скачать книгу бесплатно
Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» направлен на последовательное осуществление страхового принципа пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, в соответствии с которым размер трудовой пенсии каждого застрахованного лица зависит от суммы уплаченных страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и страхового стажа.
В связи с введением в действие Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» осуществляется оценка пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. путем их преобразования в расчетный пенсионный капитал.
Пенсионный капитал складывается из двух условных частей. За период после 1 января 2002 г. он формируется из фактических страховых взносов и начисленных с заработной платы, в состав которых входят все виды выплат, включая районный коэффициент. За период до 1 января 2002 г. пенсионный капитал рассчитывается исходя из установленной пенсии, которую мог бы получать гражданин, с учетом имеющегося стажа и заработка по состоянию на 1 января 2002 г.
Таким образом, чем дальше по времени от 1 января 2002 г. будет происходить назначение пенсии, тем меньшее значение будет оказывать на размер пенсии общий трудовой стаж на 1 января 2002 г.
В соответствии с пунктом 4 статьи 30 Федерального закона в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 г., учитываемая в календарном порядке.
Таким образом, концепция редакции статьи 30 Федерального закона заключается в применении при подсчете общего трудового стажа в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц методики исчисления стажа, используемой при назначении пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера, которая ранее была предусмотрена в Федеральном законе «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий».
В соответствии с данной концепцией рассчитаны все параметры пенсионной реформы, определены страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации и размер ставки единого социального налога.
Следует также учитывать, что оценка пенсионных прав граждан, которые находились на пенсии по состоянию на 1 января 2002 г., осуществляется из получаемого ими (на 1 января 2002 г.) размера пенсии или по основаниям, которые указаны в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Таким образом, размер пенсии при оценке пенсионных прав гражданам, пенсии которых исчислялись по ранее действовавшему законодательству Российской Федерации, не пересматривался.
Вместе с тем следует учитывать, что в соответствии с Федеральным законом размер пенсии гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, исчисляется в особом порядке с учетом следующего.
Статьей 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусмотрена формула определения расчетного размера трудовой пенсии.
Одной из составляющих формулы является отношение среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации (так называемое соотношение заработков).
В указанной статье для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрены повышенные размеры соотношения заработков.
Так, соотношение заработков для указанных граждан определено в размере от 1,4 до 1,9 в зависимости от размера районного коэффициента, установленного к заработной плате работника, тогда как для других граждан Российской Федерации соотношение заработков учитывается в размере не свыше 1,2.
С учетом изложенного восстановление льготного порядка исчисления страхового стажа при назначении пенсии для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, противоречит концепции проводимой в Российской Федерации пенсионной реформы.
Указанный в запросах и жалобах вопрос неоднократно обсуждался и рассматривался при подготовке и принятии законопроектов, направленных на реформирование пенсионной системы, однако достаточной поддержки не нашел.
Для сведения также сообщаю, что Государственной Думой 18 декабря 2002 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменения в статью 30 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”», в котором предусматривалось, в частности, восстановление льготного порядка исчисления пенсии лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, но отклонен 27 декабря 2002 г. Советом Федерации.
7 марта 2003 г. Государственной Думой указанный Федеральный закон был повторно принят в редакции согласительной комиссии, но повторно отклонен Советом Федерации 12 марта 2003 г.
Что касается мнения о несоответствии статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» статье 55 Конституции Российской Федерации, следует учитывать следующее.
В связи с принятием Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» правовая природа пенсий была изменена.
Определяя трудовую пенсию как ежемесячную денежную выплату в целях компенсации утраченного заработка, Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» установил, что право на трудовую пенсию имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
Таким образом, трудовая пенсия может быть назначена при наличии необходимого страхового стажа. Ранее право на трудовую пенсию зависело от продолжительности не страхового, а трудового стажа.
Непременным признаком страхового стажа для целей пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации является уплата страховых взносов.
Персонально целевым назначением указанных взносов является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете.
В Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» изменено требование к продолжительности стажа, необходимого для назначения трудовой пенсии (5 лет). Ранее, в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» необходимо было наличие стажа работы не менее 20 лет для женщин и 25 лет для мужчин.
Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» содержит и другие нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавшего пенсионного законодательства.
В соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Такое ограничение согласно статье 55 Конституции Российской Федерации может быть установлено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В статье 30 Федерального закона предусмотрена возможность оценки пенсионных прав застрахованных лиц. Федеральный закон не содержит норму, допускающую пересмотр права на уже получаемую пенсию исходя из вновь установленных условий ее назначения. Федеральный закон предусматривает лишь возможность пересмотра размера ранее назначенной пенсии по нормам этого Федерального закона.
В соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 29 Федерального закона установлено, что если при перерасчете размер трудовой пенсии не достигает размера, получаемого пенсионером на день вступления в силу Федерального закона, пенсионеру должна выплачиваться пенсия в прежнем, более высоком размере.
Таким образом, права лиц, размеры пенсий которых пересмотрены в соответствии с Федеральным законом, не отменяются и не умаляются, что соответствует статье 55 Конституции Российской Федерации.
Помимо этого можно утверждать, что в условиях соответствия оспариваемой нормы Конституции, распространение на лиц, работавших на Крайнем Севере и в приравненных к нему местностях, кратного (льготного) порядка исчисления общего трудового стажа, как предполагают заявители, привело бы к появлению у них еще одной дополнительной компенсации наряду с уже предусмотренной законодателем, увеличению их стажевого коэффициента и, как следствие, расчетного размера трудовой пенсии. Таким образом, фактически заявители ставят вопрос о необходимости расширения круга компенсаций для определенной категории пенсионеров, разрешение которого является прерогативой законодателя и не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации.
Кроме того, надо иметь в виду, что применение льготного исчисления стажа потребует изыскания дополнительного источника финансирования компенсации потери бюджета Пенсионного фонда РФ, поступления в который строго персонифицированы. Отвлечение на пенсии граждан страховых вносов других застрахованных лиц, которое неизбежно произойдет при льготном исчислении стажа, приведет к нарушению статьи 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
И наконец, согласно информации Пенсионного фонда РФ размер трудовой пенсии, исчисленной по нормам Федерального закона 2001 г. для пенсионеров-северян, выше размера трудовой пенсии, определенного согласно статьям 16–18 Закона РСФСР от 1990 г. с применением льготного исчисления трудового стажа. Например, максимальный размер трудовой пенсии жителям Сахалинской области, назначенной по этому закону с учетом районного коэффициента 2,0 и льготного исчисления стажа (в результате он мог стать равным 4540 годам соответственно для мужчин и женщин), составлял 1334 руб. 30 коп. По Федеральному закону 2001 г. размер этой пенсии с учетом повышенного отношения заработков – 1,9, но без льготного исчисления стажа составляет 1746 руб. 20 коп., т. е. на 411 руб. 90 коп. больше.
В соответствии с Разъяснением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 25 марта 2002 г. № 2 «О порядке применения пункта 2 статьи 31 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”» с 1 января 2002 г. подлежат применению как не противоречащие Закону от 17 декабря 2001 г. нормы о снижении пенсионного возраста, предусмотренные статьей 29 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Таким образом, лицам, проработавшим не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера или не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях и имеющим необходимый для назначения пенсии в связи с особыми условиями труда трудовой стаж, сохранено право на снижение возраста, установленного для назначения указанной пенсии, на пять лет.
Таким образом, федеральный закон обеспечивает пенсионерам-северянам уровень пенсионного обеспечения не ниже прежнего.
С учетом изложенного не вижу оснований для удовлетворения запросов и жалоб, рассматриваемых Конституционным Судом. Проблемы подлежат решению в законодательных органах: Государственной Думе и Совете Федерации.
Заключительное слово
Наши доводы изложены и не претерпели изменения. Они подтверждаются объяснениями специалистов и статистическими данными. Но естественными были бы в решении Конституционного Суда конкретные рекомендации Парламенту о совершенствовании пенсионного законодательства в отношении северян.
