скачать книгу бесплатно
Между тем обусловленная тем или иным психическим нарушением неспособность при осуществлении определенных прав и обязанностей в полной мере понимать значение своих действий или руководить ими далеко не всегда означает, что гражданин не в состоянии принимать осознанные самостоятельные решения во всех сферах социальной жизни и совершать юридически значимые действия, в частности мелкие бытовые сделки за счет собственной пенсии (чего после признания ее недееспособной была лишена заявительница по настоящему делу – гражданка И. Б. Делова), направленные на удовлетворение собственных разумных потребностей и не нарушающие права и законные интересы других лиц.
4.2. Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 года № 3185 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» признает за лицами, страдающими психическими расстройствами, все права и свободы граждан, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, и не допускает в отношении таких лиц ограничений прав и свобод, связанных с психическим расстройством, на основании одного только психиатрического диагноза, факта нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении для социального обеспечения или специального обучения (части первая и третья статьи 5).
В отношении граждан с ограниченными возможностями, в том числе обусловленными наличием у них психического расстройства, если не имеется достаточных оснований для признания их недееспособными, влекущего установление опеки, в законодательстве Российской Федерации предусматриваются специальные правовые механизмы социальной адаптации. В частности, лица с нарушением психических функций в случае установления им инвалидности помимо прав, перечисленных в статье 5 Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», наделяются правами, закрепленными федеральными законами от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (глава II) и от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». В соответствии со статьей 41 ГК Российской Федерации над совершеннолетним дееспособным гражданином, если он по состоянию здоровья не способен самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности, может быть установлен патронаж с назначением ему органом опеки и попечительства помощника.
Нормативно-правовое регулирование в сфере отношений, связанных с деятельностью в области оказания психиатрической помощи, исходит из того, что наличие у гражданина психического расстройства может по-разному отражаться на его интеллектуальном и волевом уровне, определяя степень имеющихся нарушений, в частности способности к адекватному восприятию окружающей обстановки, осознанию себя и адекватному поведению. Такой подход, подразумевающий комплексную оценку различных показателей, характеризующих стойкие нарушения функций организма человека, в том числе нарушения психических функций, позволяет выделить четыре степени их выраженности: 1 степень – незначительные нарушения, 2 степень – умеренные нарушения, 3 степень – выраженные нарушения, 4 степень – значительно выраженные нарушения (приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23 декабря 2009 года № 1013н).
Между тем в гражданско-правовом регулировании порядка и правовых последствий признания гражданина недееспособным предусматривается возможность принятия судом только одного из двух решений – либо признание гражданина, страдающего психическим расстройством, недееспособным в полном объеме, либо отказ в таком признании, что фактически ставит суды перед неразрешимой – без издержек для сферы охраны прав и свобод – дилеммой в тех случаях, когда даже при наличии психического расстройства лицо сохраняет способность принимать некоторые осознанные самостоятельные решения в определенных сферах социальной жизни, направленные на удовлетворение личных потребностей, отвечающие его интересам и не нарушающие при этом чьих-либо прав и законных интересов. В таких случаях и тот и другой вариант порождают существенные риски, не исключают злоупотреблений и «линейного», упрощенного подхода к принятию решения, что ведет к нарушению требования юридического равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
Гражданин, в отношении которого принято решение об отказе в признании его недееспособным, но который в связи с наличием психического расстройства, тем не менее, фактически ограничен в способности понимать значение своих действий или руководить ими, остается de jure полноценным участником правоотношений, например в имущественной сфере, что может иметь негативные последствия как для него самого, так и для прав и законных интересов его добросовестных контрагентов. Стремление же предупредить подобные ситуации нередко подталкивает суды к признанию недееспособными граждан, чье психическое расстройство не достигает той степени тяжести, при которой они не способны отдавать отчет в своих действиях. Тем самым возможность самостоятельного осуществления гражданских прав для них полностью исключается.
Отсутствие у данной категории граждан такой возможности ставит их в худшее положение даже по сравнению с малолетними в возрасте от шести до четырнадцати лет, которые наделены правом самостоятельно совершать мелкие бытовые и иные сделки, указанные в пункте 2 статьи 28 ГК Российской Федерации. Ограничение прав этих лиц, несоразмерное степени нарушения их психических функций, включая право лично, помимо опекуна, обращаться в органы публичной власти за защитой своих интересов, делает их социально уязвимыми и в значительной степени зависимыми от других лиц, в том числе если они проживают в психоневрологических интернатах и, следовательно, находятся вне системы семейных (родственных) отношений.
