Коллектив авторов.

Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)



скачать книгу бесплатно

Посвящается памяти профессора М. И. Пискотина.


Под общей редакцией профессора, заслуженного юриста РФ Запольского С. В.; руководитель авторского коллектива, д.ю.н. Пешкова Х. В..


© Коллектив авторов, 2017

© Издательство «Прометей», 2017

Коллектив авторов:

доктор юридических наук – Комягин Д. Л. – гл. 1, п. 1.1, п. 1.3

доктор юридических наук – Пешкова Х. В. – гл. 1, п. 1.2, п. 1.4

доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ – Запольский С. В. – гл. 1, п. 1.5.

кандидат юридических наук – Васянина Е. Л. – гл. 2, п. 2.1, П. 2.2.

доктор юридических наук – Пауль А. Г. – гл. 2, п. 2.2, п. 2.3

доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ – Шохин С. О. – гл. 2, п. 2.5, п. 2.6

кандидат юридических наук – Кондрат Е. Н. – гл. 3, п. 3.1

доктор юридических наук – Бочкарева Е. А. – гл. 3, п. 3.2, п. 3.3

доктор юридических наук – Гриценко В. В. – гл. 3, п. 3.4

кандидат юридических наук – Пачкун В. В. – гл. 3, п. 3.5

Введение

Постоянно растущий интерес широкой общественности и ученых-правоведов к проблемам бюджетного права стал одним из значительных феноменов развития юридической мысли в нашей стране в течение ряда последних лет. Это объясняется как последствиями экономического кризиса, вызывающими усиление фискальной нагрузки, так и естественным желанием коллективов предприятий, организаций и граждан проследить судьбу уплаченных в бюджет налогов и неналоговых платежей. Интерес же специалистов продиктован потребностью предотвратить имеющиеся нецелевые использования и злоупотребления бюджетными средствами, нередко выявляемые контрольно-счетными органами.

Как правило, научные публикации по бюджетному праву посвящены системе институтов этой отрасли, взаимодействию их между собой, выявлению пробелов в законодательной регламентации бюджетных отношений. Подход, положенный в основу данного монографического исследования – несколько иной: главным объектом исследования стала экономическая и юридическая эффективность существующей правовой организации бюджетного процесса, полнота реализации субъективных прав и компетенции его участников, степень соответствия регулирования бюджетных отношений общим правилам осуществления экономического оборота, действующим в стране.

В недавнем прошлом усилиями профессора Михаила Ивановича Пискотина были поставлены и обнародованы коренные проблемы бюджетного права,[1]1
  М. И. Пискотин. Советское бюджетное право. М., 1968.


[Закрыть]
требовавшие решения, но нерешенные и стоящие с еще большей остротой в настоящее время.

Превращению бюджетного права из односторонне действовавшего механизма мобилизации средств в бюджет и их отпуска по мере надобности в полноценную сферу предоставительно-обязывающего регулирования имущественных отношений с участием федерального центра, регионов, муниципалитетов соответствующих финансовых, банковских, контрольно-счетных и правоохранительных органов посвятили свои труды многие видные правоведы, такие как Н. И. Химичева, Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Ю. А. Крохина, В. М. Зуев, Е. Ю. Грачева. Их усилиями была создана теоретическая база принятия Бюджетного Кодекса РФ,[2]2
  Бюджетный Кодекс РФ. ФЗ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.


[Закрыть]
положительное влияние которого, несмотря на некоторые изъяны, трудно переоценить.

Изменения, произошедшие в управлении государством, регулировании имущественных публичных отношений, способах охраны субъективных прав и интересов участников хозяйственного оборота, призвана отразить готовящаяся в настоящее время новая редакция Бюджетного Кодекса, в свете подготовки которой проблематика настоящей монографии приобретает дополнительную актуальность.

Члены авторского коллектива надеются на то, что их работа послужит делу дальнейшего развития и совершенствования бюджетного права, гармонизации публичного и частного денежного оборота, освобождению бюджетно-правового регулирования от атавизмов этатической идеологии в этой области государственного строительства.

Заведующий сектором административного и бюджетного права ИГП РАН,
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист РФ С. В. Запольский

Глава 1. Бюджетное право и государственное управление в сфере финансов

1.1. Бюджет: публично-правовые и экономические характеристики

Понятие бюджета в качестве самостоятельной категории активно используется в гражданском, административном, конституционном праве. Бюджет как источник выплат либо как место зачисления платежей упоминается во многих нормативных правовых актах. В качестве практической или научной категории бюджет изучается не только финансовым правом, но также финансовой и экономической науками. Результаты осуществления бюджетных расходов имеют важнейшее значение для всех сфер общественной жизни.

