скачать книгу бесплатно
Защита гражданских прав: избранные аспекты
Коллектив авторов
Анализ современного права
Тринадцатый сборник из серии «Анализ современного права» объединяет статьи, посвященные проблематике защиты гражданских прав. В представленных работах анализируются различные вопросы, возникающие в связи с защитой гражданских прав, рассматриваются проблемы, тесно связанные с обозначенной темой, и т. п.
Для судей, адвокатов, практикующих юристов, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, а также всех тех, кого интересуют проблемы развития российского права и вопросы применения действующего законодательства.
Защита гражданских прав: избранные аспекты
© Коллектив авторов, 2016
© Статут, 2016
Предисловие
В отечественном гражданском праве проблемы защиты гражданских прав всегда разрабатывались явно недостаточно. На это в 1972 г. обратил внимание В.П. Грибанов, отметив, что «в цивилистической науке вопрос о защите гражданских прав с точки зрения принадлежащего управомоченному лицу права на защиту вообще не исследовался»[1 - Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут (Классика российской цивилистики), 2000. С. 105.]. Действительно, в большинстве отечественных работ исследуются вопросы возникновения, изменения и прекращения тех или иных субъективных гражданских прав, тогда как осуществление и защита этих прав вызывает по какой-то непонятной причине гораздо меньше интереса.
Но и в тех случаях, когда предметом изысканий все же становится защита прав, исследование ведется обычно применительно к отдельным проблемам или отдельным правовым институтам гражданского права. В частности, исследуются конкретные способы защиты прав различных видов правоотношений (например, вещно-правовые), либо самостоятельно изучаются меры оперативного воздействия, вопросы взыскания процентов годовых, проблемы удержания и т. д. Однако их разработка вне общей канвы проблематики защиты прав при обобщении дает результаты, подобные упоминаемым А.С. Пушкиным: «Происшествие занимательно, положение хорошо запутано, – но Белькур говорит косо, но Шарлотта отвечает криво» («Роман в письмах»). Действительно, автономная разработка отдельных проблем не слишком способствует развитию теории защиты гражданских прав в целом, вследствие чего постановка и разрешение ее вопросов до сих пор практически не выходят за рамки учебной литературы.
Настоящий сборник призван не «залатать» обозначенные доктринальные пробелы, но пробудить интерес к проблематике защиты гражданских прав.
P.S. Приглашение к участию в готовящихся сборниках серии «Анализ современного права», а также информация о сборниках, ранее вышедших в рамках этой серии, размещаются на странице asp.rozhkova.com
Задать вопрос автору конкретной статьи или руководителю авторского коллектива можно по электронным адресам, указанным в разделе «Коротко об авторах» (в настоящем сборнике и на обозначенной странице в сети интернет).
М.А. Рожкова, д.ю.н., эксперт Российской Академии Наук
Указатель сокращений
АПК РФ Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
ААС апелляционный арбитражный суд
ВАС РФ Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (в настоящее время упразднен)
Вестник ВАС РФ Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
ВС РФ Верховный Суд Российской Федерации
ГГУ Германское гражданское уложение
ГК Гражданский кодекс
ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК Гражданский процессуальный кодекс
ГПК РФ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ЖК РФ Жилищный кодекс Российской Федерации
ЗК РФ Земельный кодекс Российской Федерации
ЕТК США Единообразный торговый кодекс США
КАС РФ Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
КС РФ Конституционный Суд Российской Федерации
Конвенция по правам человека Конвенция о защите прав человека и основных свобод
Концепция развития гражданского законодательства Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации
АО акционерное общество
ООО общество с ограниченной ответственностью
Принципы УНИДРУА Принципы международных коммерческих договоров Международного института унификации частного права (УНИДРУА) 2010
ТК РФ Трудовой кодекс Российской Федерации
ФАС Федеральный арбитражный суд
ФГК Французский гражданский кодекс
ФЗ Федеральный закон
ФССП Федеральная служба судебных приставов РФ
М.А. Рожкова. Несколько замечаний применительно к статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации
Статья содержит комментарий к статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации. Автор рассматривает актуальные проблемы защиты субъективных гражданских прав, анализирует особенности защиты гражданских прав как института гражданского права.
Ключевые слова: защита гражданских прав, комментарий.
Статья 11 ГК РФ «Судебная защита гражданских прав» содержит всего два коротких абзаца: «1. Защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд (далее – суд).
2. Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде».
