Актуальные проблемы Европы №4 / 2012

скачать книгу бесплатно

Актуальные проблемы Европы №4 / 2012
Тамара Степановна Кондратьева

Журнал «Актуальные проблемы Европы»Сборник научных трудов 2012 #4
Исследуется влияние иммиграции на партийно-политическую жизнь европейских стран. Рассматриваются программные установки основных политических партий по проблемам иммиграции. Анализируются изменения в партийной стратегии и тактике, обусловленные как сдвигами в структуре электората, так и усиливающимися в последние годы в Европе антииммигрантскими настроениями.

Для научных сотрудников, специалистов в сфере государственного управления, преподавателей вузов, аспирантов и студентов.

Тамара Кондратьева

Актуальные проблемы Европы №4 / 2012

Об авторах

Животовская Ирина Георгиевна – экономист, старший научный сотрудник ИНИОН РАН.

Zhivotovskaya I.G. – Economist, Senior researcher, INION, Russian Academy of Sciences (i.g.zhivotovskaya@gmail.com)

Кондратьева Тамара Степановна – экономист, старший научный сотрудник ИНИОН РАН.

Kondratyeva T.S. – Economist, Senior researcher, INION, Russian Academy of Sciences (tamara@inion.ru)

Новоженова Ирина Сергеевна – кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИНИОН РАН.

Novozhenova I.S. – candidate of sciences (Ph.D in History), Senior researcher, INION, Russian Academy of Sciences (novojenova@yandex.ru)

Погорельская Светлана Вадимовна – кандидат политических наук, доктор философии Боннского университета, старший научный сотрудник ИНИОН РАН.

Pogorelskaya S.V. – candidate of sciences (Ph.D. in Political Science), (University of Bonn), Senior researcher, INION, Russian Academy of Sciences (pogorelskaja@inion.ru)

Примакова Наталья Сергеевна – атташе Первого Европейского департамента МИД Российской Федерации.

Primakova N.S.– attachе of the First European Department, Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation (natalyaprimakova@mail.ru)

Хенкин Сергей Маркович – доктор исторических наук, профессор МГИМО (У) МИД РФ, ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН.

Khenkin S.M. – doctor of sciences (Sc.D. in History), Professor (MGIMO), Leading researcher, INION Russian Academy of Sciences (semarkos@mail.ru)

Введение

Проблема иммиграции из-за ее всеобъемлющего воздействия на все сферы принимающего общества, в том числе на экономику, социальные отношения, культуру, религию, приобрела большую политическую значимость и стала одним из важнейших факторов борьбы политических сил в странах Европы. Усиление крайне правых националистических партий, выступающих с антииммигрантскими лозунгами, способствует дальнейшей политизации этой проблемы. В условиях экономического кризиса, безработицы, обеднения значительной части населения крайне правые предлагают улучшить положение коренных граждан европейских стран за счет предоставления им привилегий перед иммигрантами, а также за счет резкого сокращения масштабов иммиграции. Такая позиция националистических партий встречает поддержку у определенной, все более растущей части населения, что позволяет этим партиям расширять свой электорат. Традиционные партии, входящие в когорту правящих, испытывают все больший дефицит доверия со стороны граждан, и чтобы оттянуть часть голосов избирателей от крайне правых, некоторые из этих партий пытаются играть на существующих в обществе антииммигрантских настроениях и тем самым вторгаются на традиционное поле националистических партий. Все эти процессы расшатывают партийно-политические системы, сложившиеся в странах Европы.

Темой острых как общественных, так и внутрипартийных дискуссий во всех европейских странах становятся важнейшие вопросы, порождаемые иммиграцией, и прежде всего такие, как необходимость сокращения иммиграционных потоков и установления четкого контроля над ними; усиление борьбы с нелегальной иммиграцией; стимулирование процессов интеграции иммигрантов; сохранение национальной идентичности принимающих стран. В ходе этих дискуссий политические партии вырабатывают новые подходы к решению вопросов, связанных с иммиграцией.

Разногласия между различными политическими силами в подходах к решению иммиграционной проблемы особенно явственно проявляются в условиях чрезвычайных ситуаций, особенно если они связаны с необходимостью принятия политических решений не только на национальном, но и на наднациональном уровне. Именно с такой ситуацией столкнулись европейские страны весной 2011 г., когда в результате целой серии «революций», прокатившихся по странам Северной Африки, в Европу хлынул поток беженцев и мигрантов.

События «арабской весны» спровоцировали неконтролируемый поток нелегальных иммигрантов и беженцев из Северной Африки в Европу. Первой страной, оказавшейся на пути этого потока, была Италия. Она понесла наибольшие финансовые, социальные и политические потери от накрывшей ее иммиграционной волны; к тому же, по крайней мере на первых порах, Италия была вынуждена противостоять этой волне в одиночку. Ситуация была настолько серьезной, что некоторые итальянские политики сравнивали ее с гуманитарной катастрофой.

Италия обратилась за помощью к Евросоюзу. Она настаивала на том, что иммиграционный вызов, с которым она столкнулась, нельзя расценивать как чисто итальянскую проблему, этот вызов касается всех государств – членов ЕС и потому ответ на него должен быть найден совместными усилиями. Итальянская сторона ссылалась при этом на положения Лиссабонского договора, гарантирующие предоставление помощи, в том числе и финансовой, со стороны Европейского союза государствам-членам в случае чрезвычайной ситуации, характеризующейся непредвиденным притоком граждан из третьих стран.

В конечном итоге меры по преодолению иммиграционного кризиса были предприняты как на уровне итальянского государства, так и на уровне Евросоюза. При этом на обоих уровнях возникли серьезные разногласия по поводу способа разрешения «иммиграционного кризиса»: на национальном уровне они проявились в противоречиях между политическими партиями Италии, на наднациональном – между различными структурами ЕС, а также между странами-участницами, каждая из которых отстаивала свои национальные интересы, в то время как Евросоюз призывал их проявить коллективную солидарность.

Подходы к решению проблем, связанных с иммиграцией, в европейских странах далеко не одинаковы. Они определяются множеством факторов, но в первую очередь – особенностями политической культуры страны, расстановкой политических сил, а также социально-экономической ситуацией, складывающейся в тот или иной период.

