скачать книгу бесплатно
Государственный бюджет имел выраженный сословный характер.
Подушная подать, уплачиваемая крестьянами и низшими слоями городского населения, являлась главной статьей доходов, составляя более 1/3 всех государственных доходов.
Следующее место в доходах имел питейный налог.
Косвенные налоги и промысловые сборы (таможенные сборы, налог на соль, обложение ловли рыбы и др.) обеспечивали 40% доходов
.
Преобладающая часть государственных расходов приходилась на содержание государственного аппарата, нужды армии и флота и потребности императорского двора
.
Сложная ситуация с финансами вынудила государство пойти сначала на понижение серебра в рубле в 1764 г., а потом и на выпуск бумажных денег (ассигнаций) в 1769 г.
Начиная с 70-х гг. XVIII в. эмиссия бумажных денежных знаков все возрастала, следствием чего стало падение курса ассигнаций при уменьшении серебра в обращении.
Обесценение ассигнаций привело к дестабилизации денежного обращения. В 1796 г. за 1 бумажный рубль можно было получить только 70 коп. серебром, а в 1800 – только 65 коп.
Кроме того, в конце 60-х гг. XVIII в. Российская империя прибегла к политике внешних займов.
Первый внешний заем был заключен в 1769 г. в Амстердаме, в 1770 г. второй внешний заем в Генуе
.
В конце XVIII в. сумма внешних займов составляла уже 41,4 млн руб., т. е. приблизительно 25% государственного долга, а уплата процентов по долгам ежегодно поглощала 5% государственного бюджета
.
Важными мерами в сфере государственного финансового регулирования во 2-й половине XVIII в. стало учреждение Государственного банка для дворянства 1754 г.
, Экспедиции о государственных доходах при Правительствующем Сенате и Казначейств для остаточных и штатных сумм в Санкт-Петербурге и Москве в 1773 г.
, Государственного ассигнационного банка и пришедшего на смену Государственному банку для дворянства Государственного заемного банка в 1786 г.
, введение должности Государственного казначея в 1796 г.
и учреждение Государственного вспомогательного банка для дворянства в 1797 г.
Таким образом, во 2-й половине XVIII в. на основе развития производства, производительных сил, углубления территориального разделения труда, роста численности населения и городов, в экономическом развитии Российской империи все большее значение приобретает товарно-денежное обращение, рост оборота внешней и внутренней торговли.
Наемный труд постепенно начинает вытеснять крепостной, что приводит к складыванию рынка рабочей силы.
В Российской империи возникают элементы рыночной инфраструктуры – учреждение банков, выпуск бумажных денег, обращение к внешним займам.
Экономика Российской империи переходит к рыночному хозяйству, формированию капиталистического уклада и разложению феодально-крепостнической системы
.
Данные количественные и качественные изменения в экономике Российской империи во 2-й половине XVIII в. не могли не сказаться на системе центральных государственных учреждений.
Серьезным недостатком коллежской системы государственного управления продолжало быть отсутствие коллегии, ведавшей всем внутренним управлением.
Кроме того, все усложнявшиеся денежная и кредитная системы Российской империи, требовали создания единого центрального, государственного учреждения финансового управления.
В свою очередь, данная потребность ставила еще один насущный вопрос – необходимость создания действенного органа финансового контроля.
Наряду с этим, управление императорским двором, расходы на который все увеличивались на протяжении XVIII в. и составляли огромную расходную статью государственного бюджета, нуждалось в унификации и сосредоточении в едином организационном центре.
Таким образом, основные тенденции экономического развития Российской империи в конце XVIII – начале XIX в. требовали реформирования и централизации управления ею.
§ 2. Политические предпосылки
К началу XIX в. существовали глубокие, структурные кризисные явления в системе государственной власти Российской империи, затронувшие высшие государственные учреждения и особенно сильно центральные учреждения государственного управления
.
