скачать книгу бесплатно
Политическая наука №1 / 2013. Политическое участие в условиях сетевого общества
Анатолий Никифорович Кулик
Коллектив авторов
Журнал «Политическая наука»
Рассматривается воздействие сетевых информационно-коммуникационных технологий на политические процессы и институты, формы и методы политического участия. Анализируются особенности трансформации отношений между «сетевым обществом» и государством и формирования модели правления, предполагающей непосредственную вовлеченность гражданского общества в процессы принятия и реализации политических решений. Особое внимание уделяется этим процессам в современной России.
Для научных работников, преподавателей политологии, аспирантов и студентов.
Политическая наука. №1 / 2013. Политическое участие в условиях сетевого общества
Представляю номер
Предлагаемый вниманию читателей выпуск «Политической науки» посвящен политическому участию в сетевом обществе.
Под обществом в широком смысле принято понимать сложную социальную систему, основным элементом которой являются люди с их связями, взаимодействием и отношениями, включая таковые по поводу политики как деятельности, направленной на его всеобщую организацию.
Наряду с широким пониманием общества существует и узкое – как исторически конкретного типа социальной системы с соответствующими ей формами, связями, взаимодействием и отношениями. Сегодня таким конкретным типом социальной системы, по крайней мере в отношении технологически развитых стран, многие исследователи считают сетевое общество.
Появление этого понятия относится к 1990-м годам, в широкий научный обиход оно вошло с публикацией в 1996 г. Мануэлем Кастельсом книги «Становление сетевого общества», первой части трилогии «Информационная эра: экономика, общество и культура» [Кастельс, 2000]. Как утверждает Кастельс, сети стали базовыми единицами морфологии современного общества, именно в них сосредоточена реальная власть. В его определении «…сетевое общество – это общество, в котором ключевые социальные структуры и деятельность организованы вокруг цифровых информационных сетей. Таким образом, суть сетевого общества заключается не просто в социальных сетях, которые являются достаточно старой формой социальной организации, а в сетях, обрабатывающих информацию и управляющих ею на базе микроэлектронных технологий» [Manuel Castells interview, 2001]. Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) придают новые качества старым сетям, которые ограничивались в основном межличностной коммуникацией лицом к лицу в частной сфере, и многократно увеличивают их потенциал.
Далеко не все исследователи разделяют убеждение Кастельса в том, что современные общества стали сетевыми, но многие соглашаются с тем, что они находятся в процессе постепенного перехода к этому типу (хотя и определяемому ими несколько иначе, чем Кастельсом) по мере развития сетевых технологий и роста использования Интернета.
Это суждение опирается на международную статистику. На 30 июня 2012 г. число пользователей Интернета, по данным InternetWorldStats, составило 2 405 518 376 человек, или 34,3% населения планеты. Еще больше впечатляет темп развития Интернета – за два года его мировая аудитория выросла на 566,4% [World Internet users statistics usage… 2012].
Такие социальные сети, как Facebook и Twitter, ВКонтакте (в России), средства мгновенного обмена сообщениями, э-почта, становятся привычными атрибутами повседневной жизни.
На сентябрь 2012 г. число активных пользователей Facebook составило около 950 млн., а уже в октябре, по заявлению его создателя, оно превысило 1 млрд. [М. Цукерберг объявил… 2012]. В США каждый пользователь Facebook, по данным опроса PewResearchCenter, имел в среднем 229 «друзей», с которыми поддерживал постоянный контакт [Goo, 2012]. За последние полтора года более чем в два раза возросло пользование Интернетом с мобильных устройств. Для оценки продвижения сетевого общества существенно то, что более 90% доступа к мобильному Интернету приходится на социальную активность [Russell, 2012].
Социальные и медийные сети образуют инфраструктуру сетевого общества и определяют основной способ его организации на всех уровнях – индивидуальном, групповом, организационном и социетальном. Оно становится одновременно глобальным и локальным – «глокальным», как обозначают это новое измерение.
Взрывной рост количества блогов, видеоблогов и различных других форм интерактивной коммуникации создает абсолютно новую горизонтальную систему массовой социальной коммуникации, независимую от медийного бизнеса и государственных массмедиа, формирует новую социальную идентичность. Всемирная сеть активно используется для организации и координации коллективных акций, часто имеющих масштабные политические последствия.
Развитие сетевых интерактивных технологий и диффузия социальных сетей, свидетельствующие о становлении сетевого общества, расширяют потенциальные возможности политического участия, создают новые механизмы и формы участия, меняют всю систему отношений между гражданами и государством и способствуют трансформации самой модели демократии.
Однако вектор «сетевизации» общества далеко неоднозначен. Первоначальные ожидания того, что она приведет к торжеству демократии в ее традиционном понимании, сменились опасениями негативных последствий.
Как свидетельствует статистика Рунета, тенденции развития Интернета в России в целом соответствуют общемировым. По данным Минкомсвязи РФ, количество пользователей Интернета в России на начало 2012 г. составило 70 млн. человек. В течение года их число продолжало расти, и, согласно исследованию ВЦИОМ, в сентябре 2012 г. доля интернет-пользователей достигла 60% от всего населения страны (143 млн.). В первую тройку предпочтений россиян входят социальные сети. В опросе Левада-Центра в октябре 2012 г. 37% респондентов указали, что посещают их практически ежедневно. Растут широкополосный доступ и пользование Интернетом с мобильных устройств [Интернет РФ, 2012].
