скачать книгу бесплатно
Особенная часть (отраслевая) определяет специфику управления различными сферами нашей жизни (отраслями): особенности управления образованием, здравоохранением, наукой, промышленностью, сельским хозяйством и т. д.
2.5. Соотношение административного права с другими отраслями
Основное разграничение административного права с другими отраслями проводится по предмету, методу правового регулирования и некоторым другим критериям.
Говоря о соотношении административного права с конституционным правом, следует отметить, что изучаемая отрасль права берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их.
Разграничение административного права с гражданским правом проводится как по предмету правового регулирования, так и по методу. Для гражданского права характерен метод дозволений, тогда как для административного – предписания. Так, в п. 3 ст. 2 ГК РФ говорится, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Получается, что если в основе отношений лежат договорные начала (продажа здания), то это гражданско-правовые отношения; а если административные предписания (решение администрации передать здание от одной организации другой) – это сфера действия административного права.
Разграничение административного права с трудовым правом можно проводить по предмету правового регулирования. В предмет трудового права входят трудовые отношения между работником и работодателем, основанные на трудовом договоре, а также производные отношения (по трудоустройству, контролю за соблюдением трудового законодательства, разрешению трудовых споров). Различаются они и по методу. Для трудового права характерны дозволения и предписания (диспозитивность и равенство сторон при заключении трудового договора, императивность при соблюдении трудового режима и т. п.). Так, отношения между преподавателем и вузом будут трудовыми, а между студентом и вузом – административными.
Наиболее сложным представляется разграничение трудовых и административных отношений применительно к институту государственной службы. Действующее законодательство отдает приоритет в регулировании отношений на государственной службе административному праву (в ст. 73 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» сказано: «Федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом»).
Значительная часть отношений, входящих в предмет финансового, земельного, таможенного, экологического и т. п. отраслей права, регулируется нормами административного права, свойственными ему правовыми средствами, а также охраняется нормами административного права (мерами административного принуждения и ответственности). Административное право выступает для данных отраслей «материнской» отраслью, они являются продолжением административного права.
Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов. Уголовное право определяет, что такое преступления и наказания, административное право – административные правонарушения и административные наказания.
Соотношение административного и муниципального права видится в том, что эти отрасли тесно взаимосвязаны, но все же регламентируют различные уровни управления. Административное право регулирует отношения в сфере государственного управления, муниципальное – в сфере местного самоуправления. Поскольку в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) местное самоуправление отделено от государственной власти и не входит в него, представляется справедливым не смешивать данные уровни управления и четко разграничивать административное и муниципальное право.
Таким образом, административное право не изолировано от других отраслей права, взаимодействует с ними, в то же время занимает самостоятельное место в системе российского права.
2.6. Источники административного права: понятие, особенности, виды
Источники административного права – это формы внешнего выражения административно-правовых норм.
Источники административного права характеризуются следующими особенностями:
1) разнообразием и множеством источников административно-правовых норм. Это обусловлено предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, требующих правовой регламентации. Кроме того, согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Таким образом, к источникам относятся не только федеральные нормативные правовые акты, но и нормативные правовые акты субъектов РФ. Административно-правовые нормы вправе принимать законодательные органы и органы исполнительной власти (закрепляя их в соответствующих подзаконных нормативных правовых актах), что также детерминирует разнообразие и множественность источников административного права;
2) отсутствием системообразующего нормативного правового акта, как, например, в гражданском (ГК РФ), трудовом (ТК РФ), семейном (СК РФ) праве и других отраслях. Нет единого административного кодекса; по мнению не только ученых, но и современного законодателя, его невозможно создать: слишком много, и слишком разные общественные отношения регулирует административное право, чтобы регламентировать их в едином акте;
3) мобильностью и изменчивостью, что порождает необходимость ее периодической систематизации в разнообразных формах.
Источники административного права можно классифицировать по двум основным критериям.
1. По уровню принятия:
• международные акты, в которых содержатся нормы административного права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);
• федеральные акты (Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы, нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти);
• акты субъектов РФ (конституции и уставы субъектов РФ, кодексы, законы, нормативные акты высших должностных лиц и органов исполнительной власти субъектов РФ);
• локальные акты (например, уставы образовательных учреждений).
2. По юридической силе:
• законодательные акты (конституции, кодексы, законы и т. п.);
• подзаконные нормативные правовые акты (указы, постановления, приказы и т. п.).
Лекция 3
Нормы административного права
3.1. Понятие, признаки, структура административно-правовой нормы.
3.2. Классификация административно-правовых норм.
3.3. Понятие, особенности, виды поощрительных норм.
3.4. Способы реализации административно-правовых норм.
