Коллектив авторов.

Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации



скачать книгу бесплатно

© Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2010

Введение

Поиск наиболее эффективных вариантов развития страны еще на докризисном этапе привел большинство политиков и экспертов к осознанию необходимости модернизации, охватывающей всю систему экономических, социальных, политических и иных отношений[1]1
  См.: Побережников И. В. Переход от традиционного к индустриальному обществу: теоретико-методологические проблемы модернизации. М.: РОСПЭН, 2006; Коалиции для будущего. Стратегии развития России / СИГМА. М.: РИО-центр, 2007; Россия в 2008–2016 годах. Сценарии экономического развития / РИО-центр. М.: Научная книга, 2007; Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Сб. статей и материалов / под ред. В. Л. Иноземцева. М.: Центр исследований постиндустриального общества, 2009; Россия XXI века: образ желаемого завтра / ИНСОР. М.: Экон-Информ, 2010.


[Закрыть]
. Экономический кризис 2008–2010 гг. еще более обострил этот вопрос: не является ли кризис стимулом к поиску решений, которые в предшествующие благоприятные периоды были либо не видны, либо не нужны? Очевидно, что несмотря на то что кризис был спровоцирован внешними по отношению к российской экономике факторами, он в полной мере обнажил все деформации и диспропорции в российской экономике и в обществе. И желаемое завершение мирового кризиса отнюдь не будет означать решение внутренних российских экономических и социальных проблем. Более того, их нерешенность может стать барьером для эффективного выхода страны на посткризисную траекторию развития.

Суть модернизации сводится к формированию сильной в экономическом, политическом, научном, военном и иных отношениях страны при росте благосостояния ее населения. Одна из основных черт современного общества состоит в том, что на первый план выходят проблемы развития человека, инвестиций в человеческий капитал, повышения производительности труда. В мире сложилось понимание того, что главное конкурентное преимущество современной высокоразвитой страны связано с качеством человеческого капитала и факторами, которые непосредственно обеспечивают жизнедеятельность людей.

Россия – не единственная страна, которая столкнулась с проблемами коренного реформирования секторов, связанных с развитием человеческого потенциала. Этот кризис вообще не является посткоммунистической проблемой, а имеет глобальный характер. Все развитые страны мира сегодня стоят перед необходимостью существенной перестройки своих социальных систем, сформировавшихся в период, когда преобладало молодое население, продолжительность жизни была относительно невелика, а преобладавшее по численности сельское население почти не пользовалось услугами социального сектора.

Сегодня ситуация коренным образом изменилась, и даже самые развитые страны с трудом справляются с резко возросшей социальной нагрузкой.

В современной России социальные проблемы отличаются особой остротой. Причины тому – неравномерное развитие различных сфер жизни и дисбаланс в системе социальных, политических, культурных и других факторов развития. Эти причины – важная особенность всех прежних попыток модернизировать Россию[2]2
  Мау В. А. Логика российской модернизации: исторические тренды и современные вызовы // Газета. Ru. – Комментарии. 5.07.05. http://www.gazeta.ru/comments/2005/07/04_a_309315.shtml


[Закрыть]
. В результате страна с рыночной экономикой в процессе постиндустриального перехода живет с незавершенной демографической модернизацией[3]3
  Вишневский А. Г. Незавершенная модернизация в России // SPERO. № 10. 2009. Весна-лето. С. 55–82.


[Закрыть]
и имеет модель социальной политики, сложившуюся в условиях индустриального социалистического общества[4]4
  Малева Т. М., Овчарова Л. Н. Социальный контекст модернизации // Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Сб. статей и материалов / под ред. В. Л. Иноземцева. М., 2009. С. 5—97.


[Закрыть]
.

В современном мире социальное развитие идет по пути перераспределения функций по обеспечению уровня и качества жизни населения между обществом, рынками и семьей[5]5
  Esping-Andersen G. (ed.). Why We Need a New Welfare State? N.Y.: Oxford University Press, 2002. Ch. 1 «Towards the Good Society, Once Again»; Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990.


[Закрыть]
. Применительно к рыночной экономике и демократической политической системе с широким списком участников социального процесса эту триаду можно уточнить как перераспределение полномочий между государством и его социальными институтами, обществом в лице институтов гражданского общества и некоммерческих организаций, рынками, семьями, индивидами и социальными сетями. Вектор этого перераспределения – передача ряда функций и полномочий от семьи к рынкам и институтам. В свою очередь рынки предъявляют все более высокие требования к профессиональным и квалификационным качествам трудоспособного населения, ориентируясь на рост его экономической активности.

