Ольга Борзунова.

Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования



скачать книгу бесплатно

В то же время для разных отраслей в экономике был предпочтительнее один вид налогов. Для капиталоемких и не очень прибыльных отраслей выгоднее было введение условно переменных налогов, зависящих от прибыли и не учитывающих стоимость находящегося на балансе имущества. Для предприятий торговли, в свою очередь, предпочтительнее было использовать условно постоянные налоги, которые взимались в твердой сумме и не зависели от получаемой прибыли.

Предложенная классификация налогов вела к принципиальным изменениям самой конфигурации налоговой системы. Наиболее ярким явлением здесь стал отказ от налога на прибыль и замена его налогом на средства предприятий, направляемые на потребление. Логика была следующей. Прибыль – основной источник расширенного воспроизводства (а в высокоинфляционной среде первой половины 1990-х гг. – и простого тоже). Чем выше налогообложение источника для осуществления инвестиций, тем, соответственно, ниже эти инвестиции. Технологии ухода от декларирования прибыли к тому времени уже достигли такого расцвета, что «спрятать» практически любую прибыль для хорошего финансиста не составляло труда. Таким образом, налог на прибыль плохо выполнял фискальную функцию, но одновременно «хорошо» подавлял инвестиционный процесс.

Решение указанных проблем виделось во введении (модификации) следующей системы налогов.

Налог на средства предприятий, направляемый на потребление. По сути, это был несколько модифицированный подоходный налог, только привязанный не к отдельному работнику, а к юридическому лицу в целом. Ставку по этому налогу трудно было назвать щадящей. Разработчики предложили ее на уровне 70 %.

Налог на добавленную стоимость. Несмотря на то что к этому налогу авторы проекта относились с некоторой настороженностью, предлагалось его сохранить, хотя и резко снизить ставку (до 13 %).

Налог на имущество. Этому налогу в проекте кодекса уделялось особое внимание. Авторы проекта считали, что заметное увеличение ставок по данному налогу заставит предприятия более эффективно распоряжаться имеющимися ресурсами. Если же менеджмент предприятия не справляется со стоящими задачами, то высокие ставки налога на имущество будут, как минимум, стимулировать переток ресурсов от неэффективных собственников к эффективным.

Подоходный налог. Подоходный налог с граждан предлагалось отменить, точнее, включить его в состав налога на средства предприятий, направляемые на потребление. Но главная интрига была в другом. В кодексе В.Н. Фролова выдвигалась революционная по тем временам идея – отказаться от прогрессивного налогообложения в принципе. Мотивировка была следующей: прогрессивное налогообложение сдерживает деловую активность населения, собирать прогрессивную часть налога чрезвычайно дорого, методов ухода из-под прогрессивной шкалы столь много, что сбор налога превращается в фарс.

Акцизы. Роль акцизов (как и всех условно постоянных налогов) в проекте кодекса резко повышалась. По сути, акцизы компенсировали выпадающее из налоговой системы прогрессивное налогообложение и выполняли социальную функцию последнего.

Довольно много внимания в кодексе уделялось сбору государственной пошлины, налогу на имущество физических лиц.

Проектом кодекса также предусматривалось взимание налогов на использование трудовых ресурсов и налога на сокращение рабочих мест.

В целом предложенная система налогов и сборов была проста, справедлива, компактна, эффективна, лишена таких пороков действующей на тот момент времени налоговой системы, как то, что сбор многих налогов обходился государству дороже, чем приносимые ими в бюджет деньги.

Чем больше вводилось налогов, тем быстрее пустела казна.

Авторы проекта кодекса полностью отказались от оборотных налогов. В рамках проекта предполагалось существенно снизить налоговое бремя и, главное, в той мере, в какой это вообще возможно, сместить акценты с фискальной на стимулирующую функцию налогообложения.

Сильной стороной проекта было и то, что налоговая система в нем не только выстраивалась на основе общетеоретических соображений и здравом смысле, но и подкреплялась модельными расчетами. В качестве информационной базы специалисты Ассоциации «Налоги России» взяли данные по 75 тыс. предприятий и более чем 3 млн физических лиц Свердловской области и показали, что уровень налогового давления по проекту кодекса по отношению к фактически действующему составляет 81,1 %, наблюдается заметное изменение структуры бюджетных поступлений и – предмет особой гордости разработчиков кодекса – налоговая нагрузка на инвестиции снижается почти в 5 раз.

