Российская бюрократия: проблемы и перспективы

скачать книгу бесплатно


в) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации. Обычно в такой структуре соблюдается единоначалие, а не коллегиальное руководство, и налицо тенденция к максимальной централизации власти;

г) подбор кадров производится на конкурсной основе ? экзамена или диплома, что требует от кандидатов наличия соответствующего образования;

д) регулярная оплата труда служащего в виде фиксированной заработной платы и выплаты пенсии при уходе с государственной службы; размеры оплат устанавливаются в соответствии со штатным расписанием, учитывающим внутреннюю административную иерархию и уровень ответственности служащего;

е) право контроля со стороны администрации за работой подчиненных (путем создания контрольно-дисциплинарной комиссии);

ж) возможность продвижения по службе на основе оценки по объективным критериям, а «не по усмотрению администрации»; полное отделение выполняемой функции от личности служащего, так как никакой служащий не может быть собственником своего поста или средств управления.[25 - Воротников А. А. Бюрократия и государство: история взаимоотношений. С. 107.]

Следует отметить, что и концепция Вебера, как и все схематизирующие общественную жизнь теории, в некоторых отношениях является упрощенной. Реальная жизнь значительно сложнее теоретических конструкций. Поэтому современные исследователи, занимающиеся анализом систем управления, обращают внимание на множество условий, которые могут приводить к неопределенности и неэффективности административного сектора. Обществоведам, имеющим в своем распоряжении, в отличие от занимавшегося построением теоретических схем Вебера, результаты практической деятельности различных административных систем в ХХ ? начале ХХI в., намного легче выделить такие условия. Так, например, П. Блау, опираясь на «дисфункциональный» подход Р. Мертона к вопросу бюрократии, получивший развитие в работах Ф. Селзника и А. Гоулднера, подчеркивает, что веберовский анализ сконцентрирован на формально создаваемых аспектах бюрократий и игнорирует неформальные отношения и несанкционированные шаблоны поведения. Возникновение этих шаблонов неизбежно в рамках формальных организаций, поскольку наличие неформальных структур жизненно необходимо для функционирования любой организационной системы.

Само по себе то, что веберовская теория, как любое теоретическое построение, схематична, усугубляется при интерпретациях, как правило, выборочных положений этой теории. Поэтому при обращении к толкованиям концепции бюрократии Вебера необходимо учитывать замечания ряда зарубежных и российских ученых, в частности С. Клегга, М. Масловского или Р. Шпаковой, критически относящихся к американской социологии 40–50-х годов, по причине делаемых ею весьма приблизительных интерпретаций концепции бюрократии Вебера. «В анализе организаций, ? считал Клегг, ? внимание к трудам Вебера в целом было избирательным. Его масштабным теоретическим построениям давалась в теории организации значительно более узкая интерпретация».[26 - Clegg S. Max Weber and contemporary sosiology of organization // Organizing modernity: New Weberian perspectives on work, organization and society. London, 1994. P. 50.] Подобное более узкое, выборочное толкование веберовских положений о бюрократии, и, соответственно, такое же упрощенное объяснение при приложении так понятых веберовских положений к российской действительности можно пронаблюдать и в современных отечественных работах, несмотря на то что большинство российских ученых высоко оценивают веберовскую модель бюрократии.

Оригинален, хотя и несколько противоречив, веберовский анализ проблемы соотношения права, легитимности государственной власти и демократии. Жизнедеятельность общества, с точки зрения Вебера, обеспечивается рациональной системой права, основанной на законе, признанием власти, конституционным правопорядком и развитым гражданским строем. Однако Вебер вынужден признать, что наличие всех этих составляющих не исключает возможности возникновения в обществе столкновений, борьбы, конфликтов между статусными группами и классами, политическими лидерами и отдельными властными структурами, потому что невозможно установить обязательные правовые пределы в политической конкуренции.

