Социальная работа

скачать книгу бесплатно

Социальная работа
Евдокия Ивановна Холостова

Учебные издания для бакалавров
Учебник содержит изложение основных вопросов и проблем по истории, теории, технологии, менеджменту социальной работы и соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования. Для студентов бакалавриата, обучающихся по направлению подготовки «Социальная работа», преподавателей, ведущих подготовку и переподготовку специалистов по данному направлению, а также для специалистов социальной сферы.

Евдокия Ивановна Холостова

Социальная работа

© Холостова Е. И., 2012

© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2012

Введение

В начале 90-х гг. ХХ в. в России получает свое развитие новый вид деятельности “социальная работа”, начинается подготовка специалистов по данному направлению. И хотя за рубежом подготовка кадров этого профиля ведется уже более столетия, наша страна, вступив в период развития рыночных отношений, стала интенсивно развивать сферу социальных услуг, требующую высокопрофессиональных кадров.

К началу XXI столетия уже каждое пятое высшее учебное заведение готовило специалистов по социальной работе различной специализации: оказанию помощи семье, пожилым людям, дезадаптированным подросткам, безработным, детям, лишенным попечения родителей, а также организаторов социальных служб, социальных реабилитологов и т. д., специалистов по социальной работе для вооруженных сил, здравоохранения, пенитенциарных учреждений.

Изменения в социальной практике, теоретико-методологическое осмысление проблем социальной работы, появление новых технологий обусловили необходимость создания новых учебников, учебно-методических пособий и справочных изданий, способствующих подготовке, переподготовке и повышению квалификации современных специалистов социальной сферы, обладающих чувством гражданской и социальной справедливости, высокими духовно-нравственными качествами, творческим мышлением, инновационными технологиями, умением работать с людьми.

Востребованность такого подхода очевидна, так как в стране в последние годы созданы и функционируют тысячи государственных, муниципальных и негосударственных социальных служб. Только в системе социального обслуживания населения уже трудится около 600 тысяч человек, основная часть которых требует переподготовки и повышения квалификации с целью улучшения своего профессионального мастерства.

В настоящее время деятельность социальных служб нуждается в модернизации, требуются изменения самой социальной работы, ее быстрое реагирование на меняющуюся действительность, направленное на социальную стабильность в обществе, укрепление социальной сплоченности.

В данном учебнике отражаются новые реалии государственной социальной политики, а также требования Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки “Социальная работа” (квалификация (степень) “бакалавр”).

Учебник состоит из пяти разделов. В разделе I рассматривается история развития социальной работы, анализируются различные этапы становления государственного призрения, раскрывается роль городского самоуправления. Особое место отводится развитию социального обеспечения в годы советской власти, а также становлению социальной работы в современной России.

Раздел II посвящен теоретико-методологическим аспектам социальной работы. В нем рассматриваются вопросы целостного представления о человеке, духовно-нравственные ценности общества, определяются субъекты и объекты, функции, структура и уровни социальной деятельности. Анализируются взгляды и подходы российских ученых к разработке предмета, категорий и закономерностей социальной работы, ее месту в системе социальных наук, раскрывается интегративный и междисциплинарный подход.

В разделе III рассматриваются особенности социальной работы в различных сферах жизни общества и раскрывается специфика этой деятельности с разными категориями населения.

Раздел IV посвящен технологиям социальной работы. В нем рассматривается сущность и классификация социальных технологий, описываются такие технологии социальной работы, как диагностика, адаптация, реабилитация, экспертиза, прогнозирование и моделирование, технологии связи с общественностью и т. д. Описываются конкретные технологии работы с различными категориями населения: семьей, дезадаптированными подростками, пожилыми людьми и инвалидами.

В разделе V раскрываются проблемы подготовки кадров специалистов для социальной сферы, а также вопросы формирования профессионального мастерства и нравственно-этических качеств социальных работников, проблемы их профессионального выгорания.

Каждый раздел сопровождается вопросами для самоконтроля, работа с которыми позволит расширить знание материала.

Раздел I

История социальной работы

Глава 1

Развитие системы государственного призрения в России (вторая половина XVII – первая половина XIX вв.)

1.1. Начальный этап становления системы государственного призрения

Сосредоточение дела призрения в государственных учреждениях началось после воцарения династии Романовых в 1613 г. Был учрежден Аптекарский приказ, а с 1670 г. при царе Алексее Михайловиче (1645–1676) – Приказ строения богаделен. Но эта мера, по-видимому, была вызвана не решением осуществить какую-нибудь систему общественного призрения, а только усилением благотворительной деятельности как самого царя Алексея Михайловича, так и ближайших к нему лиц. Но уже в этот период появляется необходимость перехода к системе общественного призрения. При этом более четко начинает обозначаться и сама система общественного призрения, в задачу которой входит не только раздача милостыни бедным, но и предоставление трудоспособным нуждающимся заработка, а позднее даже наказания за тунеядство.

