скачать книгу бесплатно
Реализация активного избирательного права отдельными категориями граждан
М. Д. Бандикян
О. В. Нардина
Монография посвящена вопросам практической реализации избирательного права отдельными категориями граждан. Активное избирательное право гражданина является одним из наиболее важных субъективных конституционных прав, обеспечивающих свободное участие гражданина в широком смысле – в выборах, в узком смысле – в голосовании. Следовательно, если государство стремится быть правовым, то оно должно гарантировать фактическую реализацию активного избирательного права каждому гражданину РФ. Именно поэтому конституционному праву граждан РФ «избирать» корреспондирует обязанность государства по созданию необходимых нормативно-правовых, организационных и иных условий, обеспечивающих механизмы реализации этого права, устраняющих препятствия его ненадлежащего осуществления, а также защищающих право от всевозможных нарушений.
Выделение отдельных категорий избирателей, предоставление им специального правового статуса, наделяющего их дополнительными правами при реализации активного избирательного права, является необходимой и прогрессивной тенденцией в развитии избирательной системы.
Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2021 г.
Представленная монография рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов, должностных лиц органов исполнительной власти, сотрудников правоохранительных органов, а также научных работников и специалистов в области защиты прав человека.
М. Д. Бандикян, О. В. Нардина
Реализация активного избирательного права отдельными категориями граждан. Монография
Под редакцией кандидата юридических наук, доцента О. В. Нардиной
Авторы:
Бандикян М. Д., кандидат юридических наук;
Нардина О. В., кандидат юридических наук, доцент.
Рецензенты:
Балашова Т. Н., доктор юридических наук, профессор кафедры публичного права и правового обеспечения управления Государственного университета управления;
Воронцова Е. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета.
ebooks@prospekt.org
© Бандикян М. Д., Нардина О. В., 2021
© ООО «Проспект», 2021
Введение
Активное избирательное право является одним из наиболее важных субъективных конституционных прав гражданина. Закрепленное непосредственно в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ
данное право находится в системной взаимосвязи с Основами конституционного строя, а именно с ч. 1 ст. 1, ч. 1—3 ст. 3. Согласованность указанных конституционных норм при реализации активного избирательного права позволяет:
• конкретному гражданину, выступающему в качестве избирателя, не только отдать свой голос в поддержку того или иного кандидата, но и определить последующее развитие государства и общества;
• государству – обеспечить выражение воли многонационального народа Российской Федерации и соблюсти баланс законных интересов каждого гражданина;
• выборным органам народного представительства – получить необходимую демократическую легитимацию.
Публично-правовая значимость реализации активного избирательного права была отмечена Президентом РФ В. В. Путиным на встрече с членами избирательных комиссий, посвященной 25-летию избирательной системы Российской Федерации: «…Выборы наши граждане воспринимают как естественное, необходимое участие в жизни государства, не только как свое неоспоримое право, но и как реальное влияние на определение приоритетов развития города, района, поселка и всей страны»
.
Постоянное совершенствование деятельности избирательных комиссий, использование современных информационных технологий в избирательном процессе, рост политической культуры граждан Российской Федерации, к сожалению, не привели к полноценной реализации конституционного права граждан Российской Федерации избирать органы государственной власти и органы местного самоуправления. Особую обеспокоенность вызывают права отдельных категорий избирателей, для которых участие в выборах затруднено вследствие возрастных особенностей, состояния здоровья, проживания или временного нахождения за границей, временной изоляции от общества и по иным основаниям.
Причины, затрудняющие реализацию активного избирательного права отдельными категориями граждан, носят комплексный характер.
Во-первых, избирательное законодательство не отражает особенности правового положения отдельных категорий избирателей. Обеспечение их прав осуществляется на подзаконном уровне – актами Центральной избирательной комиссии РФ, имеющими, как правило, временный характер, связанный с электоральным циклом.
Во-вторых, избирательное законодательство в отдельных случаях не позволяет реализовать гражданам конституционное право на представительство. В этом случае у граждан пропадает мотивация к участию в выборах.
