скачать книгу бесплатно
Договор о создании Союзного государства, являющийся одним из международных договоров Российской Федерации, стал после вступления его в силу составной частью внутренней правовой системы нового Союзного государства, источником конституционного права этого государства.
Наряду с этим Договором такими источниками являются также содержащие конституционно-правовые нормы законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции, принятие которых органами Союзного государства предусмотрено данным Договором.
Конституция РФ не только включает акты международного права в число источников российского права, но и определяет их место в иерархии. Согласно Конституции (ч. 4 ст. 15), если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, в иерархии источников права, включая источники конституционного права, ратифицированный международный договор стоит выше, чем национальный закон, поскольку нормы последнего не могут ни противоречить нормам международного договора, ни отменять их. Тем самым Конституция закрепляет примат международного права над внутригосударственным.
Вместе с тем необходимо заметить, что международный договор не может действовать в противоречии с Конституцией РФ. Согласно Федеральному закону о международных договорах Российской Федерации (ст. 22), если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.
Проблема примата международного права над национальным (внутригосударственным) имеет длинную историю, уходящую своими корнями в предшествующие столетия. Однако наиболее четко она обозначилась к XIX в., когда утвердилось суверенное равенство государств и размежевание между международным и внутригосударственным правом[129 - Подробнее см.: Абдулаев М. И. Примат международного права над внутригосударственным: история и современность// Правоведение. 1992. № 4. С, 45–50.].
Идея примата международного права над внутригосударственным получила отражение в работах многих русских юристов-международников, написанных в конце XIX и в начале XX в. «Понятно, – писал, например, П.Е. Казанский, – что постановления права международного и постановления права внутригосударственного должны находиться в согласии между собою. Внутригосударственное право не может противоречить международному. Если же подобные противоречия окажутся почему-либо, государство обязано не только нравственно, но и юридически согласовывать свои внутренние порядки с принятыми им на себя обязательствами. Международное право должно быть выполнено. Находится или не находится с ним в согласии внутреннее право страны, это с международно-правовой точки зрения безразлично. Если не находится, оно должно быть изменено. Это юридически обязательно для государства, но фактически международное право влияет при этом не только на так называемое внешнее государственное право, но и вообще на внутренние порядки страны, заставляя государства принимать в свои законы новые начала, – например, относительно своих подданных, – подобные тем, которые они обязались признавать в международных отношениях»[130 - Казанский П.Е. Введение в курс международного права. Одесса, 1901. С. 264.].
В советской юридической науке примат международного права над внутригосударственным не признавался, хотя и имелись работы, в которых говорилось о примате международно-правовых договоров по отношению к внутригосударственным законам[131 - См., напр.: Верещагин B.C., Мюлерсон Р.А. Примат международного права в мировой политике // Сов. государство и право. 1989. № 7.].
В постсоветский период примат международного права над внутригосударственным получил практически всеобщее признание. Обычно обосновывается тем, что в современном мире, во-первых, наблюдается процесс интернализации материального производства, углубляется международное общественное разделение труда, вызывающее необходимость активизации обмена продукцией; на этой основе происходит установление фактических экономических отношений. Все это вызывает необходимость в соответствующем правовом оформлении.
Во-вторых, складывается новое правопонимание, которое дает возможность по-иному оценить, переосмыслить старые подходы и принципы рассмотрения проблем приоритета общечеловеческих ценностей. Оно включает идеи примата права над государством, идеи естественных прав и свобод человека и т. д. Из такого правопонимания вытекает идея примата международного права над внутригосударственным.
В настоящее время исследователи все больше склоняются к тому, что международное право, международное сообщество и международные организации могут и должны вмешиваться во внутригосударственные дела, если власть грубо нарушает права и свободы человека, национальных меньшинств.
Наконец, примат международно-правовых норм основывается на том, что в этих нормах закреплены общечеловеческие ценности[132 - См.: Абдулаев М.И. Примат международного права над внутригосударственным: история и современность. С. 48–50.].
Перечисленные обстоятельства и послужили основанием для закрепления в Конституции РФ принципа примата международного права.