3.1. Понятие, признаки, структура административно-правовой нормы
Административно-правовые нормы являются разновидностью юридических норм, соответственно им присущи все признаки последних (правила поведения носят общеобязательный, формально-определенный характер, устанавливаются и охраняются государством и т. д.). Однако они обладают и рядом особенностей, вытекающих из специфики предмета отрасли.
Выделяют следующие признаки административно-правовых норм:
1) определяют правила поведения субъектов в сфере государственного управления, но они не регулируют отношения между гражданами, негосударственными организациями, объединениями и внутри них;
2) предназначены для обеспечения эффективного исполнения требований законов;
3) принимаются достаточно широким кругом субъектов законодательной и исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ;
4) административно-правовые нормы имеют определенную иерархию (от конституционных норм, норм законов до норм, устанавливаемых непосредственно субъектами исполнительной власти);
5) как правило, носят императивный характер, так как регулируют вертикальные отношения (властеотношения);
6) имеют собственные юридические средства защиты – в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения административно-правовых норм наступает административная ответственность;
7) носят универсальный характер, могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений (финансовых, земельных, таможенных и т. п.).
Административно-правовые нормы – это устанавливаемые и охраняемые государством правила поведения, регулирующие возникновение, изменение и прекращение общественных отношений в сфере государственного управления, в связи с охраной общественного порядка и разрешением административно-правовых споров.
Структура административно-правовой нормы – это ее внутреннее строение, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей, элементов нормы. Традиционно выделяют три элемента в логической структуре административной нормы:
1) гипотеза – часть нормы права, устанавливающая разнообразные обстоятельства, при наличии которых реализуется данная норма;
2) диспозиция – часть нормы права, устанавливающая само правило поведения;
3) санкция – часть нормы права, которая определяет меры государственного и иного воздействия в случае реализации (выполнения или невыполнения) правила поведения. Санкция административно-правовой нормы понимается в широком смысле и включает не только меры принуждения на случай невыполнения предписания, но и меры поощрения за совершение одобряемого государством варианта поведения.
3.2. Классификация административно-правовых норм
Существует огромное разнообразие административно-правовых норм. Они различны по своей регулятивной направленности, юридическому содержанию и другим критериям.
Так, по целевому назначению (функциям) выделяют нормы регулятивные (закрепляют позитивные права и обязанности, рассчитаны на правомерное поведение людей) и охранительные (закрепляют меры принуждения, рассчитаны на неправомерное поведение).
По содержанию: материальные (закрепляют права и обязанности субъектов, их правовое положение и т. д.) и процессуальные (регламентируют порядок, формы и методы реализации материальных норм). Процессуальные административные нормы, в свою очередь, делятся на административно-юрисдикционные (регламентируют порядок рассмотрения и разрешения различного рода административно-правовых споров) и административно-процедурные (регулируют позитивные стороны повседневной управленческой деятельности).
По уровню обобщенности правила: общие (устанавливают общее правило) и специальные (вводят исключения из общего правила для того, чтобы при наличии дополнительных, названных в гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило). При конкуренции общей и специальной норм действует специальная норма.
По категоричности предписания: императивные (жесткие, не предполагают возможности заменены другими правилами поведения по соглашению сторон данного правоотношения) и диспозитивные (предоставляют возможность субъектам правоотношения самим определять свои права и обязанности в рамках правовой нормы).
По методу воздействия на поведение субъектов: обязывающие (предписывают в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия), запрещающие (предусматривают запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой), управомочивающие (предоставляют субъектам право на совершение предусмотренных в них положительных действий по своему усмотрению), рекомендательные (содержат пожелания и рекомендации наиболее целесообразного и полезного правового поведения) и поощрительные (стимулируют достижение определенных результатов, как правило, превосходящих обычные требования).
По масштабу действия: федеральные, субъектов Федерации, локальные.
По сроку действия: временные и постоянные.
Можно выделять и другие критерии классификации административно-правовых норм.
3.3. Понятие, особенности, виды поощрительных норм
В сфере государственного управления наряду с методом принуждения широко применяется и метод поощрения. Порядок применения поощрения, как и любого метода государственного управления, регламентируется соответствующими административными нормами, обладающими существенной спецификой.
Поощрительная норма – указание общего характера о возможном или должном предоставлении тому или иному лицу определенной меры поощрения за совершение действий, полезных для государства и общества, по результатам, как правило, превышающим обычные требования (Г. М. Петров).
Особенности поощрительных норм:
1) побуждают, а не заставляют выбрать тот или иной вариант поведения (это «полунорма» (полуправило), так как субъект добровольно выбирает данный вариант поведения, его нельзя принудить исполнить норму);
2) способами обеспечения исполнения поощрительных норм выступают поощрительные санкции, которые содержат меры поощрения материального или морального характера, предоставляемые лицу в случае выполнения правила поведения;
3) выполняют специфические функции, которые бессильны выполнить охранительные нормы (в области искусства, науки, демографии и т. п.);
4) на их основе возникают управленческие отношения.