Участники проекта «Исследование российского киберпространства: Опосредованные ИКТ коллективные действия и сетевая публичная сфера», выполнявшегося на протяжение трех лет в Беркман-центре «Интернет и общество» при университете Гарвард (США), констатируют: «Мы открыли существование живого и чрезвычайно разнообразного публичного пространства, которое представляет собой альтернативу более контролируемым официальным средствам массовой информации… Несмотря на различные попытки превратить киберпространство в пространство, поддерживающее правительство… российский Интернет все еще остается свободным и открытым» [Alexanyan et al., 2012].
По прогнозу агентства РБК. research, уровень проникновения Интернета в РФ в 2018 г. превысит отметку в 80%, прежде всего, за счет небольших городов (менее 100 тыс. человек) и сел [Интернет РФ, 2012]. Эта динамика меняет политический ланшафт России. Эксперты российского Фонда развития гражданского общества пришли к заключению: «Если показатели доверия граждан к Интернету как основному источнику информации продолжат рост, то можно утверждать, что выборы депутатов Госдумы в 2016 г. и, тем более, выборы президента России в 2018 г. пройдут в новой информационной реальности, где главная роль будет принадлежать Всемирной сети» [Резчиков, Аракелян, 2012].
Для западного академического сообщества воздействие Интернета на гражданское общество, политическое участие, социальные медиа, прозрачность государства и верховенство закона с начала 2000-х годов стали одними из ключевых направленией исследований, однако внимание, которое этому направлению уделяет российская политическая наука, далеко не адекватно его актуальности. Отечественные исследования Рунета определяются прежде всего интересами электронной торговли, индустрии развлечений, рынка рекламы и IT-бизнеса. Исследование этнополитических процессов в российской блогосфере, первые результаты которого опубликованы в этом номере «Политической науки», является пока скорее одним из редких исключений из правила.
Предлагаемый вниманию читателей номер – попытка дать определенное представление об исследованиях воздействия сетевых ИКТ на политические процессы и институты, формы и методы политического участия, отношения между государством и обществом. Широта и многоаспектность этой области исследований объективно не позволяют достаточно полно раскрыть ее в одном номере. Поэтому специальный акцент был сделан на материалах обзорного характера.
Рубрику «Состояние дисциплины» открывает статья А. Кулика, в которой делается попытка проследить эволюцию модели государственного управления под воздействием развития ИКТ и становления интерактивного Интернета как пространства публичной политики в сетевом обществе. Н. Анохина представляет обзор исследования ООН правительственных порталов 193 стран-членов, в котором оцениваются желание и способность национальных администраций использовать ИКТ для предоставления гражданам возможности э-участия и осуществления трансакций, связывающих их с правительством. Тему э-участия продолжает статья К. Ляйтнер, директора Центра европейского государственного управления Дунайского универсистета г. Кремс (Австрия), и Р. Мюллер-Торока, профессора Университета государственного управления и финансов г. Людвигсбурга (Германия). Как отмечают авторы, в странах – членах Евросоюза за последнее десятилетие было осуществлено большое число проектов э-участия, однако многие из них не оправдали затраченных средств. Одной из причин авторы считают отсутствие системы оценки успешности проектов и предлагают свой подход, основанный на определенном наборе критериев. Результаты исследования представляют особый интерес для российских читателей в свете запуска проекта «Открытое правительство РФ», на работу которого в 2013 г. предполагается затратить 1 млрд. руб. из бюджета [СМИ: «Открытое правительство»… 2012].
Второй раздел номера посвящен исследованиям и практическому опыту реализации нормативного проекта делиберативной демократии через использование технологий онлайн-дискуссий. В нем представлен подготовленный Б. Соколовым обзор докладов IV Международной конференции по онлайн-делиберации, г. Лидс (Великобритания), 2010 г. Т. Дэвис – заместитель директора Symbolic Systems Program Стэнфордского университета (США) и Р. Чэндлер – дизайнер делиберативных форумов подробно анализируют в своей статье параметры выбора дизайна онлайн-форума с учетом существующих и перспективных ИКТ, а также эмпирических исследований с начала 2000-х годов до настоящего времени. Проблема проектирования онлайн-форумов становится все более актуальной в России в связи многочисленными инициативами по проведению общественных обсуждений, а также с развитием сетевых медиа, в которых форум становится непременным атрибутом. Данная публикация может служить своего рода практическим руководством для дизайнеров.
Следующий раздел посвящен исследованиям блогосферы политического Рунета. В статье, подготовленной Э. Паиным, профессором НИУ ВШЭ, и другими участниками проекта «Этнополитические процессы в российской блогосфере», излагаются первые результаты и выводы исследования этнополитических дискурсов основных интернет-сообществ социальной сети «ВКонтакте». Ю. Мисников представляет результаты дискурс-анализа обсуждения статьи с критикой политического режима России из газеты New York Times, размещенной в русскоязычном сегменте LifeJournal. Отклики на нее послужили материалом исследования использования «базовых притязаний на нормативную правоту» Ю. Хабермаса для анализа эпистемологической ценности онлайновых делиберативных практик. Отдельный интерес представляют обзор различных методов и предложенный автором аппарат исследования коммуникаций в Интернете.
