Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты

скачать книгу бесплатно


. Это не исключает возможности заключения ими договоренностей с субъектами федерации других государств: так, например, 18 декабря 2000 г. было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады «О принципах и основах сотрудничества между субъектами Российской Федерации и провинциями и территориями Канады», где возможность подобных договоренностей предусматривается, но сразу (в ст. 3) оговаривается, что они не являются международными договорами

. Аналогично и в США: по п. 1 разд. 10 ст. I Конституции, штатам не предоставляется возможности заключать международные договоры (не могут они также вступать в союзы или конфедерации, а также заключать договоры с другими штатами)

, хотя с разрешения федерации штаты США заключают соглашения с иностранными субъектами (Конституция США лишает их и внутреннего «экономического суверенитета», закрепляя в том же пункте, что они не могут чеканить монету и выпускать кредитные билеты, облагать пошлинами и сборами импорт и экспорт). И если по ст. II Статей Конфедерации 1781 г. штаты обладали государственным суверенитетом, но лишь в составе Конфедерации США

, то впоследствии близкую позицию в виде «штаты получают общую власть из существа принадлежащего им суверенитета» сформулировал Верховный Суд США

.

Россия же, ратифицировавшая упомянутую выше Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве, разрешает этот вопрос как на конституционном уровне (так, по п. «к» ст. 71 Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации относятся внешняя политика, международные договоры и вопросы войны и мира, а по ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ – координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации), так и на законодательном уровне (Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»

), а также заключила с рядом государств (с КНР, Канадой, Индией, Вьетнамом, Арменией) соглашения о принципах сотрудничества между субъектами Российской Федерацией и их субъектами федерации и/или административно-территориальными образованиями, признающие за субъектами РФ и этих государств возможность заключать соглашения, но с оговоркой, что, во-первых, они не являются международными договорами, а, во-вторых, в указанных соглашениях не должны решаться вопросы, находящиеся в ведении государств и затрагивающие суверенитет (правда, в противоречие с нормой приведенного выше Федерального закона вступала ст. 99 Бюджетного кодекса РФ, на что будет обращено внимание при анализе угроз экономическому суверенитету в сфере государственного долга)

.

Более подробное рассмотрение данного вопроса выходит за рамки настоящего исследования. Отметим лишь, что непризнание большинством федеративных государств суверенитета за своими субъектами, а, следовательно, и их международной договороспособности, хотя, с одной стороны, свидетельствует об отсутствии у субъектов (в том числе и субъектов РФ) «экономического суверенитета» (хотя с некоторой долей условности можно говорить о наличии у них определенных суверенных полномочий в экономической сфере, особенно в части «внутреннего» аспекта суверенитета – в России, правда, в соответствии с решениями КС РФ, за субъектами не признаваемого), что исключает более подробное рассмотрение вопроса, но, с другой стороны, никак не должно исключать процедуры выработки общей воли федерации и субъектов федерации (в том числе процедуры согласования решения «центральной» власти и субъектов федерации) при принятии международных обязательств, где передаются полномочия, находящиеся в остаточном ведении субъектов федерации или их совместном с федерацией ведении

. Ниже будет показано, что в ряде государств прямо предусматривается требование такого согласования. В России же оно предусмотрено ст. 4 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно п. 1 которой международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Предпринимались попытки выведения необходимости согласования «центральной и региональной воль» и из постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П, однако, например, при присоединении к ВТО оно осуществлено не было

. Более того, КС РФ сформулировал в деле о проверке конституционности не вступившего в силу Протокола о присоединении России к Марракешскому соглашению следующую, представляется, спорную позицию: «Поскольку любой международный договор, затрагивающий ключевые вопросы экономической политики Российской Федерации, не может не затрагивать и интересы субъектов Российской Федерации, причем всех, предположение о том, что всякий раз в таком случае необходимо проведение согласительных процедур со всеми субъектами Российской Федерации, противоречило бы правовой природе России как единственно обладающей государственным суверенитетом (Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П)»

.

К вопросу о публичном и частном экономическом суверенитете. Экономический суверенитет личности

Дискуссионным является выделение других субъектов экономического суверенитета. Так, если развивать логику Г. Ласки, отметившего, что кроме государства властные функции фактически осуществляют разные общественные институты, и в связи с этим выдвинувшего концепцию децентрализованного суверенитета (как бы «растворяющегося» в указанных институтах)

, придется задаться вопросом о соотношении «мощи» экономических ресурсов государства и, например, частного капитала, а также отдельных его видов, например, финансового капитала или капитала, монополизированного и имеющего иностранное или криминальное происхождение, а потому создающего угрозу для общества, подрывающего государственный и народный суверенитет. Встает вопрос и о соотношении финансового суверенитета государства и частного «финансового суверенитета»; о роли частного капитала в формировании конституционных институтов, формально являющихся общественными или даже участвующими в осуществлении государственной власти (о роли частного капитала в финансировании политических партий и других общественных объединений, в финансировании избирательных кампаний и, таким образом, в формировании законодательной власти). Введение подобных категорий не представляется достаточно оправданным с точки зрения терминологии конституционно-правовой науки, однако, выделение самих тенденций накопления и монополизации капитала и его влияния на политическую, а соответственно, и конституционно-правовую сферу жизни ниже будет приводиться в качестве угрозы и государственному, и народному суверенитету, а также самой модели демократии.