Однако нельзя не признать, что в использовании этого принципа таится определенная опасность. Как показывает опыт, международные организации, основываясь на принципе примата международного права, организуют вмешательство во внутригосударственные дела, основанное на субъективном представлении о положении дел в том или ином государстве, как правило, под давлением тех или иных государств, порой даже с нарушением элементарных норм международного права.
В этих условиях принцип примата международного права не может иметь ничем не ограниченный характер. Он должен пониматься в том смысле, что примат международного права распространяется только на те нормы международного права, которые действуют в стране с санкции государства.
Кроме того, необходимо обратить внимание еще на один аспект этой проблемы. Как отмечал Н.В. Миронов, в практике большинства государств в случае коренной коллизии договора и закона фактическое преимущество имеет закон[133 - См.: Миронов Н.В. Соотношение международного договора и внутригосударственною права // Советский ежегодник международного права. М., 1963. С. 157.], поскольку при расхождении с нормой закона данная договорная норма не отменяет ее, а делает из нее исключение для отдельного случая, сохраняя ее силу для всех остальных случаев. Правда, возможны ситуации, когда договорная норма делает законодательную норму неприменимой во всех случаях. В этих условиях речь уже будет идти не о недействительности такой нормы или ее отмене, а о неприменимости данной нормы. Однако после прекращения действия договора, договорной нормы законодательная норма применяется снова.
И.И. Лукашук в этой связи считает более правильным вести речь о приоритете применения договорных норм, а не об их примате. Он также полагает, что в подобных случаях приоритет договора имеет по существу характер приоритета специального закона над общим законом (lex speciales)[134 - См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 42–43. '].
В постановлении Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации» указано, что договорные и иные правила, т. е. правила, отличающиеся от тех, которые установлены законом, подлежат применению, если согласие на их обязательность «было принято в форме федерального закона». Это означает, что приоритетом над законодательными нормами обладают нормы ратифицированных договоров. Международные договоры, не ратифицированные, но утвержденные Президентом или Правительством РФ, согласно пп. «б» и «в» ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», обладают приоритетом только в отношении президентских, правительственных и всех нижестоящих актов. Нормы межведомственных договоров пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства (ведомств).
И.П. Блищенко была разработана концепция, согласно которой ратификация международного договора придает ему силу национального закона. Не признавая существование каких-либо абсолютных границ между международным и внутригосударственным правом и подчеркивая, что на территории государства может быть только один законодатель, он предлагает разрешить коллизии между нормами ратифицированных международных договоров и законодательными нормами как нормами равной силы в их действии на территории государства – с помощью принципа lex posterior degorat priori (новый закон отменяет предыдущий)[135 - См.: Блищенко И.П. Международное и внутригосударственное право. М., 1960. С. 200–224.].
Можно согласиться с тем, что ратификация означает признание договора действующим на территории государства наравне с национальным законом. Однако и после ратификации договор остается договором по своей сути и содержанию и законом не становится. «Он применяется наравне с законом, он может иметь приоритет перед законом, – подчеркивает В.В. Иванов, – но только в силу законодательного акта ратификации (а также конституции и законов, регулирующих международные договорные отношения государства). Ратифицированный договор не есть «новый закон», это акт, имеющий силу закона на основании закона»[136 - Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М., 2000. С. 89.].
Говоря о примате международного права, следует заметить, что согласно Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права», имеющие весьма общий характер, в отличие от «международных договоров Российской Федерации» не обладают приоритетом по отношению к противоречащим им внутренним актам. Это означает, что в Российской Федерации принцип примата международного права применяется лишь к нормам, содержащимся в международных договорах Российской Федерации[137 - См.: Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда. С. 124.].
Исключением в этом смысле являются лишь общепризнанные принципы и нормы, относящиеся к правам и свободам человека, для которых Конституцией РФ установлен более высокий статус. В ней указывается (ч. 1 ст. 17), что в Российской Федерации «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».
§ 3. Федеральные законы
К источникам конституционного права, содержащим нормы общефедерального значения, относятся федеральные законы, содержащие конституционно-правовые нормы.
В иерархии внутригосударственных источников конституционного права федеральный закон занимает главное после Конституции место. Это обусловлено принципом верховенства закона, свойственным правовому государству, которое самоограничивает себя действующими в нем законами, выражающими волю народа, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане.