Избранная федеральным законодателем в качестве меры защиты прав и законных интересов лиц, страдающих психическими расстройствами, модель правового регулирования признания гражданина недееспособным и установления над ним опеки, не предполагающая учета индивидуальных особенностей конкретной личности и ее потребности в защите, не может рассматриваться и как соответствующая современным стандартам прав человека. Европейский суд по правам человека обращал внимание Российской Федерации на то, что в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, российское законодательство различает дееспособность и недееспособность без учета «пограничных» ситуаций и в отличие от общеевропейских стандартов в данной области не предусматривает «дифференцированных последствий», что приводит к нарушению статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (постановление от 27 марта 2008 года по делу «Штукатуров против России»). Комитет по правам человека после рассмотрения на заседании 28 октября 2009 года доклада России о соблюдении Международного пакта о гражданских и политических правах также выразил озабоченность в связи со значительным числом в Российской Федерации лиц, признанных недееспособными, рекомендовал пересмотреть соответствующую практику и ввести в нее меры, которые отвечали бы требованиям необходимости и пропорциональности и учитывали бы индивидуальные особенности (CCPR/C/RUS/CO/6).
4.3. Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 19 (части 1 и 2), 23 (часть 1), 35 (часть 2) и 55 (часть 3), постольку, поскольку в действующей системе правового регулирования не предусматривается возможность дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими в тех или иных сферах социальной жизни, и тем самым допускается умаление и несоразмерное конституционно значимым целям ограничение прав и свобод граждан, признанных судом недееспособными вследствие психического расстройства.
5. Признание гражданина недееспособным – исходя из верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, приоритета общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации (статья 15, части 1 и 4, Конституции Российской Федерации) – должно иметь место лишь в тех случаях, когда иные меры защиты его прав и законных интересов оказываются недостаточными.
Определение конкретных способов защиты прав лиц, страдающих психическими расстройствами, в том числе в части оказания им необходимой поддержки в реализации гражданских прав и обязанностей, относится к дискреции федерального законодателя, который, осуществляя на основании статей 2, 17, 18 и 71 (пункт «в») Конституции Российской Федерации правовое регулирование в данной сфере, будучи связанным требованиями Конституции Российской Федерации и международными обязательствами Российской Федерации, обязан выработать оптимальный механизм, предполагающий необходимость учета степени нарушения их способности понимать значение своих действий или руководить ими в конкретных сферах жизнедеятельности и вместе с тем не допускающий умаления достоинства их личности и несоразмерного вторжения в частную жизнь.
Принимая во внимание специфику данного правового института, не позволяющую распространить на регулируемые им отношения действующее законодательство в части, предусматривающей ограничения гражданской дееспособности, используя в том числе аналогию закона или права, и исходя из того, что сама по себе возможность признания гражданина недееспособным вследствие психического расстройства не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку направлена прежде всего на защиту его собственных прав и законных интересов, Конституционный Суд Российской Федерации – в целях обеспечения баланса конституционно значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации) – считает возможным, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», определить следующий порядок исполнения настоящего постановления.
Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего постановления – в срок до 1 января 2013 года внести изменения в действующий механизм защиты прав граждан, страдающих психическими расстройствами, в том числе в части оказания им необходимой поддержки в реализации гражданских прав и обязанностей, которые позволяли бы суду учитывать степень нарушения способности таких граждан понимать значение своих действий или руководить ими в конкретных сферах жизнедеятельности и в максимальной степени гарантировали бы защиту их прав и законных интересов. Впредь до вступления в силу нового правового регулирования взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации подлежат применению в ныне действующей редакции. Соответственно, судебные постановления, вынесенные в отношении заявительницы по настоящему делу гражданки И. Б. Деловой, – учитывая, что ее правовой статус как лица, признанного недееспособным, является формально не ограниченным по времени, – должны быть пересмотрены именно на основе установленных федеральным законодателем критериев, с тем чтобы определить соразмерность обусловленных этим статусом ограничений степени имеющегося у нее нарушения способности понимать значение своих действий или руководить ими в конкретных сферах жизнедеятельности.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации соответствующими Конституции Российской Федерации постольку, поскольку они направлены на защиту прав и законных интересов граждан, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значения своих действий или руководить ими, а также на обеспечение прав и свобод других лиц и охрану иных конституционно значимых ценностей.