В-третьих, избирательные комиссии не всегда могут обеспечить полноценную возможность участия отдельных категорий избирателей в выборах. Так, проблема доступности избирательных участков стоит перед гражданами Российской Федерации, приживающими или временно находящимися за границей, инвалидами
.
В-четвертых, вопросы защиты избирательных прав отдельных категорий избирателей являются актуальными на всех стадиях избирательного процесса.
Перечисленные проблемы реализации активного избирательного права отдельными категориями избирателей доказывают своевременность обращения к заявленной тематике.
Глава 1.
Конституционный статус избирателя в Российской Федерации
1.1. Активное избирательное право и его реализация гражданами Российской Федерации
Демократия – это политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса
. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ наше государство является демократическим. А единственным источником власти является многонациональный народ Российской Федерации, который может участвовать в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. «Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии»
. Однако принцип народовластия характеризует Российскую Федерацию не только как демократическое государство, но и как государство конституционное. Это проявляется прежде всего в том, что Конституция РФ содержит критерии позволяющие оценивать свободное осуществление народом власти, а также порядок формирования самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и реализацию интересов народа.
Конституция РФ не раскрывает понятия «народ», «многонациональный народ», но анализ ее статей позволяет сделать вывод о том, что народ представляет собой совокупность равных граждан с гарантированными для всех правами и свободами. Поэтому можно говорить о том, что народовластие осуществляется народом путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов.
Право избирать своих представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное избирательное право) и право быть избранным в эти органы (пассивное избирательное право) являются необходимой и существенной составной частью конституционного права граждан РФ. «Будучи элементом конституционного статуса избирателя, избирательные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов, в них отражается как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти»
. Следовательно, государство обязано не только проводить демократические выборы, но и устанавливать нормативно-правовые и организационные механизмы, позволяющие реализовать политические права граждан и участвовать в управлении делами государства.
В рамках этого параграфа мы рассмотрим активное избирательное право, так как реализация этого права позволяет:
• конкретному гражданину, выступающему в качестве избирателя, отдать свой голос в поддержку того или иного кандидата;
• государству – обеспечить выражение воли многонационального народа РФ;
• обществу – соблюсти баланс законных интересов каждого гражданина;
• выборным органам народного представительства – получить необходимую демократическую легитимацию.
Таким образом, активное избирательное право, предусмотренное Конституцией РФ и федеральными законами, относится к основным правам и свободам гражданина, а также является важнейшим элементом его конституционного статуса.
Активное избирательное право базируется на конституционных принципах свободного и добровольного участия избирателей в выборах на основе всеобщего и равного избирательного права. Указанные конституционные принципы корреспондируют к избирательным стандартам, закрепленным в международных нормах:
• ст. 21 Всеобщей декларации прав человека
;
• ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах
;
• ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод
;
• ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления
,
• ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ
и многих других.
Нормы указанных актов позволяют реализовать в полной мере не только право гражданина участвовать непосредственно в управлении страной, но и обеспечивать устойчивое развитие демократического государства. Всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании в совокупности со свободными, справедливыми, регулярными выборами, являются важнейшими принципами избирательного права, сформулированными международными организациями и воспринятыми всеми демократическими странами, обеспечивающими на конституционной основе политические права человека.
Основополагающие принципы избирательного права получили закрепление в федеральном законодательстве – в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»
(далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях»). Принципы реализации гражданами избирательных прав имеют универсальное значение для всех видов выборов в Российской Федерации и должны неукоснительно обеспечиваться органами государственной и муниципальной власти. Более того, реализуя эти основные принципы, государство получает возможность:
• обеспечить и защитить электоральные права граждан;
• гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного и основанного на Конституции РФ волеизъявления граждан;
• создавать условия для свободного осуществления гражданских, политических и иных прав.
Именно поэтому О. Е. Кутафин и Е. И. Козлова принципы избирательного права называют «ядром основных гарантий избирательных прав граждан»
. Признавая значимость всех принципов избирательного права, мы рассмотрим только те из них, которые оказывают воздействие на реализацию гражданами своего активного избирательного права.