В 1801 г., к моменту вступления на престол Александра I, Правительствующий Сенат еще продолжал сохранять «значение первого и верховного установления среди всех прочих, подчиненных императору»
.
Но, изначальная универсальная компетенция, которой был наделен Сенат в сфере законодательства, управления и суда, с момента своего учреждения, привела к концу XVIII в. к его чрезмерной перегрузке делами самого различного характера и удручающе медленной скорости их разрешения.
Это положение не смогли радикально улучшить меры, предпринятые в начале царствования Павла I – учреждение трех временных департаментов и увеличение штата канцелярии Сената
.
Рассмотрение и разрешение законодательных и управленческих дел, не говоря уже о судебных, растягивалось на месяцы и годы.
Поэтому деятельность Сената в конце XVIII – начале XIX в. можно охарактеризовать, как полностью лишенную оперативности и динамизма.
Эта рутинность и медленность деятельности Сената была в том числе одной из причин удаления императора Павла I, с юных лет отличавшегося импульсивностью и чрезмерной деятельностью, от сенатских дел, что в свою очередь привело к усилению власти генерал-прокурора Сената (основного докладчика у императора по сенатским делам), вплоть до почти полной зависимости от него Сената
.
Неповоротливость механизма Сената, проявившаяся еще со второй четверти XVIII века, привела к постепенной утрате им части законодательных и исполнительных функций, перешедших к различным органам (учреждениям) – Верховному тайному совету (1726–1730), Кабинету министров е.и.в. (1730–1741), Конференции при высочайшем дворе (1756–1762), Императорскому совету (18.05 – 28.06.1762), Совету при высочайшем дворе (1769–1801); и все большей специализации Сената в качестве высшего судебного органа империи.
В части законосовещательных полномочий в царствование Екатерины II выдвинулся Совет при высочайшем дворе, который фактически стал высшим законосовещательным органом империи, но в царствование Павла I значение его резко упало
, вместе с объемом его законосовещательных полномочий. Он стал редко собираться и сосредоточил свою деятельность в основном на вопросах цензуры, торговли и промышленности.
Поэтому, к началу XIX в. Совет при высочайшем дворе сохранил свое значение высшего законосовещательного органа при императоре только номинально
.
Значительная часть законосовещательных полномочий и практически вся высшая исполнительная власть сосредоточились в условиях экстраординарного царствования Павла I в «неформальном» узком круге особо приближенных к императору, отдельных должностных лиц
– генерал-прокурор Сената, руководители первых трех коллегий (Адмиралтейской, Военной
коллегий и Коллегии иностранных дел), министр коммерции, Государственный казначей, министр уделов, главный директор почт
, а так же управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии и военный губернатор Санкт-Петербурга (только в последние месяцы царствования Павла I и первые месяцы царствования Александра I).
Отличительной особенностью этих должностных лиц было право личного доклада императору, на аудиенциях у которого, вопросы центрального государственного управления вносились непосредственно на «высочайшее» утверждение, (а после утверждения просто отсылались в Сенат для опубликования и хранения). В этом и проявлялось, собственно говоря, высшее государственное управление.
Из этих должностных лиц необходимо выделить нескольких, тех, компетенция которых выходила за рамки какой-либо одной отрасли или сферы государственного управления. Это – генерал-прокурор, управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии и военный губернатор Санкт-Петербурга П. А. Пален (в течение краткого промежутка времени).
Генерал-прокурор Правительствующего Сената к концу XVIII в. осуществлял большую часть текущего управления государством – управление внутренними делами, юстицией и частично финансами, (с 1797 г. управление финансами перешло к Государственному казначею, впрочем, к концу царствования Павла I снова возвратилось к генерал-прокурору)
.
Кроме того, через него восходили на высочайшее утверждение дела тех центральных учреждений государственного управления, руководители которых не имели доступа к императору
.
Помимо этого, от воли генерал-прокурора зависели все менее важные дела государственного управления, проходившие через Сенат
.