Несмотря на высокую оценку роли «рациональной бюрократии», Вебер признает, что административная часть, аппарат власти не способен обеспечивать поступательное развитие государственных институтов и осуществлять действительно политические (представительные) функции. И это определяет то, что подготовка, подбор, принципы деятельности политических лидеров должны быть отличными от соответствующих качеств функционеров (чиновников). Именно в связи с проблемой политического лидерства Вебером рассматриваются особенности демократических политических систем.

К демократии, традиционно понимаемой как «воля народа», Вебер относился с подозрением, считая, что реализация власти большинства приведет к ущемлению личных свобод, а это является искажением основных идеалов демократии. Истинная демократия, определяемая Вебером как «подлинная воля народа», может быть осуществлена в двух формах: в виде «демократии без вождя» или «плебисцитарной демократии вождя».[27 - Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 688.]

Личные свободы ? основополагающий признак демократического устройства можно защитить и осуществить, как считает Вебер, при помощи «демократии без вождя», то есть на основе конституции и парламентаризма, системы рационального представительства, механизма коллегиальности и разделения властей. «Демократия без вождя» ? не буквальная власть народа (массы, по представлению Вебера, одного из интерпретаторов теории элит, отчуждены от власти), а форма борьбы за власть автономных групп политиков, профессионально представляющих народ.

Иная сущность у харизматической, или «плебисцитарной вождистской демократии». Вебер противопоставляет легитимность власти, основанной на харизматическом господстве, легитимности как традиционной, так и легальной форм правления. Основная цель такой демократии ? подчинить административную машину и заставить ее работать на основе диктата воли харизматического лидера, закрепленного парламентским решением. Политический лидер, вождь, имеет возможность произвольно изменять, упорядочивать и конституировать право, опираясь на свое политическое видение проблем общественной жизни, потому что его власть легитимна. Причем эта власть основана на добровольном согласии ей подчиняться, и обеспечивается она прежде всего верой в харизму (особую гениальность и одаренность) вождя.

Внутренняя противоречивость теоретических веберовских концепций либеральной демократии была подтверждена и неоднозначной практикой развития демократических политических систем в ХХ ? начале XXI века. Поэтому его анализ актуален и сегодня, позволяя проецировать его выводы на современную политическую жизнь. Эти выводы могут быть представлены следующими положениями:

• Парламент и парламентская система далеко не всегда надежная защита от диктатуры. Общество и представительные органы нередко становятся жертвами диктаторов и при парламентской форме правления. В свою очередь, представительные органы также не гарантируют осуществления «воли народа», так как они могут «представлять» свои узко групповые политические интересы. В переходные, сложные и трудные времена сочетание комплекса негативов ? нетерпение масс, неспособность парламента и грехи политических лидеров ? могут смести ростки «либеральной» формы демократии и права. Российская действительность на протяжении почти всего ХХ века является печальным подтверждением этого, не исключая и политические реалии 90-х годов российской истории.

• Право и легитимность есть необходимые элементы социальной жизни, обеспечивающие стабильность в обществе. Но они не всегда находятся в состоянии единства и гармонии, так как могут иметь различные источники и проявляться в разных сущностных характеристиках. Особенностью права является высокая степень произвольности от власти, поэтому с точки зрения масс оно имеет как бы «внешнюю» природу. Легитимность же соединяет в себе и требование масс и оценку ими власти, добровольное согласие ей подчиняться и доверие к возможным действиям властей и т. д. Легитимность в разные эпохи выступала и сегодня выступает в неодинаковых вариациях ? религиозной, харизматической и т. д. Легитимность и право могут находиться в многообразных отношениях и связях ? от легитимности самого права до непримиримого конфликта между ними. Общая же тенденция проявляется в том, что легитимность нередко становится сильнее закона. Особенно такое положение характерно для кризисных ситуаций и переходных периодов эволюции любого общества.[28 - См.: Шпакова Р. П. Легитимность и демократия (уроки Вебера) // Полис. 1994. № 2. С. 169–172.]

