скачать книгу бесплатно
Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)
Николай Константинович Науменков
Второе издание комментария к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» подготовлено с учетом многочисленных изменений и дополнений, внесенных в Закон начиная с 2008 года и заканчивая сегодняшним днем.
В книге подробно рассмотрены вопросы строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог в России, использования автомобильных дорог, в том числе на платной основе, классификации автомобильных дорог, а также изменения, которые внесены Законом в целый ряд кодексов и иных федеральных законов. Проанализированы все изменения, внесенные в сам Закон. Приведены акты Правительства РФ и Минтранса России, изданные в рамках реализации положений Закона.
Издание предназначено для руководителей и специалистов организаций, индивидуальных предпринимателей дорожной области, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере использования автомобильных дорог и дорожной деятельности.
Н.К. Науменков
Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)
Список сокращений
Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:
Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;
ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;
СКАД ВС России – Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации;
СКГД ВС России – Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации;
СКЭС ВС России – Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации;
МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации;
ГИБДД МВД России – Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;
МИД России – Министерство иностранных дел Российской Федерации;
Минобороны России – Министерство обороны Российской Федерации;
Минприроды России – Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;
Минрегион России – Министерство регионального развития Российской Федерации;
Минстрой России – Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;
Минтранс России – Министерство транспорта Российской Федерации;
Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;
Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации;
Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации;
Ространснадзор – Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;
ФСО России – Федеральная служба охраны Российской Федерации Росавтодор – Федеральное дорожное агентство;
Росархив – Федеральное архивное агентство;
Росимущество – Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;
Ростехрегулирование – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;
ГК «Автодор» – Государственная компания «Российские автомобильные дороги»;
ГК «Росатом» – Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».
Правовые акты:
Закон о дорожных фондах – Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» (название в ред. Закона РФ от 25 декабря 1992 г. № 4226-1)[1 - Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 44, ст. 1426; Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 3, ст. 102.], утратил силу;
часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[2 - СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301.];
Закон о безопасности движения – Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»[3 - СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4873.];
часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ[4 - СЗ РФ, 1996, № 5, ст. 410.];
УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[5 - СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954.];
Закон о госконтроле за международными автомобильными перевозками – Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»[6 - СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3805.];
БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[7 - СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823.];
часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ[8 - СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3824.];
Закон об организации органов власти субъектов РФ – Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[9 - СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005.];
часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ[10 - СЗ РФ, 2000, № 32, ст. 3340.];
ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ[11 - СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147.];
КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[12 - СЗ РФ, 2002, № 1 (ч. I), ст. 1.];
ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[13 - СЗ РФ, 2002, № 1 (ч. I), ст. 3.];
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[14 - СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3012.];
Закон об организации местного самоуправления – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[15 - СЗ РФ, 2003. № 40, ст. 3822.];
ГсК РФ – Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[16 - СЗ РФ, 2005, № 1 (ч. I), ст. 16.];
Закон о ГК «Автодор» – Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[17 - СЗ РФ, 2009, № 29, ст. 3582.];
КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ[18 - pravo.gov.ru, 2015, 9 марта.];
Закон о государственно-частном партнерстве – Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[19 - pravo.gov.ru, 2015, 14 июля.];
Закон об организации движения – Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[20 - pravo.gov.ru, 2017, 29 декабря.].
Источники правовых актов:
pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;
БВС РФ – «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»;
БМД – «Бюллетень международных договоров»;
БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;
Ведомости ВС СССР – «Ведомости Верховного Совета СССР»;
Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;
Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;
ВКС РФ – «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»;
РГ – «Российская газета»;
САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;
СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СП РСФСР – «Сборник постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР»;
СП РФ – «Сборник постановлений Правительства Российской Федерации»;
СП СССР – «Собрание Постановлений Совета Министров СССР»;
СПС – справочные правовые системы.
Иные сокращения:
ЕГРАД – Единый государственный реестр автомобильных дорог;
ЕГРЮЛ – Единый государственный реестра юридических лиц;
ИНН – идентификационный номер налогоплательщика;
КПП – код причины постановки на учет;
ОГРН – основной государственный регистрационный номер;
ОКАТО – Общероссийский классификатор административно-территориальных образований;
ОКВЭД2 – Общероссийский классификатор видов экономической деятельности;
ОКОГУ – Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления;
ОКОПФ – Общероссийский классификатор организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов;
ОКПО – Общероссийский классификатор предприятий, организаций;
ОКФС – Общероссийский классификатор форм собственности.
Введение
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также – комментируемый Закон) является основополагающим федеральным законом, регулирующим вопросы создания и использования автомобильных дорог в России. С его принятием устранены обусловленные отсутствием такого акта пробелы и противоречия в законодательстве РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона (законопроект № 435117-4, внесен группой депутатов Государственной Думы), автомобильные дороги являются неотъемлемой частью единой транспортной инфраструктуры России. Эффективное функционирование и развитие сети автомобильных дорог являются важнейшим условием развития общества и государства, в т. ч. решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности, экономики, социальной сферы и культуры.