В статье В. Римского предпринята попытка раскрыть смысл массовых протестных акций 2011–2012 гг.
Предметом исследования И. Кислицыной и С. Кислицына, открывающего следующий раздел, является представленность политических партий в Рунете. О. Реут анализирует трансформацию политических коммуникаций в США на примере президентской кампании 2012 г., которая продемонстрировала запрос на новые медиацентрированные стратегии – как обязательные составляющие электорального успеха.
Номер подготовлен при содействии Исследовательского комитета РАПН «Информационные технологии в политике».
Литература
Интернет РФ // Интернет в России и мире. – 2012. – 25 ноября. – Режим доступа: http://www.bizhit.ru/index/web_auditoria/0-21 (Дата посещения: 29.11.2012.)
Кастельс М. Информационная эпоха: Экономика, общество и культура / Пер. с англ. под науч. ред. О.И. Шкаратана. – М.: ГУ ВШЭ, 2000. – 606 с.
М. Цукерберг объявил о миллиардном пользователе Facebook // РБК. – 2012. – 4 октября. – Режим доступа: http://top.rbc.ru/society/04/10/2012/672786.shtml (Дата посещения: 24.11.2012.)
Резчиков А., Аракелян К. «Главная роль будет принадлежать Сети» // Взгляд. – М., 2012. – 25 сентября. – Режим доступа: http://www.vz.ru/politics/2012/9/25/599698.html (Дата посещения: 24.11.2012.)
СМИ: «Открытое правительство» попросило у Медведева 1 млрд. рублей // Взгляд. – М., 2012. – 27 сентября. – Режим доступа: http://vz.ru/news/2012/9/27/600002.html (Дата посещения: 07.12.2012.)
Alexanyan K., Barash V., Etling B., Faris R., Gasser U., Kelly J., Palfrey J., Roberts H. Exploring Russian cyberspace: Digitally-mediated collective action and the networked public sphere / The Berkman center for Internet & society at Harvard university. – 2012. – 2 March. – Mode of access: http://cyber.law.harvard.edu/publications/2012/exploring_russian_cyberspace (Дата посещения: 24.11.2012.)
Goo K.S. Facebook: A profile of its 'friends' / PewResearchCenter Publications. – 2012. – 16 May. – Mode of access: http://pewresearch.org/pubs/2262/facebook-ipo-friends-profile-social-networking-habits-privacy-online-behavior (Дата посещения: 24.11.2012.)
Manuel Castells interview: Conversations with history / Institute of international studies, UC Berkeley, 2001. – P. 4. – Mode of access: http://globetrotter.berkeley.edu/ people/Castells/castells-con4.html (Дата посещения: 24.11.2012.)
Russell J. Mobile now accounts for 10% of Internet usage worldwide, double that of 2010: report // The next web. – 2012. – 9 May. – Mode of access: http://thenextweb.com/mobile/2012/05/09/mobile-now-accounts-for-10-of-internet-usage-worldwide-double-that-of-2010-report/ (Дата посещения: 07.11.2012.)
World Internet users statistics usage and world population state. – 2012. – 30 June. – Mode of access: http://www.internetworldstats.com/stats.htm (Дата посещения: 24.11.2012.)
А.Н. Кулик
Состояние дисциплины: э-правительство, э-участие и «правление в сотрудничестве»
Governance 2.0: Эволюция модели государственного управления в эпоху интерактивного интернета
А.Н. Кулик
Реформы государственного управления 1980–1990-х годов
В 1980-е годы множество стран, от США до Монголии, значительно разнящихся по политическому устройству, уровню экономического развития и социокультурным характеристикам, приступили к реформированию своих систем государственного управления [Мэннинг, Парсон, 2003]. Так, в США реформы начались в 1987 г. при республиканце Р. Рейгане, продолжились его однопартийцем Дж. Бушем-ст., затем демократом Б. Клинтоном и снова республиканцем Дж. Бушем-мл. С избранием в 2008 г. президентом демократа Б. Обамы они получили новый мощный импульс и новое концептуальное наполнение.
В западных странах реформы изначально были мотивированы двумя основными тесно взаимосвязанными факторами:
– разрастанием бюрократического аппарата при одновременном снижении эффективности иерархически устроенной системы управления и ее неспособности обеспечить конкурентоспособное на мировом рынке развитие национальной экономики;
– недовольством граждан качеством услуг, получаемых от государства, при высокой и постоянно растущей стоимости его содержания и тем, что они практически лишены возможности влиять на принятие государством решений, затрагивающих их жизненные интересы.
Последнее привело к падению доверия граждан к государству и институтам представительной демократии, обеспечивавшим его легитимность, прежде всего – партиям и выборам, приводящим в действие всю систему демократического правления. Особенно резкое снижение доверия этим институтам, как показали опросы общественного мнения в 1990-е годы, наблюдалось в Канаде и Соединенных Штатах – на американском континенте, и в Германии, Швеции, Великобритании – в Европе [Mair, 2005].
В США в 1993 г. Комиссия под руководством вице-президента А. Гора, проанализировав работу аппарата государственного управления, пришла к выводу, что для изменения ситуации требуется не просто очередное «наведение порядка», а «reinventing the government» – формирование государственной власти нового типа, способной вернуть государству утраченное доверие населения и бизнеса.