Логическая структура поощрительной нормы традиционна: гипотеза (определяет, в какой ситуации объект управления может совершить поощряемые действия), диспозиция (всегда содержит модель правомерного поведения), санкция (указывает вид и размер предоставляемого блага, ради достижения которого такая модель поведения устанавливается).
Особенностью поощрительных норм является то, что объект управления (гражданин, коллектив людей и т. п.) вправе совершить указанное в норме действие. С точки зрения поведения властного субъекта поощрительные нормы могут быть двух типов: во-первых, когда субъект управления вправе наградить объект управления (например, право Президента РФ награждать государственными наградами РФ); во-вторых, когда субъект управления обязан наградить объект управления за совершение действий, предусмотренных поощрительной нормой.
3.4. Способы реализации административно-правовых норм
Реализация административно-правовой нормы представляет собой процесс практического претворения в жизнь субъектами административного права содержащихся в нормах предписаний, правил поведения. Реализация административно-правовых норм – это такое правомерное поведение (деятельность) субъектов административного права, которое согласуется с требованиями, установленными нормами административного права и выражается в приобретении и использовании установленных нормами прав и выполнении предусмотренных ими обязанностей (Л. Л. Попов).
Выделяют четыре формы реализации административно-правовых норм:
1) исполнение (точное следование субъектами управленческого отношения предписаниям нормы права, таким способом реализуются обязывающие нормы);
2) соблюдение (воздержание субъекта от совершения запрещенных нормой права действий, таким способом реализуются запрещающие нормы);
3) использование (субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленными ему полномочиями, таким способом реализуются управомочивающие нормы);
4) применение (выражается в издании уполномоченным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов в отношении конкретных субъектов по конкретному делу).
Первые три формы реализации правовых норм являются универсальными. Такими способами нормы могут реализовывать любые субъекты (и должностные лица, органы власти, и обычные граждане). Применение является прерогативой исключительно властных субъектов.
Лекция 4
Административно-правовые отношения
4.1. Понятие и признаки административно-правовых отношений.
4.2. Классификация административно-правовых отношений.
4.3. Структура административно-правовых отношений.
4.4. Юридические факты в административном праве.
4.1. Понятие и признаки административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений, соответственно им присущи все признаки последних (вид общественных отношений, урегулированы правом, обеспечиваются мерами государственного и иного воздействия, волевые отношения и т. д.).
В то же время административно-правовые отношения имеют и свои особенности:
1) складываются в сфере государственного управления, т. е. в связи и по поводу осуществления полномочными субъектами исполнительно-распорядительной деятельности;
2) возникают, изменяются или прекращаются на основе административно-правовых норм, которые порождают эти отношения и реализуются через них;
3) обязательным субъектом отношений выступает властный субъект (орган исполнительной власти, должностное лицо и т. д.), административно-правовые отношения не могут возникать между гражданами, негосударственными организациями, объединениями и внутри них;
4) субъекты административно-правовых отношений связаны между собой корреспондирующими друг другу юридическими правами и обязанностями;
5) наличие публично-правового интереса в отношении;
6) как правило, возникают (изменяются, прекращаются) по инициативе одной из сторон, согласие или желание второй стороны на вступление в эти отношения (в отличие от гражданско-правовых отношений) не является обязательным условием для их возникновения, изменения или прекращения; они могут возникнуть и вопреки желанию или согласию другой стороны;
7) в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей субъект несет ответственность перед государством, а не перед другой стороной правоотношения;
8) разрешение споров между сторонами осуществляется как в административном, так и в судебном порядке.
Административно-правовое отношение – урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой (Ю. М. Козлов).
4.2. Классификация административно-правовых отношений
Все разнообразие административно-правовых отношений можно классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от целей управленческой деятельности административно-правовые отношения делятся на регулятивные (возникают из правомерных действий и событий в целях обеспечения нормальной организации управленческой деятельности) и охранительные (возникают из неправомерных действий, конфликтных ситуаций).
По составу участников выделяют внутриаппаратные (взаимодействие властных субъектов между собой (органами, структурными подразделениями, служащими и т. д.)) и внеаппаратные (отношения, в которых властный субъект взаимодействует с гражданами, организациями, предприятиями, учреждениями и т. д., т. е. «внешними» субъектами, не входящими в управленческий аппарат).
По юридическому характеру взаимодействия участников правоотношения есть отношения вертикальные (возникают между соподчиненными сторонами, властеотношения) и горизонтальные (отношения, в рамках которых стороны юридически и фактически равноправны).
По способу защиты: защищаемые в административном порядке (путем непосредственного юридически властного и одностороннего распоряжения уполномоченного на то органа государственного управления, должностного лица) и защищаемые в судебном порядке.
Существуют и другие критерии классификации административно-правовых отношений.