2. Признать взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 19 (части 1 и 2), 23 (часть 1), 35 (часть 2) и 55 (часть 3), постольку, поскольку в действующей системе гражданско-правового регулирования не предусматривается возможность дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими.
3. Федеральному законодателю надлежит – в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего постановления – в срок до 1 января 2013 года внести необходимые изменения в действующее гражданско-правовое регулирование в целях наиболее полной защиты прав и интересов граждан, страдающих психическими расстройствами.
Впредь до вступления в силу нового правового регулирования взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации подлежат применению в ныне действующей редакции.
Судебные постановления, вынесенные в отношении гражданки Деловой Ирины Борисовны, должны быть пересмотрены на основе нового правового регулирования.
4. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г. А. Жилина
В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» заявляю о частичном несогласии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2012 года № 15-П по делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И. Б. Деловой по следующим основаниям.
1. Данное дело рассмотрено Конституционным Судом Российской Федерации не в порядке абстрактного запроса, а по жалобе гражданки И. Б. Деловой на нарушение ее конституционных прав применением судом оспоренных законоположений (статья 125, часть 4, Конституции Российской Федерации, глава XII Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). При этом в жалобе не только не оспаривается предусмотренный этими законоположениями институт как таковой, но прямо указывается на наличие конституционно оправданной цели в закрепленной законом возможности ограничения прав гражданина, не способного вследствие психического расстройства понимать значение своих действий или руководить ими, посредством признания его недееспособным и установления над ним опеки. Соответственно, в ней ставится вопрос о признании оспоренных законоположений неконституционными лишь в той части, в какой они не предусматривают дифференциации последствий имеющегося у гражданина нарушения психических функций, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими. Именно это, по мнению И. Б. Деловой, с учетом характера имеющегося у нее психического расстройства и привело к нарушению прав, в частности права распоряжаться своей пенсией для совершения мелких бытовых сделок.
При таких обстоятельствах содержащийся в пункте 1 резолютивной части настоящего постановления вывод о конституционности оспоренных законоположений постольку, поскольку они направлены на защиту прав и интересов граждан, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значения своих действий или руководить ими, а также на обеспечение прав и свобод других лиц и охрану иных конституционно значимых ценностей, сам по себе совершенно очевидный и бесспорный, представляется неоправданно позиционированным на роль самостоятельного итогового результата рассмотрения дела. В контексте рассматриваемого дела и с учетом конечного вывода о признании по жалобе И. Б. Деловой оспоренных законоположений не соответствующими Конституции Российской Федерации он имеет значение лишь для общей характеристики в мотивировочной части соответствующего правового института, играя в системе аргументов роль логического обоснования формулировки Конституционным Судом Российской Федерации пункта 2 резолютивной части постановления.
Данная формулировка содержит не только итоговый вывод о неконституционности проверенных Конституционным Судом Российской Федерации законоположений, но и в скрытом виде вывод об их конституционности в определенном аспекте, поскольку они признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации лишь постольку, поскольку в действующей системе правового регулирования не предусматривается возможность дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими. Соответственно, они конституционны в том аспекте, в каком для обеспечения названных в пункте 1 резолютивной части постановления конституционно значимых ценностей устанавливают возможность признания недееспособным такого гражданина, степень нарушения психических функций которого такова, что исключает указанную дифференциацию в связи с утратой способности отдавать отчет своим действиям или руководить ими. Иное понимание пункта 2 резолютивной части постановления вступает в логическое противоречие с его содержанием, взаимосвязанным с основными положениями мотивировочной части, и не согласуется с самой сущностью правовой системы Российской Федерации, в которой Конституция Российской Федерации, признающая и гарантирующая права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, имеет высшую юридическую силу и прямое действие (статьи 2, 15 и 17).
2. Помещение промежуточного по своей сути и второстепенного в данной правовой ситуации вывода о конституционном аспекте оспоренных законоположений в резолютивную часть не вызывало бы особых возражений, если бы этому обстоятельству в пункте 5 мотивировочной части постановления и в пункте 3 его резолютивной части не было придано определяющее значение при установлении порядка исполнения принятого Конституционным Судом Российской Федерации решения. Причем, вопреки логике остальной мотивировочной части и содержанию пункта 2 резолютивной части, предполагающих признание недееспособным лишь такого гражданина, степень нарушения психических функций которого исключает возможность дифференциации в связи с утратой способности отдавать отчет своим действиям или руководить ими, Конституционный Суд Российской Федерации с опорой на вывод ее пункта 1 о конституционности оспоренных законоположений избрал такой способ исполнения, который пролонгирует действие оспоренных норм в их правонарушающем аспекте.