Government в данном контексте означает не только правительство как высший орган исполнительной власти страны, но и систему государственной власти в целом: в единстве трех ее ветвей – исполнительной, законодательной и судебной – по горизонтали и трех уровней – национального, регионального и муниципального – по вертикали. Соответственно, цели реформ наряду с повышением эффективности работы федерального правительства и правительств штатов включали модернизацию парламентаризма, а также возрождение местного самоуправления.
На первом этапе реформ акцент был сделан на новый государственный менеджмент, призванный заменить командно-контрольные механизмы администрирования рыночно ориентированными механизмами управления [Баранов, 2012]. Государство рассматривалось как обслуживающая система, существующая на деньги налогоплательщиков, оказывающая им услуги и предоставляющая возможность рационального выбора, подобно тому как рынок предоставляет потребителям возможность выбора товаров.
1980-е годы, в которые начались масштабные реформы государственного управления, считаются также началом Третьей промышленной революции – цифровой. В развитых странах персональные компьютеры к концу 1980-х становятся привычным атрибутом повседневной жизни миллионов граждан и необходимым условием успешного ведения бизнеса. В США в 2000 г. компьютеры имелись в 51% домохозяйств [Computer and internet use… 2005].
К 1980-м годам относится и появление термина информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), который обозначал интеграцию телекоммуникационных технологий (как проводных, так и беспроводных), компьютеров и соответствующего программного приложения для обеспечения доступа пользователей к информации, ее хранения, передачи и обработки. В 1992 г. Всемирная паутина становится доступной в Интернете, а к 2000 г. доступ к ней на регулярной основе в США уже имеют 41,5% домохозяйств [Computer and internet use… 2005].
Прогресс в сфере ИКТ и распространение Интернета позволили воплотить концепцию «сервисного государства» в национальных инициативах Электронного государства (e-government) – государства, использующего ИКТ для связи и интеракций с гражданами и бизнесом как потребителями его услуг.
В США в 1998 г. принимается закон, обязывающий федеральные ведомства перейти к 2003 г. на электронный документооборот («там, где это целесообразно») в общении с гражданами [105th Congress public law, 1998]. В декабре 1999 г. президент Клинтон издает Меморандум об э-государстве, в соответствии с которым 500 наиболее часто используемых гражданами форм документов в общении с федеральными ведомствами в течение года переводятся в онлайн, вводится удостоверенная электронная подпись [History of e-government, 2008]. В 2002 г. в соответствии с Инициативой президента Дж. Буша-мл. был принят «E-Government Act of 2002» и в течение полутора лет реализованы 24 проекта, обеспечившие «новое качество» в деятельности федерального правительства по направлениям G2C – государство гражданам, G2B – государство бизнесу, G2G – взаимодействие федерального правительства с правительствами штатов и органами местного самоуправления.
Инициативы по созданию э-государства стали основным инструментом реформирования системы государственного управления. Они способствовали прежде всего налаживанию электронного взаимодействия внутри и между различными подразделениями и ведомствами административной системы; оптимизации ее структуры и процессов и устранению лишних посредников во взаимодействиях с гражданами и бизнесом. Их реализация привела к сужению поля коррупции и снижению стоимости трансакций, а также способствовала внедрению систем оценки работы правительственных ведомств по ее результатам для конечных потребителей их услуг. Расширился доступ граждан и бизнеса к правительственной информации – прежде всего в сфере образования, медицинского обслуживания и социального обеспечения, занятости, налогообложения, лицензирования и ведения бизнеса, государственных закупок и госзаказа, международных торговых операций.
Однако управление в госаппарате принципиально отличается от управления в бизнесе; стимулы и вознаграждение здесь противоположны таковым на рынке. Если в бизнесе рост эффективности и сокращение затрат вознаграждаются прибылью и усилением позиций на рынке, в государственной сфере они ведут к уменьшению бюджета ведомства, сокращению его штата и потере символических и материальных ресурсов, что, естественно, вызывает сопротивление бюрократического аппарата [Fountain, 2001]. В целом попытка переноса методов бизнеса на государственное управление в интересах повышения его качества имела ограниченный успех.
Более того, она не решала главную, системную проблему государства – восстановления своей легитимности через повышение ответственности и подотчетности гражданам. Хотя использование гражданами правительственных сайтов быстро росло[1 - Опрос интернет-пользователей в США в 2003 г. показал, что 75% из них, а это половина населения страны, обращаются к правительственным сайтам [Tolbert, Mossberger, 2006, p. 354].], опросы общественного мнения и экспертов не дали убедительных доказательств того, что внедрение технологий э-государства в работу административной системы само по себе обеспечивало существенное укрепление доверия к государственным институтам и демократии в целом [Tolbert, Mossberger, 2006].