Интересен в этом отношении опыт Франции. Подавляющая часть французских партий считает иммиграцию позитивным явлением. Пять наиболее влиятельных партий (Французская социалистическая пария, Союз за народное движение, Левый фронт, Демократическое движение, партия «Европа-Экология–Зеленые») в своем отношении к иностранцам, надолго или навсегда поселяющимся в стране, руководствуются концепцией прав человека, в соответствии с которой каждый человек наделяется основными правами от рождения (см. Всеобщую декларацию прав человека 1948 г. ООН). Признание естественных прав человека приводит эти партии и к признанию за иммигрантами-иностранцами многих прав и свобод, которыми обладают граждане страны. Позиции партий отличаются лишь нюансами. Разногласия проявляются главным образом в вопросе о политических правах иностранцев.

Иную позицию занимает Национальный фронт. Эта партия проповедует ярко выраженную националистическую идеологию, дополненную с недавних пор идеями антиглобализма. В отношении иммигрантов партия руководствуется не правами человека, а интересами французской нации и благом французских граждан, как это трактуется в ее программе. В отличие от других партий, НФ относится к иммиграции как к негативному явлению: сторонники НФ опасаются «замещения населения» и требуют радикального сокращения иммиграционного потока во Францию; считают, что демографический рост следует обеспечивать не за счет иммигрантов, а за счет повышения уровня рождаемости во французских семьях; указывают, что содержание иммигрантов ложится тяжким бременем на французских налогоплательщиков; как и антиглобалисты, утверждают, что иммиграция – это орудие на службе крупного капитала, она используется для того, чтобы поддерживать высокую конкуренцию на рынке труда и понижать заработную плату французским трудящимся. Будучи националистической партией, НФ считает совершенно естественным, чтобы у французских граждан было больше прав и свобод, чем у иностранцев. Последние не должны иметь политических прав и обязаны ассимилироваться, если намереваются поселиться во Франции. В целом влияние идеологии НФ возрастает, поскольку в условиях глобализации у граждан возникает чувство беспомощности перед анонимными силами, управляющими мировой экономикой и мировыми финансами. Они ищут опору на национальном уровне, где исторически сложились демократические механизмы воздействия на власть.

В последние годы в некоторых европейских странах праворадикальные партии вышли на авансцену политической жизни. В условиях всеобщего падения доверия к традиционным политическим партиям они очень быстро завоевывают популярность и перетягивают на свою сторону избирателей. Великобритания в этом отношении отличается от стран континентальной Европы. Праворадикальная идеология здесь не пользуется популярностью, и объяснение этому британские исследователи видят в особенностях британской политической культуры. Этой культуре свойственна толерантность и вера в то, что конфликтные отношения между социальными группами следует решать путем согласования интересов, а не путем радикальных социальных изменений.

Эта специфика Великобритании наглядно проявилась в истории Британской национальной партии, испытавшей быстрый, но непродолжительный взлет и последующее падение. На выборах в Европейский парламент в 2009 г. и на общенациональных выборах в 2010 г. БНП добилась существенных успехов прежде всего благодаря ошибкам в иммиграционной политике, допущенным Лейбористской партией в период ее нахождения у власти с 1997 по 2010 г. Эта политика, способствовавшая существенному увеличению численности иммигрантов в Великобритании, привела к резкому усилению антииммиграционных настроений в стране, на чем и сыграла БНП. Однако закрепить свой успех партии не удалось. После провала на региональных выборах в мае 2011 г. БНП оказалась в очень сложном положении, она деморализована и расколота и потому британцы все чаще заявляют, что они не воспринимают ее как серьезную и заслуживающую доверия партию. Эксперты невысоко оценивают ее перспективы. Большинство из них считает, что БНП не исчезнет из британской политической жизни, но ей вряд ли удастся добиться хороших результатов на будущих выборах. Скорее всего, она останется на ее периферии и будет участвовать в борьбе за выживание в условиях обостряющейся конкуренции на крайне правом фланге.

Для Германии самым опасным иммиграционным «вызовом» и главным нерешенным вопросом является урегулирование отношений между светским государством и исламом, а также интеграция иммигрантов-мусульман в немецкое общество. Ислам появился в ФРГ только после Второй мировой войны и долгое время немецкое общество воспринимало его лишь как религию гастарбайтеров, т.е. как явление временное. Однако в новой среде ситуация для ислама складывалась весьма благоприятно: к тому времени влияние христианских конфессий на население значительно ослабло; Германия, как секулярное государство, давно отказалась от христианских норм в пользу общечеловеческих ценностей, в стране проповедовались толерантность и мультикультурализм, действовали строгие правила политкорректности; демократическое устройство государства и общества позволяли последователям ислама свободно пропагандировать свои идеи; власти и ведущие политические партии поздно спохватились с разработкой политики в отношении новой для страны религии. За несколько десятилетий ислам политизировался и усилил свое влияние на общество, а политические партии признали, что он стал постоянной и неотъемлемой частью жизни Германии.

В деятельности испанских политических партий все более заметное место занимают вопросы, связанные с иммиграцией. Это объясняется целым комплексом причин: Испания перестала быть страной – поставщиком эмигрантов и превратилась в иммиграционную страну; влияние иммигрантов на испанское общество постоянно возрастает; партии все больше начинают ориентироваться не только на коренных жителей страны, но и на избирателей иммигрантского происхождения, численность которых постоянно возрастает.

Анализ программных установок крупных партий страны выявляет значительные расхождения как в подходах этих партий к проблеме иммиграции, так и в методах ее решения. Правоцентристские партии, опасаясь появления сильной общенациональной праворадикальной партии, способной отнять у них часть голосов избирателей, становятся все более популистскими и подыгрывают ксенофобским настроениям, распространяющимся в Испании. В отличие от правоцентристских партий, Социалистическая партия в своем отношении к иммигрантам руководствуется традиционно левыми принципами защиты прав человека, равенства всех граждан перед законом, поэтому она пользуется широкой поддержкой со стороны иммигрантов. Компартия Испании является наиболее последовательной защитницей интересов иммигрантов. Она критикует неолиберальную модель, в соответствии с которой в иммигрантах видят послушную и дешевую рабочую силу. КПИ выступает за всемерное развитие межкультурного диалога между коренным населением и переселенцами. Она выдвигает новую концепцию гражданства, исключающую дискриминацию людей по национальному и этническому признаку и в равной мере гарантирующую соблюдение прав коренных жителей и иммигрантов.