В заключение следует отметить, что, несмотря на противоречивость своих концепций, а, может быть, благодаря этой противоречивости, отвечающей реалиям политической жизни, сделанные Вебером прогнозы относительно политической жизни разных стран сбылись. В частности, он достаточно точно охарактеризовал возможные последствия первой русской революции, обратив внимание на то, что революция и последующие реформы приведут к всеобщей бюрократизации, а не к решению вопросов социальной справедливости по-социалистически.[29 - См.: Кустарев А. Начало русской революции: версия Макса Вебера. С. 119–130.]

В современной политической социологии (как было замечено) проблемы административных отношений исследуются в рамках различных теоретических направлений ? социологии политики, социологии права, социологии управления, социологии организаций, теорий государственного управления и местного самоуправления.

В рамках теорий самоуправления решается как главный один вопрос ? характер взаимоотношения субъектов местного самоуправления с государственными институтами, и прежде всего бюрократией. Однако поиски путей эффективности местного самоуправления неизбежно заставляют ставить проблему его управления, поэтому наряду с анализом особенностей взаимоотношений с государственной бюрократией в теориях местного самоуправления решается вопрос и о функционировании собственных аппаратов управления.

В непосредственном смысле понятие «самоуправление» означает способность управлять собой и своими делами. В политологическом отношении самоуправление представляет собой особую форму публичной политической власти.[30 - См.: Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт. М.: Март, 2005.] В истории зарубежной социально-политической мысли можно выделить четыре основные концепции местного самоуправления: общественного выбора, дуалистическую, социальных отношений и локалистскую.[31 - См.: Грибанова Г. А. Основные концепции местного самоуправления // Местное самоуправление: проблемы и перспективы. СПб., 1997. С. 54–69; Шрейдер В. Ф. Местное самоуправление как институт социальной политики. М.: Независимый институт гражданского общества, 2005. С. 25–36.]

Все эти концепции, оформившиеся в течение второй половины XIX и первой половины XX века, концентрируются, в сущности, на одной проблеме ? характере взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью. Они стремятся в большей или меньшей степени обосновать идею необходимости автономии местного самоуправления, которая, однако, невозможна в силу пограничной природы местного самоуправления, связанного и зависимого от центра, определяемой последним социально-экономической политикой. Концепции местного самоуправления отражают внутреннее противоречие, заложенное в природе местного самоуправления, а именно: оно стремится к автономии, но само по себе стремление определять местную политику неизбежно приводит его к необходимости установления определенных отношений с центром, которые, как правило, оказываются для местных властей отношениями, хотя и относительного, но подчинения.[32 - См.: Saunders P. Social Class and Stratification. London, 1990. P. 29; Bealey F. Demokcracy in the Comtemporary State. Oxsford, 1988. P. 45; Mill J. S. On Liberty. Baltimore, 1974; The Role of Constitution in a Changing Society. Oslo, 1991. P. 45; Basu R. Public administration: Consepts and Theores. New Dehli, 1986. P. 48–49; Локк Дж. Два трактата о правлении // Локк Дж. Сочинения: в 3 т. Т. 1–2. М.: Мысль, 1985; Фадеев В. И. Муниципальное право России. М.: Мир юриста, 1994. С. 18.]

Направление, представители которого исследуют бюрократию в понятиях теории классов, выдвигают также несколько концепций, которые соприкасаются как с марксистским объяснением этого института, так и макиавеллевской традицией (Парето, Моска, Михельс). Эти теории используется для характеристики различных политических режимов ? традиционных и современных, но в основном ? обществ по советскому образцу.

Анархист Бакунин использует понятие «новый привилегированный класс», критикуя марксистскую теорию будущего общества. Л. Троцкий вводит термин «паразитическая бюрократия» для характеристики особенностей становления сталинского режима ? «диктатуры над пролетариатом». Дж. Бернхем выделяет «новый мененджериальный слой» для всех индустриальных стран, например, СССР, Германии и США. М. Джилас и М. Восленский определяют правящий слой обществ советского типа через категории «новый класс» и «номенклатура». Несмотря на разнообразие используемой терминологии, подход, согласно которому в бюрократии видят «новый класс», весьма перспективен как отправная позиция для исследования феномена бюрократии в виде слоя или класса.