Вызовы современного мира особенно актуальны в отношении институтов социальной поддержки населения. Зрелость и эффективность любой социальной системы определяются отношением общества к слабым и незащищенным гражданам, которые существуют всегда и везде – вне зависимости от уровня социально-экономического развития. Однако сегодня эффективные социальные системы выполняют не только традиционную функцию защиты или прямой поддержки людей с ограниченными конкурентоспособными возможностями, но и функцию активизации их экономического и социального потенциала с соответствующими контрольными механизмами. Речь идет о поиске механизма функционирования общества не только свободных, но и ответственных людей; все социальные институты должны выстраиваться в соответствии с этим императивом.

По какой траектории развивались процессы в социальной сфере России и в какой мере они соответствовали общемировым тенденциям[6]6
  См.: Малева Т. М., Овчарова Л. Н. Социальная модернизация в России: теория, история, вызовы // SPERO: Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2009. № 10.


[Закрыть]
?

На первом этапе постреформенного периода (первая половина 1990-х гг.) социальная политика имела дело с последствиями экономических преобразований и трансформировала институты социальной сферы как реакцию на экономические реформы. Переход к рыночным отношениям потребовал формирования новых институтов поддержки для новых групп риска, например, безработных. Несмотря на введение страховых принципов формирования финансовых ресурсов, направляемых на обеспечение социальных гарантий (пенсионное и социальное обеспечение граждан, оплата их лечения, выплата пособий по безработице и пр.), главной чертой этого периода стало усиление патернализма и популизма, выразившееся в принятии законов, дававших право на различные социальные выплаты и льготы. Реальным итогом этой политики стала невозможность государства в полном объеме выполнять данные населению социальные обязательства. Государство не смогло дать своим гражданам финансовых ресурсов и институтов, помогающих противостоять последствиям длительного структурного кризиса, не создало стимулов к активизации собственного экономического потенциала населения.

C середины 1990-х (1996–2005 гг.) начался второй этап в формировании социальной политики. Был реализован целый ряд реформ, соответствующих принципам рыночной экономики. Наиболее масштабными в сфере социальной поддержки можно считать пенсионную реформу и формирование системы адресных пособий для бедных. Произошло перемещение широкого круга полномочий системы социальной защиты с федерального уровня на региональный. Тем не менее и в этот период успехи были весьма скромными: пенсионная реформа не привела к радикальному изменению уровня благосостояния пенсионеров, а система социальной защиты не стала адресной. В совокупности данные программы охватывали треть домохозяйств, что почти в 2 раза превышает реальный уровень бедности. Бо?льшая часть ресурсов направлялась небедным, а реально бедные либо получали от государства крайне слабую поддержку, либо вообще оказывались вне ее действия.

На третьем этапе (2005–2009 гг.) произошло стремительное перемещение социальных проблем с политической периферии в эпицентр социально-экономических программ и политики. Самым значимым событием стала реформа, получившая название «монетизация льгот». Независимо от оценок ее результатов нельзя не признать, что монетизация льгот является крупномасштабным модернизационным проектом. В его основе лежала попытка сокращения ареала распространения льгот и приведения социальных обязательств государства в соответствие с ресурсным обеспечением.

В 2005–2007 гг. социальные программы не покидали первых мест в политической повестке государства – произошла реализация четырех приоритетных национальных проектов – «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие сельского хозяйства», осуществлялась масштабная демографическая программа. Это была тактика «прорыва». Национальные социальные проекты и программы определили логичную цепь событий в связи с ростом ресурсов, которые дала стране положительная макроэкономическая динамика, и в самом этом факте нет ничего иррационального.

Однако можно ли эти социальные программы рассматривать как модернизационные действия? Риторика, их сопровождавшая, была именно такой. Между тем, как показывает опыт прошлых лет[7]7
  Гонтмахер Е. Ш. Национальные проекты: первые итоги реализации // SPERO. 2008. № 8. Весна-лето.