Верховенство федерального закона определяется также действующим в российском федеральном государстве принципом приоритета федерального закона перед законами субъектов Федерации. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ. При наличии противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Верховенство федерального закона прежде всего означает, что главные, ключевые, основополагающие общественные отношения во всех сферах общественной жизни страны, не урегулированные Конституцией, регулируются не просто правовыми актами, а именно федеральными законами. Через верховенство федерального закона в общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах воплощаются высокие правовые начала, дух права. Тем самым обеспечивается реальность и незыблемость прав и свобод людей, их правовой статус, юридическая защищенность в условиях подлинной демократии.
Верховенство федерального закона означает также его всеобщность, т. е. стремление к тому, чтобы не оставалось неурегулированных законом областей жизни общества, куда могли бы «прорваться» и разрастись другие акты, оттесняя законы.
Наконец, верховенство федерального закона означает утверждение его господства, т. е. такого его положения, когда закрепленные в нем начала и устои общества оставались бы непоколебимыми, а все без исключения субъекты общественной жизни должны подчиняться его нормам.
Конечно, в правовом государстве должны соблюдаться не только федеральные законы, но и все другие правовые акты. Однако исключительно важно при этом, чтобы сами эти акты в полной мере отвечали воле и интересам народа. Добиться такого можно только в том случае, если эти акты будут соответствовать федеральным законам – нормативным актам, принимаемым законодательными органами государственной власти страны и регулирующим наиболее важные общественные отношения.
Являясь высшей формой выражения государственной воли народа, федеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным актам всех иных органов государства и составляют основу системы права. Провозглашая и обеспечивая верховенство федерального закона, правовое государство тем самым утверждает в обществе коренные принципы и ценности демократического государства, выраженные в федеральных законах, проводит в жизнь его главные устои.
При помощи федерального закона вводятся в жизнь прежде всего нормы, выражающие народовластие. Поэтому главные меры, направленные на углубление демократической организации политической, государственной власти, осуществляются в законодательной форме. Таким образом, федеральный закон выполняет учредительно-закрепительную роль.
Федеральный закон является также гарантом демократии в стране. Он призван обеспечивать действенные средства и механизмы, стоящие на страже демократических принципов, форм и институтов.
Исключительно важно и то, что с помощью федерального закона создается возможность обеспечить необходимый порядок реализации демократических институтов и прав, ввести для них наиболее целесообразную с точки зрения интересов общества процедуру. Это необходимо и потому, что сами по себе демократические формы и институты, не обеспеченные надежным законодательным регулированием, могут нести в себе возможность их негативного использования, несовместимого с целями и идеалами прогресса и демократии, поскольку, предоставляя возможности для реализации народовластия, эти демократические формы и институты оставляют в то же время и простор для стихийных процессов, для произвольных действий, носящих по своей сути антидемократический характер.
Следует добавить, что только через федеральный закон, посредством законодательного регулирования может быть обеспечен высокий юридический статус личности, когда человек выступает как гражданин, обладающий реальными, юридически обеспеченными правами. Именно здесь можно увидеть неразрывную взаимосвязь между человеком, его возвышением и совершенными законодательными формами. От этого во многом зависит активность, созидательная деятельность человека во всех сферах общественной жизни, причем эта активность будет тем значительнее, чем больше объем и надежнее юридическая обеспеченность прав человека.
Следовательно, система федеральных законодательных актов имеет исключительно важное значение для юридического статуса человека. Она призвана развивать демократию, эффективную гуманистическую организацию государственной власти, все то, что должно исключить произвол и беззаконие, обеспечить юридическую защищенность личности.
Серьезным препятствием на пути утверждения верховенства федерального закона были и до сих пор остаются издержки ведомственного, регионального и местного нормотворчества, нередко лишающего предприятия, организации и граждан тех прав, которые им предоставлены законодательством.
Согласно Конституции РФ федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4), а органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны их соблюдать (ч. 2 ст. 15). Все другие нормативные акты, издаваемые в стране, должны приниматься на основе действующих законов и в строгом соответствии с ними. Именно поэтому эти акты и получили название подзаконных. Все они призваны реализовывать положения законов.
Однако для обеспечения принципа верховенства федерального закона недостаточно исключить возможность искажения сути законов в подзаконных актах. Для этого необходимо также добиться, чтобы законы неуклонно всеми исполнялись. Таким образом, речь идет о том, чтобы сделать невозможными любые формы произвола, своеволия, вседозволенности.
