Ольга Борзунова.

Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты



скачать книгу бесплатно

Сообразно со сказанным О.С. Иоффе предлагает строить периодизацию развития цивилистической мысли в СССР следующим образом:

1. От победы революции до 1921 г., когда товарные отношения свелись к предельному минимуму и широкое распространение получила идея прямого (безденежного, бестоварного) распределения, а потому потребность в гражданском праве вовсе отрицалась.

2. С 1922 по 1928 г., когда массовыми становятся частнотоварные отношения, под углом зрения которых рассматриваются и имущественные отношения с участием государственных хозяйственных организаций, не опиравшиеся еще сколько-нибудь широко на акты планирования как на свое непосредственное юридическое основание, а вследствие этого преобладающее место в науке занимала меновая концепция.

3. С 1929 по 1937 г., когда на первое место выдвигаются планово-хозяйственные отношения между социалистическими организациями и их находящаяся под воздействием плана деятельность по обслуживанию населения при одновременном вытеснении из оборота частнотоварных отношений, что послужило почвой для утверждения в науке концепции хозяйственного права.

4. С 1938 по 1955 г., когда планово-хозяйственные отношения достигают такой степени зрелости, что все более явственно обнаруживается сочетание в них плановых и стоимостных начал, приводящее к переосмысливанию роли и назначения гражданского законодательства, к отказу от концепции хозяйственного права и переходу науки на позиции учения о едином гражданском праве социалистического общества.

5. С 1956 г. и в последующие годы, когда в поисках оптимальных форм управления социалистическим хозяйством производится перестройка этого управления, которая, при всем разнообразии отдельных ее видов, преследует единую цель – превратить экономическую заинтересованность производственных коллективов в один из решающих мотивов их деятельности по выполнению народнохозяйственного плана. Это обусловливает усиление роли социалистических товарно-денежных отношений при правильном сочетании планирования с собственным почином исполнителей плана, но в то же время порождает еще более тесное, чем в предшествующие годы, органическое переплетение плановых отношений с отношениями стоимостными. В результате, наряду с упрочением теории единого гражданского права, появляются предпосылки, определенная оценка которых приводит в новых условиях к возрождению в обновленном варианте теории хозяйственного права[41]41
  http://civil.consultant.ru/elib/books/3/page_23.html


[Закрыть]
.

По мнению Г.И. Муромцева, специфика советских кодификаций предопределялась:

1 характером предшествующего (досоветского) правового развития;

2) характером марксистско-ленинской идеологии и ее преломления в социально-политической и правовой структурах, существовавших в СССР;

3) наконец, конструкцией самих кодексов и их местом в правовой и политической системах общества.

К 1917 г.

фактор отсталости России как в социально-политическом, так и в правовом смыслах сохранял свое действие.

Советская власть, с одной стороны, официально отвергала старое право и старую правовую доктрину как классово неприемлемые, с другой стороны, как бы между прочим, во многом переняла старую технику, форму и структуру права, а также старый понятийный аппарат.

Будучи традиционными по форме, советские кодексы существенно отличались своим содержанием; они были инструментом социалистических преобразований. Посредством нормативных актов, не всегда называвшихся кодексами, на принципиально иной основе, нежели в буржуазных странах, регулировались сферы труда, образования, здравоохранения, социального обеспечения[42]42
  См.: Муромцев Г.И. Указ. соч. – С. 77.


[Закрыть]
.

Кодификация права после образования СССР происходила в основном на уровне союзных республик. На уровне Союза принимались Основные начала по отдельным отраслям права. В послевоенный период, и особенно в конце 50-х – начале 60-х гг., проходит вторая масштабная кодификация советского законодательства. В результате были приняты союзные Основы законодательства и гражданские, гражданские процессуальные, уголовные, уголовно-процессуальные кодексы в союзных республиках. Всего в 1958–1977 гг. было принято 15 Основ законодательства. Хоть и с меньшей интенсивностью, но кодификация продолжалась и в 70–80-е гг., когда были приняты Кодекс законов о труде РСФСР (1971), Жилищный кодекс РСФСР (1983), Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (1984).