Бюджет как правовая и экономическая категория вызвал к жизни целый ряд производных от него категорий: бюджетные расходы, бюджетные доходы, бюджетное устройство, бюджетная система, межбюджетные отношения, бюджетный процесс и т. д. Бюджет является результатом человеческого творчества в общественной и хозяйственной сферах, т. е. появился и развивается как абстрактная категория; существование бюджета связано исключительно с правовыми нормами.

Сегодня накоплен значительный запас знаний о бюджете; почти два столетия развивается российское законодательство, регулирующее бюджетные правоотношения. Это определило появление бюджетного права как подотрасли законодательства, как правовой науки и как учебной дисциплины.

С точки зрения гражданского законодательства бюджет представляет собой часть казны публично-правового образования. Такое положение прямо закреплено в ст. 214 ГК РФ, согласно которой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Данное определение таит в себе несколько коллизий. Во-первых, бюджет – понятие одновременно материальное и абстрактное, но не всегда может быть назван предметом, имуществом или вещью. Как показано ниже, бюджет является правовой и экономической категорией и его нельзя определить как имущество в форме фонда денежных средств. Публичное имущество, составляющее казну, напротив, имеет материальное выражение, в большинстве случаев даже пространственные параметры. Во-вторых, все расходы и доходы бюджета закреплены за конкретными администраторами и ограничены определенным назначением, в силу чего нельзя говорить о бюджете как о нераспределенном имуществе. Объем казны, напротив, не определен, так как включает бесхозяйное имущество, иное имущество, не принадлежащее никому в частности, а также неразведанные богатства недр, континентального шельфа и т. д. Бюджет детально подсчитан, и любая его корректировка влечет дисбаланс расходов и доходов.

Развитие представлений о бюджете и бюджетном праве на протяжении долгого времени происходило без всякой зависимости от представлений о казне. Следует высказать предположение о том, каким образом в одном понятии казны соединились такие разные категории, как публичное имущество и бюджет. В эпоху металлического денежного обращения монеты, находящиеся в обороте, а также иное имущество, служившее для уплаты налогов, в действительности представляли собой имущество, вещи, номинальная стоимость которых почти совпадала с фактической. Это видно даже из того факта, что монеты стирались и их ценность, как и любого иного имущества, уменьшалась. Металлические деньги наряду с другим имуществом (землей, государственными предприятиями) составляли казну – в буквальном смысле сокровища государства.[3]3
  Можно отметить, что «казначейство» часто переводится на английский как treasury (сокровищница).


[Закрыть]
Бюджет понимался как фонд монет, предназначенный для публичных расходов. Эволюция денежной системы привела к появлению сначала бумажного, а потом безналичного денежного обращения. Однако из состава казны бюджет так и не был исключен, что привело к соединению бюджета и публичного имущества в одном понятии казны.

Теперь приходится говорить о денежной (бюджет) и неденежной (иное имущество) частях государственной или муниципальной казны. Статус бюджета как части казны особенный в силу его связей абсолютно со всеми иными ее частями. Реализация любых активов казны, а также наполнение казны, как правило, воздействует на бюджет, отражаясь в его доходах или расходах. Наконец, сама реализация активов казны в большинстве случаев имеет целью достижение баланса бюджета.

Какие связи существуют между денежной и неденежной частями казны? Во-первых, публичное имущество, входящее в казну, служит источником доходов бюджета. Во-вторых, расходы бюджета отчасти идут на содержание публичного имущества и на приобретение нового имущества. В-третьих, существование как денежной, так и неденежной частей казны обусловлено единой целью, которая должна совпадать с целью государственной политики и публичным интересом. Более того, собственные бюджет и территорию, иное публичное имущество можно назвать признаками государства, условиями его суверенитета.

Таким образом, категории «казна» и «бюджет» являются тесно связанными между собой, а также с категорией «государственное хозяйство», которая описывает динамическую часть государственной казны. Государственное хозяйство объемлет не только публичное имущество и финансовое хозяйство государства (публично-правового образования), но и процедуры, связанные с функционированием казны и бюджета. Это, в частности, процедуры планового процесса (стратегического планирования), бюджетного процесса, закупок для публичных нужд, национализации, приватизации, иные процедуры, оказывающие влияние на структуру и объем государственной или муниципальной казны, доходы и расходы бюджета.