Как известно, в нашей стране формально провозглашенный принцип обязательности закона зачастую корректировался системой исключений из правил, зависящих от занимаемой должности, разного рода заслуг и т. д. Такая практика порождала безнаказанность, открывала дорогу к злоупотреблениям, а подчас и к преступлениям. У некоторых ответственных лиц вошло в привычку рассматривать закон как досадную помеху на пути реализации своих личных или своеобразно понимаемых общественных интересов. Пренебрежительное отношение к закону оказывало пагубное влияние на нравственную атмосферу в обществе.
Особого внимания в этой связи заслуживает проблема федерального закона и так называемой целесообразности. Суть ее состоит в том, что некоторые руководители, особенно региональные, исходя из собственных представлений об интересах региона, присвоили себе право решать вопрос о том, стоит ли им исполнять тот или иной федеральный закон.
Конечно, закон и целесообразность совпадают не всегда. Однако обход закона под предлогом хозяйственной или иной общественной «целесообразности» недопустим даже в том случае, когда закон действительно плох или, например, устарел. Закон может отменить или изменить только уполномоченный на то государственный орган. Все же другие государственные органы, организации и лица обязаны действовать на его основе и в его рамках. Тот, кто пренебрегает законом, выражающим волю народа, едва ли свободен от пренебрежения к людям, их судьбам, правам и интересам.
Надо сказать, что в условиях происходящей в нашей стране демократизации к непреодоленной до сих пор угрозе верховенству федерального закона «справа» прибавилась еще и аналогичная по своей сути угроза «слева» – угроза нарушений закона под предлогом борьбы со старыми нормами, под предлогом рассуждений о демократизации и т. п. Между тем демократизация, создание все новых возможностей для более полной реализации гражданами своих прав отнюдь не означают принижения роли законов. Наоборот, в условиях дальнейшей демократизации неуклонное соблюдение законов приобретает все большее значение.
Верховенство федерального закона может быть обеспечено лишь при наличии целостной системы федерального законодательства, охватывающего все сферы жизни общества. Отсюда следует необходимость обеспечения динамичного правового урегулирования общественных отношений посредством научно обоснованных правовых норм, отвечающих объективным потребностям прогресса общества, поддерживающих и поощряющих творческую активность людей.
Итак, принцип верховенства федерального закона означает, что подлежащие правовому регулированию основные, важнейшие общественные отношения должны регулироваться прежде всего законом. Коллизии, возникающие между законом и другими нормативными правовыми актами, должны разрешаться на основе главенствующей роли закона.
Закон – это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками. К числу этих признаков относится прежде всего нормативный характер законов. В отличие от других правовых актов, которые могут быть как нормативными, так и ненормативными, закон всегда нормативен. Это означает, что его принятие вносит изменения в систему действующих правовых норм путем их создания, принятия или отмены.
Согласно Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой (ч. 1 ст. 105). Никакой другой орган не обладает правом издания законов. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией (ч. 2 ст. 105).
Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105).
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 5 ст. 105).
Конституцией также определены субъекты права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104), порядок подписания и обнародования федеральных законов (ст. 107) и др.
Закон – волевой акт. Он является формой выражения государственной воли многонационального российского народа. Этим обусловлена главенствующая роль федерального закона в российском праве.
Федеральными законами регулируются наиболее важные и устойчивые отношения в обществе. В большинстве случаев нормы, содержащиеся в законе, регулируют уже сложившиеся и прошедшие проверку практикой отношения. В тех же случаях, когда законом создаются новые отношения, критерием оценки в первую очередь служит их особая актуальность и значимость для жизни государства и общества.
Федеральный закон обладает высшей юридической силой по отношению к актам всех других государственных органов. Она проявляется в непререкаемости закона, выражающейся в том, что никакой другой орган, кроме Государственной Думы, не может отменить закон. И наоборот, издание нового закона во многих случаях влечет отмену или изменение других нормативных актов.
Высшая юридическая сила федерального закона находит выражение и в обязательном соответствии ему всех других нормативных актов. Так, в ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указывается, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Статья 115 Конституции РФ, в частности, устанавливает, что постановления и распоряжения Правительства РФ издаются на основании и во исполнение федеральных законов и в случае противоречия их федеральным законам могут быть отменены.