Земский собор 1681 г. (царствование Федора Алексеевича) побуждает правительство подготовить в 1682 г. особый акт, открывающий новые подходы к общественному призрению. Но, по-видимому, смерть Федора Алексеевича затормозила действие этого акта.

С приходом к власти Петра I и Ивана V, в период их совместного правления в 1682 г. при регентстве Софьи, мероприятия по искоренению нищенства и призрения вновь приобретают актуальность.

Указ 30 ноября 1691 г. подтверждает, что “известно им, Великим Государям, что на Москве гулящие люди, подвязав руки, также и ноги, а иные глаза завеся и зажмуря, будто слепы и хромы, притворным лукавством просят на Христово имя милостыни, а по осмотру они все здоровы”. Ввиду этого указ рекомендует “тех людей имать и расспрашивать… и по распростным речам ссылать посадских людей в те же посады, из коих они пришли, а дворцовых крестьян в дворцовые волости, а помещиковых и вотчинниковых отдавать помещикам и вотчинникам, а буде те люди с сего Великих Государей указу впредь объявятся в Москве, в том же нищенском образе и в притворном лукавстве, и тем за то притворное лукавство учинить жестокое наказание, бить кнутом и ссылать в дальние сибирские города”. Применялся этот указ, по-видимому, слабо, потому что через три года правительство снова подтверждает его и распространяет на лиц духовного звания: “безместных чернецов и черниц, попов и дьяконов”, бродивших в Москве; их также велено “имать и приводить в Стрелецкий приказ”, а из него отсылать “в Патриарший приказ, чтобы отнюдь чернецы и черницы и безместные попы и дьяконы по улицам нигде не бродили и по кабакам не водились”. Этим, собственно, и ограничиваются мероприятия против нищенства во время совместного царствования Иоанна и Петра. Дальнейшее развитие их в более или менее полную систему, получающую во многих частях своих практическое осуществление, относится уже ко второй половине единоличного царствования императора Петра I. Идея общественного призрения как отрасли государственного управления требовала по условиям времени практического применения.

Общественное призрение как отрасль государственного управления не отрицает благотворительность как проявление известного религиозного или морального настроения. Напротив того, признавая законность ее, видит в ней важнейший источник средств для призрения. При этом новое направление в общественном попечении о бедных стремится урегулировать и направить благотворительность, привести ее в известный порядок и более или менее подчинить ее государственным интересам, однако пока еще без всякого стеснения и насилия над благотворителями.

Государство еще не налагает обязанностей на общество, не обязывает его различать нищенствующих, выделять из них порочных ленивцев и принимать по отношению к каждой отдельной категории нуждающихся определенные меры попечения. Эти обязанности оно склонно принять на себя и свои органы и позаботиться об устранении злоупотреблений нищенством; частные же благотворители могут по-прежнему подавать милостыню по своему усмотрению всем тем, кому правительство разрешит нищенствовать. Но помощь в закрытых заведениях предпочитается обязанной раздаче пособий, и благотворители приглашаются направлять свои пожертвования в богадельни, госпитали, школы. К концу царского периода нашей истории зарождается новая мысль, по которой помощь общества в деле призрения должна быть не только добровольной, но и обязательной. Приведенный выше указ Федора Алексеевича ставит уже вопрос об обязательном участии в призрении монастырей, помещиков, крестьян и т. п. Однако разрешение этих вопросов переходит уже к следующему историческому периоду, когда идея общественного призрения как дела государственного получает развитие и подавляет частную благотворительность.

1.2. Переход общественного призрения в определенную систему и усиление государственного участия в ней

Переход общественного призрения в определенную систему произошел в эпоху императора Петра Великого. Систематизируя обширный ряд его законов и распоряжений, нельзя не видеть, что им были затронуты все важнейшие и, так сказать, основные вопросы призрения. Он подробно останавливается на необходимости различать нуждающихся по причинам их нужды и определять помощь в соответствии с этой нуждой. Он указывает на предупреждение нищеты как лучший способ борьбы с ней; выделяет из нуждающихся работоспособных, профессиональных нищих и другие категории. Кроме того, принимает решительные меры к урегулированию частной благотворительности, определяет организованную помощь общества, устанавливает органы призрения и необходимые для развития дела средства. Таким образом, применяемые им меры представляют уже не ряд разрозненных и не связанных между собой попыток, а цельную систему, отличающуюся известной выдержанностью и последовательностью.

Обращаясь к отдельным мероприятиям Петра Великого, отметим наиболее значимые из них.

Заботясь “о пристройстве” истинно нуждающихся, император в 1700 г. пишет о постройке по всем губерниям богаделен для старых и увечных, кои работать не могут, и о необходимости “старым зело и увечным кормовщикам, также и вдовам старым, давать кормовых денег до их смерти, да недорослям малым до указной меры в полы прежних их окладов, а молодым и здоровым кормовых денег не давать и от кормовых денег им отказать”. В 1706 г. митрополитом Иовом основан близ Новгорода первый в России приют для “зазорных” (незаконнорожденных) детей. Император, очень сочувствовавший такому учреждению, немедленно определил на содержание его доходы с нескольких монастырских вотчин.