Конституционный Суд Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 29 января 2004 г. № 2-П
По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю. М. Данилова, судей М. В. Баглая, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, В. О. Лучина, с участием представителей групп депутатов Государственной Думы – депутатов Государственной Думы В. Н. Басыгысова, В. В. Лунцевича, В. Н. Пивненко, С. А. Попова, представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) – Председателя постоянного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по взаимодействию с Федеральным Собранием и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации З. А. Корниловой, представителя Думы Чукотского автономного округа – Председателя Думы Чукотского автономного округа В. Н. Назаренко, граждан В. Е. Великанова, О. А. Герасимовой, В. К. Дроздовской, А. С. Капустина, Е. В. Капустиной, М. В. Кольцовой, В. И. Куландина, В. Я. Педина, В. Ф. Скидана, В. П. Целуевского, Л. Т. Чернышовой, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела явились запросы трех групп депутатов Государственной Думы, запросы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Думы Чукотского автономного округа, а также жалобы граждан В. И. Белоусова, С. Л. Бембеевой, Т. И. Бобарыкиной, В. В. Буданова, В. П. Васюнина, В. Е. Великанова и И. И. Ляленко, О. А. Герасимовой, И. Н. Горбань, В. К. Дроздовской, Э. А. Заворуева и В. П. Целуевского, А. С. Капустина и Е. В. Капустиной, Ф. С. Каримова, Н. Ф. Клименко и Г. Н. Полетаева, М. В. Кольцовой, Л. А. Кондратенко, А. В. Косицына, В. И. Куландина, А. А. Лелика, В. И. Лисохмары, Л. С. Майоровой, М. А. Медведевой, С. К. Мокану, З. А. Никифоровой, М. П. Никифоровой, В. Я. Педина, Р. П. Пивоварова, Л. И. Рябикиной, В. С. Сидорова, В. Ф. Скидана, Н. Ф. Старченко, А. Е. Степанова, В. Д. Ступина, Н. Г. Тимофеевой, А. А. Тихонова, Л. Т. Чернышовой, А. М. Ширинской, М. И. Ягомоста. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в указанных обращениях положения статьи 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 года «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (в редакции от 31 декабря 2002 года).
Учитывая, что все обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С. М. Казанцева, объяснения сторон и их представителей, заключение эксперта – доктора юридических наук Э. Г. Тучковой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства труда и социального развития Российской Федерации – Ю. В. Воронина, от Пенсионного фонда Российской Федерации – Л. И. Чижик, от Министерства юстиции Российской Федерации – И. В. Пахомова, от Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации – Е. С. Финогеновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. С 1 января 2002 года введен в действие Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», устанавливающий основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии. В соответствии со статьей 31 данного Федерального закона с этой даты утрачивают силу Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», а другие федеральные законы, предусматривающие условия и нормы пенсионного обеспечения, применяются в части, ему не противоречащей (пункт 2).
Для тех лиц, которые приобрели пенсионные права до вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», его статьей 30 предусмотрен порядок их оценки путем конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал. При этом пунктом 4 данной статьи установлено, что в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 года, учитываемая в календарном порядке, и перечисляются включаемые в нее периоды.
Как утверждают заявители – депутаты Государственной Думы, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Дума Чукотского автономного округа, пункт 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», вводя календарный порядок исчисления общего трудового стажа при назначении пенсии для лиц, в отношении которых в соответствии с Законом Российской Федерации от 20 ноября 1990 года «О государственных пенсиях в Российской Федерации» действовало льготное исчисление некоторых периодов, засчитываемых в общий трудовой стаж (к таковым, в частности, относились периоды работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), нарушает право указанных лиц на пенсионное обеспечение; кроме того, содержащаяся в нем норма не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, которые ранее в него включались. По мнению заявителей, данная норма – как ухудшающая положение граждан и имеющая обратную силу – противоречит статьям 1 (часть 1), 2, 7, 17, 18, 20, 39, 54 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации.
В жалобах граждан конституционность пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оспаривается применительно к отношениям, возникшим до введения в действие названного Федерального закона, в части установления календарного порядка учета периодов работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и периодов прохождения военной службы по призыву вместо существовавшего ранее льготного (кратного) порядка. По мнению заявителей, поскольку правоотношения, связанные с приобретением льготного трудового стажа, закончились еще до вступления в силу нового правового регулирования, отмена льготного порядка исчисления общего трудового стажа, ухудшившая их положение, означает нарушение конституционного права на социальное обеспечение, закрепленного статьей 39 Конституции Российской Федерации, и противоречит ее статьям 2, 7, 15, 17, 18, 19, 35, 37, 46, 52, 53, 54 и 55 (части 2 и 3).
Кроме того, в ряде жалоб конституционность пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оспаривается в связи с тем, что в силу содержащейся в нем нормы из общего трудового стажа исключаются периоды отпуска по уходу за ребенком в возрасте до трех лет, подготовки к профессиональной деятельности, нахождения на спецпоселении лиц из числа репрессированных народов.