Сегодня исследователи стали выделять «суверенитет личности»

. Данная категория представляется дискуссионной и далее не будет рассматриваться в настоящем исследовании, однако кратко отметим разнообразие позиций по вопросу, что считать «суверенитетом личности». Учитывая, что у индивида не предполагается наличие возможностей, сравнимых с политической властью, «внутренний» аспект суверенитета личности фактически отпадает (если не понимать его узко как совокупность прав и свобод). Пастухова Н. Б. считает, что под «суверенитетом личности» стоит понимать совокупность ограничений, накладываемых на суверенитет государства в его отношении к каждому из граждан, а сама категория актуализируется в условиях возрастающего влияния международных инстанций, защищающих права человека от посягательства на них своего государства

(т. е., по сути, больше говорится о внешнем аспекте суверенитета личности – как его независимости, обеспечиваемой ограничением государственного суверенитета в отношении личности и защищаемой международными инстанциями). По мнению же автора данного исследования, если термин «суверенитет личности» использовать, то можно выделить два аспекта «экономического суверенитета личности»: внутренний и внешний.

Первый – экономические и социальные / социально-экономические права и свободы личности

. Затронув вопрос о свободе, обратим внимание на то, что концепции свободы сильно различаются. Наряду с либеральной парадигмой свободы – «свободы от регулирования, от государственного вмешательства», от «физического принуждения»

, отметим другое понимание свободы – свободы «от не физического, в том числе экономического принуждения». Данная категория подробно разрабатывалась в марксизме. На обеспечении занятости как условии реальной свободы граждан акцентировали внимание и исследователи других направлений, в частности, один из авторов модели социального государства и видный деятель, заметим, Либеральной партии Великобритании

лорд Беверидж в работе «Полная занятость и свободное общество»; обращал на это внимание, например, и известный историк Э. Хобсбаум, наглядно демонстрировавший связь свободы и занятости, особенно в отсутствие трудового и социального законодательства

. На невозможность обеспечения подлинной свободы исключительно в рамках свободного нерегулируемого рынка (в рамках которого возникают явления, разрушающие сам рыночный механизм) обращается внимание и в зарубежной конституционно-правовой литературе, в том числе в работах немецкого государствоведа Х. Маурера. В частности, он писал: «Эта ситуация (невмешательство государства в экономику в целях обеспечения прав и возможностей граждан в свободном обществе. – О. Б.) возможна только тогда, когда рыночный принцип, действительно, функционирует, и в его реализацию не вкрадываются такие явления, как недобросовестная конкуренция, монополии, картели и т. д. В первом случае границы будут определяться рыночной экономикой, во втором – социальным государством»

.

Утверждая, что сам факт социальной заботы государства «закабаляет» граждан, представители ортодоксального либерализма предлагают государству «уйти», предоставив гражданам свободу. Данная позиция представляется лукавой. «Уход» государства не дает искомой свободы – лаконичная и точная аргументация данного тезиса была произведена еще дореволюционным отечественным правоведом П. И. Новгородцевым: «Пользование свободой может быть совершенно парализовано недостатками средств… Именно во имя охраны свободы право должно взять на себя заботу о материальных условиях его осуществления»

. Более того, «уход» государства, напротив, содействует возникновению еще большей зависимости граждан (как минимум тех из них, недостаток средств которых требовал бы обращения к государственной помощи и защите), но уже скрытой и не от государства (которое все-таки в нормальном демократическом государстве должно быть инструментом самоорганизации общества), а откуда более непрозрачных, преследующих сугубо коммерческие и иные личные интересы субъектов

, в частности, от банков и иных подобных акторов, которые можно обозначить как «коллективного ростовщика» (а закредитованное население не является самостоятельным), а также от работодателей.

В работе «Либерализм и свобода» известный французский политэконом институционально-социологического направления Ф. Перру отмечал, что экономика ХХ в. разрушила состояние свободы, понимаемой в духе либералов, но об этом не стоит жалеть, поскольку то не была свобода, «отвечающая внутренним потребностям здорового человека». Она принимала во внимание только потребности «платежеспособные, вооруженные покупательной способностью», и игнорировала скрытую за «свободой» борьбу неравных сил, одни из которых имели возможность навязывать другим свое господство, доминирование

.