Позже он повелел учредить в городах госпитали для незаконнорожденных, а затем и общие сиротские дома от магистратов. Затем, в 1710 г., ввиду злоупотреблений в пользовании богадельнями великий преобразователь России предписывал произвести разбор и выселить из богаделен тех из них, которые имеют жен и детей и знают промыслы, а в 1712 г. Петр снова настаивает на принятии энергичных мер по призрению. Он требует повсеместного в губерниях устройства госпиталей “для увечных и самых престарелых, не имеющих возможности снискивать пропитание трудами”, а городским магистратам вменяет в обязанность изыскивать меры для оказания помощи и пособия бедным и заботиться о предупреждении нищеты.

Не видя особой ревности в исполнении этого приказа, Петр вторично приказывает в 1715 г. строить в Москве в церковных оградах каменные госпитали, а в других городах деревянные и “объявить указ, чтобы зазорных младенцев в непристойные места не отметали, но приносили бы к вышеозначенным гошпиталям и клали тайно в окно чрез такое закрытие, дабы приносимых лиц не было видно”. За умерщвление же незаконнорожденных государь грозил смертной казнью. При этом постанавливается, что когда принятые в госпитали дети вырастут, “то мальчиков отдавали бы в учение к какому-нибудь мастеру, а девочек помещали к кому-нибудь в услужение и, конечно, если представлялся случай, выдавали замуж. Если впоследствии они подвергались болезням или увечью или впадали в помешательство, то могли возвращаться в эти приюты, как родительские дома”. Число принимаемых младенцев чрезвычайно возрастало, так что в 1724 г. в одной Московской губернии их находилось уже 865 человек в возрасте не свыше 8 лет. На них расходовался 4731 руб. Кормлением грудных младенцев занимались 218 кормилиц, которые за отсутствием госпиталей помещались в разных местах. В это же время в Москве насчитывали 90 богаделен мужских и женских; в них состояли 4000 нищих, в числе которых сильно преобладали женщины. На жалование этим нищим выходило 12 000 руб. в год, но кроме них в богадельнях проживали без жалованья 207 прибылых нищих. Вероятно, под влиянием такого переполнения по отношению к безродным детям состоялось распоряжение, чтобы их раздавать на воспитание с вечным за воспитателями укреплением, а достигших 10 лет определять в матросы.

В других указах (1713–1719 гг.) обращается внимание полиции на монахов и нищих, которые являются в Москву, чтобы нищенствовать. Всех их предписывалось забирать и приводить в Монастырский приказ. Разновременно великий преобразователь России обращал большое внимание и на призрение военных чинов. По отношению к ним были изданы распоряжения в 1716, 1722, 1724 гг. и некоторые другие. По отношению к нищим, способным к труду, Петр I постоянно подтверждал, что их нужно привлечь к работе, а больных и увечных помещать в богадельни.

Следуя европейским примерам, он усиливает наказания для здоровых нищих: первый раз пойманных “бить нещадно батожьем и отдавать или отсылать по прежнему указу в прежние их места, где они жили, хозяевам их с распискою и приказать тем, кому они отданы будут, дабы за ними накрепко смотрели, чтобы они, бродя по улицам и по рядам, милостыни не просили, а кормили бы их те, чьи они есть, помещики и вотчинники и прочие хозяева всяких чинов, как духовных, так и мирских, а дворцовых крестьян старосты и сотские, сбирая на тех бедных на хлеб и на одежду с обывателей тех сел и деревень. А зато прокормление, кроме престарелых и увечных, доставляли бы их, что потребно себе работать, дабы они не даром хлеб ели. Буде же такие в другой раз или в третий пойманы будут, и таких бить на площади кнутом, посылать в каторжную работу, а баб в шпингауз (прядильный дом), а ребят, бив батоги, посылать на суконный двор и к прочим мануфактурам, а на помещиках и на хозяевах и на властях, также на старостах и на прикащиках брать штрафу за каждого человека за неусмотрение по пяти рублей”.

В инструкции (1719 г.) земским фискалам поручалось разыскивать в губерниях “какие беглые, гулящие подозрительные и другие подобные оным бездельные люди, которые уезду токмо больше ко вреду и к тягости, не велик пользе и к приращению происходят, понеже такие люди всякие злодейства татьбою, разбоем и воровством могут чинить, и о том земский фискал немедленно губернатору и воеводе имеет подать ведомость, дабы такие люди пойманы и по уложениям и уставам наказаны или к изгнанию их из губерний и из провинций учреждение могло быть учинено”. В регламенте духовной коллегии Петр взывает к разуму исполнителей его предначертаний. “Разсуди всяк, – говорит он, – сколько тысящ в России обретается ленивых таковых прошаков, толикож тысящ не делают хлеба, и потому нет от них приходу хлебного, а обаче нахальством и лукавым смирением чужие труды поедают и потому великие хлеба расход вотще.