Однако следует отметить, что по отношению к «классовым» обществам он незначительно применим, что дает основания исследователям бюрократии в различных обществах делать, например, такие афористические заявления, как «бюрократия не есть класс, класс не есть бюрократия»[33 - См.: Чешков М. Концепция бюрократии: необходимость пересмотра // Мировая экономика и международные отношения. 1989. № 2. С. 73.], принадлежащее левому французскому социологу Н. Пуланзасу. Вроде бы с противоположной отправной позиции рассматривается эта проблема либеральным американским политологом Д. П. Ледонном, который, ссылаясь на Р. Дарендорфа, считает, что правящий класс может сокращаться до бесклассовой модели, в рамках которой классу принадлежат функции правящей группы.[34 - См.: Ледонн Дж. П. Правящий класс России: характерная модель // Международный журнал социальных наук. 1993. № 3. С. 175.] Но и им подчеркивается, что сущность бюрократии определяется исключительно инструментальными функциями, исполнение которых оказывается доминирующим над классовыми интересами и нейтрализующим их.

Наиболее разработанный вариант исследования правящих слоев в обществах советского типа представлен М. Джиласом в его теории «нового класса». Согласно Джиласу, социалистические революции привели к становлению особого класса ? политбюрократии. Основы этого класса он обнаруживает в слое профессиональных прежних революционеров и наростов бюрократии. Правящий класс, обеспечив монополию на всю политическую власть и подчинив общество средствами насилия, распоряжается всей коллективной собственностью в социалистических странах. Особенность политической бюрократии состоит в том, что ее власть и привилегии возникают не из факта обладания собственностью на средства производства, а напротив, монопольная власть становится способом утверждения монополии на коллективную собственность.

Вместе с тем Джилас указывает на различия между административным аппаратом, который осуществляет необходимые управленческие функции в любом обществе, и политической бюрократией, которая обладает реальной властью. Но сам Джилас признает, что провести границу между названными носителями властных отношений очень сложно.

Большинство концепций «нового класса» создавалось в рамках неомарксистской методологии. Они привлекают обращением к важным социологическим проблемам, однако объективное исследование проблем правящего класса в обществах советского типа неизбежно ведет к ревизии незыблемых и для неомарксистов положений марксистской теории. Так, класс в этих концепциях ? скорее форма для обозначения социальных групп, обладающих всеми позиционными чертами властвующей элиты в духе Моски, нежели класс в марксистской теории. В качестве основных классообразующих признаков выделяются власть, статус и вид деятельности.

Рассматривая концепции бюрократии как «нового класса», необходимо отметить особую модель «классовой» или «бесклассовой» теории, которую предложил российский исследователь А. И. Фурсов, анализируя природу обществ советского типа («реального социализма», «коммунизма»). Фурсов исходит из того, что картина обществ советского типа, в которых политика господствует над экономикой и вообще над всем, а социальные отношения определяет идеологизированная бюрократия, олицетворяющая всемогущество государства, не соответствует действительности, поскольку при коммунизме нет ни политики, ни бюрократии, ни государства в строгом (то есть научно-понятийном) смысле этих слов.

Согласно Фурсову, политика есть частичный (или частный) регулятор общественных отношений, в отличие, например, от отношений господства ? подчинения, имеющих тотальный, синтетический характер. Политическая государственная власть является властью дифференцированной, специализированной и частной. Коммунизм же есть полное и всестороннее отрицание капитализма, его институтов, форм организации власти и собственности. Он отрицает законы капитализма, включая дифференциацию общества на экономику, культуру, политику, а последняя подразделяется на государство и гражданское общество. Поэтому власть в обществе советского типа утрачивает свой политический характер. Она превращается во всеохватывающую, неспециализированную, недифференцированную способность, стирающую границы между всеми сферами жизни общества и всеми частными типами власти. Эта власть трансформирует тем самым их и себя в такое явление, как общественно-однородная (социально-гомогенная) власть. По мнению Фурсова, «социалистические» страны нельзя характеризовать как бюрократические, ибо бюрократ является субъектом такой политико-административной власти, которая отделена от других сфер и форм власти.