В Италии существует своя специфика подхода к иммиграционной проблеме. В силу своего географического положения она в гораздо большей мере, нежели другие европейские страны, сталкивается с проблемой нелегальной иммиграции. Именно этим обстоятельством объясняется как обостренная реакция рядовых итальянцев на резкое увеличение численности иностранцев в их стране, так и наблюдаемая здесь чрезмерная политизация иммиграционного вопроса. За 30 лет отношение итальянцев к иммигрантам сильно изменилось – от нейтрального и даже сочувственного в 1970-е годы, когда политики, как социалисты и коммунисты, так и христианские демократы, рассматривали прием мигрантов у себя на родине как акт солидарности с нуждающимися из стран Третьего мира, до негативного – в 2000-е годы и особенно после событий «арабской весны» 2011 г., когда Италию накрыла волна беженцев из Северной Африки. Очевидно, что политические партии страны под влиянием настроений избирателей будут вынуждены искать новые подходы в решении иммиграционной проблемы.

Статьи, публикуемые в данном номере журнала «Актуальные проблемы Европы», дают представление как об изменениях в позиции политических партий европейских стран по вопросам иммиграции, наблюдаемых в последние годы, так и о причинах, побуждающих партии вносить серьезные коррективы в свои программные установки. При этом объектом анализа являются не только ведущие политические партии, занимающие прочные позиции в политической системе исследуемых стран, но и крайне правые, до последнего времени считавшиеся маргинальными и в силу этого не игравшие заметной роли в политической жизни.

    Т.С. Кондратьева, И.С. Новоженова

Европейские противоречия в области миграционной политики на фоне событий «арабской весны»

    Н.С. Примакова

Аннотация. В статье рассматривается процесс урегулирования чрезвычайной ситуации, сложившейся в Южной Европе в результате массового притока иммигрантов и беженцев из стран Северной Африки в первой половине 2011 г. Предпринимается попытка определить разницу в подходах к решению проблемы итальянского правого и левого центра, а также причины и последствия противоречий между государствами – членами Евросоюза, национальным и наднациональным уровнями власти в ЕС.

Abstract. The article deals with the handling of the emergency in Southern Europe triggered by mass influx of immigrants and refugees from North African countries in the first half of 2011. The author seeks to define the difference between the Italian center right and center left political forces’ approaches to the solution of the problem, and makes an attempt to identify the roots and the consequences of the contradictions among EU member states and between the national and the supranational levels of governance in the EU.

Ключевые слова: «арабская весна», иммиграция, миграционная политика, политика предоставления убежища, шенгенское законодательство, политические партии, предвыборная риторика, политика национальной безопасности, конфликт интересов.

Keywords: «аrab spring», immigration, migration policy, asylum policy, Schengen acquis, political parties, electoral rhetoric, national security policy, conflict of interests.

В 2011 г. в ряде стран Северной Африки и Ближнего Востока в результате массовых народных протестов произошла дестабилизация социально-политической ситуации. Причиной тому послужила прежде всего продолжающаяся деградация социально-экономической и политической систем: в регионе сохраняется высокий уровень безработицы – порядка 30 % (для сравнения – в мире в целом 14,5 %) [I rivolgimenti politici… 2011], масштабная бедность (до 40 % населения живут за чертой бедности), коррупция, усугубляющаяся неспособностью авторитарных режимов к самореформированию. Кроме того, за год – с марта 2010 г. по март 2011 г. – мировые цены на продовольствие резко выросли: на сахар – на 60 %, кукурузу – 52, сою – 41, на пшеницу – на 24 % [Waggoner J., 2011]. В результате, расходы населения на питание увеличились более чем на 50 % [Waggoner J.]. В связи с этим основные требования народного движения в большинстве арабских стран носили как социально-экономический, так и политический характер: борьба с безработицей, снижение цен на товары первой необходимости, противодействие коррупции, реформирование или смена правящего режима.

Толчком к протестному движению в арабском мире послужили события «жасминовой революции» в Тунисе. В конце января массовые народные протесты охватили Египет, в феврале – Ливию, где они переросли в полномасштабную гражданскую войну, Йемен и Сирию, столицу Бахрейна Манаму. Манифестации были отмечены также в Алжире, Иордании, Марокко, Саудовской Аравии, Омане, Ираке и некоторых неарабских странах региона – Иране, Джибути, Южном Судане, хотя здесь они не привели к смене режимов или существенным политическим преобразованиям.

События «арабской весны» спровоцировал неконтролируемый приток нелегальных иммигрантов и беженцев из Северной Африки в страны Южной Европы, что не только вызвало конфликт между политическими элитами европейских государств, но и породило противоречия между национальным и наднациональным уровнями власти в Европейском союзе.

Масштабы и основные маршруты миграции

По существу, с момента начала восстаний в арабских странах Европейский cоюз следовал двойным стандартам: с одной стороны, поддерживал движение за свободу и демократию, а с другой – отмечал нежелательность неконтролируемых масштабных миграционных процессов, охвативших Средиземноморский регион. По данным агентства Фронтекс [1], с января по июнь 2011 г. на территорию ЕС незаконно проник 74 151 человек, из них 70 % (51 891 человек) – по морю [Frontex risk analysis network quarterly, 2011, N 1] [2]. Основной приток пришелся на второй квартал 2011 г., превысив показатели января-марта (32 906 человек) на 25 % (41 245 человек) [Frontex risk analysis network quarterly, 2011, N 1; Frontex risk analysis network quarterly, 2011, N 2].