Хватать бы таковых всюду и к делам общим приставлять”. Далее регламент указывает на то, что эти “прошаки” отнимают хлеб от действительно нуждающихся и спрашивает: “И кто вкратце исчислит вред, от таковых бездельников деемый? По дорогам, где угодно водят, разбивают; зажигатели суть на шпионство от бунтовщиков и изменников подряжаются; клевещут на властей высоких, и самую власть верховную зло обносят, и простой народ к презорству властей преклоняют. Сами же никаких христианских должностей касаются; в церковь входить не свое дело быти помышляют, только б им пред церковью непрестанно вопить. И что еще веру превосходит бессовестие и бесчеловечие оных: младенцам своим очи ослепляют, руки скорчивают и иные члены развращают, чтоб были прямые нищие и милосердия достойные. Воистину нет беззаконнейшего чина людей”.

Особое внимание Петр Великий уделяет закрытым заведениям: “Смирительным домам надлежит быть ради таких людей, которые суть непотребного жития и невоздержанного, яко сыновья непослушны и от злого жития не престанут и ни к чему доброму склонны не будут, подобно ж которые и совершенного возраста впадут в непотребное житие, учтут имение расточать, домы разорять и прочие непотребности чинить, такожде и рабы непотребные, которых уже никто в службу не приемлет; еще же ленивые, здоровые нищие и гуляки, которые, не хотя трудитися о своем пропитании, едят хлеб вотще, и прочие сим подобные, то таковых всех надлежит сажать в смирительные домы, кто на какое время по злым его поступкам будет достоин, и посылать их на работы, чем бы они могли пропитание свое заработать, чтоб никогда праздны не были. А прядильные домы для непотребного ж и неистового женского пола, которых должно наказывать таким же образом. А гошпиталям быть ради призрения сирых, убогих, больных и увечных и для самых престарелых людей обоего полу”. Говоря далее о Западной Европе, Государь указывал, что “кроме гошпитали есть в тамошних больших и златных городах особливо сиротские домы, в которых определенное число убогих и после родителей оставшиеся дети содержатся и воспитаны бывают, также и другие есть домы, в которых от разных болезней бедных людей лечат и в призрении имеют”.

Все эти узаконения Петра Великого в большей части направлены к тому, чтобы создать сознательное отношение к нищенствующим, стремление различать их по нуждам и по причинам нищеты и установить в зависимости от этих причин способы и виды призрения. Поэтому необходимо прежде всего выяснить как количество, так и разряды нуждающихся. И вот в этих целях император предписывает произвести перепись всех бедных.

Относя призрение бедных к обязанностям общества, Петр Великий высказывался отрицательно о древнейшей форме благотворительности – о безразборчивой милостыне. В ней он видел зло, с которым нужно бороться. Говоря о том, что здравые и ленивые “прошаки Богу противны суть”, император добавляет, что “аще кто снабдевает оных, и той есть яко помощник, тако и участник оных же греха, и чтолибо на такую щетную милостыни издерживает, все то вотще ему, а не в пользу духовную. Но из такой дурной милостыни еще и отечеству, яко же грехом, великий вред деется, от сего в первых скудость и дорог бывает хлеба”. Прямым следствием такого воззрения было воспрещение раздавать милостыню отдельным категориям нуждающихся, не заслуживающим помощи. Государь распорядился “буде которые люди станут таким нищим милостыню подавать”, то приводить их в Монастырский приказ и “имать на них штрафу, первой по 5, другой по 10 рублей”.

В то же время следует отметить, что, несмотря на то что Петр Великий в общественное призрение вносит много нового, он не мог не сознавать крайней необходимости новых источников средств на призрение. Без этих источников невозможна была реформа призрения, а потому при нем:

1) вдвое против прежнего был увеличен сбор венечных денег за венечные памяти со всех вступающих в брак;

2) воспрещена вольная продажа восковых свечей и предоставлена исключительно церквам (“понеже церковные имения нищих имения суть”);

3) установлен вычет из жалованья у всяких чинов людей, “кроме солдат, по одной копейке с рубля на содержание госпиталей”;

4) введено в монастырях обучение монахинь рукоделиям и ремеслам с целью обращения вырученных за эти работы денег “на общую монастырскую пользу, а не на собственные свои потребы”;

5) сбор доброхотных подаяний в церквах в два кошелька, из которых один предназначен был на покупку церковных потреб, а другой на госпиталь;

6) штрафные деньги с раскольников установлено обращать на богоугодные дела. Как ни незначительны в общем были средства, получаемые от этих источников, но сам факт обособления их со специальным назначением указывает на сильное желание прочно организовать и поставить дело общественного призрения.