Так, установив федеральному законодателю срок до 1 января 2013 года для внесения изменений в действующий механизм защиты прав граждан, страдающих психическими расстройствами, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что впредь до вступления в силу нового правового регулирования оспоренные законоположения (несмотря на их признание неконституционными и нарушающими права и свободы граждан) подлежат применению в ныне действующей редакции. Во взаимосвязи с положением, согласно которому судебные постановления по делу И. Б. Деловой (по обстоятельствам дела явно не относящейся к лицам, имеющим такую степень психического расстройства, которая не требует дифференциации его гражданско-правовых последствий) подлежат пересмотру именно на основе нового правового регулирования, это означает, что до внесения изменений в законодательство взаимосвязанные нормы пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации подлежат применению так, как они были применены в ее деле.
Безотносительно к обстоятельствам дела И. Б. Деловой следует заметить, что правонарушающие последствия подобного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации значительно усиливаются распространенной практикой несвоевременного внесения необходимых изменений в законодательное регулирование, в том числе и в случаях предоставления законодателю дополнительного времени по сравнению с установленным законом сроком, как это предусмотрено и настоящим постановлением. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, по состоянию на 8 июня 2012 года из 121 решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятых с 1992 года, законодателем реализовано лишь 70 решений, а 51 решение по-прежнему требует принятия законодательных актов.
3. Между тем установленный порядок пересмотра дел в таких случаях, как и применение в правоприменительной практике по другим аналогичным делам правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации не предполагают ожидания правоприменителем принятия нового регулирования взамен норм, дисквалифицированных постановлением Конституционного Суда Российской Федерации: оно вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами; при возникновении в результате разрешения дела пробела в правовом регулировании до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации; правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в постановлении, подлежит учету правоприменительными органами с момента его вступления в силу (статья 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). В случае признания по итогам рассмотрения жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации дело заявителя подлежит пересмотру в обычном порядке (часть вторая статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Пробелы в праве возникают не только в случаях признания Конституционным Судом Российской Федерации нормативных актов противоречащими Конституции Российской Федерации. Их наличие для судебной практики не редкость, при этом отсутствие закона, регулирующего конкретные общественные отношения, не освобождает суды от вынесения решений о защите нарушенных прав соответствующих субъектов судопроизводства. Разрешение дела в таких случаях требует не ожидания восполнения пробела в правовом регулировании законодателем, а лишь дополнительных действий суда по применению права на основе аналогии закона, субсидиарного применения норм или аналогии права.
Восполнение пробелов в законодательном регулировании общественных отношений, как и правоприменение в целом требуют от судов учета нормативного единства российского права, в системе которого Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие. В таком значении следует понимать и положение части четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о том, что при возникновении в случае признания нормативного акта неконституционным пробела в правовом регулировании до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации. При этом, являясь частным случаем правоприменения как такового, оно должно применяться судами в совокупности с общими правилами восполнения пробелов в праве.
В данном частном случае непосредственное применение конституционных норм облегчается тем, что их толкование касательно соответствующей спорной ситуации уже дано Конституционным Судом Российской Федерации в своем решении. Однако и в отсутствие такого решения суды обязаны разрешать дела в соответствии с требованиями права, непосредственно применяя при необходимости для защиты конкретного права конституционные нормы (статья 15, часть 1, Конституции Российской Федерации, часть 3 статьи 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»). Основополагающим для судов при преодолении коллизий в нормативном регулировании и восполнении пробелов в праве должна быть защита прав и свобод человека и гражданина, которые как высшая ценность действуют непосредственно, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех ветвей публичной власти и обеспечиваются правосудием (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации).
В связи же с обстоятельствами дела И. Б. Деловой, которая согласно решению суда вследствие наличия у нее психического расстройства не может отдавать отчет своим действиям и руководить ими лишь в определенных сферах социальной жизни, вряд ли вообще имеется необходимость преодолевать какой-либо пробел в правовом регулировании, если применить оспоренные нормы в соответствии с подлинным смыслом пункта 2 резолютивной части постановления. Как верно указал Конституционный Суд Российской Федерации в абзаце первом пункта 5 его мотивировочной части, признание гражданина недееспособным – исходя из верховенства Конституции Российской Федерации, приоритета общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации – должно иметь место в тех случаях, когда иные меры защиты его прав и законных интересов оказываются недостаточными.
