Административное право. Том I

скачать книгу бесплатно


– оно является главной функцией государства;

– оно служит интересам государства;

– оно представляет социально полезную деятельность специальных, наделенных государственно-властными полномочиями субъектов;

– оно осуществляется в строгом соответствии с нормами административного права;

– оно направлено на обеспечение большинства государственных функций и определенных ими целей и задач.

Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности спецификой своих функций, правовых принципов, методов и многообразных форм.

Характерные черты государственного управления:

– подзаконный характер,

– множественность взаимодействующих субъектов,

– государственно-властный характер, основанный на велениях, обязательных для исполнения,

– подконтрольность и подотчетность управленческой деятельности,

– строгая соподчиненность внутриорганизационных структур и индивидуальных субъектов управления.

Подзаконный характер деятельности означает, что государственное управление строится и осуществляется в строгом соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Множественность взаимодействующих субъектов, следует рассматривать с позиции того, что за различными функциями государства стоят различные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства), которые имеют между собой тесные взаимосвязи, взаимообусловленные решением общих целей и задач, стоящих перед государством. Все органы исполнительной власти наделены государством правом издавать правовые подзаконные акты, по направлениям своей деятельности, которые обязательны для исполнения теми, кому они адресованы. Координаторами деятельности всех органов исполнительной власти являются Президент РФ и Правительство РФ, совместно определяющие внутреннюю и внешнюю политику государства.

Подконтрольность и подотчетность управленческой деятельности, обусловлена обеспечением конституционных гарантий защиты прав, свобод и законных интересов населения, а так же предупреждения возможных нарушений со стороны отдельных управляющих субъектов и пресечения фактов коррупции и произвола в управленческой деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти государства.

Строгая соподчиненность внутриорганизационных структур и индивидуальных субъектов управления обусловлена субординационными отношениями, при которых нижестоящие органы и должностные лица обязаны исполнять распоряжения (властные веления) вышестоящих органов и должностных лиц.

2.2. Функции государственного управления

Процесс государственного управления неизменно связан с функциями государства. Управление, как деятельное проявления, и само представляет собою основную (главную) функцию государства.

В теории государства и права под функциями государства принято понимать основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение[26 - См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. Ред. проф. М. Н. Марченко. – Том 1. Теория государства. – М.: Издат. «Зерцало», 1998. – С. 197.]. Так, под функцией, согласно толкованию философского словаря, понимается роль, которую выполняет определенный социальный институт, или процесс по отношению к целому. Функция – это так же и систематическая деятельность, обязанность кого-либо.

Категория «функция» в латинском языке обозначает «исполнение», «соответствие», «совершение», «отображение»[27 - См.: Большой энциклопедический словарь Кирилла и Мефодия». – М., 2003 г.]. Наиболее полно роль государственного управления проявляется в его функциях, т. е. в деятельности органов исполнительной власти и их государственных служащих. В функциях государства воплощается и раскрывается его целенаправленная деятельность, решается абсолютное большинство практических задач, реализуются вопросы внешней и внутренней политики. Функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим целям и задачам на различных этапах развития государственности. В упрощенном виде, под функциями государства понимаются основанные на законах основные направления его деятельности. Под функциями же управления следует понимать основные направления деятельности органов исполнительной власти государства, регулируемые нормами административного права. Исходя из сказанного, можно дать определение функции государственного управления. Функция государственного управления – это основанная на нормах административного права устойчивая деятельность органа (органов) исполнительной власти, направленная на достижение определенных социально полезных целей и решение стоящих перед государством задач на определенном историческом этапе его развития.

Из функций государства некоторые авторы выделяют функции органов государства то есть реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества. Представляется, что данное отграничение не вполне оправдано, т. к. не увязывается с содержанием понятия «Государство»[28 - См.: Байтин Т. И. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. Ред. проф. М. Н. Марченко. – Том 1. Теория государства. – М.: Издат. «Зерцало», 1998. – С. 199.].

Термин «государство» является понятием обобщенным, безраздельно включающим такой обязательный элемент как «организация публичной власти» – система органов публичной власти, которая является механизмом реализации государственных функций, без чего государство существовать не может, не может и реализовать не одну из своих функций.

В нормативных правовых актах не содержится понятия «государство», а в теории государства и права существует множество, иногда не согласующихся понятий. Позволим себе представить понятие государства, включив в него обязательные, на наш взгляд, определяющие его содержание элементы, без которых само понятие – «государство», утрачивает свое смысловое содержание.

Государство (авт.) – социально организованная общность людей, именуемых – народ, проживающих в рамках единого суверенного, территориально-пространственного образования, имеющая свою историческую культуру, единую экономическую, политическую и правовую системы и управляемую органами публичной власти.

Таким образом, понятие государства включает в себя пять взаимосвязанных обязательных элементов:

– социально организованную общность людей (народ), проживающих в границах единого территориально-пространственного суверенного образования;

– наличие устойчивой исторической культуры с ее религиозными воззрениями, обычаями, традициями;

– наличие независимой экономической системы;

– наличие самостоятельной правовой системы;

– наличие политической системы публичной власти.