Делиберативная демократия
Корень проблемы заключался в том, что сложившаяся в XIX в. традиционная модель представительного правления, где граждане опосредованно, через своих представителей влияют на власть, изжила себя. Ее «золотой век» пришелся на 1950-е годы, а сегодня она переживает самую фундаментальную с начала ХХ столетия трансформацию. В последней четверти ХХ в. граждане, группы интересов, политические элиты в развитых промышленных странах стали все чаще выражать сомнения в достаточности принципов и институтов этой модели для демократического правления. Падение явки на выборах и участия в других формах электорального процесса, существенное снижение членства в политических партиях[2 - С 1950-х до начала 1980-х годов число членов партии в 13 консолидированных демократиях Европы упало более чем вдвое. В конце 1990-х годов средний уровень членства составил чуть больше одной трети от уровня 1960-х годов [Игнаци, 2010, с. 52].] и растущий скептицизм в обществе по отношению к политикам и политическим институтам при одновременном росте участия в неконвенциональных политических акциях, в деятельности НГО и групп граждан в защиту общественных интересов, а также в массовых протестных движениях свидетельствуют о прогрессирующей неудовлетворенности общества традиционной моделью управления государством.
Недовольство общества вылилось в требования реформ, которые должны адаптировать традиционную модель правления к меняющимся постиндустриальному обществу и социокультурному контексту ХХI в. и расширить доступ граждан и организаций гражданского общества к процессу принятия решений, увеличить прозрачность власти и ее ответственность за свою деятельность перед обществом [Dalton, Scarrow, Cain, 2003]. Более того, граждане должны получить новые каналы коммуникации, позволяющие им участвовать в выработке самих правил игры, определяющих отношения между ними и государством, и осуществлять контроль над их соблюдением.
В русле этого движения возродился интерес к концепции делиберативной, или совещательной, как часто принято обозначать ее в русскоязычной литературе, демократии[3 - Возможно, совещательная не самый лучший вариант перевода определения deliberative. Английский глагол deliberate означает не только совещаться, но также размышлять, обдумывать, взвешивать, обсуждать, советоваться, консультроваться, совместно рассматривать, что предполагает несколько иной смысловой акцент. Кстати, само слово делиберация представлено в «Словаре русского языка XVIII в.» [Делиберация, 1984, с. 54–56]. Оно ушло из российского языкового обихода, вероятно за невостребованностью, и вернулось в качестве термина, с актуализацией новой концепции демократии.]. Основанная на ней модель правления включает элементы как представительной, так и прямой демократии, но концепция делиберативной демократии отличается от традиционной тем, что главным источником легитимности власти в современном децентрированном и многомерном обществе считает не победу одной из сторон в результате голосования, а публичное информированное обсуждение гражданами актуальных проблем, в котором, через сопоставление позиций, аргументов и контраргументов, рефлексию и саморефлексию, формируется общественное мнение и осуществляется социальная интеграция. Всеобщие демократические выборы представительной власти в этой концепции – это вершина системы горизонтальных и вертикальных дискурсов.
Концепция делиберативной демократии получила второе дыхание с расширением онлайновой интерактивной среды коммуникации как публичной сферы политики и с развитием ИКТ, обладающих мощным мобилизационным потенциалом. Социальные сети с тематическими веб-форумами и мессенджерами (IM) для мгновенного обмена мультимедийными сообщениями, позволяющие общаться между собой сообществам пользователей, объединенным общим интересом; блоги; электронная почта и списки рассылки; группы новостей; текстовые, видео- и голосовые веб-чаты (IRC) и приложения на платформе Wiki составляют технологический арсенал делиберативной демократии, предполагающей широкое участие общества в принятии политических решений через постоянное обсуждение актуальных проблем в различного рода интернет-форумах с участием государства и выработку консенсуса общественного мнения. Термин электронная делиберативная демократия часто используется как синоним делиберативной демократии, что подчеркивает значение информационно-коммуникационных технологий в реализации концепции.
Правление в сотрудничестве
В сфере государственного управления реакцией на требования расширить доступ граждан и гражданского общества к принятию решений стала трансформация концепции e-government в концепцию e-governance – электронное правление. Если в первой участие граждан ограничивалось прежде всего сферой деятельности и интересами госучреждений, то принципиальное отличие второй – смещение фокуса парадигмы управления от государства к гражданам, к collaborative governance – правлению в сотрудничестве. Новый этап в развитии государственного управления начался со становлением второго поколения сети Веб 2.0 с середины 2000-х годов, с дальнейшим совершенствованием интерактивного потенциала сетевых ИКТ и расширением блогосферы, использованием облачных технологий в политической коммуникации и развитием мобильного Интернета[4 - В 2012 г. число активных пользователей Facebook, самой большой социальной сети, превысило 1 млрд. Половина из них заходит в сеть с мобильных устройств. Основная категория – молодые люди в возрасте 18–24 года. На сайте Facebook зафиксировано 125 млрд. «дружеских связей» [Fowler, 2012; Sengupta, 2012]. По прогнозу Европейской комиссии, число пользователей социальных сетей в ЕС к концу 2012 г. составит 107,4 млн. [Making the most of social networking, 2012].].
Перемены, которые привнесли интерактивные технологии коммуникации в концепцию Governance и способы и методы общения и взаимодействия государства с гражданами, стали обозначаться термином Governance 2.0. Идентификатор «2.0» сегодня широко используется во всех сферах, где находят применение технологии Веб 2.0, включая сферу политики: politics 2.0, election 2.0, president 2.0, citizen 2.0, history 2.0, political science 2.0 и т.д. Следующая (семантическая) версия сети, Веб 3.0, по прогнозам экспертов, обещает к 2020 г. еще сильнее изменить всю сферу политики.