Таковы в общем важнейшие течения в области общественного призрения, проявившиеся за время царствования Петра Великого. Несомненно, что великий преобразователь России, устанавливая деление нуждающихся на категории и виды призрения сообразно с нуждами этих категорий, принимая на себя и на государство законодательное упорядочение призрения и поручая выполнение его в значительной части организованным общественным силам, отрицая при этом безразборчивую раздачу милостыни, стоял на правильном пути.

Император не успел упорядочить частную благотворительность. Общественная жизнь в то время была развита мало, и организация частной благотворительности была чрезвычайно затруднительна. В остальном же завещанная им система борьбы с нищетой до сих пор может считаться заслуживающей внимания. К сожалению, Петр во многом не успел осуществить своих планов; даже духовная коллегия не сочинила порученного ей наставления.

Непосредственно же после смерти Петра наступил период законодательного затишья. Ближайшие преемники его мало заботятся о полном проведении мер по призрению во всей их совокупности и лишь повторяют и усиливают указы о жестоких наказаниях нищенствующих. По некоторым отраслям призрения произошло даже заметное ухудшение дела. Так, хотя императрицы Екатерина I, а затем и Елизавета и издавали указы о призрении незаконнорожденных, но не имели энергии настоять на исполнении, вследствие чего даже те приюты, которые были открыты при Петре I, постепенно закрылись. За этот период общее “число нищих умножилось, а паче при церквах и в рядах”. Так обстояло дело до времени Екатерины II.

При преемниках Петра Великого и до издания учреждения о губерниях (7 ноября 1775 г.) заведование призрением лежало на Правительствующем Сенате, без определения которого никто не мог быть помещен в богадельню. До этого же времени в области призрения правительство придерживалось предначертаний Петра Великого. Екатерина II первые годы своего царствования тоже следовала им, значительно смягчив, однако, карательную систему по отношению к нищим. В это время ею были приняты меры к учреждению в каждой из 26 епархий по одной богадельне; составлены правила о пристройстве безумных, предписано: нищих не пропускать через заставы, нищих из купечества, праздночинцев отдать, если они здоровы, на мануфактуры и фабрики, нищих из помещичьих крестьян отдавать в солдаты; подтверждены запрещение уличного нищенства, распоряжения о призрении нуждающихся в тех селениях, в которых они положены в подушный оклад, об обязанностях помещиков и дворцовых управлений кормить своих бедных и не допускать их бродить, о высылке из Москвы праздношатающихся, о невыдаче паспортов нищенствующим и, наконец, постановлено об учреждении вдовьей ссудной и сохранной казны.

Крупнейшим же делом периода царствования Екатерины Великой было учреждение двух больших по своим размерам заведений для призрения незаконнорожденных детей. Вопрос о них был серьезно разработан под руководством известного филантропа И. И. Бецкого и получил практическое осуществление с основанием в 1763 г. в Москве Воспитательного дома.

В Петербурге было открыто сначала (в 1770 г.) отделение этого дома, преобразованное в 1780 г. в самостоятельное учреждение. Устройством этих двух домов было положено хорошее начало призрения незаконнорожденных детей если не во всей империи, то в ближайших к столицам губерниях. Создание этих домов, равно как и принятие других указанных выше мер, служило лишь развитию и упрочению системы призрения, намеченной еще Петром Великим.

Екатерина II создает целую сеть специальных учреждений под названием “приказы общественного призрения”, открытых в сорока губерниях на основании “учреждения о губерниях” 1775 г. По этому закону “приказу общественного призрения поручается попечение и надзирание о установлении и прочном основании: 1) народных школ, 2) установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот мужского и женского пола, оставшихся после родителей без пропитания; 3) установление и надзирание госпиталей или больниц для излечения больных; 4) установление и надзирание богаделен для мужского и женского пола, убогих, увечных и престарелых, кои пропитания не имеют; 5) установление и надзирание особого дома для неизлечимо больных, кои пропитания не имеют; 6) установление и надзирание дома для сумасшедших; 7) установление и надзирание работных домов для обоего пола; 8) установление и надзирание смирительных домов для обоего же пола людей”.

Таким образом, законодательным актом от 7 ноября 1775 г., получившим название “Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи”, была заложена государственная система общественного призрения. Законотворчество Екатерины II решительным образом поворачивало дело призрения от земского общественного принципа, где помощь бедным оказывали земские люди на общественные средства, в сторону централизации на государственной бюрократической основе, где призрением сирых и убогих занимались чиновники полиции и приказов.

Приказы общественного призрения охватывали ту часть населения, которой была необходима помощь и поддержка. Из доходов губернии разрешалось “единожды” на содержание приказов предоставлять 15 тыс. руб. Причем эти деньги разрешалось пускать в оборот, т. е. давать под процент, наращивая тем самым капитал. Но этих денег не хватало, поэтому ведется постоянный поиск путей дополнительного финансирования. Деятельность приказов общественного призрения разворачивалась не сразу и не во всех губерниях одновременно.