4. Положение части второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о пересмотре дела в обычном порядке применительно к делу И. Б. Деловой означает, что принятые по нему постановления судов общей юрисдикции подлежат пересмотру в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. В течение трех месяцев со дня вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2012 года № 15-П (до 27 сентября 2012 года) она вправе обратиться с заявлением о пересмотре состоявшихся решений о признании ее недееспособной, а суды обязаны отменить свои решения и снова рассмотреть ее дело по правилам, установленным процессуальным законодательством (статьи 392–397 ГПК Российской Федерации).
Гражданские дела о признании гражданина недееспособным рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации для дел особого производства, при этом дело должно быть рассмотрено и разрешено до истечения двух месяцев со дня поступления искового заявления в суд (часть первая статьи 154 ГПК Российской Федерации). Возможность продления или приостановления течения данного срока для ожидания нового правового регулирования процессуальное законодательство не предусматривает. Иное недопустимо, поскольку противоречило бы обычным правилам преодоления пробелов в праве и вопреки предназначению правосудия легализовало бы отказ суда от защиты нарушенного права по мотиву отсутствия конкретной нормы, регулирующей соответствующие отношения.
Разбирательство гражданских дел в судах должно осуществляться в сроки, предусмотренные федеральным законом, их продление допустимо лишь в случаях и порядке, которые установлены Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, но в любом случае судопроизводство должно осуществляться в разумный срок, при определении которого учитывается период со дня поступления заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного постановления по делу; обстоятельства, связанные с организацией работы суда, а также рассмотрение дела различными инстанциями не могут приниматься в качестве оснований для превышения разумного срока судопроизводства по делу (статья 6.1 ГПК Российской Федерации). Приведенные процессуальные нормы конкретизируют положения пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод – являющейся согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью российской правовой системы – о праве каждого при определении его гражданских прав на справедливое разбирательство дела судом в разумный срок. Возложение на суд обязанности ожидания нового правового регулирования для пересмотра дела И. Б. Деловой не согласуется с этими положениями.
Дело о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации – Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (3 июля 2012 года)
Глубокоуважаемый Высокий Суд!
Сегодня впервые в практике Конституционного Суда Российской Федерации рассматривается дело в порядке предварительного нормоконтроля о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации.
В связи с этим считаю необходимым акцентировать внимание, что поскольку Закон о ратификации Протокола Государственной Думой не принят и соответственно до подписания его Президентом Российской Федерации дело не дошло, то стороной в настоящем деле Президент Российской Федерации не является. Соответственно и я, как Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации могу принять участие в рассмотрении дела как представитель органов государственной власти.
Не вступившим в силу международным договором, конституционность положений которого подлежит проверке, является Проект Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года.
Проект федерального закона «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.» был внесен Правительством в Государственную Думу РФ 7 июня 2012 г.
Заявители полагают, что указанный Протокол не подлежит введению в действие и применению в Российской Федерации из-за несоответствия Конституции Российской Федерации, ее статьям 48 (ч. 1), 62 (ч. 3), 68, 72 (ч. 1 и 2), 101 (ч. 4), 118 (ч. 1).
По мнению заявителей, подлежащий ратификации и не вступивший в силу международный договор, не соответствует Конституции РФ как по порядку его принятия, опубликования, введения в действие, так и по содержанию его положений.
1. Несоответствие международного договора Конституции РФ по порядку его принятия, опубликования и введения в действие заявители усматривают в том, что:
– Марракешское соглашение об учреждении ВТО 1994 г. с приложениями к нему не представлено Правительством РФ в Государственную Думу ни на русском языке, ни на одном из его официальных языков, что исключает возможность анализа и оценки их содержания, а также их ратификацию.
– не вступивший в силу международный договор, затрагивающий вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не был согласован с субъектами РФ ни на стадии подготовки его проекта, ни на стадии внесения проекта федерального закона о его ратификации в Государственную Думу.