Наконец, у разработчиков кодекса был ответ на самый сложный вопрос по существу предлагаемой налоговой системы: «Кодекс снижает налоговую нагрузку на экономику. Это означает, что доходная часть бюджета неминуемо сократится. Как объяснить российскому обществу снижение социальных и иных бюджетных расходов?». Ответ был следующим. Производство в России устойчиво сокращается. Один из решающих факторов, определяющих нарастание кризиса, – действующая налоговая система. В условиях падения производства снижение налоговых поступлений неизбежно. Чем сильнее действующая налоговая система будет подавлять производство, тем быстрее оно будет свертываться. Этот порочный круг должен быть разорван. Простое снижение налогового давления в рамках действующей налоговой системы, возможно, облегчит ситуацию на какое-то время, но не решит проблему в принципе. В предлагаемом же проекте налоговой системе придавалось новое качество, конституирующим свойством которого являлось стимулирование инвестиций и на этой основе – рост производства. Рост доходной части бюджета в этих условиях уже неизбежен.

В 1994 г. тогдашний премьер-министр B.C. Черномырдин объявил конкурс на проект налогового кодекса. Поскольку к этому времени в стране был только кодекс, разработанный группой В.Н. Фролова, правительство оказалось в довольно сложном положении. Выносить на обсуждение в Госдуму единственный реально существующий вариант кодекса оно не сочло нужным, альтернативы не существовало. Поэтому было принято «соломоново» решение: проект В.Н. Фролова пока не обсуждать, а ждать появления альтернативных вариантов. В действительности проблема заключалась в том, что тогда у правительства не было собственного варианта налогового кодекса. Как только он появился (а произошло это не очень скоро – только зимой 1996 г.), дело сдвинулось с мертвой точки.

Глава 2
НЕИСПОВЕДИМЫЕ ПУТИ ПРИНЯТИЯ НАЛОГОВОГО КОДЕКСА

2.1. Первый вариант налогового кодекса, разработанный Правительством РФ

Правительственный проект налогового кодекса разрабатывался три года. Первый вариант налогового кодекса, работа над подготовкой которого началась в 1993 г., состоял из шести разделов и включал основные определения, федеральные, региональные и местные налоги, правила налогового администрирования и принципы налогового федерализма. Позднее существенным изменениям подверглась как форма, так и содержание налогового кодекса. Общие разделы были объединены в одну общую часть, а разделы по разным уровням налоговой системы – в специальную. Такая структура соответствовала структуре вводимого в действие ГК РФ.

В течение 1994–1995 гг. содержательная работа над кодексом велась в направлении совершенствования законодательства по налогу на прибыль, подоходному налогу, акцизам, налогу на добавленную стоимость и налоговому администрированию. С 1995 г. разработка налогового кодекса стала осуществляться Минфином. В это же время Государственная Дума отклонила пакет законопроектов, касающихся отдельных незначительных изменений и дополнений существовавшей налоговой системы, подтвердив тем самым необходимость проведения радикальной налоговой реформы. В феврале 1996 г., после почти трехлетней подготовки, проект налогового кодекса официально был передан в Государственную Думу.

На момент обсуждения в Государственной Думе 24 апреля 1996 г. проект все еще был «сырым». Отсутствие расчетов изменения налогового бремени при принятии проекта общей части налогового кодекса не позволяло произвести необходимую экономическую оценку предлагаемых в проекте изменений. В представленном виде проект был принят даже не в первом чтении, а лишь за основу[45]45
  О проекте общей части Налогового кодекса Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания РФ. Второй созыв. Заседание 24 апреля 1996 г. // Бюллетень № 23 (165).


[Закрыть]
.

Изменения налоговой системы, предусмотренные первым вариантом правительственного налогового кодекса, были направлены на решение следующих важнейших задач:

– построение стабильной, понятной и единой в границах Российской Федерации налоговой системы, установление правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства;

– развитие налогового федерализма при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюджетов закрепленными за ними и гарантированными налоговыми источниками;

– создание рациональной налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан;

– уменьшение числа налогов и снижение общего налогового бремени;

– формирование единой налоговой правовой базы;

– совершенствование системы ответственности за налоговые правонарушения;

– совершенствование налогового администрирования.

Проект налогового кодекса состоял из четырех частей. Первая –

«Общая часть» – закладывала правовой фундамент налоговых отношений и определяла основы процесса налогообложения. По своей тематике и кругу регулируемых вопросов эта часть была близка к Закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», и после введения ее в действие она должна была заменить указанный Закон. Однако за счет вовлечения в законодательное регулирование большого числа новых вопросов и отношений, а также за счет более глубокой проработки действующих правил и норм объем проекта первой части налогового кодекса значительно превосходил объем Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Следующие три части – «Федеральные налоги», «Региональные налоги» и «Местные налоги» – были посвящены конкретному порядку налогообложения по всем федеральным налогам и сборам, а также принципам налогообложения по региональным и местным налогам и сборам.