В США концепция правления в сотрудничестве получила воплощение в инициативе Открытое правительство (OGI), с которой выступил Барак Обама в свой первый рабочий день на посту президента США в январе 2009 г. Ее официально заявленная цель – обеспечить беспрецедентный уровень открытости правительства, создать систему прозрачности, участия и сотрудничества правительственных агентств с гражданами и группами интересов из публичного, частного и некоммерческого секторов в формировании и реализации политических решений. Результатом должно стать повышение эффективности и результативности правления, укрепление доверия граждан к государству и демократии.
Однако для того чтобы люди смогли осмысленно и продуктивно сотрудничать с правительством и участвовать в правлении, государство должно предоставить в их распоряжение соответствующую информацию. Это условие является одним из ключевых при воплощении в жизнь делиберативной демократии [Bingham, 2010, p. 53–59].
Чтобы вовлечь граждан в процессы подготовки, принятия и реализации решений, затрагивающих их интересы, государства активно используют мобильный Интернет и весь интерактивный инструментарий Веб 2.0. Они постоянно расширяют свое присутствие в социальных сетях (Facebook, You Tube, Twitter, MySpace, Linkedin и др.). Декларируемый интерес государства – «Вызовы, с которыми мы сталкиваемся сегодня – от спасения нашей планеты и до избавления общества от бедности, – слишком велики, чтобы правительство могло справиться с ними в одиночку» [The business of government, 2009, p. 54–56].
Основными структурными элементами Открытого правительства США являются: портал Data.gov, обеспечивающий комфортный доступ пользователей к различным базам данных, содаваемых ведомствами исполнительной власти, и обратную связь ведомств с гражданами; портал We the People (Мы народ – слова, которыми начинается Конституции США), на котором любой гражданин США не моложе 13 лет может составить обращение к Белому дому, призывающее его принять меры по определенной проблеме. Если петиция наберет 25 тыс. подписей в течение 30 дней, Белый дом обязан на нее публично отреагировать; платформа Challenge.gov, где федеральные ведомства исполнительной власти (включая Министерство обороны), исходя из концепции краудсорсинга[5 - Центр IBM Center for the Business of Government определяет краудсорсинг как передачу задач, которые традиционно выполнялись предназначенными для этого агентами в традиционной иерархической системе управления с ее принципом передачи команд по цепочке сверху вниз, неопределенной большой группе людей через открытое обращение [The business of government, 2009, p. 54–56].], выносят проблемы в области энергоснабжения, охраны окружающей среды, здравоохранения, образования и пр., с которыми им приходится сталкиваться, и предлагают предпринимателям, инноваторам, рядовым гражданам найти для них на конкурсной основе (с материальным или нематериальным поощрением) лучшие решения. Эта технология направлена на высвобождение и использование таланта, творческого и продуктивного потенциала общества в интересах технического и социального прогресса.
В соответствии с инициативой Открытое правительство, которую Обама назвал одним из главных приоритетов своей политики, федеральные ведомства в 3-месячный срок создали в сети свои страницы www.[имя департамента].gov/open. На них в свободном доступе было размещено большое количество информации, ранее недоступной для рядовых граждан. Структура страниц повторяет структуру портала Белого дома[6 - Open Government initiative | The White House. – Mode of access: http://www.whitehouse.gov/open/].
Принципам Governance 2.0 соответствует и создание в июле 2010 г. портала Федерального регистра, на котором публикуются законопроекты, предложения по ним и уведомления о том, где и когда состоятся их публичные слушания; действующие законы и нормативно-правовые акты с поправками к ним; все документы (распоряжения, указы, обращения), исходящие от президента. Портал снабжен набором средств поиска, позволяющим пользователям легко находить документы, релевантные их интересам, а также лучше понять, как устроен весь законотворческий процесс, и принять в нем участие. Каждый документ содержит адрес, по которому можно отправить комментарий или обращение, многие – ссылку, позволющую пользователю выполнить это онлайн. Кон-тент портала обновляется ежедневно[7 - Federal register. – Mode of access: https://www.federalregister.gov/].
Концепция Открытого правительства получила широкое признание в других странах. 20 сентября 2011 г. восемь стран, включая США, Великобританию, Бразилию и др., учредили Международное партнерство по продвижению инициативы Open Government, к которому вскоре присоединились еще 43 страны[8 - Open government partnership. – Mode of access: http://www.opengovpartnership.org/].
Открытое правительство России
В апреле 2012 г. процедуру вступления в партнерство начала Россия. Учаcтие страны предполагает разработку национального Плана действий, направленного на решение конкретных проблем открытости системы государственного управления.