Смена социально-экономической и политической систем, образование нового Российского государства обусловили последнюю по времени кодификацию отечественного права. В 1993 г. принят Таможенный кодекс РФ. В 1994 г. была принята и вступила в силу с 1 января 1995 г. первая часть Гражданского кодекса РФ. В настоящее время уже действуют четыре части ГК РФ. Приняты также новые Семейный (1995), Водный (1995), Уголовный (1996), Уголовно-исполнительный (1997), Воздушный (1997), Лесной (1997), Градостроительный (1998) кодексы, Кодекс торгового мореплавания (1999). Кодификационные работы проводятся также на уровне субъектов РФ. В ряде из них в 90-е гг. приняты собственные жилищные (Башкортостан, Коми), водные (Башкортостан), земельные (Башкортостан, Татарстан, Карелия), лесные (Татарстан, Саратовская область), градостроительные (Томская и Мурманская области) кодексы[43]43
  http://eyu.sci-lib.com/article0000947.html


[Закрыть]
.

Принципиальное отличие в подходах к систематизации законодательства в России и зарубежных странах, например, в XX в., пишет в связи с этим А.Н. Пилипенко, состоит в том, что систематизация законодательства во Франции происходила и происходит по мере эволюционного накопления нормативного материала (во всяком случае, после Великой французской революции). В России же, дважды в XX столетии, полное отрицание предшествующего государственно-правового опыта в 1917 г. и коренная ломка государственно-правовых основ после 1991 г. привели к тому, что законодательное регулирование было направлено прежде всего на создание новых правовых отношений, а не на регулирование отношений по мере возникновения и развития. То есть во Франции критерии систематизации вырабатывались по мере накопления законодательного материала, тогда как в России сначала вырабатываются критерии права, в значительной части идеологизированные, а затем начинается их реализация в нормотворческой деятельности[44]44
  Там же.


[Закрыть]
.

Рассмотрим теперь, какова роль кодификации в развитии законодательства. Т.Н. Рахманина в связи с этим отмечает, что кодификация как форма систематизации законодательства обладает такими качествами, как способность упорядочивать действующее законодательство, делать его более компактным, согласованным, освобождать от фактически утративших силу и недействующих правовых актов. Более того, кодификация является высшей формой систематизации законодательства, поскольку достижение указанных результатов сопровождается обновлением законодательства и по форме, и по содержанию. Кодификация непосредственно связана с установлением первичных правовых норм, с обновлением правового регулирования по существу. Именно это качество кодификации дает основание рассматривать ее как один из видов правотворческой деятельности. При этом кодификация есть наиболее совершенный вид правотворчества. Свое внешнее выражение и завершение кодификационная деятельность, как правило, находит в издании особого рода нормативных актов – кодификационных актов, занимающих особое место в системе источников права[45]45
  См.: РахманинаТ.Н. Кодификация законодательства. – М., 2005. – С. 12.


[Закрыть]
.

1.2. Место кодификации в систематизации законодательства, ее принципы и виды

Правовая наука и практика свидетельствуют, что одним из главных требований к правовому регулированию является его системность. Необходимость систематизации обусловлена огромным количеством источников права. Цель систематизации заключается в устранении противоречий в правовой системе, отмене или изменении устаревших нормативных правовых актов, повышении эффективности реализации права в ходе правоприменения. В процессе систематизации осуществляется переработка и совершенствование всей системы права, ее упорядочение, устранение коллизий, недостатков, пробелов.

Систематизация законодательства может быть определена как комплекс мер, направленных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность. Систематизация представляет собой внесение в массив нормативных правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием. В результате систематизации законодательство в определенной мере восстанавливает свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения, восстанавливает свои регулятивные возможности. Законодательство нуждается в периодическом проведении систематизаций различного уровня и формы.

Целью любой систематизации является облегчение участникам правореализации установления всех правовых предписаний, которыми надлежит руководствоваться, в их системе. Постоянное динамичное развитие законодательства, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в уже существующие – все это создает большие трудности с выбором правомерного варианта поведения. Систематизация призвана создать определенные основания для поиска нормативных правовых предписаний, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений. Бессистемное нагромождение нормативных правовых актов, к тому же противоречащих друг другу, не способно быть полноценным регулятором общественных отношений и может только создать у людей антипатию к закону, стремление жить не связывая свое поведение с его велениями.