Главными маршрутами являются восточносредиземноморский (через греко-турецкую границу) и центральносредиземноморский (из стран Южного Средиземноморья в Италию и на Мальту), причем значимость последнего существенно возросла вследствие прекращения действия итальянских договоренностей с Тунисом, Египтом и Ливией [3] о регулировании миграционных потоков. За первые шесть месяцев 2011 г. около 47 тыс. человек высадились на берегах Италии (90 % – на Пелагские острова, в основном – на остров Лампедуза) и Мальты (здесь большинство составили беженцы из Ливии – 1,5 тыс.) [The next European crisis… 2011]. Более половины прибывших в Италию – тунисцы, 22 тыс. – беженцы из Ливии и других африканских стран, прежде всего Сомали и Эритреи [Migranti ospitati… 2011; Ludovico, 2011]. Всего с января по декабрь 2011 г. на итальянских берегах высадилось около 60 тыс. мигрантов, порядка 50 тыс. из них – только на Лампедузе [Mirachian, 2011]. Следует отметить, что Италия не в первый раз в своей истории столкнулась с подобной ситуацией: с марта по август 1991 г. в страну прибыли 48 тыс. албанцев, в 1992 г. – 12 тыс. сомалийцев, с 1992 по 1996 г. – 80 тыс. выходцев из стран бывшей Югославии, в 1999 г. – более 30 тыс. косоваров, в 2000 г. – почти 30 тыс. беженцев с Ближнего Востока, преимущественно курдов и иракцев [Riccardi A. , 2011].

Маршрут Восточного Средиземноморья (греко-турецкая граница) практически не затронули народные волнения в Северной Африке, хотя доля алжирцев и марокканцев в числе нелегальных иммигрантов здесь несколько возросла. В общем, число нелегалов на данном маршруте в январе-июне 2011 г. составило около 15 тыс. человек [Frontex risk analysis network quarterly, 2011, N 1; Frontex risk analysis network quarterly, 2011, N 2].

В первой половине 2011 г. по маршруту Западного Средиземноморья в Испанию прибыли порядка 2 тыс. нелегальных иммигрантов [Frontex risk analysis network quarterly, 2011, N 1; Frontex risk analysis network quarterly, 2011, N 2]. В целом снижение значимости этого маршрута с 2006 г. объясняется действием соглашений о регулировании миграционных потоков Испании с Мавританией, Сенегалом и Мали, проведением операций Фронтекс, а также общим ухудшением экономической ситуации и ростом безработицы в тех отраслях испанской экономики, в которых традиционно заняты иммигранты.

Европейское общество и проблема иммиграции

По данным исследования «Трансатлантические тенденции: Иммиграция», проведенного в 2011 г. в пяти крупнейших европейских государствах – Германии, Франции, Великобритании, Италии и Испании [4], – иммиграция стояла третьим номером в списке проблем, в наибольшей степени волнующих население, после экономического кризиса и безработицы. В качестве приоритетной проблемы ее рассматривали только 18 % опрошенных европейцев, при этом самым высоким данный показатель оказался в Великобритании – 30 %. В контексте событий «арабской весны» в этих странах в среднем 61 % респондентов выступали за предоставление временного вида на жительство нелегальным иммигрантам (в ФРГ – 68 %). Тем не менее только 47 % европейцев положительно относились к их возможному выходу на национальный рынок труда (в Италии и Испании данный показатель достигал 57 %), а большинство считало необходимой поддержку иммигрантов «у них дома» путем активизации торгового обмена и помощи развитию. При этом 80 % респондентов (88 % итальянских и 85 % испанских) выступали за совместное решение миграционной проблемы государствами – членами ЕС при солидарном распределении ответственности. Из общего числа опрошенных в 2011 г. 42 % считали, что квоты на прием иммигрантов для каждого государства-члена должны определяться на наднациональном уровне (в 2010 г. таковых было 33 %). Эту идею особенно поддерживают страны Южной Европы – Италия (60 %) и Испания (51 %), в то время как скептически к ней относятся немцы («за» – 35 %) и особенно британцы (18 %, правда, здесь за год этот показатель вырос на 6 %) [Transatlantic trends… 2011].

Опросы общественного мнения показывают, что среди последствий гражданской войны в Ливии наибольшую озабоченность у итальянских респондентов вызывали: вооруженный конфликт с участием Италии (32 % опрошенных), наплыв иммигрантов (30 %), нефтяной кризис и рост цен на энергоносители (29 %) [Ballar?: «I rischi…», 2011]. Что же касается мер по разрешению ситуации, сложившейся в стране в результате массового притока выходцев из стран Северной Африки, 45 % респондентов считали, что Италия должна принять только беженцев и репатриировать нелегальных мигрантов; 30 – полагали, что следует принять всех прибывших; 23 %, напротив, высказались за репатриацию всех без исключения [Ballar?: «Libia…», 2011].

Повышенное внимание к проблеме иммиграции в европейских странах объясняет, почему она стоит отдельным номером в программах основных политических партий не только правого, но и левого фланга. Известно, что миграционный вопрос во многом политизирован и нередко используется в предвыборной риторике для привлечения электората. «В Германии, равно как во Франции и Италии, позиция по проблеме иммиграции, по мнению многих партий (в особенности, правоцентристов), может обеспечить очень существенную поддержку избирателей», – отмечает итальянская общенациональная газета «Мессаджеро» [Pezzini R., 2011].

В немалой степени благодаря антииммигрантской риторике консервативные правые и крайне правые партии находятся в последние годы на подъеме. По данным на апрель 2011 г., они входили в правительство двух европейских государств – Швейцарии (Швейцарская народная партия) и Италии (Лига Севера) – и были представлены в законодательных органах власти большинства стран: в Норвегии (Партия прогресса, 22,9 % мест), Австрии (Австрийская партия свободы и Альянс за будущее Австрии, в сумме – 26,7 %), Финляндии («Коренные финны» – 19 %), Нидерландах (Партия свободы – 15,5 %), Дании (Датская народная партия – 13,9 %), Литве («Порядок и правосудие» – 12,7 %), Венгрии (партия «За лучшую Венгрию» – 12,2 %), Болгарии («Атака» – 10,1 %), Бельгии («Фламандский интерес» – 7,8 %), Швеции (Шведские демократы – 5,7 %), Греции («Народный православный призыв» – 5,6 %), Словении (Словенская национальная партия – 5,4 %), Словакии (Словацкая национальная партия – 5,1 %), Латвии («Отечеству и свободе» / ДННЛ – «Все для Латвии!» – 5 %). Во Франции Национальному фронту удалось достичь немалых успехов на региональных выборах в 2010 г., набрав в целом по стране около 10 % голосов избирателей [Ehlers F., Rohr M., Schult Ch., 2011].