С 1776 по 1787 г. приказы общественного призрения существовали только в 22 губерниях из 51.

Приказ общественного призрения представлял собой административный орган, председателем которого являлся генерал-губернатор. Приказы подчинялись сначала Коллегии экономики, а с учреждением в 1802 г. министерств они вошли в ведение Министерства внутренних дел; с 1810 по 1819 г. они подчинялись Министерству полиции, а с ликвидацией последнего они вновь перешли в подчинение Министерства внутренних дел и Правительствующего Сената.

Центральным органом медицинского дела с 1763 г. стала Медицинская коллегия. В 1803 г. в связи с образованием Министерства Медицинская коллегия вошла в состав Министерства внутренних дел в качестве Медицинской государственной управы. Приказная система просуществовала свыше 80 лет и была ликвидирована в ходе буржуазных реформ 60–70-х гг. XIX столетия.

Переход общественного призрения под юрисдикцию Министерства внутренних дел переводит поиск его финансирования в организационные формы. К ним можно отнести такие, как разрешение на ведение хозяйственных и имущественных операций (сдача внаем лавок, домов, кузниц, садов, мельниц, огородов и т. д.; поощрение добывания торфа, распилки бревен, разрешение продажи игральных карт; открытие суконных фабрик).

Тем самым приказы общественного призрения увеличивали свои капиталы за счет не только доходов губерний, но и банковских операций, частных пожертвований и в результате ведения самостоятельной хозяйственной деятельности.

В этот же период начинает оформляться и организационная структура общественного призрения. Приказы общественного призрения управлялись коллегиально, но председательствовал непосредственно губернатор. В состав правления входили заседатели Совместного Суда, по одному из каждого сословия: дворянства, купечества, поселян, при этом ведение дел возлагалось на одного из членов правления. Система ежедневных заседаний, составления поощрений и разрешений, согласование их с Министерством внутренних дел создали достаточно громоздкую и неоперативную систему помощи и поддержки, что отмечалось современниками[1 - См.: Устройство общественного призрения в России. СПб., 1862.].

С 1818 г. в приказы вводятся должностные лица и со стороны правительства – инспекторы врачебных управ. Но в каждой губернии были свои особенности в управлении приказами.

К 1862 г. складывается определенная система учреждений социальной помощи:

• лечебные заведения (больницы, дома для умалишенных);

• заведения призрения (богадельни, инвалидные дома, дома для неизлечимых больных);

• учебно-воспитательные заведения (воспитательные дома, сиротские дома, училища для детей канцелярских служащих);

• институты пансионеров, местные благотворительные общества.

Таким образом, реформой 1775 г. Екатерина II создала универсальную систему благотворительности.

Следует подчеркнуть, что институты социальной помощи населению в губерниях не имели четкой структуры и принципов организации. Их деятельность не была постоянной, и они не могли удовлетворить потребности населения.

И тем не менее система призрения, созданная в этот период времени, процветала долго и сохранилась в общих чертах до наших дней.

Глава 2

Роль городского самоуправления в развитии общественного призрения (конец ХIХ – начало ХХ вв.)

2.1. Образование городских дум и активизация социальной работы

В историческом опыте социальной работы в России значительный интерес представляет деятельность органов городского самоуправления на ниве общественного призрения. За почти пятидесятилетний период своего существования городские думы и управы подняли и во многом освоили до того практически нетронутый пласт городской жизни в виде многоликой социальной сферы, на которую в годы крепостного строя у государственной бюрократической администрации никогда не хватало необходимого внимания.

По существу, городские органы самоуправления, опиравшиеся на самодеятельность широких слоев населения, открыли в городе новую отрасль социального управления, задачи которой были не в состоянии решить официальные власти. Своей целенаправленной и разносторонней деятельностью городские самоуправленческие органы добились заметных положительных результатов в области социального обслуживания горожан, в том числе в организации благоустройства и быта, народного образования, здравоохранения, культуры. Практика социальной работы городских дум и управ является весьма богатой и поучительной. При критическом осмыслении и творческом подходе ее изучение будет полезным для всех, кто связан с современной сферой социальных услуг и занимается проблемами социальной защиты нуждающихся в ней граждан.

Следует отметить, что городские органы самоуправления возникли на волне широкого общественного движения второй половины XIX в., направленного на либерализацию государственного строя, ликвидацию всеохватывающей опеки властной администрации над всеми сторонами политической, экономической и культурной жизни, на привлечение новых социальных сил к участию в управлении делами государства и общества. С другой стороны, развитие рыночных отношений с их принципами хозяйствования, кризисное состояние социальной сферы городов в последние годы существования крепостнического уклада – все это, наконец, привело монархическое правительство к заключению о том, что жесткое централизованное управление не всегда дает желаемые результаты и его следует несколько модернизировать путем передачи части функций государства местной общественности, предоставления городским обществам известной самостоятельности в организации хозяйства и быта.

