скачать книгу бесплатно
Механизмы цифровизации порядка предоставления государственных услуг
Научное исследование
Развитие цифровых технологий играет все большую роль в предоставлении государственных услуг. Возможности, которые стоят за дальнейшим развитием цифровых технологий, заставляют правительства, компании и отдельных потребителей адаптироваться к новой реальности. В этих условиях со стороны государства требуется пересмотреть процесс оказания государственных услуг.
Научное исследование
Механизмы цифровизации порядка предоставления государственных услуг
Введение
Главным российским ИТ-проектом последних лет стал переход к оказанию государственных услуг в электронном виде. С 1 июля 2012 года все регионы и муниципалитеты начали постепенный переход на электронное межведомственное взаимодействие. А к 2018 году в соответствие с Указом Президента РФ №601 от 7 мая 2012 года 70% всех гос.услуг должны оказываться в электронном виде (о путях достижения этого показателя читайте в отдельной статье «Популяризация электронных гос.услуг в России»).
Во всем мире государственные инициативы являются основным двигателем развития информатизации в стране. Россия – не исключение. Государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)», а также ряд других региональных и ведомственных программ оказали существенное влияние на уровень использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в стране и привели к ощутимым результатам.
Министерство связи и массовых коммуникаций России ведет планомерную работу, направленную на повышение качества и уровня доступности государственных и муниципальных услуг в электронном виде, возможность их получения по принципу «одного окна», обеспечение межведомственного электронного взаимодействия, повышение открытости государственных органов и участия граждан в принятии государственных решений («Открытое правительство»), а также повышение эффективности расходования бюджетных средств на ИКТ в государственных органах.
Для решения этих задач Минкомсвязь России разработала новые подходы к координации мероприятий в области ИКТ. Была сформирована необходимая методологическая база для координации создания и использования ИКТ госорганами, создана система целевых показателей и индикаторов, для планирования бюджетов мероприятий по информатизации, влияющих на качество предоставления государственных услуг. Также для решения системных проблем в области ИКТ была организована техническая и организационная поддержка. Единый портал позволяет гражданам и организациям получать сведения о государственных и муниципальных услугах (функциях), содержащихся в федеральном реестре, а также получать эти услуги в электронной форме. В частности, через единый портал заявитель может подать в электронной форме заявление о предоставлении услуги и необходимые для этого документы, узнать о ходе рассмотрения обращения, уплатить госпошлину. Заявления и подаваемые документы могут заверяться простой электронной подписью, если законом не установлено требование о квалифицированной электронной подписи.
Для каждой из услуг на портале указываются получатели, список необходимых документов, стоимость и порядок оплаты, сроки и результат оказания. Здесь же публикуются связанные с ними нормативно-правовые акты и адреса и телефоны ведомств. Работает рубрикатор по категориям, ведомствам и жизненным ситуациям (выход на пенсию, покупка квартиры, поиск работы, открытие бизнеса).
Принятые на едином портале заявления и документы направляются в госорган, оказывающий услугу, через систему межведомственного электронного взаимодействия. Через единый портал заявитель может оставить свой отзыв о качестве оказания государственных и муниципальных услуг.
Данная тематика является сравнительно новой для науки государственного и муниципального управления, поскольку именно в последние годы (во многом в связи с так и не завершившейся в Российской Федерации административной реформой) проявился интерес к феномену «электронного правительства». В настоящее время нельзя утверждать, что мы имеем сложившуюся концепцию «электронного правительства». В существующих исследованиях можно отметить значительный перевес в сторону изучения практических аспектов его внедрения, что создаёт определенные ограничения относительно глубины его теоретической проработки. Отдельные аспекты рассматриваемых вопросов изучаются фрагментарно в исследованиях, посвященных иным подходам темы диссертации. Многие специалисты полагают, что все процессы информатизации являются лишь технологическими и не затрагивают организационно-правовых и управленческих проблем. Тема работы была предметом теоретико-прикладного анализа в статьях по смежным проблемам, связанным с формированием и функционированием «электронного правительства». Таким образом, до настоящего времени не сложилось единого, сравнительно полного, внутренне непротиворечивого комплексного научного исследования, посвященного проблеме формирования механизма административно-правового регулирования при создании и функционировании «электронного правительства» в Российской Федерации. Данное исследование является попыткой восполнения указанного пробела.
Глава 1. Теоретические аспекты предоставления государственных услуг
1.1. Понятие и сущность государственных услуг
Государственные (муниципальные) услуги – это услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции.
Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.