Как правило, и комментарии к данной статье весьма коротки. В большинстве случаев они ограничиваются упоминанием того, что ст. 11 ГК РФ закрепляет правило о том, что субъективные гражданские права подлежат судебной защите вне зависимости от специального указания на это в ГК РФ и других законах, а также ссылки на то, что суд может защищать как нарушенное, так и оспариваемое право. Кроме того, в комментариях обычно перечисляются осуществляющие судебную защиту органы – это суд, арбитражный суд, третейский суд.
В рамках настоящей статьи предполагается разобрать несколько аспектов защиты гражданских прав, скрывающихся за столь краткими формулировками закона и немногословными комментариями.
I. О «равноправии» объектов правовой защиты – субъективного гражданского права и охраняемого законом интереса
В литературе нередко встречаются указания на значительное многообразие содержания субъективных гражданских прав. Но, придерживаясь позиции В.С. Ема, следует признать, что это многообразие исчерпывается разновариантными комбинациями трех правомочий: (1) правомочие требования; (2) правомочие на собственные действия; (3) правомочие на защиту прав[2 - Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. М.: БЕК, 1993. Т. 2. С. 47 (автор – В.С. Ем).].
Очевидно, что третье правомочие – правомочие на защиту прав (право на защиту субъективных гражданских прав) входит в качестве составляющей в каждое субъективное гражданское право[3 - И обеспечивая возможность применения лицом, право которого нарушено, различных средств правовой защиты (см. подробнее: Рожкова М.А. Средства и способы правовой защиты сторон коммерческого спора. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 19–25).]. Но это правомочие неактивно и находится в «дремлющем» состоянии ровно до того момента, когда требуется его реализация.
В отечественном праве сложилось мнение, что защита гражданских прав должна иметь место в двух случаях, упомянутых в п. 1 ст. 11 ГК РФ. К ним, как известно, относят:
– нарушение гражданских прав, которое рассматривается в большинстве случаев как посягательство на субъективное гражданское право управомоченного лица либо противодействие управомоченному лицу в осуществлении принадлежащих ему прав[4 - Нарушение прав может осуществляться как путем совершения действия (т. е. активная форма: например, незаконное владение чужой вещью, нарушение договорных обязательств и т. д.), так и посредством бездействия (т. е. пассивная форма: в частности, нарушение договорных обязательств в большинстве случаев состоит в неисполнении принятой обязанности).];
– оспаривание гражданских прав, под которым принято понимать разногласия сторон гражданского правоотношения в отношении их прав и обязанностей, что создает управомоченному лицу препятствия в нормальном осуществлении принадлежащего ему права[5 - В частности, такого рода разногласия могут возникнуть в отношении объекта права (например, несколько лиц претендуют на исключительное право на произведение, оспаривая права друг друга), в отношении предмета договора (например, между сторонами договора возникли разногласия в отношении объема обязанностей одной из сторон договора) и т. п.].
Практически общепризнанной стала позиция, согласно которой в отсутствие явного нарушения или оспаривания прав нет оснований поднимать и вопрос о защите. Поэтому в ситуациях, когда участники оборота пытаются, в частности, заблаговременно подкрепить прочность своего правового положения в условиях отсутствия посягательства на их права или оспаривания их прав (предъявляя, например, исковое требование о признании договора заключенным или сделки – действительной), их действия не признаются реализацией права на защиту. Именно в отношении подобных ситуаций Т.М. Яблочков и писал в свое время: «Суд не работает зря и на всякий случай!»[6 - Цит. по: Попов Б.В. Мировая сделка, прекращение дела и судебное решение // Вестник права. 1915. № 29. С. 842.]
Вместе с тем в условиях развития гражданского оборота возникает все большее число случаев, когда в защите нуждается не нарушенное или оспариваемое право, но охраняемый законом интерес лица (физического или юридического).