В жалобе гражданина В. И. Куландина помимо пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» оспаривается конституционность других положений данной статьи, устанавливающих правила оценки пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года (пункт 1), и правила определения расчетного размера трудовой пенсии (пункт 2). Доводы, представленные заявителем в обоснование своей позиции, свидетельствуют о том, что, не оспаривая само по себе установление для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, при исчислении им трудовой пенсии отношения среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации в льготном (повышенном) размере (1,4–1,9), он, по существу, требует, чтобы данная льгота была распространена на другие категории пенсионеров, т. е. фактически ставит вопрос о внесении изменений в действующее законодательство. Между тем разрешение такого рода вопросов к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации не относится, а потому в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 43 и статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» производство по данной жалобе в этой части подлежит прекращению.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является норма, содержащаяся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в той части, в какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством.
2. Конституция Российской Федерации в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1). Важнейшим элементом социального обеспечения, основное содержание которого – предоставление человеку средств к существованию, является пенсионное обеспечение. Государственные пенсии в соответствии со статьей 39 (часть 2) Конституции Российской Федерации устанавливаются законом. Определяя правовые основания, условия назначения, порядок исчисления пенсий и их размеры, законодатель – исходя из экономических возможностей общества на данном этапе его развития – должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь для тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума, с целью удовлетворения их основных жизненных потребностей, учитывая при этом, что установленные ранее меры социального обеспечения пенсионеров не могут быть отменены без равноценной замены.
Принципы правовой справедливости и равенства, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, в том числе права на социальное обеспечение (в частности, пенсионное обеспечение), по смыслу статей 1, 2, 6 (часть 2), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предполагают правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики в сфере пенсионного обеспечения. Это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 мая 2001 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации, поскольку, по смыслу указанных конституционных положений, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также – в случае необходимости – предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
3. Конституционно-правовой смысл оспариваемых положений пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» выявляется, исходя не только из их буквального смысла и смысла, придаваемого им сложившейся правоприменительной практикой, но и из их места в системе правового регулирования пенсионных отношений, в том числе порядка назначения и исчисления трудовых пенсий, которые представляют собой, как следует из статьи 2 названного Федерального закона, ежемесячные денежные выплаты в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода.
3.1. До вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» виды трудовой деятельности и иной общественно полезной деятельности, включаемые в общий трудовой стаж, определялись Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (статьи 89–92, 95). Его статья 94 предусматривала льготное (кратное) исчисление некоторых засчитываемых в этот стаж периодов (в отношении лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, аналогичную норму предусматривала и статья 28 Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»). Такое льготное исчисление позволяло отдельным категориям граждан приобретать необходимый для назначения пенсии общий трудовой стаж (20 лет для женщин и 25 лет для мужчин) в более короткие сроки и влияло на размер пенсии, который находился в прямой зависимости от продолжительности этого стажа.
Предпринятое в последние годы реформирование пенсионного законодательства, в основу которого положена концепция страховой природы пенсионного обеспечения, изменило функциональную роль общего трудового стажа в рамках обязательного пенсионного страхования. В настоящее время одним из основных условий приобретения права на трудовую пенсию является страховой стаж, т. е. суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж; юридическое же значение для целей пенсионного обеспечения общего трудового стажа, в который включается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности, уменьшается.
Сам по себе переход к новому правовому регулированию в области пенсионных правоотношений не противоречит Конституции Российской Федерации, однако вносимые законодателем изменения, в том числе в порядок подсчета общего трудового стажа, не должны приводить к снижению уровня пенсионного обеспечения граждан.
3.2. В целях сохранения ранее приобретенных прав на трудовую пенсию статьей 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусмотрена оценка пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал и установлен перечень периодов трудовой и иной общественно полезной деятельности, включаемых в общий трудовой стаж и учитываемых в календарном порядке (пункт 4).
Отменив льготное (кратное) исчисление общего трудового стажа и исключив из него некоторые периоды общественно полезной деятельности, в течение которых не уплачивались страховые взносы, законодатель придал норме пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» обратную силу и распространил ее на граждан, приобретших пенсионные права до 1 января 2002 года. Вместе с тем, вводя новый порядок исчисления общего трудового стажа, он установил такой минимальный уровень пенсионного обеспечения (минимальный расчетный размер трудовой пенсии), который превышает ранее установленный максимальный размер трудовой пенсии и, во всяком случае, превышает уровень пенсионного обеспечения, исчисленный исходя из норм Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». При этом Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не содержит нормы, ограничивающей максимальный размер трудовой пенсии тремя (для отдельных категорий граждан – тремя с половиной) минимальными размерами пенсии, которая содержалась ранее в статье 18 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Более того, согласно пункту 8 статьи 30 названного Федерального закона расчетный пенсионный капитал, исчисленный в соответствии с ее пунктом 4, подлежит индексации по нормам данного Федерального закона за весь период с 1 января 2002 года до дня, с которого назначается страховая часть трудовой пенсии.