Согласно этому закону, государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Основным инструментом регламентации предоставления государственных и муниципальных услуг является принятие административных регламентов – нормативных правовых актов государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, устанавливающих сроки и последовательность административных процедур и административных действий органов власти, а также порядок их взаимодействия с физическими или юридическими лицами.
Следует отметить, что до принятия административных регламентов не существовало единых требований к структуре и содержанию нормативных правовых актов, устанавливающих порядок реализации органами государственной власти тех или иных полномочий. Порядок предоставления большинства государственных и муниципальных услуг (исполнения государственных и муниципальных функций) регулировался документами различного уровня, при этом нередко не существовало единого документа, описывающего такой порядок.
Разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов государственной власти, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации, упорядочить административные процедуры, а в отдельных случаях исключить избыточные действия. В рамках административных регламентов устанавливаются в том числе требования к обслуживанию и комфортности граждан, а также персональная ответственность должностных лиц и возможность досудебного обжалования их действий (бездействия).
Таким образом, в настоящее время административный регламент является единственным документом, содержащим всю необходимую информацию, предусмотренную законодательными актами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц (сроки, перечень документов, основания для отказа, ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, контактная информация, стандарт комфортности и пр.).
Административные регламенты государственных и муниципальных услуг, включающие в себя стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг, разрабатываются в соответствии с главой 3 Федерального закона № 210-ФЗ.
Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Многофункциональные центры оказывают государственные и муниципальные услуги, в том числе в электронном виде по системе «одно окно». К их числу относится оформление паспорта или загранпаспорта, решение кадастровых вопросов, регистрация, ликвидация, выдача специальных разрешений, меры поддержки МСП, оплата штрафов, налогов и многое другое.
Предоставление государственных и муниципальных услуг регулируется Федеральным Законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 .06. 2010 года № 210-ФЗ.
Правительство Российской Федерации распоряжением от 17.12.2009 г. №1993-р утвердило перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг предоставляемых в электронном виде государственными и муниципальными учреждениями, а распоряжением от 28.12.2011 № 2415-р утвердило этапы перевода всех государственных и муниципальных услуг в электронную форму. До 1 января 2014 г. должна быть обеспечена возможность получения результатов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в электронном виде в отношении тех государственных услуг (функций), электронный вид представления результатов которых не запрещен федеральными законами.
На федеральном уровне утвержден перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.04.2011 № 729-р).
Под электронной услугой подразумевается услуга заявительного характера, где инициатором является гражданин, а вся необходимая информация предоставляется ему в электронной форме, через Интернет.
С целью обеспечения возможности получения услуг работает единый портал государственных услуг , где размещается информация о порядке оказания всех государственных и муниципальных услуг, включая образцы необходимых документов, а также предоставляется возможность получения некоторых услуг в электронной форме.
Для получения услуги заявитель (гражданин России, иностранный гражданин, юридическое лицо) должен пройти регистрацию на Едином портале.
Единый портал государственных и муниципальных услуг имеет особое предназначение в целях оказания электронных государственных и муниципальных услуг Портал государственных и муниципальных услуг – государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг.
Государственная услуга – услуга, оказываемая органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.
В связи с использованием в законодательстве Российской Федерации близких терминов и понятий, необходимо различать понятия услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», и услуг, оказываемых в контексте Федерального закона от 08.05.2010 №83- ФЗ.
Услуги по 83-ФЗ определяются федеральными и региональными перечнями государственных (муниципальных) услуг.
Услуги федерального уровня определяются базовыми и ведомственными перечнями.
Базовые перечни утверждаются отраслевыми министерствами и содержат 74 услуги в следующих сферах:
– здравоохранения, обращения лекарственных средств для медецинского применения, социального развития, труда и защиты прав потребителей;
– образования и науки;
– культуры, искусства, архивного дела, историко-культурного наследия, кинематографии;
– физической культуры и спорта;
– молодежной политики;
– транспорта.
Ведомственные перечни утверждаются на основе базовых перечней учредителями государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги.
Услуги регионального уровня определяются только ведомственными перечнями, которые утверждаются органами власти Субъекта Российской Федерации или учредителями государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги.
На основе утверждённых перечней для учреждений формируются
государственные задания для оказания государственных (муниципальных)
услуг согласно 83-ФЗ.
Предоставление услуг по 210-ФЗ осуществляют:
– Органы власти, внебюджетные фонды, органы местного самоуправления;
– Государственные (муниципальные) учреждения;
– Иные юридические лица.
По 210-ФЗ государственные (муниципальные) услуги определяются следующими перечнями:
Государственные и муниципальные услуги;
Услуги необходимые и обязательные;
Услуги в электронной форме.