Следует специально подчеркнуть, что в подобных случаях речь идет, конечно, не о всяком интересе – защите подлежит именно охраняемый законом (т. е. законный) интерес[7 - Существует, впрочем, целая плеяда отечественных авторов, которые обосновывают необходимость различия понятия «законный интерес» и «охраняемый законом интерес», углядывая в этом какую-то научную значимость и полезность.]. Но интерес может быть и противоправным: это имеет место, например, при совершении действий по осуществлению гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу[8 - Разновидности злоупотребления правом в ГК РФ не представлены исчерпывающим образом: в п. 1 ст. 10 упоминаются только использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке, а также совершение действий по осуществлению принадлежащего права исключительно с намерением причинить вред другому лицу. Иные разновидности случаев злоупотребления правом упоминаются в Обзоре практики применения арбитражными судами статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, утв. Информационным письмом Президиума ВАС РФ от 25.11.2008 № 127. В нем, в частности, упоминаются:– расторжение учредителем учреждения договора аренды и выселение учреждения из занимаемых помещений, направленное, по сути, на прекращение деятельности данного учреждения (п. 3);– предъявление акционером требования о созыве внеочередного собрания акционеров по одному и тому же вопросу, нацеленное на причинение вреда акционерному обществу (п. 4);– определение в уставе или внутреннем документе акционерного общества в качестве мест проведения общих собраний акционеров населенных пунктов, находящихся за пределами России (п. 5) и проч.]. Как определить, в каких случаях интерес должен получить полноценную защиту подобно той, какую получает субъективное гражданское право?
Отвечая на данный вопрос, надо отметить, что иногда закон прямо признает, что лицо, не обладающее субъективным гражданским правом, может при этом иметь охраняемый законом интерес, который подлежит защите. Так, ст. 13 ГК РФ закрепляет возможность признания недействительным ненормативного акта не только в случае нарушения им гражданских прав, но и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.
Однако в большинстве случаев материальное законодательство не упоминает возможность защиты охраняемого законом (законного) интереса. В этих условиях при обосновании потребности в защите заинтересованные лица опираются на нормы процессуального законодательства, которое традиционно выделяет законный интерес в качестве самостоятельного объекта правовой защиты наряду с полноценным субъективным правом (см., например, ст. 2 ГПК РФ[9 - Предложение первое ст. 2 ГПК РФ закрепляет: «Задачами гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений».]; п. 1 ст. 2 АПК РФ[10 - Пунктом 1 ст. 2 АПК РФ к задачам судопроизводства в арбитражных судах отнесены: «защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере».]; п. 2 ст. 3 КАС РФ[11 - В соответствии с п. 2 ст. 3 КАС РФ задачами административного судопроизводства являются в том числе «защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений».]).
Сравнительно редкое упоминание охраняемого законом (законного) интереса в материальном законодательстве и обязательность его защиты, установленная процессуальным законом, привели к тому, что законный интерес в какой-то момент стал пониматься практически как категория процессуального права, разработкой которого вплотную занялись ученые-процессуалисты.
Анализируя рассматриваемую категорию, М.А. Гурвич пришел к выводу, что в отличие от субъективного права охраняемый законом интерес (законный интерес) – это «выгода, обеспеченная не нормой материального права, а охранительной, прежде всего, процессуальной нормой»[12 - Гурвич М.А. Гражданские процессуальные правоотношения и процессуальные действия // Труды ВЮЗИ. М., 1965. Т. 3. С. 86.]. В литературе обычно отмечается, что предложенное ученым понимание не встретило поддержки как у цивилистов того времени, так и у представителей процессуальной науки[13 - Так, В.В. Субочев пишет о том, что «данная точка зрения была подвергнута справедливой критике, причем не только представителями науки материального права (см.: Грибанов В.П. Интерес в гражданском праве // Советское государство и право. 1967. № 1. С. 52; Тархов В.А. Некоторые вопросы охраны имущественных прав трудящихся по советскому гражданскому законодательству // Ученые труды Саратовского юридического института. Саратов, 1969. Вып. 2. С. 91), но и самими процессуалистами (см.: Гукасян Р.Е. Проблема интересов в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970. С. 37; Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968. С. 42–43)» (Субочев В.В. Законные интересы / Под ред. А.В. Малько. М.: Норма, 2008 (СПС «КонсультантПлюс»)).]. Однако такой вывод делается без учета того, что существующие в 60–70 гг. прошлого столетия реалии не позволяли отечественным ученым соглашаться с «приравниванием» законных интересов к выгоде, в принципе чуждой социалистическому правосознанию.
