Коллектив авторов.

Государственно-частное партнерство: теория и практика



скачать книгу бесплатно

2. Концессия (Concession): правительство предоставляет част ному сектору правомочия владения и пользования существующим объектом по договору за плату с условием возврата. Государственному сектору принадлежит право собственности на объект (недвижимость), в то время как частный сектор сохраняет за собой права на его расширение и все усовершенствования, проведенные в установленный концессионным соглашением период. Частная компания несет операционные и инвестиционные риски.

Выделяются следующие виды концессий:

– реконструкция – управление – передача (Rehabilitate-Operate-Transfer, RОТ);

– реконструкция – аренда – передача (Rehabilitate-Lease-Transfer, RLT);

– расширение – управление – передача (Build-Rehabilitate-Operate-Transfer, ВRОТ).

3. Проекты, предполагающие новое строительство (Green field projects): частная компания строит и эксплуатирует новые производственные мощности в течение срока, указанного в контракте. Выделяются следующие типы таких контрактов:

• строительство – аренда – владение (Build-Lease-Own, BLO);

• строительство – владение – управление – передача (Build-Operate-Transfer, BOT);

• строительство – владение – управление (Build-Own-Operate, ВОО).

Подробнее об этих контрактах будет сказано ниже.

4. Частичная приватизация активов (Divestiture): частная компания приобретает часть пакета акций предприятия, находящегося в государственной/муниципальной собственности. Управление предприятием может переходить к частной компании либо оставаться за государством.

Один из экспертов Всемирного банка Джеффри Делмон так суммировал существующие представления о формах ГЧП: «...коммерческие соглашения и контрактные конструкции, которые применимы к ГЧП, чрезвычайно разнообразны по формам. Классификация ГЧП Всемирного банка – это не ограничивающее предписание публичному сектору использовать конкретные схемы из числа названных, а, скорее, примеры того, какими методами частная компания может быть вовлечена в проект. Можно утверждать, что нет идеальной схемы, кроме той, которая лучше всего учитывает условия страны, отрасли, проекта или содержание проблемы»[20]20
  Delmon J. Op. cit. P. 9.


[Закрыть]
.

В Российской Федерации используются следующие основные формы ГЧП:

1) государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора;

2) аренда государственного имущества;

3) участие в капитале;

4) концессии (концессионные соглашения);

5) соглашения о разделе продукции (СРП);

6) контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности.

Основные различия между рассмотренными формами ГЧП могут быть систематизированы и представлены в виде таблицы (табл.

2).

2.1. Государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора

Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Контрактные отношения органов власти Российской Федерации с частнопредпринимательским сектором регулируются Гражданским и Бюджетным кодексами, Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ), другими нормативными актами. Общий объем действующей нормативно-правовой базы (законов, постановлений, решений) на федеральном, региональном и местном уровнях по регулированию процедур закупки и поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, процедур заключения и регистрации контрактов, а также результатов их исполнения составляет сотни документов.


Таблица 2. Классификация основных форм ГЧП


Одним из основных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, является Закон № 94-ФЗ. В нем прямо указывается на контрактную сущность этих отношений. «Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются <…> действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов[21]21
  В российском праве категории «контракт», «договор» и «соглашение» трактуются как равнозначные понятия (Гражданский кодекс РФ, федеральные законы «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и др.). Поэтому в данном пособии все три указанных выше термина используются как синонимы.


[Закрыть]
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд»[22]22
  Закон № 94-ФЗ. Ст. 5.


[Закрыть]
.

Подавляющая часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не относится к ГЧП по следующим причинам.

Во-первых, их выполнение не предполагает государственно-частное софинансирование. Деятельность в рамках государственного/муниципального контракта осуществляется, как правило, на средства государства/муниципального органа власти и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права произвольного распоряжения полученными из бюджета средствами.

Во-вторых, при выполнении таких контрактов подрядчик не несет серьезных финансовых рисков, поскольку финансирование осуществляется в полном объеме органом власти. Соответственно для контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не характерны сложные схемы распределения, перераспределения рисков между сторонами их страхования.

