населения общественными благами; рост качества предоставляемых общественных благ; улучшение состояния окружающей среды; становление и развитие социальной ответственности бизнеса; укрепление социальной стабильности.
В составе интересов бизнеса он выделяет:
– экономические: воспроизводство прибыли в долгосрочном периоде; рост капитализации бизнеса; снижение финансовых рисков за счет возложения части из них на государство и муниципалитеты; расширение сферы деятельности за счет доступа к секторам, традиционно закрепленных за государством и муниципалитетами; получение различных форм государственной поддержки; использование результатов научных исследований и опытно-констукторских разработок, полученных с помощью бюджетных средств;
– социальные: приобретение и упрочение имиджа государственного партнера в решении острых социальных проблем [64].
К достоинствам приведенной позиции следует, на наш взгляд, отнести высокий уровень разнообразия обозначенных интересов сторон государственно-частного партнерства. В то же время отметим, что предложенный названными авторами аспект исследования, связанный с разграничением интересов каждого партнера на социальные и экономические, вряд ли является продуктивным, учитывая тесноту их связи и взаимообусловленность.
Действительно необходимым и важным является выделение общих и особенных интересов государства и бизнеса, реализуемых ими в проектах государственно-частного партнерства. Согласование особенных интересов выступает необходимым условием его эффективной деятельности.
В связи с этим полагаем некорректной позицию А. Дегтярева, Р. Маликова и К. Гришина, которые в качестве «институциональной платформы» взаимодействия государства и бизнеса определяют только совпадение экономических интересов властных и предпринимательских структур [70].
Ориентация партнерства власти и бизнеса только на их общие интересы будет существенно ограничивать как его потенциал, так и спектр ожидаемых от его деятельности результатов.
На наш взгляд, именно реализация общих и особенных интересов участников партнерства обеспечивает взаимовыгодный характер отношений между государством и бизнесом.
Принимая во внимание результаты проведенного нами анализа приведенных точек зрения исследователей, предлагаем авторскую версию состава общих и особенных интересов участников проектов государственно-частного партнерства, реализуемых в регионе (см. Таблицу А1 в Приложении настоящей работы)[8 - Обоснование и содержательная характеристика этих интересов опубликованы нами ранее: Шахов О.Ф. Общие и особенные интересы участников стратегического партнерства государства и бизнеса / О.Ф. Шахов // Финансовый бизнес. – 2017. – № 6. – С. 40–43; Шахов О.Ф. Стратегическое партнерство государства и бизнеса: теория и практика / О.Ф. Шахов. – Воронеж: Истоки, 2018. – С. 21–25.].
Полагаем необходимым отметить, что современная региональная практика свидетельствует о востребованности не только государственно-частного партнерства, но и других форм стратегического партнерства названных участников, в числе которых, совместная деятельность государства и бизнеса, связанная с:
– разработкой стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации)[9 - Ввод в действие Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» существенно актуализировал потребность в развитии этой формы. Этот Закон не только определил в качестве императива наличие у каждого макрорегиона и субъекта РФ стратегии развития на долгосрочный период, но и установил, что «ядром» стратегии должна выступать социально-экономическая политика государства, реализуемая на всех уровнях публичного управления.];
– пространственным развитием экономики региона (посредством использования таких инструментов, как кластеры, индустриальные и технологические парки, особые экономические зоны, территории опережающего развития[10 - Их применение регулируется рядом Федеральных законов, в том числе Федеральным законом от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», Федеральным законом от 31.12.2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», Федеральным законом от 29.12.2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».]).
Заметим, что социальное партнерство также следует рассматривать в качестве формы стратегического партнерства, в составе участников которого государство, объединения работодателей и профсоюзы[11 - Поскольку социальное партнерство регулирует социально-трудовые отношения, его теоретический анализ осуществляется в рамках специальности «Экономика труда», следовательно, выходит за пределы предметной области нашего исследования.].
Учитывая отмеченное разнообразие форм стратегического партнерства государства и бизнеса, полагаем возможным определить этот феномен, как ориентированное на достижение стратегических целей социально-экономического развития страны, ее регионов долговременное и сотрудничество партнеров в экономической и управленческой сферах деятельности, основанное на совместном использовании принадлежащих им ресурсов, реализации общих и согласованных особенных интересов[12 - Трактовка стратегического партнерства государства и бизнеса, учитывающая многообразие его форм была обоснована и опубликована нами ранее: Шахов О.Ф. Стратегическое партнерство государства и бизнеса: особенности, формы, принципы взаимодействия / О.Ф. Шахов // Известия Юго-Западного государственного университета. – 2018. – Т. 8. № 1. – С. 38–46.].