Публичные хозяйственные процедуры непременно связаны с правовым регулированием и не существуют без него. Правовые нормы регулируют содержание этих правоотношений, а также полномочия их участников и в совокупности составляют бюджетное право.

Эволюция понятий о бюджете и государственном хозяйстве

Бюджет как форма образования и расходования государственных денежных средств впервые появился в Англии (последняя треть XVII в.), затем во Франции (конец XVIII в.). Эти страны первыми установили практику составления бюджетов, которая в XIX в. распространилась на большинство стран. Обратимся сначала к этимологии слова «бюджет» и его употреблению в законодательных актах и научных работах XIX – начала XX в.

Слово «бюджет» происходит от латинского слова «bulga» в значении» маленькая сумка» или «кошелек». Источником его происхождения также может служить ирландское слово «bolg» в значении «мешок» или французское «bougette» – уменьшительная форма от «bouge» – кожаный мешок. В английском языке слово «бюджет» применяется с XV в. в значении маленького кожаного мешка.[4]4
  См. например: Штурм Р. Бюджет. СПб., 1907. С. 3.


[Закрыть]
К концу XVI в. употребление слова расширяется за счет переноса его значения с выражения формы на содержание. Под бюджетом начинают понимать принесенные кем-то новости или длинное письмо. Таким образом данное слово вошло в название газеты «Pall Mall Budget». В экономический лексикон оно впервые попадает после 1733 г., когда появился памфлет анонимного автора «The Budget Opened», в котором критиковалась и высмеивалась политика правительства, опубликовавшего данные об источниках государственных доходов.[5]5
  World Wide Words: Investigating the English Language across the Globe [Электронный ресурс]: http://www.worldwidewords.org/topicalwords/twbud1.htm


[Закрыть]
Термин «бюджет», появившийся первоначально, как шутка, со второй половины XVIII в. прочно обосновался в правительственном лексиконе.[6]6
  См.: Гинзбург Ю. В., Комягин Д. Л. Эволюция понятий о бюджете // Финансовый вестник. 2014.№ 5. С. 9.


[Закрыть]

Словом «бюджет» стали называть речь канцлера казначейства в Англии, содержащую цифровой отчет об истекшем финансовом годе и предложения на будущее.[7]7
  См.: Озеров И. Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905. С. 4. По другой версии в кожаной сумке в английский парламент приносились акты, касающиеся государственной росписи (см.: Лебедев В. А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А. Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А. А. Ялбулганов. М., 2000. С. 170. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)


[Закрыть]
Начиная с 1880 г. этим словом обозначали деятельность, связанную с планированием расходов.

В России XIX – начала XX в. термин «бюджет» практически не используется в текстах нормативных актов,[8]8
  В текстах правовых актов термин «бюджет» стал активно употребляться в советской России. Так, в принятой Конституции РСФСР существовал отдельный раздел «Бюджетное право» (Конституция РСФСР 1918 года // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582).


[Закрыть]
вместо него на протяжении данного периода употребляется «роспись доходов и расходов». Изданный 8 марта 1906 г. указ императора, получивший в литературе название «бюджетные правила»,[9]9
  См., например: Соловьев К. А. Бюджетное право в период думской монархии // Вопросы истории. 2009. № 6. С. 27.


[Закрыть]
официально именовался «Правила о порядке рассмотрения Государственной Росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных».[10]10
  Высочайше утвержденные «Правила о порядке рассмотрения Государственной Росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных» от 8 марта 1906 г. // ПСЗ-III. Т. 26. № 26505.


[Закрыть]

При этом в научной литературе термин «бюджет» активно применялся. Можно предположить, что он был заимствован российскими учеными еще в начале XIX в. Источник заимствования установить сложно, так как к этому времени уже во всех европейских государствах он вошел в государственный лексикон. В работе «План финансов» (1810 г.) М. М. Сперанский употребляет данный термин, однако не в качестве самостоятельного, а как синоним сметы доходов и расходов: «…все приходы и расходы должны быть учреждаемы ежегодною сметою (бюджетом)».[11]11
  Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права/ науч. ред. и автор вступ. ст. А. Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А. А. Ялбулганов. М., 1998. С. 92. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.)