Основополагающие принципы – всеобщее и равное избирательное право – означают, что каждый гражданин, достигший возраста 18 лет, имеет возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать во всех выборах и референдумах путем голосования. Однако некоторые конституционалисты считают, что предусмотренный законодательством принцип всеобщности на практике реализуется не в полной мере, так как в них «участвуют далеко не все избиратели»
. Более того, О. Е. Кутафин рассуждая об отмене в 2006 г. «порога явки избирателей»
, подчеркивал, что минимальный порог явки усложняет избирательный процесс. Однако, выборы будут признаны состоявшимися «даже в том случае, если в день голосования на избирательный участок придет только одни человек»
. Анализируя выборы депутатов Государственной Думы РФ VII созыва, проходившие 18 сентября 2016 г., можно говорить о низкой явке избирателей – 47,8% (менее 50). Из 111 724 534
зарегистрированных избирателей не участвовали в выборах 58 256 695
.
Выборы Президента РФ, как правило показывают более высокую явку избирателей. Не стали исключением и выборы, состоявшиеся 18 марта 2018 г. Явка избирателей составила – 67,47%. Из 109 008 428 зарегистрированных избирателей не участвовали в выборах 35 429 436
. Однако и этот показатель неучастия граждан в выборах мы считаем существенным.
Таким образом, принцип всеобщего избирательного права идеализирован, не является абсолютным и в реальности может быть достигнут лишь при такой политической системе, где участие в выборах является не правом, а обязанностью граждан. Кроме того, реализация данного принципа сопровождается определенными законодательными ограничениями, которые у ученых-конституционалистов получили название «избирательные цензы». В этой связи мы соглашаемся с мнением В. В. Макпакова, который характеризует всеобщее избирательное право как «максимум возможного и разумного, который на деле практически нигде не достигается»
.
Принцип равенства применительно к активному избирательному праву основан на ч. 1—2 ст. 6, ст. 19 Конституции РФ, ч. 1—2 ст. 3, ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях». Данный принцип означает, что любое лицо, имеющее право голоса, независимо от своего социального положения, уровня дохода, пола, образования и иных оснований не имеет каких-либо преимуществ перед другими избирателями. Никакие основания не могут служить для дифференциации избирательных прав. Практика реализации активного избирательного права во многих демократических странах допускает введение определенных ограничений, если они преследуют законные цели и используемые для этого средства не являются несоразмерными. Анализируя практику Европейского Суда по правам человека
, допускающую ограничение избирательного права, Конституционный Суд РФ выработал свою правовую позицию. Конституционный Суд РФ считает, что законодатель, фиксируя избирательные права и устанавливая порядок проведения выборов, обязан соблюдать конституционные принципы. Поэтому «любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностей субъектов избирательных правоотношений, допустима, если она объективно оправдана, обоснована и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны»
.
Равенство на выборах в Российской Федерации обеспечивается определенными избирательными процедурами, при которых избиратель без какой-либо дискриминации может быть включен в списки только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз. Каждому гражданину выдается одинаковое количество бюллетеней, а его волеизъявление имеет такое же значение, как и волеизъявление других граждан. Такое равенство носит формальный характер.
Необходимо отметить, что в теории избирательного права рассматривается еще и материальное равенство. Принцип материального равенства применяется только к выборам парламента (представительного органа)
и заключается в том, что каждый депутат должен избираться от равного количества избирателей. Ни одна страна, в том числе и Российская Федерация, не может в полной мере реализовать материальное равенство и добиться количественного совпадения избирателей. В п. 4 ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях» говорится о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей с допустимыми отклонениями от 10 до 40 процентов в зависимости от труднодоступности, отдаленности местности, на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов и другими объективными причинами.
Для проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ VII созыва был принят Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 300 «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»
. Данный закон всю территорию Российской Федерации делит на 225 избирательных одномандатных округов. Причем на территории каждого субъекта РФ должно быть образовано не менее одного избирательного округа. Чтобы добиться максимального количественного совпадения избирателей, высчитывалась единая норма представительства: количество всех избирателей разделили на 225 депутатских мандатов. Данная норма составила – 488 455 избирателей
. Затем количество избирателей в каждом субъекте РФ разделили на единую норму представительства. Несмотря на сложную процедуру нарезки одномандатных округов, говорить о материальном равенстве не приходится. Так, Астраханский одномандатный избирательный округ состоит из 746 938 избирателей, а Ненецкий одномандатный избирательный округ – 33 087. Даже в рамках одного субъекта РФ – города Санкт-Петербург – наблюдаются небольшие диспропорции. Так, Южный одномандатный избирательный округ Санкт-Петербурга состоит из 508 803 избирателей, а Восточный – 437 536.