Организация публичной, административной власти представляет собою систему специальных юрисдикционных и полномочных органов государства, которые и осуществляют разнообразные виды государственной деятельности. Никакой самостоятельной деятельности (функций), не свойственных именно государству, или не прописанных в нормах государственного права, государственные органы осуществлять самостоятельно не могут, они обязаны строго руководствоваться в своей деятельности законом и правовыми нормами, применяемыми к определенным общественным отношениям. Именно поэтому функции органов государства не следует однозначно отделять от понятия функции государства, ибо они являются фактором обеспечения основного предназначения государства.

Функции государственного управления проявляются в деятельности системы публичной власти, обеспечивающей реализацию целевых программ социального, экономического и культурного развития общества. Управление субъектов публичной власти связано с руководством общественными процессами во всех сферах и отраслях социальной жизни общества. Управление осуществляется посредством применения различных методов (средств, способов и приемов) воздействия субъектов управления на общественные отношения в целях достижения рациональных результатов в процессе правоприменительной деятельности.

Классификация функций государства может быть определена по различным критериям.

Так, профессор Марченко М. Н. отмечает, что в зависимости от того, в какой сфере общественной жизни – внутренней или внешней – осуществляются те или иные функции государства, разрешению каких задач они служат – внутриполитических или внешнеполитических – они подразделяются на внутренние и внешние[29 - См.: Там же. – С.198.].

Внутренние функции государства – это деятельность государства, реализуемая через его специальные властные структуры (органы), направленная на удовлетворение внутренних общественных потребностей. Например: защита конституционного и общественного строя от внутренних деструктивных сил; обеспечение безопасности юридических и физических лиц от противоправных посягательств и угроз природного и техногенного характера; охрана общественного порядка; обеспечение реализации социальных прав граждан; функция развития культуры науки и образования; развитие социальных структур, направленных на повышение качества жизни населения, функция духовного и нравственного воспитания гражданского общества и др.

К внешним функциям относится деятельность государства, связанная с укреплением основ государственности, государственного суверенитета, сохранение исторической культуры народа в рамках мирового сообщества, обеспечение национальной безопасности, защита конституционного строя и государственной целостности, обеспечение мира и поддержание мирового порядка; развитие межгосударственного культурного, научного сотрудничества и т. п.

В свою очередь внутренние и внешние функции государства мы предлагаем классифицировать по характеру государственной и общественной значимости как основные и вспомогательные. К основным функциям относится такая деятельность государства, которая связана с жизненно необходимыми потребностями общественного строя, без осуществления которой просто невозможно само существование определенного типа государства. Иными словами, основные функции – это наиболее общие, важнейшие направления деятельности государства, ориентированные на достижение главных стратегических целей и решение коренных задач, стоящих перед государством в определенный исторический период.

К основным функциям государства можно отнести такие функции как:

– обеспечение прав, свобод и законных интересов людей, проживающих на территории государства;

– воспитание духовности и нравственности в социальной среде общества;

– защита конституционной целостности и политического строя государства;

– обеспечение государственной безопасности от внешних угроз;

– охрана общественного порядка и обеспечение безопасности населения в условиях чрезвычайных ситуаций;

– развитие науки, образования и культуры;

– защита государственных границ;

– развитие государственной экономики;

– повышение социально-экономического уровня жизни населения;

– обеспечение экологической безопасности, охраны природы и жизненной среды обитания от факторов вредного внешнего воздействия;

– развитие промышленного производства и современных технологий;

– развитие продовольственной базы;

– развитие здравоохранения;

– развитие правовой и информационной системы общества;

– развитие политической системы государства;

– развитие внешнеэкономических и культурных связей.

В этот перечень можно отнести и ряд других функций государства, без которых оно не может обходиться в современных условиях, без которых невозможно обеспечить его национальную безопасность.

Таким образом, под основной функцией государства следует понимать законодательно закрепленный вид государственной деятельности, в котором наиболее полно реализуются основные цели и задачи государства, а так же его обязательства перед населением. В основных функциях наиболее полно проявляется сущность и назначение государства конкретного типа, и разрешаются его главные стратегические цели. Характерной их особенностью этих функций является их историческое постоянство (устойчивость). Таких функций у государства значительно меньше, чем функций вспомогательных. Иначе говоря, основные функции представляют собою устойчивую связь с государством. Другие же функции государства, условно называемые вспомогательными, или обеспечительными направлены на содействие основным функциям в достижении стоящих перед ними целей. Вспомогательные функции входят в круг постоянных обязанностей конкретных государственных органов, государственных служащих и должностных лиц, (например: обеспечение безопасности дорожного движения, является вспомогательной функцией по отношению к функции обеспечения общественной безопасности, либо, защита лесного фонда от пожаров, является вспомогательной функцией по отношению к функции охраны природы и т. д.). Таких функций у государства значительно больше, чем основных, они носят хотя и второстепенный, но необходимый для поддержания жизнедеятельности государства характер. Количество этих функций, в отличие от основных функций государства, имеющих определенное постоянство, может увеличиваться, в зависимости от жизненной необходимости, или наоборот упраздняться вместе с осуществляющими их государственными органами.