В первой половине 2011 г. правительства правоцентристской направленности находились у власти в большинстве государств – членов Европейского союза. Более того, приток иммигрантов и беженцев из стран Северной Африки и Ближнего Востока и принятие мер, направленных на урегулирование ситуации, происходили в период избирательных циклов во многих европейских странах: региональные выборы в ФРГ (март-сентябрь), парламентские выборы в Финляндии (апрель), в Португалии (июнь) и Дании (сентябрь), выборы в местные органы власти в Италии и в органы местного самоуправления в Англии (май); президентские выборы во Франции (апрель 2012 г.). Данный контекст в значительной степени объясняет, почему вокруг рассматриваемой проблемы разгорелись масштабные дискуссии.

Противоречия между Италией и ЕС

Итальянская политическая элита с самого начала стала давить на европейские институты и членов ЕС, призывая к совместному противодействию наплыву беженцев из стран Южного Средиземноморья. Как отмечает британский еженедельник «Экономист», «нигде восстание в Ливии не спровоцировало столько мучений, как внутри правительства С. Берлускони [5]. Перспектива резкого роста иммиграции из стран Магриба вызвала различную реакцию – от тревоги до истерики» [Fear of foreigners, 2011]. Член партии «Народ свободы» и министр иностранных дел Италии Ф. Фраттини [6] выразил опасения по поводу возможного «исхода библейских масштабов» [цит. по: Fear of foreigners, 2011], который, по словам министра внутренних дел Р. Марони [7] (партия «Лига Севера»), «поставит Италию на колени» [цит. по: Fear of foreigners, 2011]. По оценкам итальянского правительства, в страну могли прибыть 200–300 тыс. иммигрантов и беженцев [8], из-за чего, как выразился Ф. Фраттини, Италию ожидало «невообразимое будущее» [цит. по: Fear of foreigners, 2011]. В результате 12 февраля было опубликовано постановление правительства, в соответствии с которым до 31 декабря 2011 г. на всей территории страны вводился режим «чрезвычайного гуманитарного положения» [9].

На первых порах акцент на отличии статусов беженца и нелегального иммигранта не ставился – итальянцы считали, что европейские партнеры должны разделить «бремя» в любом случае. Они апеллировали прежде всего к соответствующим положениям Лиссабонского договора. В п. 3 ст. 78 сказано: «Если одно или несколько государств-членов сталкиваются с чрезвычайной ситуацией, характеризующейся непредвиденным притоком граждан третьих стран, Совет по предложению Комиссии может принять временные меры по оказанию помощи соответствующему (-щим) государству (-вам) – члену (-нам). Предварительно он должен провести консультации с Европейским парламентом» [Consolidated Version…]. Статья 80 Лиссабонского договора гласит: «Политика Союза, изложенная в данном Соглашении, и ее реализация должны осуществляться на основе принципа солидарности и честного разделения ответственности, включая финансовую нагрузку, между государствами-членами» [Consolidated version…].

Р. Марони на встрече министров внутренних дел и юстиции государств – членов Европейского cоюза, прошедшей 24 февраля 2011 г. в Брюсселе, заявил, что Италия стоит перед лицом «гуманитарной катастрофы» [цит. по: Fear of foreigners, 2011], с которой она не сможет справиться самостоятельно [10]. Министр экономики и финансов Италии Дж. Тремонти [11] отметил: «Если Европа хочет продолжить свое существование, она должна основываться на солидарности и ответственности. Мы неплохо справились с долговым кризисом. Сейчас мы столкнулись с кризисом геополитическим: что делать с Африкой и Средиземноморьем? Проблема нелегальной иммиграции – проблема не отдельных государств, потому как в итоге с ее последствиями сталкиваются все» [цит. по: The next European crisis… 2011]. Председатель итальянского сената Р. Скифани выступил с заявлением схожего содержания: «С логикой, согласно которой управление миграционными потоками из Африки ложиться на плечи тех, кто стоит в первых рядах, нельзя согласиться. Европа должна выполнить свои обязательства» [цит. по: Bossi: «Immigrati…», 2011]. Президент Итальянской Республики Дж. Наполитано отметил: «Высадка иммигрантов на Лампедузе – проблема не только для Италии, ведь те, кто высаживается на острове, считают, что они прибыли в Европу. Потому необходима общая европейская миграционная политика, а не 27 национальных миграционных политик» [цит. по: Fornani P.L., 2011].

Итальянская оппозиция в период урегулирования миграционного кризиса фактически солидаризировалась с правящей коалицией и также стала оказывать давление на европейские институты. Секретарь Демократической партии П.Л. Берсани заявил: «Я полностью согласен с министром Марони: мы столкнулись с непредвиденной ситуацией, при которой Европа, руководствуясь принципом субсидиарности, не должна полагать, что периферийная страна, находящаяся на границе, может справиться с результатами непредвиденного эпохального события. Европа должна нам помочь» [цит. по: Ballar?: «Libia…», 2011]. Лидер оппозиционного Союза христианских демократов и центра П.Ф. Казини, комментируя происходящее, отметил: «Данная ситуация позволит понять, существует или нет Европа» [цит. по: Picariello A.]. Председатель Палаты депутатов и лидер оппозиционной партии «Будущее и свобода Италии» Дж. Фини [12] подчеркнул: «Парадоксально, что в тот самый момент, когда всем очевидно, что Европейский союз должен проводить общую политику, он не может произнести ничего внятного. Создается впечатление, что наднациональные институты не способны противостоять современным вызовам» [цит. по: Italia-Francia, «S? a Schengen…», 2011].

Тем не менее, как отмечает британское издание «Экономист», «в частных беседах итальянские государственные деятели признают, что число прибывших иммигрантов позволяет разрешить ситуацию. Но они боятся, что конфликт в Ливии может спровоцировать больший исход, и хотят, чтобы ЕС выработал всеобъемлющий подход к проблеме» [Take My Migrants… 2011]. Рим, обращаясь к Европе, был также прав в том, что одно государство не в состоянии оказать эффективное противодействие международным преступным сетям, занимающимся трафиком и контрабандой людей, в особенности в условиях дестабилизации политической ситуации в странах происхождения мигрантов.