Более того, заведующая сектором социальной философии Института философии РАН В. Г. Федотова обращает внимание и на то, что реализация не только личных и социальных, но и экономических (в их узком понимании) прав и свобод требуют помощи государства – помощи государства в обеспечении свободы (а не «свободы от государства»): «Государство брало на себя функцию обеспечения свободы предпринимательства не только от государства, но и от монополий, теневых и криминальных структур, подавляющих эту свободу»

.

Таким образом, если и использовать термин «суверенитет личности», то придется признать, что при формально-юридическом «внутреннем экономическом суверенитете личности» (закреплении за ней конституцией экономических и социальных прав), фактический экономический суверенитет личности часто выхолащивается внешней зависимостью, причем, не только от государства (на чем обычно делают акцент представители либеральной парадигмы), но и от частного капитала.

Современный мир содержит множество рычагов управления людьми и несвобод (фактических) при формально-юридической свободе. Так, например, взявшие кредит граждане фактически лишаются возможности защищать свои трудовые права, поскольку увольнение для них является не просто выходом на рынок труда в поисках нового места работы, но и влечет изменение условий кредитов. По этой же причине граждане фактически лишаются возможности свободно реализовывать свои политические права – в условиях, когда участие в манифестациях или поддержка тех или иных общественно-политических сил (или, наоборот, выступление против них) не поддерживается работодателем и может повлечь их увольнение (что не так сложно при современном российском трудовом законодательстве, по мнению ряда экспертов, не создающем достаточных гарантий защиты прав работников). Обремененные кредитами граждане держатся за рабочее место особенно сильно, в силу чего они тем более вынуждены соглашаться на неформальные условия (на фоне кризиса, чреватого массовыми сокращениями, это особенно актуально).

Аналогично и работодатели также часто обременены кредитами. При этом общая непрозрачность экономических отношений делает успешность экономической деятельности весьма зависимой от внеэкономических факторов, среди которых – отношения с властью, основными экономическими игроками (кредитно-финансовыми учреждениями, инфраструктурными компаниями) и т. д. В силу этого они не склонны держать у себя работников, проявляющих себя как активные участники гражданского общества.

Таким образом, важен как внутренний, так и внешний аспект «экономического суверенитета личности» – независимость, причем не только и, может быть, сегодня даже не столько от государства (Н. Б. Пастухова подчеркивает, что обычно категория «суверенитет личности» используется для попытки личности эмансипироваться от своего государства и даже от гражданской общности своего народа и лежит в рамках западных концепций, абсолютизирующих роль «privacy» – «суверенной» частной жизни), сколько экономическая независимость от иных субъектов, например, работодателя (классическая политэкономическая проблема конфликта труда и капитала второй половины XIX – начала ХХ в., особенно подробно разработанная в рамках марксизма) или от кредиторов (не в терминологии обязательственного права как стороны по любому гражданско-правовому договору, а в классическом экономическом понимании кредитного закабаления). Здесь применительно к личности возникает та же проблема «долгового закабаления», которая в данном исследовании подробнее рассматривается применительно к государству.

Обозначив указанные проблемы в отношении «экономического суверенитета личности», больше не возвращаемся к ним в рамках данного исследования. Отметим лишь, что подобно тому, как важен анализ экономической основы государственного суверенитета (действовал даже Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»), наука конституционного права должна исследовать и экономическую (социально-экономическую) основу реализации прав и свобод человек и гражданина (причем не только социальных и экономических, но и личных, политических, культурных и т. д.).

Заканчивая рассмотрение субъектов экономического суверенитета, оговорим, что проблематика экономического суверенитета нации (как и национального суверенитета в целом), а также выделяемых в литературе суверенитета наднациональных образований

, «глобального суверенитета»

, «суверенитета потребителя» и тому подобных категорий, в силу ограниченности объема, в данной работе не рассматривается. Отметим только, что выделение суверенитета наднациональных образований и «глобального суверенитета», как представляется, как раз и таит угрозу для государственного и народного суверенитета, которым уделяется основное внимание в данном исследовании. Категория же «суверенитет потребителя» носит преимущественно экономический характер и не представляет конституционно-правового интереса.

Отметим и необходимость разделять «субъектов экономического суверенитета» и «субъектов обеспечения (выделено мною. – О. Б.) экономического суверенитета»

. Последними, действительно, как предлагает Х. Х. Избулатов, могут быть отдельные государственные органы, общественные и государственные институты, «активно функционирующие акторы, оказывающие действенное влияние на поддержание в надлежащем, требуемом обществом и государством состоянии системы и механизмов осуществления экономического суверенитета»

(если говорить о субъектах обеспечения экономического суверенитета государства), но субъектами самого экономического суверенитета являются классические субъекты суверенитета как политико-правовой и конституционно-правовой категории: государство, народ, нация (выделение экономического суверенитета иных субъектов – столь же дискуссионно, сколько выделение их суверенитета в целом).