Наиболее сложной задачей, стоявшей перед разработчиками налогового кодекса, был вопрос о налоговом федерализме, о распределении полномочий федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При рассмотрении этих вопросов необходимо было найти такое решение, которое смогло бы обеспечить оптимальное сочетание общегосударственных, региональных и местных интересов. В проекте общей части налогового кодекса полномочия в налоговой сфере распределялись между уровнями власти и местным самоуправлением, исходя из того, что все федеральные, региональные и местные налоги и сборы являются элементами единой налоговой системы Российской Федерации, влияющей на функционирование и развитие единого рынка России. При этом предусматривалось установление правовых механизмов взаимодействия всех элементов единой налоговой системы Российской Федерации.

Органам законодательной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлялось право самостоятельно устанавливать и прекращать действие региональных и местных налогов (сборов), изменять их ставки, предоставлять налоговые льготы и принимать другие самостоятельные решения в рамках установленных Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации общих принципов налогообложения и сборов в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Классификация налогов и сборов на федеральные, региональные и местные соответствовала разделению полномочий законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению или отмене налогов или сборов на соответствующей подведомственной территории.

Установление исчерпывающего перечня федеральных, региональных и местных налогов и сборов должно было воспрепятствовать процессу формирования несовместимых налоговых схем в регионах и на местах, возникновению конфликтных ситуаций в результате межбюджетного соперничества и способствовать сохранению единого Российского государства. Налогоплательщикам при этом гарантировалась определенная стабильность и предсказуемость налоговой системы.

Бюджеты всех уровней обеспечивались собственными закрепленными, гарантированными источниками доходов, одновременно предусматривалось сохранение регулирующих федеральных налогов. Региональные органы власти могли принимать аналогичные решения по введению регулирующих региональных налогов.

В пояснительной записке Правительства к проекту налогового кодекса отмечалось, что основная часть доходов региональных бюджетов формируется за счет поступлений от четырех налогов, а именно: от НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц и акцизов. Эти налоги в проекте налогового кодекса сохранялись и должны оставаться существенными источниками региональных бюджетов. При подготовке налогового кодекса не ставилась цель указать нормативы отчислений по федеральным налогам в региональный бюджет, как и не рассматривались вопросы трансфертов из федерального бюджета, поскольку подобные вопросы должны решаться в рамках бюджетного законодательства. Предложенные формулировки были достаточно гибкими для того, чтобы позволить любое бюджетное решение этих вопросов.

При построении налоговой системы в проекте налогового кодекса предусматривалось, что основными доходными источниками федерального и региональных бюджетов должны быть налоги на доходы и прибыль, а местного бюджета – имущественные налоги. Логика такого построения заключалась в следующем. Принимая во внимание, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации определение стратегии государственного, экономического и социального развития общества находится в ведении Российской Федерации, совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, решения федеральных и региональных органов власти должны быть соориентированы на создание оптимальных условий для развития отечественного предпринимательства, роста дохода и соответствующее увеличение поступлений в бюджеты. Органы местного самоуправления, по мнению авторов проекта, могут обеспечить эффективный контроль за накопленным имуществом, полнотой учета и сбора имущественных налогов. При этом местные органы могут с большей степенью реальности оценивать необходимость предоставления льгот по имущественным налогам.

В системе налогов предусматривались на федеральном и региональном уровнях налог на прибыль и подоходный налог с физических лиц при обеспечении единой методологии исчисления налогооблагаемой базы.

Из налога на прибыль предприятий и подоходного налога с физических лиц выделялся налог на доходы от капитала. В соответствии с проектом по невысокой ставке таким налогом предполагалось облагать отдельные виды доходов, налоги на которые удерживаются у источника доходов. Это относится, главным образом, к доходам в виде дивидендов или в виде процентов по ценным бумагам. По существовавшим тогда правилам величина налога на дивиденды зависела от того, каким лицом является акционер – юридическим или физическим. Юридические лица платили такой налог по ставке 15 %, а физические лица должны были включать такие доходы в состав совокупного годового дохода и платить налог по прогрессивной ставке (до 30 %). Чтобы устранить дискриминацию граждан, а также решить отдельные технические вопросы и был предложен новый налог, который, по мнению авторов проекта кодекса, должен был снизить налоговую нагрузку на граждан и способствовать инвестиционной активности граждан, в том числе через паевые инвестиционные фонды.

Большинство федеральных, региональных и местных налогов, сохранив или изменив незначительно свои названия, предлагалось Правительством изменить по существу. В первую очередь это относилось к НДС и налогу на прибыль предприятий. Эти налоги должны были стать действительно налогами на добавленную стоимость и на прибыль.