Вместе с тем Конституция устанавливает (ч. 4 ст. 76), что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации (ч. 5 ст. 76).
Таким образом, федеральные законы имеют верховенство не во всех случаях. Учитывая федеративную природу Российской Федерации, они превалируют лишь над актами субъектов Федерации, если изданы по предметам ведения Российской Федерации или же по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Как уже отмечалось, юридическую силу нормативного акта нельзя смешивать с его общеобязательностью. Подзаконные акты с точки зрения их общеобязательности ничем не отличаются от законов. Все нормативные правовые акты обладают равной степенью обязательности для государственных органов, должностных лиц, организаций и граждан.
Необходимо также отметить, что по своему значению федеральные законы – это правовые акты базового характера. Они служат юридической основой для правотворческой деятельности других государственных органов. В них содержатся юридические предписания, которые служат отправными началами для всей правовой системы России, развивая, дополняя и изменяя ее основы, обеспечивая ее существо[138 - См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. М., 1981. Т. 2. С. 60.]. Конечно, правовые нормы базового характера могут устанавливаться и в других нормативных правовых актах по вопросам, отнесенным к их ведению. Однако для федеральных законов характерен наиболее широкий круг базовых норм, изданных по наиболее значительным вопросам государственной жизни.
Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией (ч. 1 ст. 108): чрезвычайное положение (ст. 56, 88), военное положение (ч. 3 ст. 87), образование новых субъектов Федерации (ч. 1 ст. 137), порядок принятия в Российскую Федерацию новых субъектов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137), порядок изменения статуса субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 66), описание и порядок официального использования государственных символов – государственного флага, герба, гимна (ч. 1 ст. 70), порядок назначения референдума (п. «в» ст. 84), статус Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114), судебная система (ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).
В советский период конституции не предусматривали возможность принятия конституционных законов. Поэтому к числу конституционных законов обычно причисляли исключительно Конституции СССР, конституции союзных и автономных республик.
Правда, целый ряд исследователей (Ю.И. Еременко, Н.П. Иванищева, М.Г. Кириченко, В.В. Копейчиков, Н.А. Кудинов, А.В. Мицкевич, Л.А. Морозова, Ю.А. Тихомиров и др.) полагали, что многие предписания Конституции должны конкретизироваться на более высоком уровне, чем текущее законодательство, а именно посредством законов конституционного характера, примыкающих к Конституции[139 - Подробнее см.: Козлова Е. И. Развитие принципа социалистического народовластия в Советском государстве // XXVI съезд КПСС и актуальные проблемы государственно-правовой науки. М., 1984. С. 39–43.]. Отдельные авторы даже относили к числу конституционных некоторые обычные законы. Так, О.О. Миронов и М.А. Шафир рассматривали в качестве конституционных законы о порядке введения в действия Конституции СССР 1977 г.; акты, вносящие в нее изменения и дополнения; акты, предусмотренные Основным законом[140 - См.: Миронов 0.0., Шафир М.А. Конституция СССР и конституционные законы // Государственно-правовые реалии Советской Конституции. Межвуз. сб. научн. трудов. Свердловск, 1987. С. 27.]. Другие авторы причисляли к числу конституционных Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством от 10 мая 1957 г.; законы, принятые в развитие ряда конституционных норм (например, Закон о правах трудового коллектива от 17 июня 1983 г.), все Основы законодательства и др.[141 - См.: Курс советского государственного права. М., 1962. Т. 2. С. 425–427; Златопольский Д.Л. Некоторые особенности правовой природы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик // Сов. государство и право. 1977. № 2. С. 41–42; Кириченко М.Г. Конституционное законодательство // Проблемы совершенствования советского законодательства. М., 1977. С. 96; Маслеников В.А. Трудовой коллектив и его конституционный статус. М., 1984. С. 40; Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 65–82.]