Иные классификации экономического суверенитета

Выделенные по критерию субъекта виды экономического суверенитета можно классифицировать далее по иным критериям (рассмотрим на примере экономического суверенитета государства, которому посвящена основная часть данной работы):

1. По критерию внутреннего верховенства и внешней независимости – на внутренний и внешний (как и суверенитет в целом).

2. По критерию разграничения юридического права и реальной возможности его реализации – на формальный и фактический (см. выше).

3. По объекту/структуре

(входящим в него элементам) – данный вопрос требует на нем остановиться чуть подробнее.

Структура (элементы) экономического суверенитета

К элементам экономического суверенитета логично относить такие, как: суверенитет в сфере внешнеэкономической политики, ресурсный, энергетический, финансовый, промышленно-технологический суверенитет и т. д., поскольку в литературе отмечается, что «в обобщенной форме экономический суверенитет характеризуют: ресурсная <…> самодостаточность; финансовая независимость; научно-технологическая и технологическая самостоятельность, самостоятельное развитие критических технологий»

, а в нормативно-правовых актах и официальных документах используются соответствующие термины, например, «технологический суверенитет» (п. 61 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации), «суверенитет финансовой системы» (п. 62 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации)

и т. д.

При этом элементы экономического суверенитета переплетаются между собой. Так, поскольку энергетическая сфера включает и природные энергоресурсы, и электроэнергетику, и атомную промышленность, и другие составляющие (см., в частности, п. 6 °Cтратегии национальной безопасности Российской Федерации), происходит пересечение энергетического суверенитета и других элементов экономического суверенитета, например, ресурсного суверенитета. Ресурсный же суверенитет тесно пересекается с территориальным суверенитетом. Выделение «территориального суверенитета» также дискуссионно – чаще говорится о территории как о пространственном ограничении действия суверенитета, хотя в некоторых конституциях говорится о суверенитете и территории почти через запятую: (например, в ст. 1 Конституции Туркменистана

), а иногда даже используется сам термин «территориальный суверенитет» – в конституциях (ч. 3 ст. 4 Конституции Восточного Тимора

) и в литературе

. Однако ресурсный и территориальный суверенитеты пересекаются подобно кругам Эйлера-Венна, поскольку последний включает в себя также право осуществления правосудия на соответствующей территории и другие правомочия, выходящие за пределы экономического суверенитета. Территориальный суверенитет также пересекается с тем, что условно можно назвать «суверенитетом юрисдикции» (или шире – «суверенитетом правового поля») – последнее в значительной степени входит в экономический суверенитет (в части регулирования экономических отношений и рассмотрения экономических споров в национальных юрисдикционных органах), но тоже выходит за его пределы. Аналогично, внешнеэкономический суверенитет пересекается как с финансовым (в части фискальных поступлений от таможенных пошлин), так и с промышленно-технологическим, поскольку инструменты внешнеэкономической политики направлены, в том числе, и на защиту собственного производителя.

Возможны и различные классификации «подэлементов» экономического суверенитета, например, в рамках финансового суверенитета можно выделять валютный суверенитет, суверенитет в части денежно-кредитной политики, суверенитет в части бюджетных доходов (фискальный суверенитет) и расходов и т. д. Они также пересекаются. Например, деоффшоризация экономики является не только механизмом обеспечения фискального суверенитета, но и, как отмечают исследователи, например академик РАН С. Ю. Глазьев, является условием реализации суверенной денежно-кредитной политики

. Суверенитет в части бюджетных доходов и расходов тесно пересекается с суверенитетом в части внутренней социально-экономической политики (первый выделяется по критерию инструментария, второй – по функции государства). Выделяемый в литературе «таможенный суверенитет»

можно рассматривать как подэлемент и суверенитета в сфере внешнеэкономической деятельности, и фискального суверенитета (в свою очередь, являющегося подэлементом финансового).

Такая классификация элементов экономического суверенитета является условной, поскольку, как, представляется, верно отмечают исследователи, «все элементы государственного суверенитета находятся в системном единстве. Стоит ликвидировать какой-либо из элементов, как разрушится вся система суверенитета»

.

Исходя из предложенных выше определений формального и фактического экономического суверенитета, можно предложить и другой вариант их структурирования.

Элементами формального экономического суверенитета являются:

1) право на обособление своего экономического пространства от экономических пространств иных субъектов (таможенное и т. п.), а также на регулирование условий доступа иностранных инвестиций в национальную экономику

и на поддержку отечественного производителя