Традиционно в юридической науке выделяются следующие виды систематизации:

1) инкорпорация, которая представляет собой размещение нормативных правовых актов в соответствии с каким-либо критерием в определенном порядке, разделение на группы (например, размещение их в хронологическом порядке по дате принятия или разделение на группы в зависимости от предмета правового регулирования). Инкорпорация основывается на внешней систематизации законодательства – его объединении в разного рода сборниках на основании определенных объединяющих признаков без изменения нормативного содержания. Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. Это самый простой и примитивный вид систематизации законодательного массива, который не играет большой роли в облегчении поиска нужного для регулирования конкретных отношений нормативного правового предписания. Субъекты правоотношений в результате инкорпорации могут более быстро и точно отыскать подходящие для конкретного случая нормативные правовые акты, но при этом не имеют возможности оперативно определить, подлежит ли конкретный акт применению, имеет ли он законную силу, не претерпел ли изменений.

Нередко инкорпорация подкупает государственных деятелей кажущейся простотой проведения и мнимой необходимостью. В истории нашей страны предпринималось несколько попыток проведения глобальной официальной инкорпорации, которая, вероятно, представлялась как наиболее удобный, доступный и безопасный вид систематизации законодательства. В 1926 г. в СССР было принято решение о создании Систематического собрания действующих законов, однако фактически сборник так и не был разработан (в отечественной юридической литературе высказывалось вполне обоснованное мнение о том, что составление такого официального сборника в то время было не только бессмысленным, но и невозможным)[46]46
  См.: Черниловский З.М. Социалистическое право переходного периода: проблема преемственности // Советское государство и право. – 1977. – № 10. —С. 115.


[Закрыть]
. В 70-х гг. XX в. были созданы Свод законов СССР и Свод законов РСФСР. Однако практическая значимость проведенной в ходе их составления титанической работы оказалась незначительной. Объединенные в этих сводах нормативные правовые акты в дальнейшем претерпели значительные изменения и не могли использоваться в ходе правореализации в том виде, в каком они излагались в этих сборниках. В соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 г. было признано необходимым осуществить подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации как «официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов»[47]47
  СЗ РФ. – 1995. – № 7. – Ст. 509.


[Закрыть]
, но фактически инкорпорационные работы так и не начались. Это, возможно, объясняется тем, что был учтен опыт инкорпораций, доказывающий несоответствие усилий, прилагаемых при обобщении огромного объема законодательства, созданного в масштабах всей страны, и практической востребованности их результатов.

Однако несмотря на малую практическую значимость в ходе правореализации, инкорпорация очень важна для других видов систематизации, которые будут описаны ниже, она является их первым шагом;

2) консолидация, в ходе которой нормативные правовые акты не просто размещаются в определенном порядке, но излагаются при этом только в действующей редакции. Консолидация позволяет субъектам правового регулирования не просто ориентироваться в массе законов и подзаконных актов, но и получить точное указание о том, каким из них и в какой форме надлежит руководствоваться при определении своего правозначимого поведения. Результатами консолидации являются разного рода сборники только действующего законодательства. Современные технические средства делают возможным регулярное обновление таких сборников, поддержание их в таком состоянии, чтобы законы и подзаконные акты в них были приведены только в действующей редакции. Примерами могут служить активно используемые в России правовые информатизационные базы (Консультант Плюс и др.). Б.Н. Топорнин, выступающий за развитие указанной тенденции, полагает: «законы смогут успешно “работать”, если согласованным станет весь поток законодательства»[48]48
  См.: Топорнин Б.Н. Конституционно-правовые проблемы формирования новой экономической системы // Конституционный строй России: Сб. ст. – М., 1992.-С. 18.


[Закрыть]
. Консолидированные сборники нормативных правовых актов дают возможность более эффективно разбираться в огромном и постоянно изменяющемся массиве действующего законодательства и весьма востребованы в практической жизни;

3) но все же для законодательной техники значение имеет только одна форма систематизации законодательства, которая представляет собой весьма специфичный вид законотворчества, – кодификация. Кодификация представляет собой очень интересный с технической точки зрения процесс, исследование которого играет огромную роль в правовой науке.