Решительно возражал против выделения особой категории «конституционных законов» С.Л. Зивс. Он полагал, что система моноконституционного акта обладает значительным преимуществом по сравнению с системой множественности конституционных законов. «Моноконституционная система, – писал он, – исключает параллельное с конституцией автономное существование каких-либо иных конституционных по своей юридической силе законов. Любые возможные поправки (дополнения и изменения) должны быть инкорпорированы в самый текст конституции…Представляется, что то обстоятельство, что издание определенных законов прямо предусмотрено конституцией, не следует рассматривать в качестве основания для выделения особой категории «конституционных законов». Введение подобного понятия привело бы к искусственной градации законов, к приданию «конституционным законам» большего веса, чем, скажем, Основам законодательства по важнейшим отраслям права. Иногда делались попытки наряду с законодательными актами, изменяющими или дополняющими текст конституции, именовать конституционными также законы, «имеющие конституционное значение». На основе подобного субъективного критерия некоторые законы назывались бы конституционными в силу их значения. Нам представляется, что степень важности законов никак не может служить основанием для произвольного выделения особой категории законов, «имеющих конституционное значение»[142 - Зивс С.Л. Указ. соч. С. 60, 69.].
Оригинального мнения на этот счет придерживался Б.В. Щетинин. Он полагал, что писаные конституции «состоят из единого правового акта, составленного в форме основного закона государства. Неписаная конституция – это ряд конституционных законов и обычаев, в совокупности составляющих основной закон государства»[143 - Щетинин Б. В. Указ. соч. С, 126.].
Подобное утверждение вызвало целый ряд возражений, поскольку оно носит надуманный, не соответствующий действительности характер[144 - См., напр.: Зивс Л.С. Указ. соч. С. 62.].
Впрочем, сегодня эти споры уже не имеют практического значения, поскольку в современной России продолжает формироваться новая федеральная конституционная система, основанная на существовании и действии множественности конституционных актов.
Идея существования и действия наряду с Конституцией и конституционных законов преследует цель уменьшить объем самой Конституции РФ. По своей юридической силе федеральные законституционные законы занимают промежуточное место между Конституцией и обычными федеральными законами, их принятие требует более сложной процедуры по сравнению с обычными законами, высокой степени общественного согласия[145 - См.: Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 3.]. Такое представление о юридической силе федеральных конституционных законов базируется на положениях ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в которой сказано, что закон и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не могут противоречить ч. 3 ст. 76 Конституции, согласно которой федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
В то же время Б.А. Страшун полагает, что нельзя «не признать определенных оснований и для иной позиции, согласно которой федеральные конституционные законы имеют ту же силу, что и Конституция…»[146 - Там же.].
По нашему мнению, вопрос о юридической силе тех или иных правовых актов не может решаться в зависимости от позиции различных ученых. Его решение должно базироваться на действующем законодательстве, которое однозначно свидетельствует об очевидном различии в юридической силе Конституции и конституционных законов.
Следует сказать, что вопросы, подлежащие урегулированию федеральными конституционными законами, охватывают далеко не всю материю конституционного характера, оставшуюся за пределами действующей Конституции. Это относится, например, к процедуре принятия федеральных конституционных законов, к процедуре заключения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и др.
Многие государствоведы толкуют ч. 1 ст. 108 Конституции РФ таким образом, что исключается возможность принятия федеральных конституционных законов по вопросам, не входящим в установленный конституцией перечень. «Отсюда следует, – пишет по этому поводу Б.А. Страшун, – что не включенная в этот перечень конституционная материя должна регулироваться обычными федеральными законами, а это позволяет майоризировать 50 % минус 1 состава каждой палаты Федерального Собрания (разумеется, если с этим будет согласен Президент Российской Федерации), т. е. принять конституционное по своему характеру решение, с которым не будет согласна почти половина законодателей»[147 - Федеральное конституционное право России. Вступительная статья. М., 1996. С. VII.].
Поэтому, думается, можно согласиться с позицией Б.А. Страшуна, который считает, что по конституционным вопросам, вошедшим в приведенный перечень, Федеральное Собрание обязано принять федеральные конституционные законы, а по остальным вопросам может это делать, если считает, что они имеют конституционный характер. «Однажды, – указывает он, – оно уже так и поступило, урегулировав федеральным конституционным законом институт федерального референдума целиком, а не только применительно к порядку его назначения, как буквально предусмотрено Конституцией»[148 - Там же.].