В конце апреля 2020 года стали известны сроки запуска суперсервиса «Поступление в вуз онлайн», который позволит подавать документы в высшие учебные заведения через интернет.
Правительство распорядилось перевести 15 министерств и ведомств на электронное оформление разрешений
До 31 декабря 2021года федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) обязаны были наладить предоставление разрешений в электронном виде. Соответствующий план мероприятий по переходу государственных структур на электронные разрешения 10 февраля 2020 года утвердило правительство.
Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за выполнение плана, как отмечается в распоряжении, ежегодно, до 20 мая и 10 ноября, должны будут представлять в Минкомсвязи информацию о реализации его мероприятий. Министерство обязано каждый год, до 20 июня и 10 декабря, направлять в правительство доклад об осуществлении плана, учитывающий полученную от госструктур информацию.
Ускоренный переход на электронное оформление разрешительных документов охватит 15 министерств и ведомств по 47 наиболее востребованным гражданами и представителями бизнеса гос.услугам. Ранее, до распоряжения, предписывающего данный переход, ряд разрешений уже можно было получить электронно, однако теперь документ полностью избавляет граждан и представителей бизнеса и от необходимости обязательного посещения органа государственной власти или многофункциональных центров для подачи необходимых документов.
Реализация плана позволит обеспечить выдачу разрешений в электронном виде по реестровой модели, сокращение сроков исполнения разрешительных функций, автоматизацию процедуры проверки достоверности, сроков действия и статуса выданных разрешений.
Информация о выдаче будет заноситься в электронные реестры, размещённые в интернете, что, на мой взгляд, упростит проверку достоверности разрешений, сроков их действия и статуса.
1.2. Современное состояние системы предоставление государственных услуг через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (ЕПГУ)
В этом году исполняется 15 лет с момента, когда был запущен единый портал государственных услуг. За это время на «госуслугах» зарегистрировалось 86 миллионов человек, которые за год заказывают 60 миллионов электронных услуг. Но, оказывается, это только начало – в ближайшие годы на платформе запустят столько всего, что на прием к чиновникам можно будет вообще не ходить.
Проверить штрафы, записаться к врачу, оплатить госпошлину со скидкой в 30% – это, наверное, самые популярные сценарии использования Единого портала государственных услуг (ЕПГУ), или просто Госуслуг. За 10 лет это слово стало синонимом того, что хотя бы в некоторых сферах деятельности развитие технологий может уничтожить бюрократию и очереди.
Но в самой первой версии портала многих уже привычных услуг еще не было. Изначально прообраз современного портала Госуслуги был разработан ФГУП НИИ «Восход» и имел адрес ogic.ru. Теперь там некий центр юридической помощи, без всяких реквизитов. НИИ «Восход» все еще существует, но уже как бюджетное учреждение (а не как предприятие) и до сих пор занимается разработкой ПО для государственных органов.
В августе 2009 года проект забрали у НИИ и отдали его Ростелекому. К октябрю правительством был утвержден план по переходу государственных услуг в электронный формат, а уже 25 ноября 2009 года состоялся тестовый запуск портала. Министр связи объявил проект запущенным 15 декабря.
На первом этапе портал содержал лишь информацию о различных государственных услугах (110 федеральных услуг и около 200 местных). Личный кабинет с авторизацией через номер личного страхования к нему «прикрутили» только к апрелю 2010 года. И это тоже сопровождалось скандалами, ведь кроме номера для идентификации не требовались дополнительные данные.
Услуги добавлялись на портал постепенно. Например, услугу по оформлению загранпаспорта туда добавили уже в апреле 2010 года, а информацию о штрафах за нарушения ПДД – только к августу, проверку налоговой задолженности – к маю следующего года.
Многие путают портал Госуслуги и Единую систему идентификации и аутентификации (ЕСИА). На самом деле, формально это разные вещи, и через ЕСИА можно авторизоваться, в том числе, на других сайтах. Например, через систему можно зайти в личный кабинет налогоплательщика на сайте ФНС, или авторизоваться на региональном портале гос.услуг.
На Госуслугах зарегистрировано около 86 миллионов человек, то есть это почти все граждане, которые теоретически могут пользоваться интернетом и компьютерами. По данным исследования компании BCG, в среднем каждый второй житель России пользуется услугами портала хотя бы 1 раз в неделю – таких оказалось 47% населения. Это очень хороший показатель, по которому Россия находится на 9 месте в мире.
Более того, 11% опрошенных вообще используют портал госуслуг каждый день. Учитывая, что по официальным оценкам в среднем каждый день на него заходит 1,6 миллиона человек, цифры вполне правдивы.