Евросоюз, со своей стороны, не оставил критику итальянцев без ответа. Комиссар ЕС по внутренним делам С. Мальмстрём подчеркнула: «Данные заявления меня очень удивляют… Я лично поддерживаю связь с итальянскими властями и, когда спросила, нужна ли им какая-либо помощь, мне ответили: нет, спасибо, в настоящее время мы не нуждаемся в помощи Комиссии» [цит. по: Tensions entre… 2011]. Пресс-секретарь еврокомиссара М. Черконе отметил: «Еврокомиссия готова оказать помощь Италии в рамках своей компетенции и пользуясь теми инструментами, которые имеются в ее распоряжении, в том случае, если итальянские власти попросят ее об этом» [цит. по: Tensions entre… 2011]. Кроме того, он заявил, что другие государства – члены ЕС могут направить в Италию силы по охране береговой линии в соответствии с европейским Пактом об иммиграции и предоставлении убежища 2008 г.

Критика Рима действительно не была в полной мере обоснована. В 2010–2011 гг. Италия получила из европейских фондов 18 млн. евро на репатриацию нелегальных иммигрантов, а также 25 млн. – на принятие мер по преодолению чрезвычайных ситуаций. В начале 2011 г. в связи с событиями «арабской весны» из бюджета Фронтекс было выделено дополнительно 40 млн. евро (в целом с 2004 по 2011 г. бюджет агентства вырос в 20 раз и достиг в 2011 г. 86 млн. евро). Был запущен «Механизм гражданской защиты ЕС» для репатриации как граждан Евросоюза, так и граждан третьих стран, находящихся в зоне конфликта, а государствам Северной Африки была оказана гуманитарная помощь объемом в 100 млн. евро [Communication on Migration, 2011].

Меры по урегулированию миграционного кризиса

15 февраля 2011 г. министерство внутренних дел Италии обратилось в агентство Фронтекс с просьбой об организации совместной операции по охране внешних границ ЕС в связи с чрезвычайной ситуацией на Пелагских островах. Уже 20 февраля была начата операция «Гермес 2011» (прежде запланированная на июнь 2011 г.), которая включала в себя не только воздушное и морское патрулирование берегов Италии и Мальты, но и оказание экспертной поддержки для анализа ситуации и прогнозирования рисков, которые могут возникнуть на южных границах Европейского союза, а также помощь в противодействии организованной преступности со стороны европейского полицейского ведомства Европол.

8 марта 2011 г. Европейская комиссия и Верховный представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности опубликовали совместное сообщение «Партнерство с Южным Средиземноморьем во имя демократии и всеобщего процветания» («A partnership for democracy and shared prosperity with the Southern Mediterranean»). В нем говорилось о необходимости поддержать государства данного региона в их стремлении к демократии, укреплению институтов гражданского общества, социально-экономическому развитию, которое охватило бы в равной мере все без исключения слои населения. При этом провозглашался принцип «большее за большее» («more for more»), ставящий объемы европейской помощи в зависимость от последовательности преобразований в третьих странах, а также результативности их усилий в противодействии нелегальной миграции. На данные цели в рамках политики соседства на период 2011–2013 гг. предполагается выделить 7 млрд. евро [Juppе A., 2011]. Финансовая поддержка будет осуществляться, в частности, через Европейский банк реконструкции и развития, в сферу компетенции которого прежде входили только страны Восточной Европы.

В конце марта итальянское правительство начало принимать меры по преодолению чрезвычайной ситуации в стране. С. Берлускони посетил Лампедузу и представил собственный план посткризисного восстановления острова, включавший, в частности, постоянное присутствие военного корабля у берегов Лампедузы для постепенной эвакуации иммигрантов, освобождение от налогообложения на один год любого вида экономической деятельности, продвижение на итальянском телевидении острова как туристического рая, представление кандидатуры жителей Лампедузы на присуждение Нобелевской премии мира. Последнюю идею председатель Совета министров Италии мотивировал тем, что «остров стал пунктом на границе между цивилизацией, не имеющей демократии, свободы и благосостояния, и западной, европейской цивилизацией, у которой, напротив, все это есть» [цит. по: Berlusconi a Lampedusa… 2011]. Отсутствие конкретных предложений со стороны главы правительства вызвало недовольство оппозиции. Председатель парламентской группы «Италия ценностей» в сенате Ф. Белизарио раскритиковал С. Берлускони: «На Лампедузе он был менее убедителен, чем торговец, продающий вразнос украденные кастрюли. Берлускони использовал для жителей острова старые слоганы, уже звучавшие в Неаполе во время “мусорного кризиса“» [цит. по: Re D. Basta spettacolo… 2011]. СМИ также активно муссировали слухи о том, что итальянский премьер приобрел на острове виллу «Две пальмы», по поводу чего председатель парламентской группы «Союз центра, ЮНП[1 - ЮНП – Южнотирольская народная партия – региональная политическая партия, представляющая интересы национальных меньшинств – австрийцев, немцев и ладинов, проживающих на территории автономной провинции Больцано.] и автономий» в сенате Дж. Д’Алиа сказал: «Он купил на Лампедузе виллу с восемью спальными местами? Наверное, Берлускони хочет предоставить ее в распоряжение прибывающих на остров в эти дни мигрантов, которых правительство не в состоянии обеспечить крышей над головой и пропитанием» [цит. по: Re D. Basta spettacolo… 2011].