Форму советской власти Фурсов называет «кратократией ? власть власти, власть насилия, не ограниченная никакими законами, а общество ? кратократическим».[35 - См.: Фурсов А. И. Капитализм в рамках антиномии «Восток-Запад»: проблемы теории // Капитализм на востоке во второй половине ХХ в. М.: Восточная литература, 1995. С. 115–121.] Кратократия не есть бюрократия, она по своей сути антибюрократична, а значит, не совпадает с этим явлением и понятием «тотальная бюрократия».

Так как кратократия является отрицанием партийной политической жизни, то и термин «партократия» не удовлетворяет Фурсова. Кратократия по своей сути есть первый пример системного отрицания государственности в ХХ веке, во-первых, потому что она охватывает общество в целом, во-вторых, она не обладает надстроечными характеристиками. Кратократия ? агент первичных и типологически единственных производственных отношений, отношений собственности.

Для Фурсова кратократия не есть класс или «новый класс». Ибо собственнические («классовые») функции кратократии как власти насилия (власти страха) не отделены от властных («государственных») и образуют единство. Поэтому ни о каком «государственном капитализме» не следует вести речь. Одновременно кратократия не совпадает с тоталитаризмом, так как эти явления различны. Власть тоталитаризма охватывает все сферы жизни общества, но полностью не стирает границы между ними, не превращает ограничение воли в духовной и социально-политической сферах в отчуждение и в объект производственных отношений. Они так и остаются надстроечными компонентами, но не объектом отношений собственности. Кроме того, кратократия уничтожает частную собственность, которая в условиях тоталитарного режима остается основной экономической частью.

Наконец, Фурсов не отождествляет кратократию с докапиталистическими способами производства, в частности ? «азиатским». Согласно мысли Фурсова, при азиатской форме правления единство различных сфер общества, собственности и власти существовало исходно, а кратократия ? исторический результат гомогенизации системы социальных отношений, прежде существовавших раздельно.

Кроме этого, кратократия возникает не на основе натуральных производительных сил и не в докапиталистическом обществе, а в обществе, включенном в мировую экономическую и политическую системы. Она возникает не непосредственно, а опосредованно на основе производительных индустриальных сил.[36 - Там же.]

Не отрицая достоинств позиции Фурсова относительно исследования обществ советского типа, следует не забывать, что при анализе феномена бюрократии, понятий «класс», «политика», «тоталитаризм» и др. мы сталкиваемся с проблемой многоликости и различных смысловых оттенков этих терминов, их зависимости как от жанровых особенностей текста, в которых они употребляются, так и от идейных, политических и методологических ориентаций людей, изучающих взаимоотношение общества и государства. Так, только лишь в идеальной модели можно встретить, например, формулу, в рамках которой политик формирует стратегию, а чиновник реализует эту стратегию. Соучастие бюрократии в принятии политических решений осуществляется по самым разным направлениям и не только в авторитарных режимах, но и в зарубежных «демократиях».

В социологии организаций мы также не находим единой парадигмы административно-государственного управления. Имеет место множество моделей организаций, вокруг которых сгруппировались целые школы исследователей. А. И. Пригожин, анализируя историю этого вопроса с позиции логической реконструкции, предлагает различать следующие основные концепции организации.

«Организация как трудовой процесс». Эта модель «научной организации труда» связана с именем Ф. Тейлора. Работник в ней рассматривается как звено единой специализированной цепи организации, трудовая деятельность которого размельчалась на простейшие элементы с целью задать ему оптимальный режим исполнения. Соответственно, трудовая деятельность принципиально отделялась от управления, которое являлось функцией другого субъекта.