Разработчиками законопроекта также отмечалось следующее:
некоторые нормативные правовые акты были приняты более 20 лет назад и поэтому могут применяться лишь в определенной части в связи с ограничениями, установленными более поздними нормативными правовыми актами. Среди таких документов – Устав автомобильного транспорта РСФСР, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. № 12[21 - СП РСФСР, 1969, № 2–3, ст. 8.] (признан утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом»[22 - СЗ РФ, 2009, № 9, ст. 1102.]), Постановление Совета Министров РСФСР от 9 июня 1959 г. № 930 «Об утверждении Положения о порядке пользования автомобильными дорогами и Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»[23 - СП РСФСР, 1959, № 5, ст. 56.], Постановление Совета Министров РСФСР от 5 марта 1969 г. № 129 «Об утверждении Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»[24 - СП РСФСР, 1969, № 7, ст. 31.]. С даты принятия указанных нормативных правовых актов изменилось не только государственное устройство страны, но и изменился порядок правового регулирования в сфере имущественных и земельных отношений;
с признанием утратившим силу с 1 января 2005 г. Закона о дорожных фондах вопросы дорожного хозяйства на законодательном уровне комплексно практически не урегулированы. При этом в ряде нормативных правовых актов представлены положения, лишь косвенно применимые к вопросам правового регулирования режима автомобильных дорог. Отдельные направления правового регулирования, имеющие существенное значение для развития отрасли (например, эксплуатация федеральных автомобильных дорог на платной основе и использование придорожных полос федеральных автомобильных дорог), закреплены в подзаконных нормативных правовых актах, преимущественно в постановлениях Правительства РФ;
таким образом, дорожное хозяйство является одной из немногих отраслей в России, не имеющей единого федерального законодательного акта, который объединял бы массив подзаконных нормативных правовых актов и регламентировал особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования автомобильных дорог единым образом как для федерального уровня, так и для субъектов РФ и органов местного самоуправления. Разрозненность и несогласованность правового регулирования приводят к тому, что многие нормативные правовые акты в области дорожной деятельности оказываются недостаточно эффективными и не имеют адекватного механизма реализации. Устранение указанных проблем и обеспечение целостного регулирования возможно только на уровне общего федерального закона об автомобильных дорогах в России.
Основная идея комментируемого Закона определена в пояснительной записке к его проекту как установление единых правовых основ деятельности, связанной с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием и использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов РФ, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими. Закон закладывает основы классификации автомобильных дорог в России; определяет компетенцию органов государственной власти России, субъектов РФ, органов местного самоуправления в дорожном хозяйстве; упорядочивает систему прав и обязанностей организаций и граждан, использующих автомобильные дороги, участвующих в их эксплуатации или развитии, в том числе на платной основе с привлечением частных инвестиций.
Наряду с непосредственным правовым регулированием общественных отношений в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности комментируемым Законом (в его первоначальной редакции) внесены изменения в ряд законодательных актов РФ, в т. ч. в БК РФ, часть вторую НК РФ, ЗК РФ, КоАП РФ, ГсК РФ, а также в Федеральные законы «О безопасности дорожного движения», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности на нарушение порядка их выполнения», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и некоторые другие, вносившие изменения в указанные акты.
О необходимости принятия Федерального закона «Об автомобильных дорогах» говорилось в подпрограмме «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848[25 - СЗ РФ, 2001, № 51, ст. 4895.]. Разработка проекта данного Закона предусматривалась планом действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р[26 - СЗ РФ, 2006, № 5, ст. 589.]. Следует также упомянуть о таких программных документах, в которых отмечалась необходимость принятия названного Закона, как Транспортная стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г. № 45[27 - СПС.], и Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года, утв. Приказом Минтранса России от 31 июля 2006 г. № 94[28 - СПС.] (см. коммент. к ст. 2 Закона).
В перечисленных программных документах также говорилось о необходимости принятия и Федерального закона «О платных автомобильных дорогах». Соответствующий законопроект (№ 418503-4) был внесен в Государственную Думу в апреле 2007 г. (распоряжение Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. № 433-р[29 - СЗ РФ, 2007, № 17, ст. 2079.]). Однако, поскольку в мае 2007 г. был внесен проект комментируемого Закона, регулирующий в т. ч. и вопросы использования платных автомобильных дорог, федеральный законодатель отказался от принятия отдельного закона с указанным предметом регулирования. Соответственно, вопросы использования автомобильных дорог на платной основе законодательно урегулированы главой 7 комментируемого Закона.
В январе 1999 г. в Государственную Думу также вносился проект Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» (законопроект № 98105955-2, внесен группой депутатов Государственной Думы). Данный Закон был принят Государственной Думой 1 декабря 1999 г. и одобрен Советом Федерации 22 декабря 1999 г. Однако Президент РФ этот Закон отклонил (письмо Президента РФ от 3 января 2000 г. № Пр-26[30 - СПС.]), прежде всего, по причине отсутствия собственного предмета правового регулирования данного Закона (см. комментарий к ст. 1 Закона).
Глава 1
Общие положения
Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации (далее – дорожная деятельность).
2. Действие настоящего Федерального закона распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации (далее – автомобильные дороги) независимо от их форм собственности и значения.
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями.