[Закрыть]
В течение всего XIX в. «бюджет» используется в сходном значении – для обозначения сметы или росписи доходов и расходов: «обязанности финансового управления: оно составляет государственную роспись (бюджет)…»;[12]12
  Лебедев В. А. Финансовое право: учеб. С. 125.


[Закрыть]
«бюджетные государственные сметы»[13]13
  Мильгаузен Ф. Б. Финансовое право (извлечения) // Реформы и право. 2011. № 1. С. 55.


[Закрыть]
и т. п.

К середине XIX в. в рамках науки финансового права стало выделяться самостоятельное направление – учение о бюджете. Предмет учения о бюджете менялся с течением времени и не совпадает с предметом современного бюджетного права. Сегодня предмет бюджетного права определяют через те отношения, которые регулирует Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 1), а именно отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:

– формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– осуществления государственных и муниципальных заимствований;

– регулирования государственного и муниципального долга;

– составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– контроля за их исполнением;

– осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В науке финансового права XIX в. существовал иной подход к определению содержания учения о бюджете. Так, в лекциях профессора Ф. Б. Мильгаузена отмечалось, что учение о бюджете – это равновесие между доходами и расходами государства, выраженное во внешних признаках. При этом указывалось, что назначение расходов – предмет не финансового, а государственного права, а ряд принципов, согласно которым должны осуществляться расходы (например, принцип бережливости), подробно излагаются в курсе политической экономии.[14]14
  См.: Там же. С. 62.


[Закрыть]
Таким образом, в учении о бюджете, являющемся частью финансового права, оставались только рассуждения о соотношении доходов и расходов государства и правила составления бюджета, решавшие вопрос этого соотношения.

Определенные перемены в науку были внесены государственными преобразованиями 60-х годов XIX в. В. А. Татаринов в своих отчетах обратил внимание на значение правильного осуществления бюджетного процесса,[15]15
  Ни в правотворческой практике, ни в научных исследованиях XIX – начала XX в. не использовались термины «бюджетный процесс», «стадии бюджетного процесса».


[Закрыть]
указав на важную роль планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета. Таким образом, обозначенные выше стадии бюджетного процесса получили новое наполнение в практике Российской империи. Казавшиеся ранее техническими стороны государственной росписи (составление и исполнение бюджета, а также бюджетный (финансовый) контроль) получили системное законодательное закрепление. Вслед за преобразованиями в государственном управлении произошло и расширение предмета учения о бюджете.

Попытка развести понятия «бюджет» и «смета доходов и расходов государства» была сделана В. А. Лебедевым в 1881 г. «В настоящем смысле бюджет мы можем определить как роспись государственных доходов и расходов на данный период времени, рассмотренную законодательными учреждениями и утвержденную высочайшей властью. Бюджет собственно отличается от простой сметы тем, что он должен быть выражением всего движения финансового управления государства, иначе сказать, в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджет составлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден верховной властью, он делается законом финансового хозяйства, имеющим силу на определенный срок – год или более, на который он издан. Со времени издания такого закона налагается обязанность на финансовые органы собрать государственные доходы в тех размерах, которые указаны бюджетом; а с другой стороны, налагается на министра финансов обязанность давать всем местам и лицам те средства, которые назначены им в бюджете».[16]16
  Лебедев В. А. Финансовое право: учеб. С. 171–172.


[Закрыть]

Несмотря на отдельные попытки разграничить понятия «бюджет» и «государственная роспись», фактически речь шла об экономической категории. О бюджете как законе говорили исключительно в доктринальном значении. О бюджете в юридическом смысле, как о правовом акте, говорить в России было сложно ввиду отсутствия представительного органа власти его утверждающего. Важным фактором, оказавшим влияние на развитие бюджетного права, стал политический кризис в Пруссии в 60-е годы XIX в., когда в течение ряда лет парламент отказывал правительству в утверждении бюджета на очередной год.[17]17
  См.: Степанова В. В. Политическая борьба в Пруссии в 60-е годы XIX века: значение и последствия для германской истории. М., 1999. Похожие ситуации складывались и в иных странах, например во Франции: Алексеев А. А. Бюджетное право Французского парламента. Пг., 1915.