Учитывая, что наряду с ГЧП, существуют и другие формы стратегического партнерства государства и бизнеса, сфокусируем внимание на их базовых характеристиках.
Отметим, что при использовании формы стратегического партнерства, связанной с разработкой стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, между государством и бизнесом складываются только организационно-экономические отношения, опосредующие мобилизацию и использование интеллектуальных ресурсов участников стратегического планирования. Их объектом выступает деятельность институционально оформленных рабочих групп, на которые возложены задачи по обоснованию базовых компонентов стратегии.
Предмет названных отношений – стратегические приоритеты и цели социально-экономического развития страны, ее регионов, а также необходимые для их достижения ресурсы и механизм управления.
Результаты деятельности такого партнерства представлены программными документами, определяющими целевые ориентиры, ключевые направления и механизмы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
В характеристике формы стратегического партнерства государства и бизнеса, обеспечивающей пространственное развитие экономики субъектов РФ, отметим, что ее применение опосредуется социально-экономическими и организационно-экономическими отношениями.
Экономическая основа такого партнерства представлена государственной и частной собственностью. В составе объектов названных форм собственности, востребованных в экономическом обеспечении деятельности стратегического партнерства государства и бизнеса, следует выделить:
– инвестиционные ресурсы, отличающиеся разнообразием источников (собственные и привлеченные средства частных партнеров, институтов развития федерального и регионального уровней);
– основные фонды;
– технологии, применяемые в производственной деятельности партнерства;
– природные ресурсы новых или уже освоенных территорий.
Для партнерства государства и бизнеса в стратегическом планировании социально-экономического развития страны, ее регионов в числе общих интересов могут быть выделены: обеспечение стабильного развития экономики в долгосрочном периоде, расширение сферы коммерческого использования государственной собственности с более высоким уровнем отдачи экономических ресурсов, повышение инвестиционной привлекательности территории.
В составе особенных интересов государства будет присутствовать весь перечень интересов, представленный в Таблице А1, в составе особенных интересов бизнеса: расширение сферы экономической деятельности за счет доступа к секторам, традиционно закрепленным за государством; использование различных форм государственной поддержки; приобретение и упрочение имиджа государственного партнера и др.
Широкий перечень интересов, приведенный в Таблице А1, будет реализовываться и в деятельности стратегического партнерства государства и бизнеса, связанной с развитием пространственной организации экономики регионов.
В составе интересов государства особое значение будут иметь снижение территориальной социально-экономической асимметрии; увеличение доходов бюджетов разных уровней; рост занятости и доходов населения; в составе интересов бизнеса – расширенное воспроизводство частной собственности; использование различных форм государственной поддержки.
Наряду с указанными интересами, участники названных форм стратегического партнерства будут иметь и другие интересы, как общие, так и особенные.
Так, для партнерства государства и бизнеса, связанного с разработкой и реализацией стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, состав общих интересов может быть дополнен такими как: развитие человеческого капитала; развитие процессов интеграции российских производителей товаров и услуг в мировое экономическое пространство.
В составе особенных интересов государства будут присутствовать, наряду с вышеперечисленными, такие интересы, как снижение социальной напряженности (улучшение положения работников бюджетной сферы, пенсионеров, сокращение социально-экономического неравенства); преодоление дисбаланса системы расселения населения (необеспеченности территорий рабочими местами, необходимыми объектами социальной и инженерной инфраструктуры); рост доли гражданской продукции, производимой предприятиями ОПК; расширение участия бизнеса в решении социальных проблем; расширение масштабов финансирования экономики, осуществляемого частными инвесторами; конвертация доходов «ненаблюдаемой» экономики в открытые финансовые ресурсы, рост экологической безопасности.
В составе особенных интересов бизнеса могут быть выделены: расширение масштабов бюджетного финансирования инновационного бизнеса, спектра федеральных проектов и программ развития перспективных направлений импортозамещения, транспортной инфраструктуры.
Для партнерства государства и бизнеса, связанного с пространственным развитием экономики региона, состав общих интересов будет включать: создание новых точек экономического роста; повышение конкурентоспособности страны и регионов; освоение новых видов продукции; выход российских предприятий на новые продуктовые и географические сегменты мирового рынка продукции и услуг.
