Ольга Борзунова.

Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования



скачать книгу бесплатно

Суммируя предложения по заложенной в проекте Налогового кодекса системе налогов и сборов, отметим, что вместо более чем 100 действующих сегодня налогов, сборов и иных обязательных платежей предусматривалось (при введении в действие всех предусмотренных в перечне региональных и местных налогов, сборов) действие чуть более 30 видов налогов и сборов. А ограничение (в пределах полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) налогового бремени предполагалось за счет установления оптимальных размеров ставок федеральных налогов и предельных ставок по основным региональным и местным налогам.

В целях определенной компенсации потерь доходов бюджетов в результате отмены указанных действующих налогов и сборов предлагалось ввести на федеральном, региональном и местном уровнях сборы за использование на реализуемых товарах символики Российской Федерации, региональной или местной и налоги за использование объектов инфраструктуры региона, города или района. Средства, поступающие в региональные и местные бюджеты при применении этих налогов и сборов, могут эффективно использоваться в качестве перераспределительных ресурсов в соответствии с потребностями субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, поскольку эти налоги и сборы не будут иметь целевое направление использования.

Доходы бюджетов разного уровня могут быть увеличены за счет совершенствования системы учета, улучшения налоговой дисциплины и деятельности органов контроля. Предполагалось, что при достижении положительных результатов таких действий станет возможной последующая поэтапная отмена и других нерациональных налогов и сборов либо можно будет снижать налоговые ставки.

Компенсация выпадающих в результате отмены ряда налогов бюджетных доходов предполагалась также за счет сокращения налоговых льгот. Налоговые льготы нарушают принцип справедливости налоговой системы по отношению к участникам экономической деятельности, не пользующимся налоговыми привилегиями, поскольку льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное налоговое бремя для других. Кроме того, налоговые льготы, как правило, недостаточно эффективны и зачастую не достигают тех целей, ради которых они вводились, являясь при этом питательной средой для всевозможных злоупотреблений. Не отрицая налоговые льготы в целом, их число Правительство предлагало резко сократить, оставив лишь самые необходимые.

В проекте обшей части налогового кодекса в целях создания справедливой и эффективной налоговой системы много внимания было отведено вопросам создания единого налогового правового порядка, обеспечения законности для всех участников налоговых отношений. Налоговый кодекс, говорилось в проекте, призван обеспечить создание самостоятельной отрасли законодательства – налогового права, «имеющей свой собственный предмет, принципы, методы и способы регулирования отношений, связанных с уплатой налогов и сборов», устранить правовой хаос и пробелы в действующем налоговом законодательстве.

В проекте предусматривалась уплата только законно установленных налогов и сборов и вводилась норма, в соответствии с которой ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги или сборы, не предусмотренные налоговым кодексом.

Устанавливалась также обязательность применения при налогообложении официально опубликованных актов налогового законодательства, действующих надень возникновения (наличия) обстоятельств, связанных с исполнением налогового обязательства.

Актам налогового законодательства запрещалось придавать обратную силу. Право толкования норм и положений акта налогового законодательства было отнесено к компетенции органа, принявшего этот акт, или другого органа, получившего на это специальные полномочия. Устанавливался приоритет норм налогового законодательства при регулировании налоговых отношений, а также гарантировалась судебная защита налогоплательщика в случае введения нормативного акта, нарушающего принципы налогового законодательства.

В проекте говорилось, что ни одна норма налогового законодательства не может быть введена без подготовительного периода, необходимого налогоплательщикам для того, чтобы понять ее содержание и подготовиться к ее применению. Это же правило в полной мере относится и к введению самого Налогового кодекса в действие. Должно пройти несколько месяцев со дня его принятия до введения в действие, а для некоторых глав и статей предполагается и более длительный промежуток времени.

Предусматривалась обязанность ежеквартального официального опубликования сведений о поступлении средств от федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

Устанавливались принципы налогообложения и сборов, в том числе запрещающие дискриминацию налогоплательщиков по каким-либо основаниям.

В целях обеспечения ясности и необходимого понимания изложенных норм и положений в проекте налогового кодекса введены и использовались собственные институты, термины и понятия, не подменяющие термины и понятия, используемые в других отраслях законодательства, а позволяющие наиболее точно изложить специфику и экономическое содержание регулируемых налоговым кодексом отношений, возникающих в процессе налогообложения.

В проекте общей части налогового кодекса раскрывались такие основополагающие понятия, как налог, объекты налогообложения, налогоплательщики и налоговые агенты, налоговое обязательство. Вводился институт представителей (законных или уполномоченных) налогоплательщика, которые могут взаимодействовать с налоговыми органами от имени или по поручению налогоплательщика.

Вводился институт налоговой тайны и устанавливалась ответственность налоговых органов за несоблюдение конфиденциальной информации о налогоплательщиках.