Все эти обстоятельства вынудили правительство заняться проведением городской реформы. В июле 1862 г. последовал указ государя о выработке нового Городового положения для всех городов России. К обсуждению проектов реформы городского самоуправления привлекалась общественность городов. В этих целях на местах было создано свыше 500 комиссий. Подготовка реформы заняла более 10 лет. После утверждения Александром II 18 июля 1870 г. Городовое положение приобрело силу закона.

Статистика свидетельствует о том, что в соответствии с новым законом в 509 городах России были созданы выборные бессословные органы городского самоуправления – городские думы. Они избирались на четыре года. По Городовому положению количество членов думы зависело от численности избирателей. В состав думы могло быть избрано в столицах до 160 членов, в губернских городах со стотысячным населением – 80, в других губернских и областных городах – 60. В остальных городах число членов думы колебалось от 20 до 40 человек.

На пленарном заседании дума избирала свой исполнительный орган – городскую управу, работавшую на постоянной основе. В нее входили городской голова и два или более члена. Городской голова одновременно являлся председателем думы и управы. Новые органы городского самоуправления избирались на основе принципа имущественного ценза. Правом избирать и быть избранными в городскую думу пользовались владельцы торгово-промышленных предприятий, банков или недвижимого имущества, стоимость которых в денежном выражении оценивалась в столицах не менее 3 тыс. руб., в губернских городах с населением 100 тыс. человек – 1500 руб., в прочих губернских, областных и крупных уездных городах – 1 тыс. руб., в остальных городах – не менее 300 руб.

В зависимости от размера налога, платившегося в городскую казну, избиратели разделялись на три избирательных собрания. Участниками первого собрания являлись крупные налогоплательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов.

Во второе собрание входили средние плательщики налогов, на которых также приходилась одна треть налоговых сборов.

Третье собрание состояло из мелких налогоплательщиков, вносивших остальную часть городских налоговых поступлений. Каждое собрание избирало равное количество членов городской думы – по 50 человек. Тем самым автоматически две трети состава городской думы приходилось на представителей крупных и средних налогоплательщиков. А поскольку тогда в городах России значительной частью населения являлись рабочие, мелкие служащие, работники умственного труда, прислуга, – не платившие налогов, то они лишались избирательного права. Поэтому городское самоуправление являлось по существу органом торгово-промышленных и финансовых кругов. Ввиду имущественного ценза избирательным правом пользовалось ограниченное число жителей. В большинстве городов право избирать и быть избранными в городскую думу имело менее 10 % населения. В частности, в Москве таким правом обладало в 1871 г. лишь 3,4 % ее населения.

В соответствии с Городовым положением 1870 г. в компетенцию городских дум входили продовольственное обеспечение граждан, развитие системы народного образования и культурных учреждений, забота о здравоохранении жителей. На городские думы была возложена обязанность налаживания местной промышленности и торговли, организации кредитно-банковского дела и биржевых учреждений, создания страховых обществ. Они должны были заниматься городским хозяйством, в том числе освещением, водоснабжением, транспортом, дорожным строительством, благотворительными и лечебными заведениями и т. д.

Рассматривая статус городских дум, важно отметить, что они не были подчинены местной администрации. Губернаторам было предоставлено право только наблюдать за законностью постановлений городских дум. По Положению 1870 г. городские думы были поставлены в прямое подчинение Сенату, поэтому формально городские органы самоуправления были самостоятельными. Что касается фактической стороны дела, то в Городовом положении имелось немало пунктов, которые существенно ограничивали думский статус.

Для успешного осуществления своих функций городские думы получили право ограниченного обложения имущества компаний и частных лиц. По закону недвижимое имущество облагалось налогом не выше 1 % стоимости. В таком же размере подлежали налогообложению патенты и ряд других документов торгово-промышленных предприятий. Таким образом, городские думы были наделены определенными источниками финансирования их хозяйственной и социально-культурной деятельности. Естественно, эти источники были весьма ограниченными, но они позволяли городскому самоуправлению иметь минимальную финансовую базу, посредством которой и с помощью общественных и частных благотворителей постепенно развертывать городское хозяйство, охватывая своим попечением все новые и новые сферы.

В многогранной социальной деятельности городских дум видное место занимали меры по развитию народного образования. Пользуясь правом распространения грамотности, городские думы для управления образовательной работой создавали специальные комиссии, комитеты или отделы по просвещению. На заседаниях дум избирались попечители и попечительницы школ, училищ, воспитательных учреждений, которые открывались по инициативе городского самоуправления.