Тем не менее ситуацию удалось урегулировать: 30 марта 2011 г. было подписано соглашение между государственными органами власти, исполнительными органами власти областей, Национальной ассоциацией итальянских коммун и Союзом провинций Италии о разрешении чрезвычайной ситуации, связанной с массовым притоком иммигрантов и беженцев из Северной Африки (соглашение вступило в силу после голосования в парламенте 7 апреля 2011 г.). Соглашением предусматривалось размещение на территории всех областей Италии, за исключением области Абруццо, пострадавшей от землетрясения в 2009 г., иммигрантов и беженцев пропорционально численности их населения за счет средств государственного бюджета [Accordo… 2011]. Оно привело к обострению отношений между северными и южными областями, так как поначалу основной груз по приему мигрантов ложился на плечи последних. В связи с этим Р. Ломбардо, председатель джунты [13] области Сицилия, заявил: «Нужно принимать во внимание тот факт, что существуют две Италии: Северная, ограждающая себя, и Южная, которая берет на себя ношу с иммигрантами. Почему не создать центры по принятию иммигрантов на Паданской равнине?» [14] [цит. по: Ridet P., 2011]. На это сенатор от «Лиги Севера» П. Стиффони ответил: «Палаточные городки лучше сооружать на Сицилии, так как климат там больше похож на тот, к которому привыкли магрибианцы» [цит. по: Ridet P., 2011]. В результате в ряде населенных пунктов юга Италии – на Лампедузе, в Катании (область Сицилия), Мандурии (область Апулия) – прошли протесты населения против сооружения палаточных городков и размещения новых иммигрантов. Как отмечала американская газета «Нью-Йорк таймс», «для многих итальянцев палаточные городки иллюстрируют не только реальную гуманитарную ситуацию, но и политическое заявление, продукт деятельности правоцентристского правительства, позволяющий ему продемонстрировать, что ситуация с иммигрантами приобрела чрезвычайный характер и требует скоординированного ответа на уровне Евросоюза. Если власти хотят драматизировать проблему, то лучшего способа, чем распространять фотографии нелегалов при побеге из переполненных мест задержания, им не найти. Каков статус лагерей, в которых проживают иммигранты? Это хороший вопрос. Место для определения личности нелегального иммигранта? Место для принятия беженцев? Нечто среднее? Путаница является результатом идеологических предрассудков “Лиги Севера“, доминирующей в правительстве Берлускони» [Donadio R. Fleeing… 2011].

Церковь также заняла активную позицию по рассматриваемой проблеме, тем более что палаточные городки создавались на основе модели католической благотворительной организации «Каритас». Ватикан в целом поддержал мероприятия итальянского правительства по урегулированию кризиса. Председатель Папского совета по пасторскому попечению о мигрантах и странствующих архиепископ А.М. Вельо отметил: «Пересечение моря на лодках – крайняя мера, диктуемая невозможностью использовать другие средства, учитывая, что европейские государства давно закрыли собственные границы, введя ограничительные меры на въезд этих несчастных людей. Необходимо отличать тех, кто прибывает из Ливии, от тех, кто попадает к нам из Туниса: первые, бегущие от войны, не должны подвергаться депортации. Прибывающие из Туниса принадлежат к различным группам… Каждого из них нужно проверить, чтобы определить тех, кто имеет право на защиту, что и пытается сделать Рим» [цит. по: Vegli?: l’Europa… 2011]. Движение «Католическое действие» сделало заявление следующего содержания: «Италия – большая страна, которой не следует бояться прибытия нескольких тысяч человек. Мы не должны притворяться, будто не способны обеспечить их пребывание на нашей территории или транзит в другие государства Европы» [цит. по: Azione cattolica… 2011]. В апреле 2011 г. Папа римский обратился к жителям Лампедузы: «Призываю продолжать вашу неоценимую работу по оказанию поддержки братьям-мигрантам, для которых ваш остров является их первым прибежищем. В то же время прошу компетентные органы принимать меры по защите социального порядка в интересах всех граждан» [цит. по: Papa Benedetto XVI… 2011].

Еще с середины февраля 2011 г. итальянское правительство пыталось начать переговоры с Тунисом, с тем чтобы прекратить приток мигрантов из этой страны. 25 марта 2011 г. Тунис посетил министр иностранных дел Ф. Фраттини, а 4–5 апреля состоялся визит С. Берлускони и министра внутренних дел Италии Р. Марони, по итогам которого было подписано итало-тунисское соглашение об оказании финансовой помощи Тунису общим объемом около 250–300 млн. евро, большая часть которой безвозмездна: 70 млн. евро предназначаются на противодействие нелегальной иммиграции, 35 млн. – на создание радарной системы по охране границ, 100 млн. – на покрытие долгов, 75 млн. – на поддержку малого и среднего бизнеса. Была достигнута договоренность о сотрудничестве полицейских сил в осуществлении прямой репатриации тунисцев (до 100 человек в сутки). В результате действия данного соглашения приток тунисских иммигрантов в Италию во втором квартале 2011 г. сократился на 75 % [Frontex Risk Analysis Network Quarterly, 2011, N 2].

5 апреля 2011 г. было издано постановление правительства Итальянской Республики «О гуманитарных мерах временной защиты граждан государств Северной Африки, прибывших на территорию Италии с 1 января 2011 г. до полуночи 5 апреля 2011 г.», согласно которому им предоставлялся временный вид на жительство в соответствии со ст. 20 Закона 189/2002 Итальянской Республики. Согласно данному постановлению, каждому мигранту предоставлялось право пребывания на территории Италии в течение шести месяцев, три из которых он мог провести в другом государстве – члене ЕС «в соответствии с Конвенцией о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. и нормами коммунитарного права» [Misure umanitarie… 2011]. Такое право бесплатно и по упрощенной процедуре могли получить порядка 14,5 тыс. человек. Для этого в течение восьми дней со дня публикации постановления правительства заинтересованные лица должны были обратиться с соответствующим запросом в местный полицейский участок и после определения страны происхождения и национальности заявителя в ускоренном порядке выносилось окончательное решение. В соответствии с п. 2 ст. 2 постановления временный вид на жительство не выдавался лицам, въехавшим в Италию до 1 января 2011 г. и после полуночи 5 апреля 2011 г., подозреваемым в участии в преступных группировках, а также находящимся под следствием. Их предполагалось поместить в центры идентификации и высылки, а затем репатриировать. Нелегальные иммигранты, прибывающие к берегам Италии начиная с 6 апреля 2011 г., либо получали отказ во въезде, либо должны были быть высланы на родину. Поначалу «Лига Севера» выступала против данного решения, считая его равносильным амнистии нелегалов, но затем она уступила, так как, по словам секретаря партии У. Босси [15], «это был единственный способ заставить Европу выполнить свои обязательства» [цит. по: Picariello A., 2011].