В проекте обшей части налогового кодекса была предусмотрена возможность консолидации при определенных условиях российских предприятий. Для этой цели, подчеркивается в налоговом кодексе, в составе одной консолидированной группы налогоплательщиков могут объединиться материнская и ее дочерние компании. Предприятия, принявшие решение о создании такой группы, должны пройти регистрацию в соответствующем налоговом органе, после чего эта группа налогоплательщиков при налогообложении (первоначально только по налогу на прибыль) будет рассматриваться в качестве единого налогоплательщика, составляющего консолидированный баланс и уплачивающего консолидированно налог. Все операции внутри группы будут рассматриваться как внутризаводской оборот предприятия и выводиться из-под налогообложения. Убытки одного предприятия могут погашаться за счет прибыли другого предприятия, участника этой группы. Не будут подпадать под налогообложение централизованное приобретение оборудования и передача его, а также передача финансовых ресурсов в рамках такой группы. На первом этапе консолидацию предполагалось разрешать в пределах юридического лица и в случаях, когда доля участия материнского предприятия в дочерних составляет 100 %. В дальнейшем – по мере накопления опыта – доля материнского предприятия должна быть снижена до 80 %. В целях предотвращения злоупотреблений не допускалась «смешанная» консолидация промышленных предприятий, банков, страховых организаций и других финансовых институтов.

Образование консолидированной группы налогоплательщиков допускалось по установленным налоговым кодексом основаниям и правилам. Предусматривались положения, в соответствии с которыми консолидированная группа налогоплательщиков ликвидируется. При этом все входившие в состав такой группы предприятия (банки или страховые организации) возвращаются в первоначальное состояние самостоятельных налогоплательщиков тех налогов, в отношении которых эта группа выступала в качестве единого налогоплательщика. Налоговое обязательство этой группы и каждого участника такой группы корректируется. Участники консолидированной группы налогоплательщиков должны нести солидарную ответственность по исполнению налоговых обязательств этой группы в части налогов, в отношении которых такая группа выступала в качестве единого налогоплательщика.

Определялись в проекте права, обязанности и ответственность налогоплательщиков, налоговых органов и других участников налоговых отношений. Устанавливалась обязанность налоговых органов проводить информационную работу с налогоплательщиками.

Устанавливались четкие механизмы и процедуры исполнения налогового обязательства, осуществления налогового контроля, предусматривались меры по обеспечению исполнения налогового обязательства. Устанавливался порядок изменения срока исполнения налогового обязательства (отсрочки, рассрочки, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит). Вводилась платность за предоставленные отсрочки или рассрочки уплаты налогов, за исключением изменения срока исполнения налогового обязательства по отдельным основаниям, в том числе связанным с недофинансированием из бюджета или неоплатой государственного заказа.

Предусматривалось, что возврат излишне взысканных с налогоплательщика средств или излишне уплаченных им самостоятельно при неисполнении налоговым органом установленного срока возврата будет осуществляться с процентами в размере ставки рефинансирования Банка России.

Важным является вопрос о возникновении и исполнении налогового обязательства, порядке уплаты налога (сбора). Соответствующим правилам и механизмам в проекте налогового кодекса было уделено большое внимание. Устанавливалось, в частности, что днем уплаты налога признается день выставления налогоплательщиком банку поручения о перечислении в бюджет причитающихся сумм налога при наличии на счете налогоплательщика средств, достаточных для исполнения указанного поручения. Отдельно оговаривались особенности уплаты налога в случаях отзыва налогоплательщиком своего поручения или возврата этого поручения банком, при отсутствии на счете налогоплательщика средств, достаточных для исполнения поручения, а также при уплате налога наличными денежными средствами либо при проведении зачета излишне уплаченного (излишне взысканного) налога в счет предстоящих платежей по этому же или другому налогу.

Предусматривалось положение о том, что если налогоплательщик заявил в налоговый орган о занижении уплаченной им суммы налога, внес необходимые изменения в налоговую декларацию и уплатил недостающую сумму налога и пени до момента, когда он узнал о выездной налоговой проверке, то подача первоначальной налоговой декларации не может рассматриваться как попытка уклониться от налогообложения или совершить иное налоговое нарушение и не подлежит наказанию.

За несвоевременную уплату налогов предлагалось соотнести размер пеней со ставкой рефинансирования Банка России.

Особую актуальность в целях обеспечения создания эффективной налоговой системы приобретало введение системы налогового учета, основанной на возможности определения момента получения доходов (осуществления расходов) по «методу начислений» или «кассовому методу».

Важное место в проекте общей части Налогового кодекса было отведено порядку определения или признания при налогообложении рыночной цены (подробно описывались обстоятельства, учитываемые при этом) и доходов налогоплательщика.