В России в том же 2002 г., когда США приняли «E-Government Act of 2002», была создана федеральная целевая программа «Электронная Россия 2002–2010». В числе ее заявленных целей – повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения доступа граждан к информации о деятельности органов власти, повышения оперативности предоставления услуг; повышение эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации органов власти на основе информационного обмена; повышение эффективности государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за деятельностью органов государственной власти [ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)», 2002]. По состоянию на конец 2010 г. эффективность исполнения программы, стоившей федеральному бюджету 21 млрд. руб., оценивалась как низкая: электронный документооборот между государственными органами, а также электронные коммуникации между государственными органами и гражданами в полной мере так и не были осуществлены [Олейник, 2010]. Но уже по итогам 2011 г. Россия занимает 27-е место в мире в рейтинге э-правительства ООН, улучшив всего за один год свои позиции на 32 пункта [UN e-government survey, 2012]. Однако, парадоксальным образом, это продвижение никак не сказалось на эффективности governance. Институт Всемирного банка, наиболее авторитетная международная организация, ведущая мониторинг качества governance c 1996 г. по индикаторам, которые оценивают не только работу правительства, предоставляемые им гражданам услуги и принимаемые нормативные акты, но и состояние отношений между государством и обществом, возможность граждан участвовать в политике и уровень их доверия государственным институтам, в сентябре 2012 г. подготовил очередной отчет, охватывающий 215 стран (и территорий) мира. Отчет констатирует, что значения пяти из шести индикоторов качества governance в России за период 2002–2011 гг. только ухудшились, и все индикаторы продолжают оставаться в негативном поле оценочной шкалы [Worldwide governance indicators, 2012]. Эти данные говорят о том, что само по себе внедрение технологий э-государства еще не дает решения проблемы повышения эффективности государства и доверия к нему граждан.
Технологии Веб 2.0, используемые как в социальных сетях, так и государством, в частности в проектах Открытого правительства, общедоступны и находят широкое применение в странах, стоящих на разных уровнях экономического и технологического развития. Также доступен международный опыт их использования государственными структурами во взаимодействии с гражданами и с бизнесом. Такие лидеры в области внедрения информационных технологий в управление, как Microsoft, IBM, Accenture, предлагают консультации и готовые решения для e-governance. В рамках международного сотрудничества в этой сфере по линии ООН, Всемирного банка и других международных экспертных организаций осуществляется регулярный мониторинг различных рейтингов стран – качества governance, электронного участия, развития сетевого общества, э-правительства и информационных технологий и пр., что позволяет их правительствам постоянно отслеживать ситуацию.
Россия, включенная в глобальную систему политических и экономических отношений и международного сотрудничества, не может оставаться в стороне от глобальных тенденций в сфере реформирования государственного управления по модели Governance 2.0. В апреле 2011 г., отчитываясь о работе правительства за 2010 г., Владимир Путин, тогда еще в должности премьер-министра, высказался за использование концепции Открытое правительство, «все шире применяемой во всех развитых странах» [Путин, 2011].
В октябре того же года Дмитрий Медведев, тогда еще в должности президента, выступил с инициативой создания «большого правительства». Вскоре после этого его сторонники открыли сайт «БОЛЬШОЕПРАВИТЕЛЬСТВО.РФ» с выходом в социальные сети «Вконтакте», «Фейсбук», «Твиттер». Была создана также Рабочая группа по подготовке предложений по формированию «Открытого правительства». В ее докладе, подготовленном в течение трех месяцев с участием более 400 экспертов и представленном в мае 2012 г. уже вновь избранному президенту Путину, указывается, что «Открытое правительство» должно стать механизмом разработки и реализации государственной политики, а также контроля за ее исполнением. Необходимость его создания обусловлена неспособностью существующего государственного аппарата решать ключевые задачи социально-экономического развития страны, резким снижением популярности правящей партии, массовыми протестами и масштабным оттоком капитала, свидетельствующими об утрате беспрекословного доверия и поддержки власти активной частью российского общества. Как считают авторы доклада, главным вызовом и ключевой угрозой для развития страны является неэффективность механизмов передачи информации, подготовки и принятия решений [Председатель Правительства… 2012]. На сайте Открытое правительство в качестве его ключевых принципов представлены Открытость власти, Вовлеченность граждан, Общественный контроль[9 - Открытое правительство. – Режим доступа: http://большоеправительство.рф/].
Заявленная мотивация создания Открытого правительства России и направления его предполагаемой деятельности в целом аналогичны тем, которыми руководствовались страны, вошедшие в Международное партнерство по продвижению инициативы Open Government. В мае 2012 г. один из инициаторов Большого правительства М. Абызов был назначен министром по вопросам Открытого правительства в составе нового кабинета. В июне 2012 г. президент издает Указ о создании Управления по применению информационных технологий и развитию электронной демократии [Указ об «Управлении…», 2012]. В августе 2012 г. была утверждена концепция Российской общественной инициативы, которая должна заработать в сети Интернет с 15 апреля 2013 г. По утверждению министра связи и массовых коммуникаций на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства 9 ноября 2012 г., она «позволит обеспечить максимальную публичность, прозрачность хода выдвижения правотворческих предложений граждан (подчеркиваю, что именно правотворческих), будет способствовать вовлечению россиян в решение вопросов государственной важности» [Заседание Правительственной комиссии… 2012].
Попытки внедрения элементов Открытого правительства и публичного обсуждения законопроектов предпринимались властью и раньше. Оценивая их, «Независимая газета» от 24 августа 2011 г. писала: «”Электронная Россия”, “Электронное правительство”, “Электронный парламент” и т.д. – эти названия связаны с одним процессом – власти пытаются осовременить бюрократическую машину. А заодно предоставить гражданам право быть зрителями своеобразного реалити-шоу. То есть наблюдать через Интернет за тем, как чиновник изготавливает главный продукт своей жизнедеятельности – государственную бумагу». Газета напоминает опыт обсуждения законопроекта о полиции, который показал, что нормальной коммуникации между властью и обществом так и не возникло. МВД проигнорировало большую часть поданных предложений, и закон был принят без их учета. Законопроекты об образовании, а затем и о здравоохранении обсуждались по тому же принципу.
