скачать книгу бесплатно
Университетом имени И. Н. Ульянова разработаны ряд актов, среди которых можно назвать Правила внутреннего распорядка учащихся, Правила приема на обучение, Положение о режиме занятий обучающихся, Положение о проведении текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, Положения о порядке оказания платных образовательных услуг, коллективный договор и пр.
А. Н. Козырин и Т. Н. Трошкина отмечают, что «ценность локальных нормативных актов и их особое место в системе источников образовательного права объясняются тем, что при принятии таких актов, в случае, когда локальными актами затрагиваются права обучающихся и работников образовательной организации, используются особые процедуры, позволяющие учитывать мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, а также представительных органов работников»[61 - Козырин А. Н., Трошкина Т. Н. Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования: комментарий статьи 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Реформы и право. – 2015. – №3. – С. 18 – 32.].
Зачастую в случае возникновения необходимости обращения к тому или иному локальному нормативному акту возникает проблема его поиска на сайте образовательной организации.
Открытость информации образовательной организации закреплена в ст. 29 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и в Приказе Рособрнадзора от 29.05.2014 №785 «Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“ и формату представления на нем информации»[62 - Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и формату представления на нем информации: приказ Рособрнадзора от 29.05.2014 №785 (в ред. приказа Рособрнадзора от 14.05.2019 №631) // Рос. газета. – 2014. – №188.; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.06.2019.].
На практике образовательные организации не всегда соблюдают требования федерального законодательства.
В результате проведенных надзорных мероприятий Светлогорской межрайонной прокуратурой выявлены несоответствия локальных нормативных актов образовательных организаций на поднадзорной территории требованиям действующего федерального законодательства[63 - Светлогорской межрайонной прокуратурой выявлены незаконные локальные нормативные акты образовательных организаций (2018) [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://prokuratura39.ru/2018/04/10/svetlogorskoy-mezhrayo№№oy-prokuratu-2/ (дата обращения: 06.02.2020).]. Так, правила внутреннего распорядка нескольких детских садов предусматривали не допуск в учреждение ребенка, не посещавшего учреждение в течение трех дней, без предъявления справки о состоянии здоровья. Действующими санитарно-эпидемиологическими требованиями к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений установлен срок пропуска 5 дней, по истечении которого дети принимаются в учреждение лишь при наличии справки. Установление дополнительных ограничений посещения нарушает законные интересы детей и родителей.
Правила внутреннего распорядка нескольких детских садов на поднадзорной территории предусматривали возможность применения меры взыскания в виде замечания к родителям воспитанников, в то время как на родителей обучающихся не могут налагаться дисциплинарные взыскания руководством образовательных организаций.
Правила внутреннего распорядка школы г. Пионерский предусматривали возможность наложения на учащегося дисциплинарного взыскания не только директором школы, но его заместителями и другими учителями, что прямо противоречило требованиям Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
В Правилах внутреннего распорядка школы п. Приморье предусматривалась мера воспитательного воздействия на нарушителей дисциплины в виде сообщения о поведении учащегося по месту работы его законного представителя. Указанная мера прямо нарушала положения Конституции Российской Федерации о личной и семейной тайне, положения Федерального закона «О персональных данных».
Правила внутреннего распорядка школы п. Донское запрещали учащимся в любой форме демонстрировать принадлежность к политическим и религиозным течениям, неформальным объединениям. Указанная норма противоречила требованиям Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», согласно п. 10 ч. 1 ст. 34 которого обучающимся предоставляются академические права на свободу совести, информации, свободное выражение собственных взглядов и убеждений, если это не сопряжено с агитацией ненависти, вражды и превосходства.
Наконец, Положение о порядке пользования учебниками и учебными пособиями обучающимися школы п. Приморье предусматривало возможность лишения обучающихся права бесплатного пользования учебниками и учебными пособиями библиотечного фонда, что прямо противоречило гарантиям общедоступности и бесплатности основного общего образования, установленным федеральным законодательством
На основании изложенного, Светлогорской межрайонной прокуратурой принесено 11 протестов на локальные нормативные акты образовательных организаций на поднадзорной территории.
Анализ законодательной базы в сфере образования выявил достаточно огромный массив нормативно правовых актов различного уровня, во многом дублирующие друг друга, имеются проблемы труднодоступности отдельных актов для соответствующих субъектов и потери их актуальности. Это особо заметно при анализе регионального законодательства и муниципального в сфере образования, в частности, Чувашской Республики и г. Чебоксары. Нормативные правовые акты, размещенные на портале органов власти Чувашской Республики, сайте г. Администрации Чебоксары, Министерства образования и молодёжной политики, Управления образования Администрации г. Чебоксары содержат акты как утратившие силу, так и нет, и проверить действует ли определённый акт на сегодняшний день или он утратил силу, простому человеку или образовательной организации, практически не возможно.