[Закрыть]
, они имели ярко выраженный затратный характер при их очевидной сверхзадаче – за счет увеличения государственного финансирования ослабить напряженность наиболее значимых проблем и продемонстрировать населению заботу о состоянии социальной сферы[8]8
  Разумеется, неслучайно старт перечисленных социальных программ пришелся на предвыборный период большого электорального цикла, охватывающего выборы в Государственную Думу в конце 2007 г. и президентские выборы в начале 2008 г.


[Закрыть]
. Модернизация самих институтов как процесс перехода к новым, современным принципам функционирования не являлась целью социальных программ второй половины 2000-х гг. Большинство социальных инициатив, в том числе в системе социальной защиты населения, по своему замыслу были направлены на догоняющее развитие, но по содержанию и результатам достигалась иная, гораздо более простая цель: на этапе экономического роста и расширения бюджетных возможностей государство пыталось отдать своеобразный долг социальной сфере, которая долгое время находилась вне поля политического внимания и выполняла роль «подушки безопасности» для болезненных экономических реформ. Институциональная модернизация социальной сферы по существу вновь осталась за кадром.

Именно в этом заключаются уроки российских кризисов с точки зрения социального развития. Тема модернизации отнюдь не исчерпывается вновь и вновь звучащими обещаниями государства не допустить острых негативных социальных последствий экономического кризиса. Было бы ошибкой принимать за модернизацию увеличение объемов государственного финансирования того или иного социального сектора, к чему на практике сводятся все прежние и нынешние попытки модернизировать социальную сферу. Речь должна идти об ином – о формировании сбалансированного механизма взаимной ответственности и обязательств между всеми участниками социального процесса.

Человечество не сконструировало идеальную социальную модель. Более того, экономический кризис поставил под сомнение даже те общественные системы, в которых, как казалось, достигнут относительный социальный баланс. Образца, достойного полного подражания, нет и, видимо, не будет. Идеальная социальная модель – это не конечное состояние, а движущийся и постоянно меняющийся фронтир. (Этим, кстати, объясняется, почему в названии книги мы отказываемся от амбиций изложения готовых рецептов социальной модернизации, а лишь обозначаем вектор этого движения.) Поэтому крайне трудно обозначить «пункт прибытия», если ставить перед собой цель разработки «дорожной карты» на пути к социальной модернизации. Однако необходимо хорошо представлять «пункт отправления».

Настоящая публикация посвящена исследованию уровня благосостояния населения современной России и системы социальной поддержки его отдельных уязвимых групп. Такой выбор неслучаен – для России эта тема относится к числу наиболее болезненных. Причина тому – относительно низкий уровень и качество жизни большинства россиян, что является не только главной проблемой на сегодня, но и барьером для будущего развития. По какой траектории изменялись реальные доходы населения на разных этапах экономического развития – в период глубокого затяжного кризиса 1990-х гг., устойчивого этапа экономического роста 2000-х и, наконец, в ходе экономического кризиса 2008–2009 гг.? Каков масштаб бедности российского населения? Какие группы и по какой причине обладают повышенными рисками бедности? На кого «настроена» система социальной защиты и достигает ли она своих адресатов? Способствует ли она сокращению бедности и росту экономической активности населения? Каково влияние текущего экономического кризиса на положение различных социальных групп? Кто находится в эпицентре риска, а у кого есть потенциал для противодействия его угрозам и реалиям? Как может и должно реагировать Российское государство на негативные социальные последствия нынешнего экономического кризиса?

Большинство экспертов надеются, что текущий экономический кризис изменит ход событий и положит начало новому модернизационному этапу, в том числе в социальной сфере. Сегодня развилка в области социальной поддержки населения достаточно ясна – сконцентрироваться на действиях сугубо антикризисного характера (политика в отношении безработных, поддержка доходов различных социальных групп, социальная защита малообеспеченных и пр.) или же признать, что кризис – время для принятия стратегических решений и реализации тех институциональных реформ, которые либо крайне затруднены, либо невозможны на этапе эволюции. Разумеется, нельзя допустить, чтобы одна проблема заслонила собой другую; в реальной политике придется искать баланс и совмещать решение обеих задач. Но именно сейчас России необходимо сделать выбор, который поможет сократить на посткризисном этапе разрыв между российской экономикой и экономикой стран-лидеров. Авторы выражают надежду, что настоящая публикация будет способствовать такому выбору.