Газета приводит также многочисленные примеры, когда проекты законов, затрагивающих интересы и права большого числа граждан, вносились в Думу без предварительной публикации на сайтах готовивших их ведомств, включая Минздравсоцразвития и ФСБ. Официальные заключения Государственного правового управления президента на обсуждаемые в ГД законы считаются документами для служебного пользования и не публикуются. То есть мнение гаранта Конституции, как отмечает газета, скрыто от граждан грифом секретности. Но для них бывают недоступны даже и некоторые уже подписанные Президентом акты [Родин, 2011].
Российский эксперт по электронному правительству и информационному обществу, комментируя недавние инициативы власти, замечает: «Последние три-четыре года увлечение “оптимизацией процессов в госуправлении” дало свои всходы в виде тем по единому порталу госуслуг, межведомственному взаимодействию, переводу госуслуг в электронный вид, СМЭВ и т.п. На данный момент, несмотря на то, что про них периодически вспоминают даже первые лица государства, темы себя исчерпали. Разговоры про то, как “скоро все будет прекрасно для граждан”, уже не вселяют в граждан энтузиазм и не порождают ожидания о лучшем будущем… Начался новый поиск тем на период 2014– 2015 гг., а иногда и до 2018 г. тоже. К новым темам, которые сейчас блуждают в сфере ИТ, можно отнести: электронную демократию, открытые данные, темы с “краудсорсингом” государственных задач… Поиск тем ведется в основном “в зоне возможно большего пиара” и ориентирован на то, чтобы это можно было предъявить как можно большему количеству граждан… На верхнем уровне заверения и обещания идут по нарастающей, на уровне реальной работы идет значительное запаздывание и в понимании, и во внедрении ИТ-инструментов, позволяющих реализовать то, что озвучено в верхах» [Гриднев, 2012].
Вопрос, в какой мере удастся реализовать прокламируемые цели Открытого правительства, остается на сегодня открытым. Их реализация зависит даже не столько от уровня проникновения Интернета в жизнь россиян[10 - По данным международного сайта Internet World Stats, на 30 сентября 2012 г. в России насчитывалось 67 982 547 пользователей Интернета, что соответствует уровню проникновения 47,7% [Internet users in Europe, 2012].] и реального желания бюрократии использовать потенциал инструментария Governance 2.0, сколько от готовности власти изменить модель правления, перейти от репрессий по отношению к оппозиции к Правлению в сотрудничестве с гражданским обществом и гражданами. Ряд принятых в последнее время законов – о митингах, о клевете, об общественных организациях – «иностранных агентах», о «черных списках» Интернета, обсуждаемый законопроект о СМИ – «иностранных агентах», – заставляет сомневаться в такой готовности.
Литература
Баранов И.Н. Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения // Российский журнал менеджмента. – М., 2012. – Т. 10, № 1. – С. 51–64.
Гриднев В. В чем может состоять очередной шаг использования ИТ в госуправлении? – 2012. – 28 сентября. – Режим доступа: http://www.gridnev.info/?p=350#more-350 (Дата посещения: 24.11.2012.)
Делиберация // Словарь русского языка XVIII в. / АН СССР. Ин-т рус. яз.; Гл. ред.: Ю.С. Сорокин. – Л.: Наука. Ленингр. отд-ние, 1984. – Вып. 6. – Режим доступа: http://feb-web.ru/feb/sl18/slov-abc/05/sl608407.htm (Дата посещения: 24.11.2012.)
Заседание Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства: Стенограмма. – 2012. – 9 ноября. – Режим доступа: http://premier.gov.ru/news/item/21422/ (Дата посещения: 24.11.2012.)
Игнаци П. Партии и демократия в постиндустриальную эру // Политическая наука. – М.: ИНИОН РАН, 2010. – № 4: Политические партии, демократия и качество государственного управления в современном обществе. – С. 49–76.
Мэннинг Н., Парсон Н. Реформы государственного управления. – М.: Весь мир, 2003. – 496 с.
Олейник А. Час икс: Асоциальная сеть // Ведомости. – М., 2010. – № 226 (2744), 30 ноября. – Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/250727/asocialnaya_set (Дата посещения: 24.11.2012.)
Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев провел заседание рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое Правительство»: Стенограмма // Интернет-портал Правительства Российской Федерации. – 2012. – 10 мая. – Режим доступа: http://government.ru/docs/18933/ (Дата посещения: 24.11.2012.)
Путин В. Выступление в Государственной Думе с отчетом о деятельности Правительства РФ за 2010 год // Интернет-портал Правительства Российской Федерации. – 2011. – 20 апреля. – Режим доступа: http://правительство.рф/docs/14898/ (Дата посещения: 24.11.2012.)
Родин И. Реалити-шоу российской власти // Независимая газета. – М., 2011. – 24 августа. – Режим доступа: http://www.ng.ru/politics/2011-08-24/1_reality.html (Дата посещения: 24.11.2012.)
Указ «Об Управлении Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии» // Президент России. – 2012. – 30 июня. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/15840 (Дата посещения: 24.11.2012.)
ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)». Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 // Минкомсвязь России. – Режим доступа: http://minsvyaz.ru/ru/directions/?regulator=40 (Дата посещения: 24.11.2012.)