Следовательно, норма пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не ухудшает положение граждан и не отменяет права, приобретенные ими на основании ранее действовавшего законодательства, а потому не относится к нормам, которым не может быть придана обратная сила. Кроме того, предусмотренные ею правила соответствуют действовавшим с 1 февраля 1998 года условиям и нормам (в том числе в части, касающейся календарного исчисления трудового стажа), установленным Федеральным законом от 21 июля 1997 года «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», а также статьей 7 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» с учетом изменений, внесенных в нее этим актом. Пенсионер – в тех случаях, когда исчисленный на их основании размер пенсии не достигал размера пенсии, уже получаемой им по Закону Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в прежней редакции, – был вправе выбрать исчисление пенсии в соответствии со старым порядком. Тем самым законодатель, вводя с 1 февраля 1998 года иные условия и нормы пенсионного обеспечения наряду с предусмотренными Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации», предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям в пенсионном законодательстве.
Что касается лиц, на которых в соответствии со статьей 28 Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» распространялось правило об исчислении в полуторном размере трудового стажа для назначения трудовой пенсии, то в отношении них законодатель предусмотрел дополнительный компенсационный механизм. Так, пунктом 2 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, подтверждено установленное Федеральным законом от 8 августа 2001 года «О внесении дополнений в статью 7 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» более высокое, чем для других граждан, соотношение среднемесячного заработка застрахованного лица и среднемесячной заработной платы в Российской Федерации, учитываемое при оценке пенсионных прав. Кроме того, для указанной категории граждан Федеральным законом от 29 ноября 2003 года «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» предусмотрено применение к размеру базовой части трудовой пенсии районного коэффициента к заработной плате, установленного для соответствующей местности.
Таким образом, регулирование, закрепленное в пункте 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», не противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 18, 54 (часть 1), 55 (части 1 и 3) и 57, и не может рассматриваться как нарушающее, отменяющее или умаляющее права и свободы человека и гражданина в сфере пенсионного обеспечения.
3.3. Правовая позиция, изложенная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 мая 2001 года, конкретизирована в Определении от 5 ноября 2002 года по жалобе гражданина Ю. И. Спесивцева на нарушение его конституционных прав положениями статей 12 и 133.1 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в отношении граждан, приобретших пенсионные права до введения нового правового регулирования. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, у таких граждан сохраняются ранее приобретенные права на пенсию в соответствии с условиями и нормами законодательства Российской Федерации, действовавшего на момент приобретения права.
Применительно к положениям статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» данная правовая позиция означает, что содержащаяся в ее пункте 4 норма не препятствует оценке пенсионных прав граждан по условиям и нормам Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Именно из этого исходил законодатель, закрепив в статье 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» возможность осуществления оценки пенсионных прав исходя из расчетного размера пенсии, исчисленного по нормам Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (пункт 6), и предусмотрев, что при оценке пенсионных прав застрахованных лиц применяется порядок исчисления и подтверждения трудового стажа, в том числе стажа на соответствующих видах работ (а в необходимых случаях – заработка застрахованного лица), который был установлен для назначения и перерасчета государственных пенсий и действовал до дня вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (пункт 9).
Реализуя названные нормативные предписания, Министерство труда и социального развития Российской Федерации по согласованию с Пенсионным фондом Российской Федерации Постановлением от 17 октября 2003 года № 70 утвердило разъяснение «О некоторых вопросах установления трудовых пенсий в соответствии со статьями 27, 28, 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 ноября 2003 года № 5280), в соответствии с которым расчетный размер трудовой пенсии может быть исчислен по условиям и нормам, предусмотренным законодательством, действовавшим до принятия Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Таким образом, норма пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в силу которой – во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 того же Федерального закона – исключается льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и отменяется включение некоторых нестраховых периодов в общий трудовой стаж при исчислении расчетного размера трудовой пенсии в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал, по своему конституционноправовому смыслу в системе норм не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, включая размер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично).