В составе особенных интересов государства будут присутствовать такие интересы, как опережающее развитие наукоемких, высокотехнологичных отраслей; развитие межрегионального и межмуниципального сотрудничества; снижение пространственной социально-экономической асимметрии.
В составе особенных интересов бизнеса могут быть выделены: расширение рынка сбыта продукции; использование принадлежащих государству транспортной, сетевой, водохозяйственной и иных инфраструктур, необходимых для функционирования и развития хозяйствующих субъектов; расширение финансовой базы инвестиционной деятельности за счет налоговых льгот, предоставляемых государством.
Таким образом, в рамках данного раздела настоящей работы автором были проанализированы основные формы стратегического партнерства государства и бизнеса, а также экономические основы реализации такой формы отношений, что служит важнейшими предпосылками для проведения дальнейшего анализа, проводимого автором настоящей работы в последующих ее разделах.
1.2 Содержание стратегического партнерства государства и бизнеса
В решении задачи, поставленной в этом разделе, следует, прежде всего, обратиться к сложившимся методологическим подходам к раскрытию содержания партнерства государства и бизнеса.
А.С. Колосов раскрывает содержание государственно-частного партнерства в единстве трех аспектов: социально-экономическом, институциональном и организационно-экономическом. Первый аспект раскрывается им через функции, выполняемые государством при производстве общественных благ. Второй и третий – через определение институциональных и организационных принципов, на которых базируется это партнерство [90].
По нашему мнению, социально-экономический аспект не может быть адекватно раскрыт посредством идентификации функций только одного партнера. Точно также, определение принципов, конституирующих и организующих деятельность партнерства, не является достаточным для характеристики содержания институционального и организационного устройства партнерства.
Д.А. Греков, фокусируя внимание так же, как и предыдущий автор, на функциях партнерства, во-первых, рассматривает их с позиций не только публичной власти, но и бизнеса, во-вторых, дополняет их интересами названных субъектов и целями деятельности партнерства [64]. Придерживаясь точки зрения, в соответствии с которой экономические интересы есть форма проявления экономических отношений [85], считаем, что их состав и характеристика являются необходимыми моментами раскрытия сущности партнерства государства и бизнеса.
Акцентируя внимание на целях деятельности партнерства, полагаем, что они, безусловно, являются важным компонентом его содержания.
Обосновывая авторскую позицию относительно содержания стратегического партнерства государства и бизнеса, полагаем, что его раскрытие связано с определением:
– особенного в содержании его форм;
– стратегических сфер, в которых осуществляется такое партнерство;
– состава стратегических целей, с достижением которых связывается деятельность партнерства.[13 - Содержательная характеристика форм стратегического партнерства государства и бизнеса опубликована нами ранее: Шахов О.Ф. О разнообразии форм стратегического партнерства государства и бизнеса / О.Ф. Шахов // Финансовый бизнес. – 2017. – № 5. – С. 10–13; Шахов О.Ф. Стратегическое партнерство государства и бизнеса: теория и практика / О.Ф. Шахов. – Воронеж: Истоки, 2018. – С. 27–38.]
На наш взгляд, к особенным характеристикам государственно-частного партнерства оправданно отнести следующие:
– юридическое оформление отношений партнеров, регламентирующее их права, обязанности, ответственность;
– применение государством механизма конкуренции для выбора частного партнера;
– высокий уровень разнообразия видов ресурсов, совместно мобилизованных и используемых партнерами;
– использование в экономической деятельности партнерства технологических, продуктовых и организационных инноваций, освоенных частным партнером;
– высокий уровень разнообразия рисков[14 - Состав рисков, связанных с осуществлением проектов ГЧП, включающий: риски, связанные со стадией проектирования и строительства; риски, возникающие на стадии эксплуатации; финансовые риски; юридические риски; налоговые риски, был нами ранее выявлен, содержательно раскрыт и опубликован в: Шахов О.Ф. Риски концессионных проектов / О.Ф. Шахов, А.С. Миллерман // Финансы. – 2011. – № 4. – С. 43–48; Миллерман А.С. Государственно-частное партнерство: эффективность и риски / А.С. Миллерман, О.Ф. Шахов // Транспортное строительство. – 2011. – № 2. – С. 32–34; Миллерман А.С. Страхование и техническое регулирование в проектах государственно-частного партнерства / А.С. Миллерман, О.Ф. Шахов, Л.В. Шукалович // Управление риском. – 2011. – № 1. – С. 2–6; Миллерман А.С. Государственно-частное партнерство: распределение рисков / А.С. Миллерман, О.Ф. Шахов // Транспортное строительство. – 2011. – № 3. – С. 31–33.] и их распределение между партнерами.