Одним из наиболее сложных вопросов является учет налогоплательщиков в налоговых органах. Проект кодекса в целом был ориентирован на то, чтобы сделать постановку на учет экономически более выгодной для налогоплательщиков, чем ведение теневой деятельности.

Предлагался новый подход к определению налогового правонарушения и порядку привлечения виновного лица к ответственности. Налоговые нарушения квалифицируются в зависимости от содержания нарушения и ущерба, причиненного неуплатой налога. При этом была предусмотрена дифференциация норм ответственности налогоплательщика, совершившего противоправное деяние в зависимости от четко определенных составов налоговых нарушений, а также в зависимости от умысла или небрежности совершения противоправного деяния.

Меры пресечения нарушений дифференцировались в зависимости от условий их совершения. Был предложен порядок, допускающий установление конкретных санкций с учетом смягчающих или отягчающих обстоятельств.

Предусматривалась процедура производства и рассмотрения дела о налоговом нарушении, а также процедура обжалования действия или бездействия налоговых органов или их должностных лиц.

В соответствии с предложением Президента Российской Федерации в проекте были уточнены положения в части предоставления федеральным органам налоговой полиции права осуществлять производство дознания и предварительного следствия по налоговым преступлениям в пределах предоставленной им компетенции и в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства.

Принимая во внимание, что при построении справедливой налоговой системы в Российской Федерации должны быть гарантированы и защищены законность и правопорядок, в целях оперативного рассмотрения спорных вопросов, возникающих в процессе налогообложения, и принятия компетентных решений по ним, а также в целях обеспечения рассмотрения указанных вопросов относительно юридических и физических лиц в одной структуре, в концепции Налогового кодекса было предусмотрено введение института налоговых судов. Предполагалось формирование самостоятельной структуры налоговых судов по мере изыскания необходимых для этого источников. В представляемом проекте общей части Налогового кодекса из-за отсутствия финансовых ресурсов для формирования налоговых судов включены налоговые коллегии, подведомственные арбитражным судам.

Налоговый кодекс Российской Федерации в значительной части должен был стать законом прямого действия. Это касается прежде всего обеспечения прав и обязанностей участников налоговых отношений, единства и ясности, с точки зрения терминов и понятий, установления процедур и механизмов исполнения налогового обязательства, проведения налоговых проверок, обжалования решений контролирующих органов.

Допускалось существование подзаконных актов, но издаваться они должны были уполномоченными органами в соответствии с полномочиями, предоставленными им законодательными (представительными) органами власти или органами местного самоуправления. Подзаконные акты должны обеспечивать на основании Налогового кодекса Российской Федерации конкретизированное нормативное регулирование вопросов, отнесенных к ведению уполномоченных органов. При этом было установлено, что нормативные акты, изданные в противоречие с положениями Налогового кодекса, не подлежат применению. Признание нормативного акта налогового органа противоречащим Налоговому кодексу, должно осуществляться вышестоящим налоговым органом, налоговым органом, принявшим этот акт, либо в судебном порядке. Признание иных нормативных актов недействительными должно осуществляться в судебном порядке.

Ожидалось, что Общая часть кодекса, о которой так долго говорили и Правительство и предприниматели, будет рассмотрена в течение ближайших месяцев и введена в действие либо с середины 1996 г., либо с начала 1997 г. Специальную часть, касающуюся конкретных налогов, предполагалось ввести с 1998 г. Однако Общая часть налогового кодекса надолго «завязла» в Думе, а затем была возвращена на доработку, так и не пройдя даже первого чтения.

С весны 1997 г. Первый вице-премьер А. Чубайс предпринял энергичную попытку «пробить» кодекс через Государственную Думу. После пересмотра и внесения многочисленных поправок, 30 апреля 1997 г., проект правительственного налогового кодекса (законопроект № 97031410-2), насчитывающий более 600 страниц, 1147 статей (и Общая, и Специальная части) повторно был внесен в Думу.

Дума вернулась к обсуждению налогового кодекса лишь 19 июня 1997 г. Если на 1 января 1997 г. в стране действовало 75 групп налогов, а общее количество налогов доходила уже до 200, то предложенные в правительственном варианте кодекса 28 налогов были, конечно, существенным шагом вперед. При этом предполагалось, что представленный в проекте кодекса список налогов будет исчерпывающим.

Позиции разработчиков кодекса основывались на введении обеих его частей в действие с 1 января 1998 г. Государственная Дума под давлением Президента в июне приняла кодекс в первом чтении. Однако и в 1997 г. судьба налогового кодекса не сложилась. В специально созданную подготовительную комиссию поступило более 4000 поправок, указывающих на масштабы имевшихся разногласий, и очередное рассмотрение кодекса было отодвинуто на 1998 г., возродив дискуссии о том, что же все-таки нужно России – налоговый кодекс или свод налоговых законов[46]46
  http://www.revieweconomic.org.ua/72


[Закрыть]
.