«Организация ? машина». Предложили данную концепцию А. Файоль, Л. Урвик и др. Они исходили из того, что организация проявляется как безличный механизм, состоящий из формализованных отношений, статусов и целей в форме многоуровневой административной иерархии. Организация есть инструмент, при помощи которого решаются поставленные задачи. Человек в организации выступает не в качестве личности, а в форме абстрактного «человека вообще».

«Бюрократическая модель организации». Разработал эту теорию организации М. Вебер (см. об этом ниже).

«Организация ? община». Э. Мэйо, Ф. Ротлисберг и их коллеги выдвинули представление об организации как общине, основу которой составляют «человеческие отношения». Организация ? это частный случай человеческой общности, особой социальности. В основе ее лежат отношения «человек ? человек», «человек ? группа». Поэтому такие связи возникают на межличностной базе взаимных привязанностей и общих интересах. Принятые в группе нормы поведения являются доминирующим регулятором отношений общины. Ее структура производна от стихийно складывающихся первичных отношений между людьми через факторы лидерства и престижности. В этих группах особое значение приобретает частное и неформальное право. Контроль поведения отдельного человека (через общественное мнение) и удовлетворение общественных потребностей осуществляет именно такая организация. Социально-психологическая «организация в организации» с трудом поддается внешнему управлению. Наиболее правильный путь воздействия на общину находится в плоскости включения в ее естественную среду и, соответственно, необходим учет ценностей, установок, мотивов поведения носителей организационных отношений.

«Социотехническая модель» предложена группой английских социологов (Е. Трист и др.). Представители социотехнической концепции организации считают, что имеется взаимозависимость между социальной организацией производства и характером технических его средств. Иначе говоря, имеет место, с одной стороны, зависимость внутригрупповых связей от технологии производства, с другой ? обратное влияние социально-психологических качеств группы на производственный процесс, главным образом на производительность труда. Поэтому в зависимости от особенностей технологического процесса, в деятельности организации следует учитывать и допускать возможность неформальных способов регулирования организационных отношений.

«Интернациониская модель» разработана Ч. Бернардом, Г. Сайменом, Дж. Марчем и др. Здесь организация рассматривается как система взаимодействий между субъектами деятельности. В процессе взаимодействия индивиды вносят в организацию ожидания и ценности, руководствуются своими собственными представлениями о реальной жизненной ситуации. В силу того, что структура и цели организации являются следствием этих взаимоотношений вместе с формальными правилами и процедурами, в системе управления проявляются элементы неопределенности, и вместе с этим возникает риск при принятии решений. Рациональные действия руководителя имеют свои пределы, как то: ограниченность его знания об организации, неспособность предвидеть всех последствий своего решения, неустойчивость порядка его предпочтений.

«Естественная организация». Авторы этой теории ? Т. Парсонс, Р. Мертон, А. Этциони и др. Организационная деятельность анализируется как объективный, самосовершающийся процесс, в рамках которого субъективное начало не имеет решающего значения. Организованность ? это такое состояние системы, которое позволяет ей самонастраиваться при воздействии внешних и внутренних составляющих. Целедостижение выступает как один из возможных результатов деятельности системы. Отклонение от цели не является ошибкой или просчетом, а естественным способом функционирования организации, в которой значительное место занимают не планируемые, а стихийные факторы.

Как правило, этот подход избегает взгляда на систему с позиций управления. Социальное образование рассматривается как саморазвивающийся организм, имеющий множество проявлений и собственных законов, направление развития которых предугадать трудно.[37 - См.: Пригожин А. И. Современная социология организаций. М.: Интерпракс, 1995. С. 27–32.]

В обзоре существующих теорий организаций, однако, более значимо сосредоточиться не на фиксировании многообразия моделей, а на выявлении общих тенденций их эволюции. Справедливо в этом смысле замечает Пригожин, что эволюция методологии западной социологии показывает противоположность настоящего ее состояния начальному содержанию.

В первых моделях организационная эффективность связывалась с высокой формализацией, организационное творчество закреплялось за высшими структурами в системе иерархии. Деятельность последней дробилась на простейшие компоненты, и узкая специализация означала высокую степень продуктивности носителя организационных отношений.