С годами под опекой городского самоуправления складывалась все более широкая и разнообразная сеть учебных и воспитательных заведений, которая включала в себя дошкольные учреждения, дневные, воскресные, вечерние школы, различного рода профессиональные курсы и др. В 1898 г. на содержании городских обществ России находилось 983 учебно-воспитательных заведения только закрытого типа, в которых учились около 100 тыс. детей. Расходы на учебные заведения составляли значительную часть бюджета. Так, в 1887 г. бюджет городского самоуправления в Москве сложился в сумме 4700 тыс. руб., из которых более 20 % было израсходовано на народное образование.

Главное внимание самоуправленческих органов было сосредоточено на развитии начального образования. Уже в 1880-е гг. в городских, уездных и других начальных училищах обучалось 830 тыс. человек. В 1914 г. в России насчитывалось 106 тыс. общеобразовательных школ всех видов с численностью учащихся 9656 тыс. человек, из которых свыше 90 % составляли учащиеся начальных школ. При этом более 40 тыс. школ принадлежало общественной образовательной системе, содержавшейся за счет городских и земских органов самоуправления, благотворительных обществ и частных жертвователей, что позволяет представить достаточно полно реальный вклад общественности в дело народного образования.

В ряде городов выборные думы и управы даже пытались сделать начальное образование всеобщим. В частности, 15 мая 1901 г. Московская городская дума записала в своем постановлении, что начальное обучение должно стать доступным “для каждого ребенка школьного возраста”. Безусловно, до решения задачи введения всеобщего начального обучения было еще очень далеко, но усилия городских и земских общественных органов по распространению грамотности вместе с государственными ведомствами принесли заметные результаты, выразившиеся в увеличении количества грамотных за 1861–1897 гг. в четыре раза и повышении их удельного веса в составе населения страны почти до 30 %.

Городские самоуправления приняли участие в оживлении воскресной формы школьного общеобразовательного обучения, развитие которой было прервано в 1860-е гг. по требованию III Отделения Собственной Е. И. В. канцелярии. Общественные комиссии и советы по образованию при городских управах принимали меры по финансированию воскресных школ, их обеспечению учительскими кадрами. Вместе с земскими органами институты городского самоуправления сумели придать воскресному школьному образованию “второе дыхание”. За 10–15 лет организаторской и учебно-методической работы, с 1890 по 1905 г., они открыли около 800 воскресных школ, пропустивших через свои классы многие тысячи представителей низов и сыгравших особенно большую роль в распространении грамотности среди рабочих и крестьян.

Городская и земская общественность сделала многое для развития средней школы, которую правящие круги в 80-е гг. XIX в., годы “контрреформ”, пытались превратить в образовательные учреждения для верхних социальных слоев. 18 июня 1887 г. был издан печально известный правительственный циркуляр “о кухаркиных детях”, предписывавший не принимать в гимназии “детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и т. п. людей, детей коих, за исключением разве одаренных необыкновенными способностями, вовсе не следует выводить из среды, к коей они принадлежат”.

Однако, учитывая огромное стремление широких слоев населения к знаниям и пользуясь правом учреждения учебных заведений, городские и земские управы с помощью прогрессивно настроенных промышленников и других деловых людей открывали всесословные средние реальные училища. В 90-е гг. XIX в. органы городского и земского самоуправления вместе с общественными и частными благотворителями несли большую часть расходов по содержанию средних школ (почти 60 %). Следует отметить, что учебные заведения типа реальных училищ функционировали в это время главным образом благодаря постоянной поддержке городской и земской либеральной общественности.

Усилиями либеральных кругов, особенно таких их представителей, как Л. Н. Толстой, Ф. М. Достоевский, И. С. Тургенев, при непосредственном участии органов самоуправления в 60–70-е гг. в Петербурге и Москве, а затем и в других городах активно открывались женские средние общеобразовательные училища. Они входили в сеть заведений “Ведомства учреждений императрицы Марии Федоровны”. Активное общественное движение в пользу женского образования привело к созданию на рубеже 60–70-х гг. высших женских курсов. В 1878 г. в Петербурге начали действовать первые высшие женские курсы. По имени первого их директора профессора русской истории К. Н. Бестужева-Рюмина их стали называть Бестужевскими. Позднее такие курсы были открыты в Москве и ряде других городов. Прерванная правительственным распоряжением 1886 г. работа по развитию женского высшего образования была возобновлена во второй половине 90-х гг. под давлением либерально-демократической интеллигенции и деловых кругов. Постоянные комиссии и комитеты по народному просвещению Петербургской и Московской городских дум активно выступали за открытие Женского медицинского института в Петербурге (1897 г.) и Высших женских курсов в Москве (1900 г.).

Городские органы самоуправления содействовали распространению различных форм внешкольного образования, поддерживали деятельность просветительских организаций. При прямой поддержке Московской городской думы широкую просветительскую работу развернули Московский комитет грамотности, общество распространения полезных книг в Москве, а также Политехнический, Промышленный, Исторический музеи.

Комиссии по просвещению при Петербургской и Московской городских думах в 1980–90-е гг. участвовали в развертывании книгоиздательского дела и т. д.