Таким образом, здесь можно говорить о проблемах доступности, информационной открытости нормативных правовых актов в сфере образования на региональном и муниципальном уровне. Здесь видится необходимость проведения систематизации регионального и муниципального законодательства в сфере образования, что должно быть решено на уровне Кабинета министров Чувашской Республики и Администрации г. Чебоксары путем издания соответствующих распоряжений, создания общей информационно-правовой базы Чувашской Республики включая муниципальный уровень всех районов Чувашской Республики. Кроме того целесообразно данную базу наполнить и материалами надзорной и судебной практики, что существенно поможет улучшить правовое обеспечение образовательной деятельности.
В литературе в качестве решений выдвигались предложения по «оптимизации системы обязательных требований, в том числе ведению реестра органов, уполномоченных разрабатывать и принимать отраслевые обязательные требования, установлению требований к структуре и содержанию правил, норм и нормативов, утверждению порядка регистрации соответствующих нормативных правовых актов и др. Указывалось также на целесообразность создания Единого межведомственного портала по раскрытию сведений об обязательных требованиях»[64 - Кнутов А. В. Обязательные требования к хозяйственной деятельности в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. №1. С. 104—122.].
Меняющиеся традиции административно-правового регулирования общественных отношений, в том числе образовательных, обусловили усиление внимания к проблемам регламентации разнообразных процедур в образовании. Для чего в системе государственного управления в сфере образования начата деятельность по систематизации правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в сфере образования[65 - Бекетов О. И. Соловей Ю. П., Куликова Т. Б. Кодекс РФ об образовании как основа административно-правового регулирования образовательной деятельности // Ежегодник российского образовательного законодательства. – 2017. – Т. 12 (№18). – С. 4—19.].
Надзорным органом сфере образования является Рособрнадзор, действующий на основании положения[66 - Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: пост. Правительства Рос. Федерации от 28.07.2018 №885 (ред. от 14.12.2019) // Собрание законодательства Рос. Федерации. – 2018. – №32 (ч. II). – Ст. 5344.]. Анализ положения о Рособрнадзоре от 28.07.2018 №885 и Приказа Рособрнадзора от 30.12.2016 №2239[67 - Об утверждении перечней актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки мероприятий по государственному контролю и надзору: приказ Рособрнадзора от 30.12.2016 №2239 // Администратор образования. – 2017. – №14.] которым утверждён перечень актов используемых в ходе надзорной деятельности показал, что в ходе надзорной деятельности Рособрнадзор проверяет соблюдение норм федерального законодательства и международных договоров. При этом перечень нормативных правовых актов ограничен федеральными законами, обязательным из которых является Федеральный закон от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и приказами Минобрнауки РФ. Указания на проверку в ходе надзорной деятельности на акты регионального уровня, муниципальные правовые акты, локальные нормативные акты – нет, т.е. они не подлежат проверке в ходе надзорной деятельности.
Кроме того, для сферы образования актуальными являются и такие источники обязательных требований, как указы Президента РФ, нормативные правовые акты ФОИВ (Минобрнауки России, Рособрнадзора, МВД России и др.).
Фактически в ходе проверок Рособрнадзором проверяется весь перечень нормативных правовых актов, что следует из Информации о наиболее часто встречающихся нарушениях обязательных требований по результатам проведенного Рособрнадзором федерального государственного надзора в сфере образования в IY квартале 2019 года[68 - Информации о наиболее часто встречающихся нарушениях обязательных требований по результатам проведенного Рособрнадзором федерального государственного надзора в сфере образования в IY квартале 2019 года [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://obrnadzor.gov.ru/ru/activity/main_directions/prevent_measures/ (дата обращения: 07.02.20202).] (Приложение 2).
Таким образом, в п. 3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации от 28.07.2018 №885 и в Приказ Рособрнадзора от 30.12.2016 №2239 необходимо дополнить указанием на акты регионального уровня, муниципальные правовые акты и локальные нормативные акты, что обеспечить законность надзорной деятельности Рособрнадзора, в противном случае, возникает вопрос о правомерности проверок у образовательной организации актов, например, локального уровня.
Таким образом, правовое регулирование права на образование охватывает нормы международного и национального права, включая федеральный, региональный, муниципальный и локальный уровень.
1.3. Механизм реализации права граждан на образование в Российской Федерации
Механизм реализации права на образование представляет совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих нормативных, организационных и инструментальных институтов, при помощи которых устанавливаются правила, регламентирующие поведение субъектов образовательной деятельности, определяются пути преодоления конфликтных ситуаций, возникающих в образовательном процессе, закрепляются меры и процедуры юридической ответственности за неисполнение и нарушение предписаний образовательного законодательства.
Статья 10 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» определяет систему образования (рис. 1.3.1.).
Рис. 1.3.1. Система образования в Российской Федерации
Субъектом образовательных правоотношений является «лицо, обладающее по закону правосубъектностью и участвующее в правоотношении, связанном с осуществлением образовательной деятельности по правилам, предписываемым моделью поведения в данном общественном отношении, закрепленной в законе»[69 - Шереметьев А. В. Субъекты образовательных правоотношений: теоретико-правовое исследование: дис. какнд. … юрид. наук: 12.00.01.– М. 2015. – С. 160.]