Наиболее серьезным изменениям предлагалось подвергнуть налог на прибыль предприятий. Было предусмотрено перейти от действовавшего тогда порядка расчета себестоимости к той схеме исчисления налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, которая используется в большинстве стран, т. е. от калькуляции себестоимости перейти к системе определения затрат за рассматриваемый период.

При этом из выручки должны вычитаться все деловые расходы, связанные с ведением бизнеса, за исключением специально оговоренных и не подлежащих вычету при налогообложении либо принимаемых к вычету в ограниченных размерах.

Предлагалось изменить механизм амортизации. Вместо индивидуальной амортизации каждого амортизируемого объекта предусматривалось распределение всех основных средств и нематериальных активов по нескольким группам. При этом определялся суммарный баланс каждой такой группы. За счет сокращения сроков амортизации и использования нелинейной амортизации предприятия получали возможность эффективно и в течение первых месяцев или лет списать большую часть затрат, связанных с приобретением основных средств и нематериальных активов.

Предлагалось также разрешить предприятиям капитализацию с последующей амортизацией отдельных видов затрат (на НИОКР, на разведку и подготовку к разработке запасов полезных ископаемых, на экологические цели и некоторых других) и сделать более либеральным перенос убытков на будущее.

В число федеральных налогов вводился социальный налог, объединяющий отчисления в государственные внебюджетные фонды (кроме отчислений в Пенсионный фонд): обязательного медицинского страхования, занятости и социального страхования. Такое решение не ликвидировало указанные фонды и не изменяло порядок формирования их доходов. Вместо трех платежей (с несколько отличающимися налоговыми базами и отличающимися порядком и сроками уплаты) вводился один налог, уплачиваемый по единым правилам и в единые сроки, который потом расщеплялся по трем указанным фондам. По мнению Правительства РФ, это должно было обеспечить не только большее удобство для налогоплательщиков, но и унификацию учета и отчетности, системы ответственности и размеров пеней, а также действенный контроль за государственными ресурсами.

При включении налога с розничных продаж в число местных налогов предполагалось, что органы местного самоуправления, зная условия местного рынка, смогут применять этот налог не только в качестве источника дохода, но и в целях экономического регулирования спроса и предложения на рынке товаров, при этом учитывался опыт действия такого налога в Шаховском районе Московской области.

В перечень местных налогов и сборов был включен налог на недвижимость. Особо оговаривалось, что при его введении в действие в отдельных регионах (городах Москве и Санкт-Петербурге), городах и районах будет прекращаться действие на этих территориях налогов на имущество предприятий, имущество физических лиц и платы за землю. Предполагалось, что при прекращении действия регионального налога на имущество предприятий будет произведено перераспределение средств соответствующих регионального и местного бюджетов. В частности, выпадающие доходы регионального бюджета в результате прекращения действия налога на имущество предприятий могут быть компенсированы увеличением доли поступлений в этот бюджет подоходного налога с физических лиц. При этом в соответствии с положениями проекта обшей части Кодекса изменения по федеральным, региональным или местным налогам и сборам должны приниматься при утверждении или корректировке соответствующего бюджета.

Формирование рациональной и нейтральной налоговой системы, ее упрощение предполагалось осуществить, отменив налоги, тормозящие либо искажающие побудительные мотивы экономической и инвестиционной деятельности. Налоги, уплачиваемые с валовых поступлений, не учитывают наличия реальной прибыли у предприятия, а также создают кумулятивный эффект – чем больше этапов от начальной до конечной стадии производства продукции, тем больше общая сумма таких налогов. В проекте налогового кодекса предусматривалась поэтапная отмена других налогов, взимаемых с выручки и налогов, имеющих целевое направление использования (налогов на пользователей автомобильных дорог, на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, транспортного налога, сбора на нужды образовательных учреждений, целевых налогов на содержание милиции, благоустройство территории и ряд иных налогов и сборов).

Конечно, при этом не предполагалась ликвидация дорожных фондов или уменьшение их финансирования. Доходы этих фондов должны были формироваться за счет акцизов на моторное топливо, налогов на владельцев транспортных средств и определенной доли НДС.

Было также предусмотрено отменить налоги, дающие незначительные поступления, а также налоги, взимание которых сопряжено с большими материальными издержками, а контроль за их уплатой затруднен или невозможен. Это, например, налог на операции с ценными бумагами и налог на приобретение транспортных средств.

Рациональность в налоговой системе предполагалось достичь и путем объединения налогов, имеющих сходную налоговую базу и налогоплательщиков. В первую очередь это относится к платежам за право пользования природными ресурсами и акцизам на минеральное сырье, к налогу на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизам на моторное топливо, к отчислениям в государственные внебюджетные социальные фонды (кроме Пенсионного фонда).



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7