Вместе с тем такая позиция исключает возможность отнесения к числу конституционных законов различных актов на основе субъективных критериев, выработанных теми или иными исследователями[149 - Например, Е.В. Колесников утверждает, что помимо Конституции РФ 1993 г. и федеральных конституционных законов в федеральную конституционную систему входят также Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 г., Декларация прав].
В настоящее время действуют следующие федеральные конституционные законы: «О Конституционном Суде Российской Федерации» (1994 г.); «О референдуме Российской Федерации» (1995 г.); «О судебной системе Российской Федерации» (1997 г.); «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.); «О Государственном флаге Российской Федерации» (2000 г.); «О Государственном гербе Российской Федерации» (2000 г.); «О Государственном гимне Российской Федерации» (2000 г.); «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (2001 г.); «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Государственном гимне Российской Федерации» (2001 г.); «О чрезвычайном положении» (2001 г.); «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (2001 г.). Все эти акты, как впрочем, и все другие конституционные законы, принятие которых предусмотрено Конституцией, являются источниками конституционного права, поскольку все они содержат (или будут содержать) конституционно-правовые нормы.
Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 108) федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, Государственная Дума, которая первая рассматривает проект федерального конституционного закона, не принимает федеральный конституционный закон, а только одобряет его проект. Закон считается принятым лишь после одобрения его проекта также Советом Федерации. Поэтому принимаемые Государственной Думой постановления, в которых содержится формулировка о «принятии» федеральных конституционных законов, являются ошибочными, поскольку они не соответствуют ч. 2 ст. 108 Конституции РФ[150 - Подробнее по этому вопросу см.: Крестьянинов Е.В. Особенности порядка принятия федеральных конституционных законов // Сов. государство и право. 1995. № 12. С. 3–10.].
Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Это означает, что применительно к федеральным конституционным законам Президент РФ не располагает правом отлагательного вето.
Федеральные конституционные законы имеют прямое действие и обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормативным актам, принимаемым государственными органами. «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам» (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).
Самой многочисленной группой источников конституционного права являются федеральные законы. Они различаются прежде всего по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться. По этому признаку конституционно-правовые федеральные законы делятся на принимаемые по предметам ведения Российской Федерации и принимаемые по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
К первой группе относятся: законы о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, о порядке их опубликования и вступления в силу (например, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[151 - СЗРФ. 1994. № 8. Ст. 801.]; законы о федеративном устройстве и территории Российской Федерации (например, Закон РФ от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации»[152 - Ведомости РФ. 1992. № 32. Ст. 1868.]); законы о регулировании и защите прав и свобод человека и гражданина, о гражданстве в Российской Федерации (например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»[153 - С3 РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231.]); законы о регулировании и защите прав национальных меньшинств (например, Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. «О реабилитации репрессированных народов»[154 - Ведомости РФ. 1991. № 18. Ст. 572; 1993. № 32. Ст. 1230.]); законы о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядке их организации и деятельности, формировании федеральных органов государственной власти (например, Федеральный закок «О выборах Президента Российской Федерации»); законы об основах федеральной политики и федеральных программах в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (например, Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»[155 - СЗРФ. 1996. № 25. Ст. 2965.]); законы о внешней политике и международных отношениях Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, вопросах войны и мира (например, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»'); законы об обороне и безопасности (например, Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»[156 - Ведомости РФ. 1991. № 22. Ст. 773.]); законы о статусе и защите государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (например, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»[157 - Ведомости РФ. 1993. № 17. Ст. 594; 1994. № 16. Ст. 1861; 1996. № 50. Ст. 5610; 1997.№ 29. Ст. 3507; 1998. № 31. Ст. 3805, 3831; 1999. № 23. Ст. 2808.]); законы о судоустройстве и прокуратуре Российской Федерации (например, Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»[158 - СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.]); законы о государственных наградах и почетных званиях Российской Федерации (например, Закон РФ от 15 января 1993 г. «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалерах ордена Славы»[159 - Ведомости РФ. 1993. № 7. Ст. 247; СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3838.]); законы о федеральной государственной службе (например, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»[160 - СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.]).