2. Несоответствие международного договора Конституции РФ по содержанию его норм депутаты усматривают в том, что:
– невозможность распространить на иностранных граждан требования о наличии статуса российского адвоката нарушает право на получение квалифицированной юридической помощи;
– допуск иностранных лиц в сферу оказания услуг патентных поверенных нанесет ущерб информационной и национальной безопасности;
– введение квалификационных требований (статуса адвоката) к представителям, в том числе и в третейских судах, противоречит конституционному принципу баланса частных и общественных интересов, нарушает принцип осуществления правосудия только государственным судом, поскольку третейские суды в судебную систему России не входят.
Заявители просят признать не соответствующими Конституции РФ положения не вступившего в силу и переданного на ратификацию в Государственную Думу Протокола, приложений к нему в их неразрывной связи с Марракешским соглашением об учреждении ВТО со всеми приложениями. Полагаю, что нельзя согласиться с доводами заявителей. Жалоба носит, на наш взгляд, политический характер. С помощью ее часть депутатов пытается выразить протест против вступления России в ВТО. Используемые авторами запроса характеристики процесса ратификации («профанация»), («формальность») носят в большей степени эмоциональную, нежели объективно-правовую основу
Прежде чем перейти к анализу приводимых в жалобе аргументов, считаю необходимым подчеркнуть, что со стороны высшего руководства страны неоднократно отмечалась сложность самого процесса вступления во Всемирную торговую организацию, а также дальнейшего участия в ней, говорилось о том, что внутри Всемирной торговой организации немало проблем, что там ведется огромное количество дискуссий, и чем более активно они ведутся разными странами, тем больше вероятность достижения согласия, поэтому пояснялось, что целью является не сама Всемирная торговая организация, а развитие экономики, последняя лишь средство, институт, который помогает создавать единые правила игры, снимает торговые барьеры, не допускает протекционизма
.
Вступление России во Всемирную трговую организацию мыслится в качестве дальнейшего рычага в деле модернизации, который открывает массу новых возможностей для торговли, инвестиций и всемирного роста, в том числе возможность перейти к подписанию нового соглашения с Россией по мобильности, возможность цивилизованно, в правовом поле отстаивать свои интересы, а также возможность подключения России к еще одной многосторонней структуре – Организации экономического сотрудничества и развития, одобрить программу совместных шагов по обеспечению безвизового режима, продолжать работу для облегчения контактов между людьми, что в дальнейшем откроет Россию для Европейского союза и Европейский союз для России
.
Кроме того, Президентом Российской Федерации В. В. Путиным как гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, уполномоченным определять основные направления внешней и внутренней политики государства, не единожды отмечалось, что «открытость, интеграция в международные экономические процессы – это наш безусловный выбор. Мы не отказались от него в период кризисных испытаний, не будем менять его и сейчас»
. В Послании Федеральному Собранию еще в 2002 году В. В. Путин сказал, что «ВТО – не абсолютное зло и не абсолютное добро. И не награда за хорошее поведение. ВТО – это инструмент. Тот, кто умеет им пользоваться, становится сильнее. Кто не умеет или не хочет пользоваться, не хочет учиться, кто предпочитает сидеть за частоколом протекционистских квот, пошлин, – обречен. Стратегически абсолютно обречен. «…» Убежден, развитие российской экономики возможно лишь при ориентации на жесткие требования мирового рынка, на завоевание в нем своих собственных новых ниш». Что касается приведенных в жалобе аргументов, то здесь необходимо отметить следующее.
1. По вопросу процедуры внесения на ратификацию Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года.
Заявители считают, что Марракешское соглашение об учреждении ВТО 1994 г. с приложениями к нему не представлено Правительством РФ в Государственную Думу ни на русском языке, ни на одном из его официальных языков, что исключает возможность анализа и оценки их содержания, а также их ратификацию.
Прежде всего, хотел бы обратить внимание на то, что процедура ратификации Протокола находится лишь в стадии подготовки ее в Государственной Думе. Если депутаты усмотрели, что без предоставления им текста Марракешского соглашения процедура ратификации не может быть завершена, ничто не мешало им сделать запрос в Правительство Российской Федерации с просьбой представить текст Соглашения.
А вместо того депутаты решили восполнить этот пробел путем обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. И этим затянуть принятие решения о ратификации Протокола.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что Соглашение об учреждении ВТО не предусматривает его ратификацию. Ратификации подлежит лишь Протокол о присоединении России к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО. Именно ратификация этого документа может формализовать присоединение России к ВТО согласно статье XII Соглашения.