Кодификацию можно определить как особый вид систематизации законодательства, представляющий собой выражение норм права, содержащихся в систематизируемых нормативных правовых актах, в одном новом акте, принятие которого лишает законной силы все эти акты. В ходе кодификации в одном новом кодифицирующем акте объединяются все нормативные правовые предписания систематизируемого массива законодательства; при этом с принятием этого кодифицирующего акта все старые акты утрачивают свою регулятивную необходимость и отменяются. Этот вид систематизации[49]49
  Впрочем, некоторые исследователи высказывают мнение, что кодификация представляет собой не систематизацию законодательства, а только совершенно особую самостоятельную форму законотворчества (См., напр.: Пиголкин A.C. Законотворчество в Российской Федерации. – М., 2000. – С. 130). С этим мнением трудно согласиться, так как в ходе систематизации новые нормы права не формулируются, а только в новой форме закрепляются уже ранее выраженные в законодательстве.


[Закрыть]
является одной из форм законотворчества и заслуживает особого изучения.

Кодификация является, пожалуй, самым эффективный способом систематизации нормативных правовых актов. Она представляет собой прекрасный способ «разгрузить» действующее законодательство, избавив его от огромного массива разрозненных нормативных правовых актов путем объединения их смысла в одном новом едином комплексном законодательном акте. В результате кодификации нормативные правовые предписания выражаются в концентрированном виде, объем законодательства, подлежащий изучению субъектами правоотношений, уменьшается, а у людей возникает возможность усвоить требования норм права более полно и системно, не исследуя в поисках отдельных положений всю систему законодательства. Кодификация – действенное средство увеличения регулятивной эффективности права, она служит для устранения множества бессистемных и разнородных нормативных правовых актов путем объединения их смысла в новом едином акте, носящем комплексный характер и служащем для комплексного единого выражения нормативных правовых предписаний, ранее содержавшихся в большом массиве законодательства. Такое кардинальное изменение законодательства позволяет сконцентрировать элементы норм права (гипотезу, диспозицию и санкцию), сосредоточив их в одном системном комплексном нормативном правовом акте. Кодификация представляет собой метод борьбы с излишним объемом законодательства, с его разбуханием, запутанностью, дублированием друг друга различными его элементами.

Кроме того, следует отметить, что кодификация представляет собой очень удобный способ восполнить существующие пробелы в законодательстве. Главной целью кодификации является системность законодательства, его стройность, структурное совершенство, а, стало быть, – целостный характер, всеобъемлемость, отсутствие пробелов, которые тоже суть нарушение системности. В ходе проведения кодификации в законодательстве выявляются не только повторения и коллизии, но и пробелы. У участников законотворчества появляется прекрасная возможность определить и восполнить эти пробелы, устранив нарушение единства и системности нормативных правовых предписаний. В ходе проведения кодификации пробелы в законодательном регулировании как грубейшее нарушение его системности, скоординированности и единства становятся более заметны. Устранить же их, что так же немаловажно, можно не внося в законодательство новелл, не создавая новых актов, которые еще более запутывают субъектов правового регулирования, а просто введя соответствующее положение в создаваемый единый комплексный кодификационный акт.

В то же время надо иметь в виду, что кодификация требует определенных условий. Т.Н. Рахманина считает, что в наличии должны быть такие условия, которые обеспечили бы возможность создания именно кодификационного акта, с едиными принципами регулирования, едиными нормативными обобщениями. Одновременно следует исходить из того, что кодификация призвана обеспечить новое регулирование определенных устойчивых (стабильных) отношений[50]50
  См.: Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. – С. 124.


[Закрыть]
.

При этом в процессе кодификации происходит укрупнение нормативных правовых актов.

Такое укрупнение позволяет достигнуть нескольких целей:

1) удовлетворение потребности в более полном, четком и компактном урегулировании различных сторон определенной сферы общественных отношений;

2) ликвидация множественности актов, действующих по одним и тем же вопросам, сведение воедино (в новом сводном акте либо на базе одного из действующих актов) нормативных предписаний по какому-либо важному вопросу;

3) по возможности более согласованное урегулирование устойчивых, взаимосвязанных по своей природе общественных отношений[51]51
  См.: Рахманина Т.Н. Указ. соч. – С. 124, 125.


[Закрыть]
.

Процесс укрупнения и упорядочения законодательства – явление закономерное. Дело в том, что постепенное накопление нормативного материала неизбежно приводит к образованию множественности актов, действующих по одним и тем же вопросам, актов, дублирующих друг друга, а нередко и противоречащих один другому. Это, в свою очередь, требует упорядочения актов, приведения их в определенную систему[52]52
  См.: Самощенко И.С. Совершенствование законодательства – закономерность развитого социалистического общества // Советское государство и право. – 1981. – № 3. – С. 29.