К особенным характеристикам стратегического партнерства государства и бизнеса, связанного с разработкой региональных стратегий, могут быть отнесены:
– объединение интеллектуальных ресурсов партнеров, востребованных для реализации функции стратегического планирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
– институциональное обеспечение участия бизнеса в этой деятельности, представленное сетью различного рода органов, созданных в регионе на общественной основе (экспертных, консультативных и иных советов);
– участие представителей бизнеса в обосновании содержания стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (постановке целей и задач, определении приоритетов и др.), выборе механизмов ее реализации;
– установление и применение государством критериев оценки эффективности реализации стратегии;
– ввод государством системы мониторинга процесса и результатов реализации стратегии.
К особенным характеристикам формы стратегического партнерства государства и бизнеса, обеспечивающей пространственное развитие экономики региона, следует отнести:
– разнообразие функций, реализуемых государством как партнером (в особых экономических зонах и территориях опережающего развития поддержка государством бизнеса представлена, в основном, налоговыми льготами; участники индустриальных парков и кластеров оказываются пользователями, принадлежащими государству объектов производственной инфраструктуры, реципиентами инвестиций, выделяемых, в том числе, из государственного фонда поддержки промышленности);
– наличие управляющей компании, осуществляющей координацию деятельности бизнес-структур, являющихся участниками тех или иных форм пространственной организации экономики.
Систематизация особенных характеристик форм стратегического партнерства государства и бизнеса представлена в Таблице Б1 (см. Приложение Б настоящей работы).
Важная характеристика названных форм – состав стратегических сфер, в которых востребовано их применение.
В выявлении таких сфер оправданно обратиться к программным документам Федерального центра, устанавливающим на долгосрочный период времени ключевые направления концентрации ресурсов и действий публичной власти.
Их состав на данный момент формируют:
– приоритеты, определенные в Посланиях Президента Федеральному Собранию РФ от 04.12.2016 г. и от 01.03.2018 г. [7].
– приоритеты стратегического развития Российской Федерации, установленные Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (созданный Указом Президента Российской Федерации от 30.06.2016 г. № 306);
– приоритеты, определенные в Стратегии национальной безопасности РФ [14];
– приоритеты регионального развития Российской Федерации, установленные в проекте Концепции Стратегии ее пространственного развития;
– приоритеты, установленные в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации [7].
Перечень приоритетов, установленных в Послании Президента Федеральному Собранию РФ от 01.12.2016 г., включает: умножение человеческого капитала; экономический рост; развитие сельского хозяйства и укрепление позиций на мировом рынке сельскохозяйственной продукции; ориентацию оборонно-промышленного комплекса на наращивание выпуска современной конкурентоспособной гражданской продукции для широкого спектра отраслей; накапливание мощного технологического потенциала будущего; развитие цифровой экономики; интеграцию научных центров с системой образования, экономикой, высокотехнологичными компаниями; модернизацию дорожной сети.
Перечень приоритетов, установленных в Послании Президента Федеральному Собранию РФ от 01.03.2018 г., охватывает: развитие здравоохранения, образования, науки, производственной инфраструктуры, цифровизацию экономики, пространственное развитие страны. В числе приоритетов, установленных Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, выделяются: развитие образования, повышение его качества и доступности; развитие ипотеки и арендного жилья; развитие жилищно-коммунального хозяйства и городской среды; улучшение экологии; создание сети безопасных и современных качественных дорог; улучшение ситуации в моногородах; развитие малого бизнеса и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; совершенствование сферы контрольно-надзорной деятельности; повышение производительности труда; стимулирование участия российских предприятий в международной кооперации, поддержка несырьевого экспорта, в первую очередь высокотехнологичного.
Перечень приоритетов, установленных в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, включает следующие: государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство.
В составе приоритетов, определенных в проекте Концепции Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года, могут быть выделены общесистемные и территориальные (сфокусированные на определенных макрорегионах).
К общесистемным приоритетам могут быть отнесены:
– повышение степени интегрированности (связности) и сбалансированности пространства Российской Федерации на основе интенсификации межрегиональных связей и снижения межрегиональной и внутрирегиональной социально-экономической дифференциации;
– повышение конкурентоспособности экономики на основе ее инновационной модернизации, а также задействования потенциала макрорегионов и агломерационного развития;