Однако некоторые государства – члены ЕС, в первую очередь Франция, предприняли ряд контрмер. Уже 6 апреля 2011 г. всем префектам, а также сотрудникам полиции и жандармерии Французской Республики был разослан циркуляр министерства внутренних дел, в котором были определены (на основе ст. 5 Шенгенской конвенции 1990 г.) четкие условия въезда в страну гражданина третьего государства, имеющего вид на жительство какого-либо другого государства – члена Шенгенской зоны. В соответствии с циркуляром обладатель действующего вида на жительство мог находиться во Франции не более трех месяцев. Он обязан иметь действительный паспорт или иной документ, дающий право на передвижение и признаваемый французским законодательством, а также необходимые финансовые средства из расчета 62 евро в день или 31 евро при наличии жилья [16]. Иммигрант, кроме того, не должен представлять угрозу общественному порядку. Все условия должны были выполняться одновременно. «В противном случае, – отметил министр внутренних дел Франции К. Геан, – мы имеем право препровождать иммигрантов в Италию» [цит. по: Moussanet M., 2011]. С марта по начало апреля 2011 г. во Франции было задержано 2,8 тыс. нелегальных иммигрантов из Туниса, 1,7 тыс. из которых высланы в Италию [The next European crisis… 2011]. Тем самым правительство Н. Саркози в преддверии президентских выборов пыталось дать понять своим избирателям, что оно занимает очень жесткую позицию по миграционному вопросу, в особенности в контексте обеспечения общественного порядка и национальной безопасности.

В законодательстве ЕС прописываются меры, которые должны принять государства-члены в случае нарушения положений ст. 5 Шенгенской конвенции. Статья 6 директивы Совета 2008/115 от 16 декабря 2008 г. предписывает: гражданин третьей страны, имеющий вид на жительство, выданный одним государством – членом ЕС, и в нарушение ст. 5 Шенгенской конвенции незаконно находящийся на территории другого государства-члена, должен незамедлительно ее покинуть, вернувшись в государство, выдавшее ему вид на жительство. Шенгенское законодательство предусматривает также иную возможность ограничения свободы передвижения в случае, если создается угроза общественной безопасности, например при массовой иммиграции безработных. В то же время в ст. 5 Шенгенской конвенции содержится следующая оговорка: «Иностранец, который не удовлетворяет всей совокупности данных условий, подлежит отказу во въезде на территорию Договаривающихся Сторон, кроме случая, когда одна из Договаривающихся Сторон считает необходимым отступить от этого принципа по гуманитарным соображениям, в национальных интересах или на основании международных обязательств» [Convention implementing…]. Это означает, что свобода перемещения граждан государств Северной Африки, имеющих временный вид на жительство, выданный итальянскими властями по гуманитарным причинам, зависела, по большому счету, от доброй воли правительств других европейских государств.

Министр иностранных дел Италии Ф. Фраттини обвинил Францию в «отсутствии солидарности» [цит. по: Frattini slams France… 2011], подчеркнув: «ЕС должен поговорить с Парижем, возводящим стену на границе с нами, в то время как всем известно, что 80 % тунисских иммигрантов, прибывающих на Лампедузу, говорят по-французски и, вероятно, имеют родственников во Франции» [цит. по: Fornani P.L., 2011]. В связи с этим «Лига Севера» призвала итальянских граждан бойкотировать продукты французского производства и отказаться от поездок во Францию. Р. Марони, со своей стороны, подчеркнул: «Мы полагаем, что Рим и Париж должны совместно урегулировать данную проблему. Тунисцы, которым мы предоставим временный вид на жительство, имеют право свободного перемещения. Есть единственный способ тому воспрепятствовать – если Франция выйдет из Шенгена [17]» [цит. по: Gallo M., 2011]. «Я понимаю, что в 2012 г. во Франции состоятся выборы и с Саркози конкурируют крайне правые, но жесткая позиция в данном случае ошибочна» [цит. по: Liverani L., 2011], – добавил он. Для преодоления разногласий Р. Марони встретился со своим французским коллегой К. Геаном 8 апреля 2011 г. в Милане. Были достигнуты две принципиальные договоренности: во-первых, совместное патрулирование тунисских берегов на море и с воздуха; во-вторых, формирование совместной рабочей группы по урегулированию чрезвычайного положения. Уже через некоторое время стали поступать сообщения о том, что французские погрансилы пропускают тунисцев через границу с Италией.

В начале апреля 2011 г. Европарламент одобрил большинством голосов выступление члена Европейской народной партии («Лига Севера») Ф. Провера о чрезвычайной ситуации на Лампедузе с просьбой оказать помощь Риму и активировать директиву Совета 2001/55 от 20 июня 2001 г. Согласно данной директиве, запускается механизм «разделения бремени» (burden-sharing) с государством, столкнувшимся с массовым притоком беженцев за короткий период времени. Суть этого механизма состоит в том, что перемещенное лицо имеет право подать прошение о предоставлении статуса беженца в любом государстве – члене ЕС. Тем самым приостанавливается действие регламента 2003/343 («Дублин II»), в соответствии с которым перемещенное лицо может представить прошение только в той стране, на территорию которой оно изначально прибыло (принцип «первой безопасной страны», «first safe country»). Действие директивы 2001/55 в случае ее активации распространялось бы только на беженцев из зоны конфликта (прежде всего Ливии), а не на тунисцев – в большинстве своем экономических иммигрантов.

В соответствии с процедурой принятия решения о распределении бремени между государствами – членами ЕС, прописанной в ст. 5 директивы 2001/55 [18], 8 апреля 2011 г. Р. Марони направил еврокомиссару по внутренним делам послание с просьбой рассмотреть возможность активации механизмов директивы. В тот же день в ответном письме С. Мальмстрём подчеркнула: «Как неоднократно отмечала сама итальянская сторона, абсолютное большинство перемещенных лиц, незаконно прибывших в Италию, являются экономическими мигрантами, а не ищущими убежища, и, следовательно, они обязаны вернуться в Тунис в кратчайшие сроки. Директива же направлена на защиту эвакуированных из третьих государств лиц, которые не могут вернуться в страну происхождения» [цит. по: La Ue: il decreto dell'Italia… 2011]. По мнению Р. Марони, в послании еврокомиссара «не было ничего нового» [цит. по: La Ue: il decreto dell'Italia… 2011].