В-третьих, в государственном контракте или приложениях к нему регламентируются многие характеристики деятельности подрядчика, отсутствующие в контрактах ГЧП: перечни используемых и закупаемых материалов и оборудования, организация рабочего процесса (порядок ведения журнала работ, проведения оперативных совещаний и т.д.).

Однако многообразие государственных и муниципальных контрактов на закупку товаров и услуг, возможность сочетания различных видов таких контрактов, в частности с привлечением для их выполнения средств частного сектора на условиях софинансирования, иногда стирают грань между ними и ГЧП.

Закон № 94-ФЗ в общей форме предусматривает возможность государственно-частного партнерства при заключении государственных и муниципальных контрактов. Хотя термин «государственно-частное партнерство» в Законе не используется, последний предполагает удовлетворение государственных нужд за счет внебюджетных источников финансирования. Так, в п. 1 ст. 3 этого Закона говорится: «Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации».

Таким образом, отношения ГЧП в рамках государственного или муниципального контракта возникают только в том случае, если для удовлетворения государственных или муниципальных нужд привлекаются внебюджетные источники финансирования. В то же время Закон № 94-ФЗ, равно как и другие федеральные законы, не регламентирует формы и методы вовлечения средств бизнеса по контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, механизмы возврата инвестиций частному сектору и другие принципиальные для ГЧП вопросы.

В контексте Закона № 94-ФЗ вовлечение средств бизнеса в рамках контрактных отношений с государством возможно в первую очередь в целях реализации инвестиционных проектов.

В этом случае структура государственного контракта с инвестиционными обязательствами частного сектора может быть, например, следующей:

1. Предмет контракта.

2. Имущественные права сторон.

3. Сроки и содержание этапов реализации проекта. Инвестиционный план-график.

4. Права и обязанности сторон.

5. Ответственность сторон.

6. Гарантии.

7. Изменение и прекращение контракта.

8. Форс-мажор.

9. Разрешение споров.

2.2. Аренда

Аренда предполагает передачу на определенных условиях частному сектору государственного или муниципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора.

Арендные отношения в сфере государственного и муниципального имущества Российской Федерации регулируются Гражданским кодексом РФ (ГК РФ; гл. 34) и другими нормативно-правовыми актами. Согласно ст. 606 ГК РФ «по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование».

Для управления федеральным имуществом в Российской Федерации создана вертикальная система управления, включающая в себя Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и соответствующие территориальные органы. В субъектах РФ разрабатывается собственное законодательство в отношении регионального имущества. На муниципальном уровне правомочия в области муниципальной собственности осуществляют соответствующие органы управления.

В соответствии с ГК РФ базовая концепция арендных договоров заключается в том, что ответственность за модернизацию и развитие арендуемых основных фондов лежит на собственнике и не передается арендатору, который отвечает лишь за их надлежащую эксплуатацию и содержание. Арендатор обязан поддерживать государственное и муниципальное имущество в исправном состоянии, нести расходы на его содержание, производить за свой счет текущий ремонт, если иное не установлено законом или договором аренды.

В то же время согласно ГК РФ произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного имущества являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды (ст. 623). В случае же, когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя улучшения арендованного имущества, неотделимые без вреда для имущества, арендатор после прекращения договора имеет право на возмещение государством или муниципальным органом власти стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды. Стоимость неотделимых улучшений арендованного имущества, произведенных арендатором без согласия арендодателя, возмещению не подлежит. Улучшения арендованного имущества, как отделимые, так и неотделимые, произведенные за счет амортизационных отчислений от этого имущества, являются собственностью арендодателя.

Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации, в настоящее время составляют существенные статьи доходов в бюджеты всех уровней. Так, в 2007 г. они пополнили федеральный бюджет более чем на 35 млрд руб., включая доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, – 17,6 млрд руб.; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий, – 13,6 млрд руб.; арендную плату за земли, находящиеся в федеральной собственности, и поступления от продажи права на заключение договоров аренды земель – 4 млрд руб.