[Закрыть]
. Укрупнение, объединение актов – одно из важных и эффективных средств такого упорядочения.

В связи с этим Т.Н. Рахманина говорит об общих и специальных задачах, на решение которых направлен тот или иной укрупненный акт. В числе общих задач – упорядочение определенного участка (массива) законодательства, обеспечение большей компактности и согласованности системы нормативных правовых актов. Укрупненные акты способствуют конструированию системы законодательства соответственно как системы крупных блоков. Наряду с кодификационными актами они образуют своего рода каркас, вокруг которого концентрируется остальной нормативный материал[53]53
  См.: Рахманина Т.Н. Указ соч. – С. 125.


[Закрыть]
.

Кодификация кардинально изменяет систему законодательства, устраняя из него одни элементы и вводя новые, уничтожая коллизии и, что особенно важно, в борьбе за системность законодательного регулирования восполняя существующие в праве пробелы. Г.Ф. Шершеневич писал о кодификации: «Здесь речь идет не только о новой форме, но и о новом содержании: старые законы заменяются новыми, прежние пробелы восполняются, накопившиеся противоречия устраняются. Ежели даже значительная часть окажется заимствованной из исторически сложившегося законодательства, все же такой кодекс представит собою новый закон»[54]54
  См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. – М., 1911. – С. 422.


[Закрыть]
.

Анализируя роль кодификации в развитии законодательства, Т.Н. Рахманина выделяет три юридические формы кодификации:

системообразующую;

интегративную;

нормоустанавливающую[55]55
  См.: Рахманина Т.Н. Указ. соч. – С. 14.


[Закрыть]
.

При этом следует отметить, что систематизация в форме кодификации представляет собой очень специфичную форму законотворчества, результатом которой является возникновение системы особых нормативных правовых актов – кодексов и кодифицирующих (или комплексных) законов, определяющих систему отраслей и институтов права.

Ю.А. Тихомиров в связи с этим отмечает, что кодекс обладает следующими признаками, отличающими его от других нормативных правовых актов:

а) кодекс – это закон, занимающий высокое место в иерархии актов;

б) кодекс представляет собой сводный нормативный правовой акт, который на основе единых принципов регулирует ту или иную сферу общественных отношений;

в) кодекс регулирует важную и достаточно обширную область общественных отношений;

г) кодекс вносит существенную новизну в содержание и методы правового регулирования однородных общественных отношений;

д) кодекс обеспечивает полноту регулирования и представляет собой крупный сводный акт, отличающийся внутренним единством, целостностью и согласованностью нормативных предписаний;

е) кодекс способствует упорядочению и укрупнению законодательства[56]56
  См.: Тихомиров Ю.А. Теория кодекса // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. – Н.-Новгород, 2009. – С. 38.


[Закрыть]
.

Специфика этой формы законотворчества выражается в том, что создаваемый нормативный правовой акт, с одной стороны, выражает в упорядоченной форме излагавшиеся уже ранее правовые предписания, а с другой стороны, законодатель может включить в него и новые, ранее неизвестные законодательству положения. В любом случае, получившийся в результате кодификации акт законодательства занимает особое место в системе правового регулирования, являясь ключевым, основополагающим в определенной под системе норм права (отрасли, подотрасли, институте и др.). Он не просто содержит в себе предписания к поведению, такой акт выступает как системообразующее начало, основа для структурирования соответствующей отрасли или института права. Такой акт содержит в себе основные специфические принципы правового регулирования в конкретной области общественных отношений, основные дефиниции и правовые схемы, а также иные основополагающие начала определенного комплекса норм права. Н.М. Коркунов отмечал: «Кодификация не ограничивается изменением только формы, она дает систематическое объединение и содержание. Кодекс является не только новой формой старого закона, а новым законом в полном смысле слова»[57]57
  Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. – СПб., 1893. – С. 305.


[Закрыть]
. Именно поэтому правила и приемы проведения кодификации законодательства являются важнейшими элементами законодательной техники. Пренебрежение ими влечет утрату проводимой кодификацией всякой ценности.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9