Конечно, не все из почти 1000 видов федеральных услуг и десятков тысяч региональных используют все. Но чаще всего пользователи заходят на Госуслуги, чтобы воспользоваться такими функциями:
– оплата налогов и штрафов – 84,2%;
– запись на прием к врачу – 68,9%;
– отправка жалобы на качество каких-либо проводимых работ – 44,9%;
– заполнение налоговой декларации (вероятно, оценивалась частота авторизации через ЕСИА на сайте ФНС) – 43,8%;
запись ребенка в школу или детский сад – 43,6%;
постановка на учет автомобиля – 43,6%.
Практически все опрошенные уверены, что электронные госуслуги за последние годы стали намного лучше.
Однако стоит заметить, что примерно 2 из 3 опрошенных сообщили, что при обращении за получением услуг у них возникали какие-либо проблемы, а многие до сих пор не уверены в безопасности собственных данных.
Эти данные, конечно, не стоит считать абсолютно точными, как и любую другую статистику. Однако проникновение электронных государственных услуг действительно увеличивается каждый год.
Сейчас человек, которому нужно что-то получить от государства, обычно выбирает между обращением напрямую в профильный орган власти, обращением в МФЦ или посещением портала Госуслуги. Но есть все больше ведомств, которые фактически отказываются принимать заявителей напрямую. Это становится проблемой для социально незащищенных слоев населения.
Что касается порталов госуслуг в регионах, там набор услуг может быть другим. Например, в Москве все услуги были переведены на сайт мэра mos.ru. Их 260, а самые популярные из них – это электронный дневник для школьников, сбор показаний приборов учета, оплата по единому платежному документу.
Для получения большинства услуг нужна подтвержденная учетная запись в ЕСИА. Для подтверждения нужно обратиться в банк (многие из них оказывают такую услугу), Пенсионный фонд, МФЦ и т.д. Это бесплатно.
Портал госуслуг сейчас функционирует в виде сайта и мобильного приложения. Приложение было запущено в 2012 году, и сейчас им пользуются более 10 миллионов россиян.
Число пользователей ЕСИА выросло с 336 тысяч на старте проекта до 86 миллионов человек по состоянию на начало 2019 года:
Параллельно росло количество оказанных услуг. Если за весь 2010 год через портал было оказано 581 тысячу услуг, то через 2 года это было уже 7 миллионов. В 2014 году пользователи получили 16,8 миллионов услуг, а в 2018 – 60 миллионов. Учитываются услуги, которые можно получить именно в электронной форме.
Еще в 2012 году в рамках знаменитых «Майских указов» была поставлена цель – чтобы в 2018 году не менее 70% граждан России использовали электронные государственные услуги.
Можно сказать, что план в целом выполняется, процент россиян, использующих портал госуслуг, постоянно растет.
Сам портал «Госуслуги» иногда работает со сбоями, в отдельные моменты может вообще не открываться. Часто проводятся регламентные работы, если плановые – о них предупреждают заранее. Если сайт не открывается, единственный способ получить услугу – это попытаться зайти на него позже. Справедливости ради стоит отметить, что плановые работы проводятся обычно ночью.
Согласно статистике, которую собрал в 2019 году РОЦИТ, перечень наиболее частых претензий к сервису такой:
– нужной услуги просто нет в электронном виде – 52% опрошенных
– невозможно получить услугу по вине сервиса – 46%;
– нет подробной информации о том, как получить услугу – 45%;
Есть проблемы технического характера. Например, сбои, из-за которых пропадают заполненные заявления или теряется оплата (списывается с карты, но не приходит на бюджетный счет).
Наконец, смущает людей и сложная система регистрации – наличие 3 уровней доступа (в зависимости от предоставления паспортных данных и прохождения идентификации) путает многих.
26 ноября 2019 года TAdviser стало известно о том, что количество граждан, зарегистрированных на портале гос.услуг, превысило отметку 100млн. В течение 2019 года ежемесячно новыми пользователями становились в среднем 1,4млн. человек.
Чаще всего граждане пользуются сервисами для записи к врачу и в детский сад, получения информации о пенсионных накоплениях, регистрации автотранспортных средств, подачи заявления на сдачу экзамена в Госавтоинспекцию и получения водительского удостоверения. Также в десятку наиболее востребованных услуг входят оформление и выдача российских и заграничных паспортов, регистрация по месту пребывания и по месту жительства, выдача справок о наличии (отсутствии) судимости.
Портал гос.услуг работает с 2009 года и по состоянию на ноябрь 2019 года является одним из самых популярных государственных сайтов в мире. По оценке SimilarWeb, он занимает второе месте по посещаемости в категории Law And Government, уступая только порталу государственных услуг Великобритании.