2.3. Участие в капитале

Участие частного сектора в капитале государственного (муниципального) предприятия происходит путем акционирования или создания смешанных предприятий при долевом участии сторон.

Предпринимательская деятельность в акционерных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государства. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем уже спектр самостоятельных решений, которые они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале.

Акционерные общества с участием государства в капитале широко представлены в экономике России. К числу наиболее крупных акционерных компаний с высокой долей государственного участия относятся: ОАО «Газпром» (доля Российский Федерации – 50,002%), ОАО «НК Роснефть» (доля ОАО «РОСНЕФ ТЕГАЗ», которая находится в 100-процентной федеральной собственности, – 75,16%), ОАО «Сбербанк России» (доля Центрального банка РФ – 57,6%), ОАО РАО «ЕЭС России»[23]23
  До реорганизации компании по состоянию на 31 марта 2008 г.


[Закрыть]
(доля Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению федеральным имуществом – 52,6918%).

Дивиденды по акциям и доходы от прочих форм участия в капитале предприятий, находящихся в собственности Российской Федерации, которые были перечислены в федеральный бюджет в 2007 г., составили 24 млрд руб.

В отличие от других форм ГЧП, в которых государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и административно-хозяйственную деятельность, в акционерных обществах с государственным участием представители государства присутствуют постоянно. Таким образом, при государственном участии в капитале частный сектор обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и иных решений, чем, например, в концессиях.

2.4. Концессии

Слово «концессия» происходит от латинского concessio – разрешение (англ. concession) и означает уступку, соглашение, послабление, скидку. Оно относится к экономическим категориям, которые имеют множество различных трактовок, лишены терминологической и смысловой четкости и охватывают широкий круг объектов. В концессию могут передаваться предприятие, вид деятельности, право на оказание услуги. Иногда под концессией понимается сам концессионный договор.

Понятие концессии лишено предметной определенности, поскольку сфера его применения чрезвычайно широка. Ж. Ведель отмечает, что «термин “концессия” – один из самых расплывчатых терминов в административном праве. Его употребляют для обозначения операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией»[24]24
  Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 487.


[Закрыть]
.

Из всех форм ГЧП концессии сегодня используются за рубежом наиболее активно. Они опережают все другие формы партнерства по количеству трансакций, объему привлеченных частных инвестиций, другим экономическим показателям. Если раньше концессии применялись во всем мире преимущественно в сфере недропользования, то в 1990-е и 2000-е гг. в концессию стали передаваться иные объекты государственной собственности.

Наиболее крупные концессии в мире

1. Туннель под проливом Ла-Манш. Заказчики – правительства Великобритании и Франции. Концессионер – англо-французский консорциум Eurotunnel Group. Год подписания соглашения – 1986. Кредиторы – 250 банков. Объем инвестиций в строительство – 9 млрд ф. ст. Частное финансирование – 100%. Срок концессии – 99 лет.

2. Международный аэропорт Кай Так в Гонконге. Заказчик – правительство Гонконга. Концессионер – консорциум из четырех инвесторов. Год подписания соглашения – 1994. Объем инвестиций в строительство – 20 млрд долл. США. Концессия включает строительство 10 инфраструктурных объектов аэропорта и связанной с ним инфраструктуры (дорог, туннелей, мостов).

3. Платная автомобильная дорога 407 Express Toll Route (район Большого Торонто, Канада). Концессионер – консорциум 407 International, Inc. Год подписания соглашения – 1999. Объем инвестиций в строительство – 3,1 млрд долл. США. Срок концессии – 99 лет.

Возрастает роль этой формы хозяйствования в отраслях производственной инфраструктуры, традиционно находившихся в государственной собственности: электроэнергетике, железнодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, портах, аэропортах, магистральной транспортировке газа, коммунальном хозяйстве и т.п. Распространение концессий на новые сферы при одновременном совершенствовании их хозяйственного механизма – главная характерная черта современного развития данной формы партнерства.

Концессии являются наиболее прогрессивной и комплексной формой ГЧП. Во-первых, в отличие от других форм они всегда носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает полной свободой в принятии управленческих решений, что также отличает их, например, от смешанных предприятий. В-третьих, у государства в рамках концессионного договора и публично-правовых норм остается в целом достаточно много рычагов воздействия на концессионера при возникновении необходимости защиты общественных интересов.