К концу XVIII в. генерал-прокурор, по сути, стал своеобразным первым министром или первенствующим сановником Российской империи – основной фигурой высшего государственного управления после императора.
Фактическая компетенция управляющего (начальника) Военно-походной е.и.в. канцелярии, (только фактическая, так как деятельность Военно-походной е.и.в. канцелярии в 1797–1808 гг. не была юридически регламентирована), определялась устными распоряжениями императора и основным функциональным назначением этого учреждения, выполнявшего роль личной императорской канцелярии по военным вопросам.
В то же время ряд особых полномочий Военно-походной е.и.в. канцелярии во время отсутствия императора в столице – прием прошений «приносимых на высочайшее имя», управление всем районом временного местопребывания императора, доклад императору по всем «ведомствам» государственного управления и доведение повелений императора по этим «ведомствам»
; выходили за рамки только военно-сухопутного управления и наделяли управляющего (начальника) Военно-походной е.и.в. канцелярией полномочиями близкими к высшему государственному управлению. (Впрочем, в очень ограниченном объеме и в основном в царствование Павла I).
Военный губернатор Санкт-Петербурга граф П. А. Пален должен быть упомянут среди наиболее авторитетных сановников Российской империи конца XVIII – начала XIX в., только в течение краткого временного отрезка, примерно с 27 февраля по 17 июня 1801 г. Именно в этот период деятельность военного губернатора Санкт-Петербурга вышла за пределы местного государственного управления и затронула сферу центрального и даже высшего государственного управления.
Это объяснялось, с одной стороны, сосредоточением в руках П. А. Палена различных по своему характеру должностей: управляющего гражданской частью в Эстляндской, Курляндской и Лифляндской губерниях (с 26 сентября 1800 г.), военного губернатора Санкт-Петербурга (с 28 июля 1798 г. по 12 августа 1800 г. и с 21 октября 1800 г. по 17 июня 1801 г.), главного директора почт (с 18 февраля по 13 марта 1801 г.), первоприсутствующего в Коллегии иностранных дел (с 27 февраля 1801 г.), члена Совета при высочайшем дворе (с 27 февраля 1801 г.)
; а с др. стороны и в главной мере, тем обстоятельством, что после отставки графа Ф. В. Растопчина, последовавшей 20 февраля 1801 г.
, П. А. Пален стал главным доверенным должностным лицом императора Павла I.
Определяющая роль, которую сыграл П. А. Пален в осуществлении дворцового переворота в ночь с 11 на 12 марта 1801 г., позволила ему сохранить на определенное время свое лидирующее положение и при Александре I, и даже укрепить его – 3 июня 1801 г. к веренице должностей П. А. Палена добавилась должность управляющего гражданской частью Санкт-Петербургской губернии, ставшая последней в его политической карьере
.
В этой связи не случайным фактом является то, что в послании от 19 июня 1801 г. (1 июля 1801 г.) австрийского дипломатического агента (секретаря австрийского посольства) Локателли к исполняющему обязанности канцлера Траутмансдорфу, граф Пален назван самой могущественной особой в империи и самым влиятельным лицом во всех внутренних и внешних делах
.
К началу XIX в. усилий генерал-прокурора и отдельных должностных лиц приближенных к императору, в сфере высшего государственного управления, явно перестало хватать, в связи с отраслевым и технико-организационным усложнением труда по управлению государством.
Эти чиновники не могли заменить специального высшего административного органа власти.
Таким образом, практически все элементы, составлявшие систему высших органов Российской империи – Сенат, Совет при высочайшем дворе, генерал-прокурор и узкий круг должностных лиц приближенных к императору, за исключением разве что Святейшего Правительствующего Синода
, нуждались в реформировании.
Эта система нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации.
При этом, насущной необходимостью было создание высшего органа исполнительной власти – специализированной перемычки между императором и руководителями центральных учреждений государственного управления, призванного взять на себя функцию объединенного правительства, координирующего деятельность центральных учреждений государственного управления.