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать содержащуюся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» норму в той части, в какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Данная норма – по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм – не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, поскольку не препятствует гражданину осуществить оценку приобретенных им до 1 января 2002 года пенсионных прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и размера пенсии, по нормам ранее действовавшего законодательства.
Конституционно-правовой смысл указанной нормы, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике.
2. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
3. Дела граждан-заявителей, разрешенные на основании пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с его конституционноправовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Дело о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А. Х. Дитца и О. А. Шумахер
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова
27 января 2004 года
Уважаемый Высокий Суд!
Российская Федерация – одно из крупнейших в мире многонациональных государств, где проживает более ста семидесяти народов
, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры.
Реализация конституционных прав и свобод граждан, связанных с их национальной принадлежностью, предполагает использование самых различных форм. Одной из таких форм является национально-культурная автономия. Этот сравнительно новый институт российского гражданского общества зарекомендовал себя как наиболее перспективная форма национального (этнического) самоопределения, эффективный способ самостоятельного использования разрозненно проживающим этносом права самоорганизации.
Национально-культурная автономия позволила гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности малочисленным, разрозненно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры и образования.
В многонациональной России законодательное закрепление национально-культурная автономия получила только в 1996 г. в связи с принятием одноименного закона. Закон определяет правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.
Федеральный закон «О национально-культурной автономии» развил положения главы V («Национально-культурное самоопределение (национально-культурная автономия) народов России»), Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909, а также Федерального Закона «Об общественных объединениях».
В рамках реализации созданной законодательной основы на начало 2003 г. было зарегистрировано 15 федеральных, более 300 региональных и местных НКА
.
Поскольку для российской государственности создание национально-культурной автономии стало актуальным сравнительно недавно, в правоприменительной практике неизбежно возникают вопросы, связанные с созданием и функционированием подобных объединений.
Так, обращение Дитца А. Х. и Шумахер О. А. в Конституционный Суд Российской Федерации вызвано тем, что, по их мнению, положение части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» нарушает их конституционные право на объединение, а также противоречит статьям 13 и 30 Конституции Российской Федерации, в которых заложен принцип полной добровольности на создание любых общественных объединений, не противоречащих законодательству Российской Федерации, и непринуждения к вступлению граждан в какое-либо общественное объединение и пребыванию в нем.
Поводом для их обращения в Конституционный Суд Российской Федерации явился отказ управления Минюста России по Алтайскому краю в регистрации Алтайской краевой региональной национально-культурной автономии российских немцев Алтая «Видергебурт» – «Возрождение». В обосновании отказа указывается, что, исходя из конституционных положений о равенстве прав и свобод человека и гражданина и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, к региональной НКА следует отнести ту, которая имеет большее количество организаций в городах и районах Алтайского края, где проживают группы граждан немецкой национальности. Никаких ссылок на конкретные нормы закона при этом не делается.
До обращения в Конституционный Суд Российской Федерации заявители обращались в суд общей юрисдикции с иском на решение управления Минюста России по Алтайскому краю. Состоялось несколько судебных решений. В конечном итоге решением коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отказ в государственной регистрации объединения «Возрождение» был признан правомерным.
Суд обосновал это тем, что в силу части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия. Именно это обоснование и оспаривается в Конституционном Суде Российской Федерации заявителями.
1. Право на создание национально-культурной автономии логично вытекает из преамбулы Конституции Российской Федерации и характеристики России как демократического федеративного правового государства (часть 1 статьи 1 Конституции). Оно закладывает фундамент для построения в Российской Федерации действенного гражданского общества.
Правовую основу института национально-культурной автономии составляют конституционно установленные принципы: равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5); регулирование и защита прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы (п. «в» статьи 71, п. «б» ч. 1 статьи 72, статья 69); право каждого на объединение, гарантия свободы деятельности общественных объединений (часть 1 статьи 30).
И иные конституционные нормы, устанавливающие равенство общественных объединений перед законом (статьи 13), запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям, запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (часть 2 статьи 19); право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, право каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (статья 26); принцип, по которому никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (часть 2 статьи 30).
2. В настоящем деле необходимо учитывать изменения, которые претерпел оспариваемый Федеральный закон от 17 июля 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» в связи с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральными законами от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ и от 10 ноября 2003 г. № 136-ФЗ.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона национально-культурная автономия – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