В сфере производственной инфраструктуры в зарубежных странах используется несколько типов концессий, которые различаются в зависимости от объема передаваемых концессионеру прав, наличия строительного компонента, схем и сроков возврата объекта государству и других факторов. Концессионные договоры – это документы, конституирующие главные элементы и правила отношений концессионера и концедента. Статус концессионного договора во многих странах соответствует статусу постановления правительства. Частные инвестиции – обязательное условие большинства концессий.

Вместе с тем из-за фиксирования системы отношений государства и бизнеса на длительную перспективу, детерминированности заложенных в концессионный договор положений эта форма лишена гибкости, возможности реагировать на меняющиеся внешние условия.

Слабой стороной концессий является также сложность проведения долгосрочных финансово-экономических расчетов по объектам с длительным сроком окупаемости инвестиций, что вызывает неточности и даже ошибки и создает дополнительные риски невыполнения условий концессий.

В Законе № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» даются определения концессионного соглашения, концедента и концессионера.

Федеральный закон «О концессионных соглашениях»

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (ч. 1 ст. 3).

Концедент – Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления (п. 1 ч. 1 ст. 5).

Концессионер – индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лиц (п. 2 ч. 1 ст. 5).

По результатам мониторинга регистрации концессионных соглашений региональными управлениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии[25]25
  Сводная справка о регистрации концессионных соглашений на уровне муниципальных образований по состоянию на 30 января 2009 г.: письмо Росрегистрации от 10 февраля 2009 г. № 1-264-ГЕ.


[Закрыть]
по состоянию на 30 января 2009 г. в нашей стране с ее более чем 21 тыс. муниципальных образований было зарегистрировано всего 23 концессионных соглашения и только на муниципальном уровне. Это котельные, теплосети, трансформаторные подстанции, отдельные объекты и системы водоснабжения и канализации, полигоны твердых бытовых отходов, спортивные здания и сооружения. Сроки действия этих соглашений – от 5 до 49 лет.

На уровне субъектов РФ документы на государственную регистрацию концессионных соглашений ГЧП вообще не подавались.

Первая федеральная концессия в России

На федеральном уровне 17 июля 2009 г. подписано первое концессионное соглашение между ОАО «Главная дорога» и Федеральным дорожным агентством (Росавтодор) по реализации проекта «Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 “Беларусь” Москва – Минск». Срок действия концессионного соглашения составляет 30 лет, общая стоимость строительства автодороги – 25,7 млрд руб. Из них 11 млрд будет выделено из средств Инвестиционного фонда РФ, а оставшаяся часть – привлечена концессионером.

2.5. Соглашения о разделе продукции

Соглашение о разделе продукции (СРП) является формой партнерских отношений государства и частного сектора, близкой, но не относящейся к концессии[26]26
  Subbotin M.A. The Law «On Production Sharing Agreements» Hindrances in the Way to Enactment // Russian Economic Barometer. 1996. Vol. 5. Nо. 3.


[Закрыть]
. Эти две формы различаются рядом принципиальных моментов.

Так, по СРП партнеру государства принадлежит только часть произведенной продукции, в концессиях же концессионер является собственником всей выпущенной продукции. Даже если в соответствии с концессионным договором государство получает часть налогов и других платежей, например концессионных, в натуральном виде, то это не раздел продукции, а всего лишь использование иной формы расчетов, более удобной и устраивающей обе договаривающиеся стороны.

Кроме того, СРП и концессии имеют в России разные и непересекающиеся сферы применения. Предметом СРП выступают поиск, разведка и добыча минерального сырья. Список объектов концессионного соглашения не включает добывающие отрасли, а ограничивается в основном сферой производственной и социальной инфраструктуры.

Согласно российскому законодательству СРП является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору – субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск»[27]27
  Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Пункт 1 ст. 2.


[Закрыть]
. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением[28]28
  См. там же. Ст. 8.


[Закрыть]
.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22