Таким образом, формальный признак равных выборов является безоговорочным, а материальный – допускает отступления в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Как видно из приведенного выше примера, такие отступления позволяют реализовывать права коренных малочисленных народов на представительство в законодательных органах государственной власти. Допустимые отступления конституционалисты оценивают двояко. Так, Г. Н. Комкова считает, что «квотирование мест в парламенте для определенных групп граждан (коренные малочисленные народы, женщины и др.) при определенных условиях может оказать благоприятное воздействие на систему народного представительства, но это всегда будет отступлением от принципа равенства избирательных прав»
. Полностью соглашаясь с представленной позицией, считаем, что невозможность достижения материального равенства на выборах делает оправданным лишь минимальные отступления.
Принцип свободных выборов должен гарантировать свободное волеизъявление как высшую форму народовластия. Он заключается в том, что избиратель выражает свою волю в любой юридически возможной форме голосования в соответствии с установленными процедурами, при которых исключается возможность искажения существа волеизъявления граждан. То есть государство обязано обеспечить гражданам возможность без влияния извне сделать свой выбор относительно участия или неучастия в выборах. Никто не вправе принуждать гражданина участвовать или не участвовать в выборах. В конечном счете, свободные выборы должны приводить к созданию в обществе эффективно функционирующей политической системы, при которой учитывается воля каждого избирателя, являющегося свободной личностью. Именно поэтому принцип свободы выборов, получивший закрепление в ст. 3 Конституции РФ прослеживается через статьи, которые признают и гарантируют свободу человека и гражданина (ч. 1 ст. 22, ч. 1 и 3 ст. 29, ст. 45 и др.). Не все конституционалисты признают выборы, проводимые в Российской Федерации свободными. Так, Е. И. Колюшин, являющийся не только видным ученым, но и членом ЦИК РФ, заявил, что выборы Президента РФ 18 марта 2018 г. проведены с нарушением указанного принципа. В Особом мнении члена ЦИК РФ о Протоколе ЦИК РФ от 23 марта 2018 г. о результатах выборов Президента РФ Евгений Иванович предъявляет обоснованные претензии:
• к средствам массовой информации, материалы которых не должны нарушать равенство кандидатов: непропорциональное предоставление кандидатам, участвующим в выборах, эфирного времени, а также необъективность информации, подаваемой СМИ об отдельных кандидатах «являются способами манипулирования формированием воли избирателей»
;
• к избирательным комиссиям различного уровня, деятельность которых должна быть самостоятельной и беспристрастной: в связи с тем, что в большинстве случаев избирательные комиссии различного уровня возглавляют «представители правящей партии или работники местных администраций и зависимых от них бюджетных организаций … вмешательство в деятельность избирательных комиссий носит латентный характер, а в случаях его выявления не наказывается либо выносятся символические наказания»
;
• к государству и обществу: государственные органы и органы местного самоуправления применяют механизмы искусственного стимулирования явки избирателей. Так, например, руководителям организаций, преимущественно бюджетной сферы (образование, здравоохранение, социальное обслуживание) учитывать избирателей своей организации, явившихся / не явившихся на выборы, выяснять или влиять на их электоральные симпатии и др.;
• к применяемым техническим средствам, проведения выборов: применяемые на выборах комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) не сопровождались «адекватным расширением юридически обеспеченных возможностей контроля функционирования заложенных в них программных продуктов»
и многие др.
Безусловно, высказанные в Особом мнении Е. И. Колюшина замечания являются существенными и требуют их дополнительного исследования с тем, чтобы подготовка и проведение последующих выборов в нашей стране:
• проходили в условиях беспристрастности со стороны государства;
• не препятствовали свободному формированию и выражению воли избирателей.