В соответствии со статьей 14 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если:
a) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией;
b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;
c) представитель государства подписал договор под условием ратификации;
d) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.
Согласие государства на обязательность для него договора выражается принятием или утверждением на условиях, подобных тем, которые применяются к ратификации.
Также статьей 15 Венской конвенции установлено, что согласие государства на обязательность для него договора выражается присоединением, если:
a) договор предусматривает, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения;
b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения; или c) все участники впоследствии договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения.
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», которым определяется порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, применяется в отношении международных договоров Российской Федерации.
Статьей 2 пункт «а» данного Федерального закона определено, что международный договор Российской Федерации – это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее – иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Проверяя конституционность соблюдения процедуры принятия и подписания международного договора, следует исходить из следующего. Процедура подписания международного договора проходит несколько стадий. Это обсуждение с участниками соответствующего Протокола и подписание самого акта. Следующий этап – это ратификация. Ратификация пока находится на этапе внесения в Государственную Думу, то есть, собственно, то, что произойдет в Государственной Думе, это еще только предположение о том, произойдет оно в соответствии с требованиями Конституции или нет. По основаниям, по порядку подписания соответствующего Протокола до внесения в Государственную Думу заявители никаких претензий не заявляли, то есть ни о полномочиях участников переговоров – подписантов, ни о возможности совершения подобного рода действий и так далее. А вот то, что произойдет в Государственной Думе, это еще предстоит произойти, поэтому в данном случае это вообще предварительный анализ того, что могло бы быть, если бы это случилось.
Что касается представления соответствующих документов, то вместо того, чтобы восполнить соответствующий пробел, как они полагали, путем обычного обращения, о чем говорил Михаил Юрьевич, депутаты решили обратиться в Конституционный Суд и тем самым получить текст Марракешского соглашения.
Однако, как уже говорилось, Соглашение о ВТО не предусматривает возможности выражения согласия на его обязательность для новых членов ВТО, не являющихся первоначальными, посредством его ратификации. Ратификации подлежит лишь Протокол о присоединении России к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО. Именно ратификация этого документа может формализовать присоединение России к ВТО, согласно статье 12 Соглашения.
Всемирная торговая организация (ВТО) образована на конференции в Марракеше в 1994 году Соглашением об учреждении ВТО (Марракешская декларация). Поскольку Российская Федерация не принимала участия в заключении Соглашения, следовательно, положения ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» о заключении и выполнении международных договоров Российской Федерации не могут быть применимы в отношении самого Соглашения об учреждении ВТО. Порядок присоединения новых членов к Соглашению регулируется его статьей ХII, устанавливающей, что любое государство может присоединиться к Соглашению на условиях, согласованных между таким государством и ВТО.
Следовательно, Соглашением о ВТО не предусмотрена возможность для Российской Федерации ратифицировать непосредственно само Соглашение. Условия же присоединения к ВТО и порядок вступления в силу таких условий для Российской Федерации предусмотрены только в Протоколе. Поскольку условие о ратификации распространяется только на Протокол о присоединении, а не на Соглашение о ВТО, на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен пакет документов, необходимых для ратификации именно Протокола, а не самого Соглашения о ВТО.
В этой связи нельзя согласиться с позицией заявителей «о несоответствии Конституции Российской Федерации процедуры ратификации, поскольку на ратификацию выносится только Протокол, а само Соглашение об учреждении ВТО ратифицируются через ратификацию Протокола».
В соответствии с частью 4 статьи 16 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации.
Порядок заверения копий официальных текстов договоров определен распоряжением Президента РФ от 8 сентября 1994 года № 458-рп «О порядке, в соответствии с которым федеральными органами исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных договоров», устанавливающим, что заверенная копия официального текста международного договора представляется при внесении Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации соответствующих предложений в Государственную Думу Федерального Собрания.
Сам порядок заверения копий регламентирован письмом Министерства иностранных дел РФ от 17 ноября 1994 года № 3633 «О порядке заверения федеральными органами исполнительной власти копий официальных текстов международных договоров». Согласно этому Порядку в тех случаях, когда представляются предложения в отношении международного договора, официальный текст которого был принят только на иностранных языках, заверяется его перевод на русский язык. Такой перевод после выражения в установленном российским законодательством порядке согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора рассматривается в качестве официального. В таком же порядке заверяются копии официальных текстов международных договоров при внесении Президенту РФ или Правительству РФ предложений по вопросам утверждения, принятия, присоединения, временного применения, прекращения или приостановления действия международных договоров РФ.