Например, оппоненты кодекса высказались против отмены некоторых целевых местных налогов, как правило, хорошо собираемых и зачастую составляющих основу доходной части местных бюджетов. Перенос тяжести на косвенные налоги и конечное потребление мог бы сказаться на усилении инфляционных процессов. Отмена льгот по НДС на строительство жилья имела бы своим результатом рост государственных дотаций. Основным аргументом противников отнесения на издержки предприятий всех расходов, связанных с производством продукции, было то, что в кодексе ничего не было сказано о том, кем и каким образом должны определяться необходимые затраты, связанные или не связанные с производством и реализацией продукции.

Разработчики правительственного варианта налогового кодекса исходили из тех же вызовов существующей налоговой системе, что и авторский коллектив кодекса В.Н. Фролова. Во многом основные положения кодекса Правительства РФ и кодекса В.Н. Фролова совпали. Оба проекта были кодексами федеративного государства: со вступлением их в силу «вольница на местах» с ее 150 налогами и соответствующим количеством фактических внутренних таможен прекращалась. В правительственном варианте предполагалось оставить действующими на всей территории России 30 налогов (у Фролова – 10), с четко определенным распределением средств между бюджетами всех уровней. Оба кодекса декларировали отказ от оборотных налогов. Более того, при формальных различиях в структуре предлагаемых налогов – в первую очередь это относится к налогу на прибыль в правительственном варианте и налогу на средства предприятий, направляемые на потребление, в кодексе Фролова – просматривалось определенное единство взглядов в идеологии этих налогов: и тот и другой налог в конечном счете был направлен на обложение потребления предприятий.

Отличий в проектах кодекса, впрочем, было не меньше, чем сходства. Если в основе кодекса В.Н. Фролова лежало деление налогов на условно постоянные и условно переменные, что задавало логику построения налоговой системы, направленную на стимулирование эффективного использования имеющихся у предприятия ресурсов, то в правительственном варианте просматривался более простой принцип – кодификация и ревизия уже существующих налогов. Да, количество действующих налогов в правительственном варианте предлагалось сократить в разы, но функции оставшихся сохранялись прежними. Правительственный вариант не решал также острейшую на тот момент времени проблему чрезмерного налогового давления на бизнес.

Предусматривалось, наконец, отказаться от оборотных налогов. Проект кодекса предполагал, что налоговая нагрузка, составляющая в 1997 г. 35,1 % к ВВП, снизится на 2,7 %. Сэкономленные на налоговых платежах деньги пойдут на инвестиционные цели, причем «инвестиционный эффект намного больше, и его можно смело удвоить по той простой причине, что пересматривается и система льгот»[47]47
  Государственная Дума Федерального Собрания РФ. Второй созыв. Текст стенограммы заседания. Заседание 19 июня 1997 г. // Бюллетень № 108 (250).


[Закрыть]
.

Довольно гибко в правительственном варианте решался вопрос налогообложения прибыли. Саму ставку налога на прибыль предлагалось оставить без изменений (35 % в то время), но зато планировалось сузить налоговую базу за счет расширения прав предприятий по отнесению расходов на себестоимость. Проект предусматривал новую амортизационную политику. Предлагалось отказаться от начисления амортизации на каждое основное средство в отдельности, разбить все амортизируемое имущество на семь групп, составить суммарные балансы по каждой такой группе и амортизировать уже суммарные балансы. При этом примерно в 1,35 раза по сравнению с действующими увеличивались и нормы амортизации. Наконец, предлагалось разрешить относить на затраты производства расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, затраты на экологические цели, затраты, связанные с разведкой и подготовкой к освоению месторождений полезных ископаемых. По проекту предполагалось, что налоги будут уплачиваться только по фактическим результатам, а не исходя из действующей в то время нормы некой гипотетической прибыли, которая будет заработана в течение квартала.

Не был забыт и малый бизнес. Вместо так называемых налоговых каникул предлагался механизм поддержки малого бизнеса, при котором для предприятий малого бизнеса устанавливались повышенные нормы амортизации и пониженные ставки налога для первых 100 млн заработанной прибыли. Для самых малых предприятий предполагалось сохранить упрощенную систему учета и налогообложения по патентам.

Пересматривались подходы к налогообложению доходов граждан и налогообложению фонда оплаты труда у предприятий. Вместо пяти ставок действующего подоходного налога предлагалось установить только две – 12 и 30 %. Одновременно предполагалось снизить отчисления в государственные внебюджетные фонды, выплачиваемые работодателями. Предполагалось также отменить все региональные и местные налоги, которые уплачивались с фонда оплаты труда. Количество этих налогов было огромным и провоцировало предприятия пользоваться всевозможными обходными схемами, вместо того чтобы честно платить заработную плату.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27

Поделиться ссылкой на выделенное