Глава 1. Особенности формирования и использования доходов населения России на разных этапах экономического цикла

1.1. Основные тенденции в изменении доходов и расходов населения за постсоветский период
1.1.1. Макроэкономическая динамика уровня, структуры и дифференциации доходов

Уровень, дифференциация и структура текущих душевых доходов традиционно считаются главными индикаторами благосостояния, оперативно реагирующими на любые значимые изменения в экономике и социальной политике. В периоды масштабных реформ и на этапах перехода к новым фазам экономического цикла они характеризуются высокой волатильностью. Экономические и институциональные кризисы, как правило, сопровождаются падением реальных доходов, максимальный уровень которого за историю современной России наблюдался в результате либерализации цен в 1992 г., и ростом в период экономического подъема (рис. 1.1). Природа этих колебаний объясняется ситуацией на рынке труда, изменениями в системе социальной защиты населения, уровнем иждивенческой нагрузки на семью и государственные социальные институты, преобладающими моделями межсемейных трансфертов. О том, как развиваются и гармонизируются данные процессы, можно судить по динамике структуры доходов.

В последние годы советского периода структура доходов населения в основном соответствовала стандартам стран, прошедших этап модернизационного индустриального развития, где доходы наемных работников являются главным источником (80 %) денежных поступлений семей. Принципиальное отличие заключалось в отсутствии предпринимательских доходов и доходов от собственности, доля которых в общем объеме текущих денежных поступлений уже в первые годы становления российской рыночной экономики поднялась до 20 % и продолжает сохраняться на этом уровне в настоящее время (табл. 1.1). Доступ населения к данным источникам доходов стал главным позитивным эффектом рыночных преобразований и обеспечил, несмотря на двукратное падение реальных доходов, лояльность граждан к проводимым реформам.


Источник: авторские расчеты на основе данных Росстата: Социальное положение и уровень жизни населения России. 2009. Стат. сб. / М.: Росстат, 2009; Социальное положение и уровень жизни населения России. 2005. Стат. сб. / М.: Росстат, 2005; Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. сб. / М.: Госкомстат России, 1999; Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. сб. / М.: Госкомстат России, 1997.

Рис. 1.1. Динамика денежных доходов, заработной платы и пенсий

1991 г. = 100 %, декабрьские данные


Предпринимательская активность достигала своего максимума в начале рыночных реформ, когда доходы от этого вида деятельности стали составлять 16 % всех доходов населения. На этапе экономического роста наметилась тенденция сокращения их удельного веса, развивающаяся на фоне повышения значимости доходов от собственности, в свою очередь сильно обесценившихся текущим кризисом. Именно эти источники доходов способствовали тому, что в первые годы экономического подъема темпы роста доходов опережали рост заработной платы. К 1999 г. новые рыночные виды доходов (предпринимательский доход и доходы от собственности) составляли пятую часть общего объема доходов, однако с 2007 г. наметилась тенденция снижения их значимости как результат реакции на усиление прямого вмешательства государства в оперативное управление экономикой.


Таблица 1.1

Динамика структуры денежных доходов населения Российской Федерации, %

Источники: Социальное положение и уровень жизни населения России. 2005. Стат. сб. / М.: Росстат, 2005. C. 124; Россия в цифрах. 2009. Крат. Стат. сб. / М.: Росстат, 2009. С. 118.


Насколько широка вовлеченность российского населения в «рыночные» виды доходов? Получателями предпринимательского дохода являются:

1) индивидуальные предприниматели, численность которых в 2008 г. составила 3 434,2 тыс.;

2) нотариусы и адвокаты, численность которых, по данным Минюста РФ, оценивается на уровне 64 тыс.;

3) крестьянские и фермерские хозяйства (253,1 тыс. на 1 июля 2006 г.);

4) личные подсобные и индивидуальные хозяйства граждан (22 799,4 тыс. на 1 июля 2006 г.).

Формально в предпринимательскую деятельность вовлечено около 45 % всех российских домохозяйств, однако основным каналом включения в предпринимательскую активность является личное подсобное хозяйство, с которым связана деятельность 40 % российских семей. Согласно данным панельного выборочного обследования домохозяйств «Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе» (РиДМиЖ)[9]9
  См.: Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе / под науч. ред. Т. М. Малевой, О. В. Синявской. НИСП, 2007. Подробная информация об обследовании: http://www.socpol.ru/gender/2_w.shtml


[Закрыть]
, проведенного Независимым институтом социальной политики в 2004 и 2007 гг. с выборкой 11 117 респондентов, только 10,7 % домохозяйств указывают на то, что имеют доход от личного подсобного хозяйства, и в большинстве случаев его размер в душевом исчислении за месяц не превышает 50 % величины прожиточного минимума. В публикациях, посвященных проблемам социальной стратификации[10]10
  Шкаратан О. И., Ильин В. И. Социальная стратификация России и Восточной Европы: сравнительный анализ. М.: Изд. дом ГУ – ВШЭ, 2006.