Ко второй группе федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относятся: законы об обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности (например, Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»[161 - СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.]); законы по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (например, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[162 - СЗРФ. 1998. № 16. Ст. 1801.]); законы о природопользовании, охране окружающей среды, обеспечении экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, охране памятников истории и культуры (например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»[163 - СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.]); законы об общих вопросах воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (например, Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»[164 - Ведомости РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 1997. № 47. Ст. 5341]); законы о координации вопросов здравоохранения (например, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[165 - СЗРФ. 1999. № 14. Ст. 1650.]); законы о защите материнства, отцовства и детства (например, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[166 - СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.]); законы о социальной защите (например, Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах»[167 - СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168; 1998. № 47. Ст. 5703, 5704; 2000. № 2. Ст. 161.]); законы о мерах по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий (например, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[168 - СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.]); законы о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (например, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[169 - СЗРФ. 1999. № 18. Ст. 2208.]); законы об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (например, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[170 - СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.]); законы о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнении международных договоров Российской Федерации (например, Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[171 - СЗРФ. 1999. № 2. Ст. 231.]).
Следует сказать, что принятие части федеральных законов, являющихся источниками конституционного права, предусмотрено Конституцией РФ. Так, регулированию федеральными законами подлежат: ответственность за захват власти или присвоение властных полномочий (ч. 4 ст. 3); порядок приобретения и прекращения гражданства России (ч. 1 ст. 6); установление условий и порядка пользования землей (ч. 3 ст. 36); регламентирование судопроизводства (ст. 47, ч. 1 ст. 49, ч. 2 и 3 ст. 50, ст. 51); утверждение оснований ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55); определение порядка несения военной или альтернативной службы (ч. 3 ст. 59); регламентирование вопросов двойного гражданства (ч. 1 и 2 ст. 62); регулирование отношений автономных округов с краем или областью (ч. 4 ст. 66); установление статуса столицы (ч. 2 ст. 70); установление системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет (ч. 3 ст. 75); определение порядка выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81); закрепление статуса Совета Безопасности (п. «ж» ст. 83); установление порядка формирования Совета Федерации и выбора депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 96); установление состава и порядка деятельности Счетной палаты (ч. 5 ст. 101); установление статуса судей (ч. 2 ст. 121, ст. 122, ч. 1, 2 и 4 ст. 123, ст. 124); определение полномочий и порядка деятельности прокуратуры (ч. 5 ст. 129) и др.
Помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов к источникам конституционного права относятся законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Об этом виде законов говорится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ[508 - См.: СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.].
Как установил Конституционный Суд, Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию, определяет, что поправки к ее гл. 3–8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации (ст. 136).
Порядок принятия федерального конституционного закона установлен в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Вместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3–8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.
Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ (ст. 134), не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104).
Во-вторых, как указывалось выше, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.
В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как в ч. 1 ст. 108 указано, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3–8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также стать ее составной частью.
Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции РФ предусматривает специальное регулирование по вопросам о поправках, дополняющее установленные ч. 1 ст. 76 формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.
Таким образом, положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.
Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции РФ урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок.
Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.
На основании изложенного Конституционный Суд РФ постановил: из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к ее гл. 3–8 вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Положения ст. 136 о том, что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означают распространение на процедуру принятия поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Кроме того, должны быть соблюдены положения ст. 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции.
Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.
Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Это постановление Конституционного Суда РФ учтено в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[172 - СЗРФ. 1998. № 10. Ст. 1146.]. В нем указывается (ст. 2), что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ. Принятая поправка подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ (ст. 14).
Важной особенностью законов РФ о поправках к Конституции является временный характер их собственного регулирующего воздействия. Оно прекращается с внесением поправки в Конституцию.
Еще одну группу источников конституционного права составляют содержащие отдельные конституционно-правовые нормы Основы законодательства РФ. К их числу, в частности, относятся: Основы законодательства РФ об архивном фонде Российской Федерации и архивах (1993 г.)[509 - См.: Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1311.]; Основы законодательства РФ о культуре (1992 г.)[510 - См.: Ведомости РФ. 1992. № 46. Ст. 2615. СЗ РФ. 1993. № 26. Ст. 3172.]; Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (1993 г.)[511 - См.: Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1318. СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1143, 1999 № 51. Ст. 6289.]; Основы законодательства РФ о нотариате (1993 г.)[512 - См.: Ведомости РФ. 1993. № 10. Ст. 357.].