Кроме того, обращаю внимание, что Распоряжение Правительства РФ от 13 декабря 2011 года № 2231-р «О подписании Протокола о присоединении Российской Федерации к Всемирной торговой организации» и сам Протокол были опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации от 26 декабря 2011 года № 52, ст. 7588. Перевод Протокола на русском языке с английского был размещен на официальном сайте Государственной Думы.
Кроме того, по информации Минэкономразвития России, заверенные переводы на русский язык текстов как Протокола, так и Соглашения о ВТО со всеми приложениями были представлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Неофициальный перевод на русский язык Соглашения об учреждении ВТО (Марракешская декларация) опубликован на сайте, который создан и ведется Высшей школой экономики под эгидой Минэкономразвития с 2001 года – www.wto.ru. Неофициальный перевод текста Протокола на русском, а также на английском языках доступен для ознакомления на сайте Минэкономразвития России www.economy.gov.ru.
Тексты Соглашения и Протокола размещены и в правовых базах «Гарант» и «Консультант». В последней на русском и английском языке.
Поэтому утверждение депутатов о том, что они не имели возможности ознакомиться с текстами этих документов, не обосновано.
2. Что касается продедуры принятия в части согласования с субъектами Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). При этом ее статьей 76 (часть 2) установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым относятся, в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; административное, админстративно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (статья 72, пункты «в», «к», «л» части 1), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Само же принятие и изменение всех федеральных законов, как следует из статьи 71 (пункт «а») Конституции Российской Федерации, находится непосредственно в ведении Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях уже обращался к вопросам, связанным с процедурой принятия законов Государственной Думой, в том числе, касался вопроса порядка принятия закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В постановлении от 23 апреля 2004 года № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса РФ в связи с запросам Мурманской областной Думы» Конституционный Суд, опираясь на вышеозначенные конституционные нормы, указал, что при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения требование обязательного направления соответствующих законопроектов субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием не предполагается. От субъектов Российской Федерации, в свою очередь, не требуется направление в Федеральное Собрание проектов законов, принимаемых ими в сфере совместного ведения. Вместе с тем, поскольку согласно Конституции Российской Федерации проекты федеральных законов вносятся именно в Государственную Думу (статья 104, часть 2) и федеральные законы принимаются Государственной Думой (статья 105, часть 1), сама Государственная Дума вправе предусмотреть в своем Регламенте положение о направлении законопроектов по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний (статья 109 Регламента Государственной Думы).
В силу сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции установление, исходя из требований Конституции Российской Федерации, процедуры принятия Государственной Думой решений, в том числе ее закрепление в Регламенте Государственной Думы, и соблюдение такой процедуры является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на Конституции Российской Федерации порядка принятия актов и гарантирует соответствие их содержания реальному волеизъявлению представительного органа; несоблюдение вытекающих из Конституции Российской Федерации процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции Российской Федерации; при отсутствии данных о такого рода нарушениях не может ставиться вопрос о признании закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по указанному основанию (постановления от 20 июля 1999 года по делу о проверке конституционности Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» и от 5 июля 2001 года по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов»).
Следовательно, соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний статей 104–108 Конституции Российской Федерации, – безусловная обязанность Государственной Думы. Вопрос о том, являются ли таковыми по своему характеру процедуры, посредством которых Государственной Думой принят тот или иной федеральный закон, и адекватен ли данный федеральный закон реальному волеизъявлению этого представительного органа, а значит, соответствует ли он Конституции Российской Федерации по порядку принятия, разрешается Конституционным Судом Российской Федерации.
В Российской Федерации как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому установление процедуры, предусматривающей направление Государственной Думой законопроектов в субъекты Российской Федерации, рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание согласительных комиссий, состоящих из депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации, в случаях, когда значительное число субъектов Российской Федерации высказывается против законопроекта в целом либо в значимой его части, призвано обеспечить принятие федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов.
Вместе с тем такого рода процедуры не должны препятствовать реализации вытекающего из статей 71 (пункт «а»), 94 и 105 Конституции Российской Федерации полномочия Федерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения.
Процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворить требования, заявленные субъектами Российской Федерации. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов Российской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия (постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П).