[Закрыть]
, индивидуальные предприниматели и владельцы фермерских хозяйств, нотариусы и адвокаты рассматриваются как группы с высокими доходами. Этот факт подтверждается и данными РиДМиЖ: действительно, большинство домохозяйств, связанных с рынком труда через предпринимательскую деятельность, попадают в число средне– и высокообеспеченных слоев населения, но они составляют не более 5 % всех российских семей.

В схемы получения доходов от собственности, составляющих 5—10 % в общем объеме доходов населения, также включен весьма ограниченный круг людей. Согласно оценкам РиДМиЖ, лишь 2 % всех домохозяйств располагает этим источником денежных поступлений. Следовательно, даже по максимальной оценке только 7 % населения – носители новых стратегий формирования доходов, основанных на альтернативных (по сравнению с советским периодом) источниках денежных поступлений. Численность данной группы оставалась до 2008 г. неизменной ввиду отсутствия значимых институциональных или экономических перемен.

Происходившие позитивные изменения в динамике доходов населения в период устойчивого экономического роста (2000–2007 гг.) сопровождались трансформацией их структуры по источникам поступления. Более высокие темпы роста средней заработной платы способствовали увеличению ее доли в структуре доходов: с 62,8 % в 2000 г. до 68,6 % в 2008 г. Вместе с тем доля заработной платы продолжает оставаться ниже постсоветского уровня. В значительной степени это связано с замещением данного вида денежных поступлений населения новой формой трудовых доходов – доходами от предпринимательской деятельности. В совокупности трудовые доходы в 2008 г. составили 78,6 % всех денежных доходов, что соответствует уровню последних лет советского периода. Следовательно, заработная плата наемных работников была и остается главным источником средств к существованию. В настоящее время примерно 65 % домохозяйств имеют в своем составе работающих, 30 % семей связаны с рынком труда через трудовые доходы единственного работника, 26 % – двух, 6 % – трех и более работников[11]11
  Авторские расчеты на основе данных выборочного Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), реализованного Госкомстатом РФ в 2003 г., выборка 44 тыс. домохозяйств.


[Закрыть]
. При этом средние заработки в домохозяйствах, где работает один человек, на 10 % выше, чем в семьях с двумя и более работающими.

Особенностью российского рынка труда является повышенная гибкость заработной платы при устойчивом уровне занятости[12]12
  Нестандартная занятость в российской экономике / под ред. В. Е. Гимпельсона, Р. И. Капелюшникова. М.: Изд. дом ГУ – ВШЭ, 2006.


[Закрыть]
, что с начала 1990-х гг. способствовало развитию нестандартных форм оплаты труда, выводящих ее за пределы статистического наблюдения. Проводимые начиная с 1999 г. Госкомстатом РФ исследования по количественному измерению скрытой заработной платы позволили получить оценки масштабов данного явления, которые представлены в табл. 1.2.


Таблица 1.2

Скрытая и наблюдаемая часть заработной платы, % объема доходов населения

Источник: Рассчитано по данным статистических сборников «Социальное положение и уровень жизни населения», 2000–2008.


Согласно этим данным, около 40 % фонда оплаты труда скрыто от статистического наблюдения. При этом в процессы получения скрытых от наблюдения доходов в максимальной степени вовлечены 10 % самых бедных и 10 % самых богатых. Неформальные трудовые доходы, с одной стороны, в большей степени подвержены рискам сокращения в условиях кризиса, а с другой – они быстрее восстанавливаются и растут в кризисных ситуациях.


Таблица 1.3

Распределение денежных доходов по 20 %-ным (квинтильным) группам населения, % общего объема доходов

Источник: Данные Росстата.


За средними показателями доходов скрывается их высокая дифференциация (рис. 1.2, табл. 1.3). Рассмотрим три измерителя неравенства:

1) децильные коэффициенты дифференциации, которые чувствительны к изменению неравенства на краях распределения;



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6

Поделиться ссылкой на выделенное