В значительно более худшем положении, по сравнению с системой высших государственных органов, находилась система центральных учреждений государственного управления Российской империи.
Одной из главных проблем было отсутствие юридически закрепленного правового статуса центрального учреждения, (т. е. статуса коллегии для XVIII – начала XIX в.), у многих центральных учреждений государственного управления, что делало статус таких учреждений менее значимым по сравнению с коллегиями и определяло промежуточность положения занимаемого ими, между центральными и местными учреждениями государственного управления.
Кроме того, центральные государственные учреждения XVIII в. не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в ХIХ–ХХ вв., т. е. положение даже коллегий не было однозначным и отличалось различиями в объеме властных полномочий. (Не случайным в этой связи, является выделение со второй четверти XVIII в. трех первых или «государственных» коллегий – Адмиралтейской, Военной и Коллегии иностранных дел, как наиболее авторитетных в государственном управлении).
Тем более, что во вторую половину царствования Екатерины II система центральных учреждений государственного управления была подвергнута децентрализации, связанной с передачей функций центральных учреждений государственного управления местным учреждениям государственного управления и повлекшей к ликвидации большей части коллегий, (за исключением Адмиралтейской коллегии, Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и Медицинской коллегии). А в царствование Павла I был осуществлен обратный процесс централизации, который привел к восстановлению всех коллегий (за исключением Юстиц-коллегии) и появлению ряда новых (Департамента водяных коммуникаций
и Герольдии
).
Эти системные сдвиги, осуществленные в короткий по меркам государственного управления срок, способствовали значительной дестабилизации системы центрального государственного управления.
При этом, ряд учреждений государственного управления не получили к началу XIX в. организованного устройства (Государственное казначейство или «ведомство» Государственного казначея, Военно-походная е.и.в. канцелярия и др.), несколько учреждений, будучи фактически местными учреждениями государственного управления, но подчинявшиеся императору или Сенату, занимали, вследствие этого, промежуточное положение между центральными и местными учреждениями государственного управления, (Правление ораниенбауманских дворцов и селений, Экспедиция кремлевского строения и др.), учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали практически вне рамок общей системы государственного управления, сохраняя к началу XIX в. элементы позапрошлой по отношению к коллежской системе управления – дворцово-вотчинной системы управления
.
Более того, продолжавшая действовать к началу XIX в. XXIX глава «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. закрепляла за губернскими правлениями статус «на равне… с коллегиями», на территории каждой конкретной губернии
. Тем самым, к началу XIX в. наряду с центральными учреждениями государственного управления, действовали, наравне с ними, еще, так сказать, локальные или местные коллегии, (т. е. губернские правления) в количестве 41-ой
, что являлось дополнительным фактором смешения в деятельности местных и центральных учреждении государственного управления.
Простое перечисление общего количества всей совокупности центральных (и близких к ним) учреждений государственного управления
, по четырем их основным группам – 9 коллегий
, 2 учреждения, имевших статус коллегии
, около 16 коллежских учреждений
, около 10 учреждений придворного управления
; позволяет сделать вывод о явном кризисе управления в системе центрального государственного управления
, связанным с отсутствием четкого состава и сильным перегрузом этой системы второстепенными элементами.
Таким образом, система центральных учреждений государственного управления Российской империи в начале XIX в. требовала проведения скорейшей систематизации и унификации, на основе жесткой централизации, с последующей единой юридической регламентацией структуры, организационного устройства и порядка делопроизводства каждого элемента ее составляющего.
Дополнительными политическими факторами, обусловившими необходимость административных реформ в начале XIX в., стали рост числа крестьянских волнений, крестьянская война 1773–1775 гг. под руководством Е. И. Пугачева
, появление дворянской оппозиции (А. Н. Радищев, Н. И. Новиков), которые со всей очевидностью поставили перед российскими правящими кругами начала XIX в. вопрос о реформах, без которых общество не могло развиваться дальше