[Закрыть]
В результате нижняя палата парламента отстояла свое право утверждать бюджет. В научной литературе спор между правительством и рейхстагом по санкционированию военных расходов нашел отражение в многочисленных публикациях (А. А. Алексеев, П. Лабанд, Г. Р. Гнейст, Г. Еллинек и др.[18]18
  Подробный разбор взглядов немецких ученых на парламентский кризис 1862–1864 гг. в Пруссии см. также: Алексеев А. А. Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии. Пг., 1917.


[Закрыть]
).

Таким образом, бюджет в России XIX – начале XX в. являлся категорией науки финансового права. Этот термин стал появляться уже в работах начала XIX в., однако прочно в научный лексикон он вошел спустя столетия после образования представительного органа власти, наделенного правами рассматривать и утверждать бюджет. В законодательстве использовался термин «государственная роспись доходов и расходов». В силу изложенного необходимо заметить, что небесспорным представляется употребление термина «бюджет» и производных от него при изучении финансовых правоотношений императорской России.[19]19
  См.: Фокина В. Ю. Эволюция бюджетного права России // История государства и права. 2007. № 14. С. 14;Чибинев В. М., Черепов К. А. Становление бюджетных правоотношений в финансовой системе России в XVII–XIX веках // История государства и права. 2008. № 6. С. 16.


[Закрыть]

В настоящее время актуальны несколько значений категории «бюджет», которые раскрывают его экономическое, материальное и юридическое содержание. Учитывая, что «финансовое право в России зародилось в недрах политических и экономических наук»,[20]20
  См.: Козырин А. Н. Вступ. ст.// У истоков финансового права. С. 10.


[Закрыть]
сложно разделить юридическое и экономическое понимание бюджета.

Выше было указано, что бюджет первоначально понимался как фонд денежных средств. В этом смысле он представляет собой имущество и может быть частью казны. При рассмотрении бюджета как фонда денежных средств возникает вопрос, связанный с подвижностью содержания бюджета, поскольку объем концентрируемых в нем денежных средств в силу постоянно происходящих поступлений и расходов регулярно меняется. Сами по себе средства бюджета есть совокупность записей на банковских счетах, что не вполне соответствует понятию централизованного фонда.

Тем не менее от понимания бюджета как фонда полностью отказаться нельзя. Закон или акт, по меткому замечанию П. М. Годме, не может быть в дефиците или излишке.[21]21
  См.: Годме П. М. Финансовое право /пер. с франц. М.: Прогресс, 1978. С. 18.


[Закрыть]
Такое выражение применимо наилучшим образом к фонду денежных средств. Неоднозначность природы бюджета подчеркнута М. И. Пискотиным. Он писал, что существуют по крайней мере три значения, в которых употребляется термин «бюджет». Когда речь идет о составлении, принятии и об исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства, но чаще всего под ним подразумевается государственный фонд денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы.[22]22
  См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 16.


[Закрыть]

Второе значение бюджета вытекает из его легального определения, согласно которому бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового определения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

Утратившим силу Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734 – I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[23]23
  ВВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.


[Закрыть]
бюджет также определялся как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.

Третье значение понятия «бюджет» раскрывалось в утратившем силу Законе СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»:[24]24
  ВВС СССР. 1959. № 44. Ст. 221.


[Закрыть]
государственный бюджет – основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства.

В законодательстве Российской империи упоминается государственная роспись, которая «есть исчисление 1) всех предстоящих по государству расходов и 2) источников к их удовлетворению».[25]25
  Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений (именной Указ Правительствующему сенату 22 мая 1862 г.). Цит. по: Плехан И. С. Бюджетные законы. СПб., 1911. С. 35.


[Закрыть]
Государственная роспись формировалась как свод финансовых смет министерств и главных управлений. Государственная роспись доходов и расходов составлялась на предстоящий год, утверждалась в законодательном порядке и служила правительству и исполнительной власти руководящим указанием для ведения финансового хозяйства страны.[26]26
  См.: Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862–1918 гг.). М., 1919. С. 5.


[Закрыть]

Здесь мы сталкиваемся с сущностью бюджета как плана финансовой деятельности государства (публично-правового образования). Будучи обращенным в будущее, бюджет имеет прогнозный характер, т. е. может быть охарактеризован как финансовый план-прогноз публично-правового образования.

Г. Жез считал, что бюджет – это «финансовая программа, план деятельности» государства, «план ведения государственного хозяйства» на предстоящий период.[27]27
  См.: Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. С. 16.


[Закрыть]



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10