Между тем предложенное М.А. Гурвичем понимание охраняемого законом интереса, если не подходить к нему буквально (как исключительно к финансовой пользе, прибыли), а рассматривать как пользу, полезность в широком смысле, на самом деле весьма точно отражает сущность разбираемого понятия. При этом следует отметить, что исходя из смысла п. 3 ст. 1 ГК РФ обман или злоупотребление правом, допускаемые лицом при извлечении выгоды или пользы (либо их защите), исключают возможность причисления их к «охраняемым законом интересам»[14 - В связи с этим под заинтересованным лицом следует понимать субъекта права, который добросовестно защищает то, что для него является выгодным, полезным (в широком смысле). Следует согласиться с позицией о недопустимости при определении заинтересованности лица использовать какие-либо дополнительные критерии, прямо не вытекающие из закона, притом что наличие злоупотребления или обмана исключают законность и, следовательно, признание за лицом охраняемого законом (законного) интереса (см. об этом: Михайлов С.В. К вопросу об определении заинтересованности лица, подавшего заявление о досрочном прекращении правовой охраны товарного знака в связи с его неиспользованием // Журнал Суда по интеллектуальным правам (http://ipcmagazine.ru/trademark-law/to-the-question-about-the-defnition-of-interest-of-the-person-who-submitted-the-application).].
Важно подчеркнуть и еще одно обстоятельство: в отличие от субъективного гражданского права, которое подлежит защите в случае его нарушения или оспаривания, охраняемый законом интерес может потребовать защиты и в ситуации отсутствия его нарушения. В литературе упоминаются различные случаи наличия у лица охраняемого законом интереса, среди которых, в частности:
– интерес, который еще «не оформлен» субъективным гражданским правом (например, в случае, когда стороны не могут договориться на стадии заключения договора и обязательственное правоотношение между ними еще не возникло, обращение в суд с требованием о разрешении разногласий по ст. 446 ГК РФ нацелено на защиту именно законного интереса. Обращение в суд свидетельствует о том, что по крайней мере для истца выгодно (полезно) заключение этого договора);
– интерес, который имеет место в том случае, если в результате нарушения было уничтожено субъективное право (обычно в качестве примера приводится случай уничтожения вещи, вместе с которой погибает и право собственности на нее, – в результате право собственности не может быть защищено, а защищается законный интерес бывшего собственника вещи, требующего соответствующей компенсации);
– интерес, который не требует «оформления» субъективным правом, но прямо защищается гражданским законодательством (в частности, это тот случай, когда лицо, не участвующее в спорном правоотношении в силу закона, имеет право оспаривать действительность гражданско-правовой сделки в силу ст. 173 ГК РФ);
– интерес, который нуждается в защите по причине незаконного возложения на лицо обязанностей или ответственности, причем как гражданско-правовых (например, начисление санкции за неисполнение обязательств по незаключенному договору), так и административных, вытекающих из публичных отношений (необоснованное взыскание административного штрафа).
Таким образом, в отличие от субъективного гражданского права, подлежащего защите в случае его нарушения или оспаривания, защита охраняемого законом интереса может иметь место тогда, когда лицо, не обладающее субъективным гражданским правом и добросовестно действующее к своей выгоде или пользе, использует предусмотренные законом способы и средства правовой защиты.
При этом изложенное в данной части настоящей статьи позволяет сделать следующий вывод. Защита не может рассматриваться как субъективное гражданское право, поскольку «сопровождает» охраняемый законом интерес, в том числе возникающий, например, из административных и иных публичных отношений (в частности, при незаконном возложении на лицо публичной обязанности или ответственности, неправомерном изъятии имущества актом органа власти и проч.).
II. О защите гражданских прав в административном порядке и административной юрисдикции
Как известно, в гражданском праве традиционно различают две формы защиты прав: неюрисдикционную (когда лицо самостоятельно защищает свои права, не прибегая к помощи административных или судебных органов) и юрисдикционную (о ней речь идет тогда, когда за защитой своих прав лицо обращается к соответствующим органам, уполномоченным выносить обязательное для спорящих сторон решение)[15 - В п. 1.1 § 3 разд. II Концепции совершенствования общих положений ГК подчеркивалась необходимость введения в ст. 11 ГК РФ указаний на возможность применения субъектами права неюрисдикционной формы защиты, обоснованием чего было следующее: «Подобное упоминание всех возможных форм защиты гражданских прав в рамках одной статьи обеспечит необходимые практике ориентиры и создаст правовые основы для развития внесудебных форм защиты прав (например, примирительных процедур)». К сожалению, данное заключение не нашло поддержки у законодателя.].
Использование неюрисдикционной формы защиты права подразумевает, что субъект, чьи гражданские права нарушаются или оспариваются, может:
– применять к нарушителю меры оперативного воздействия – традиционные для договорных обязательств способы защиты, которые не предполагают обращение кредитора (субъекта защиты) к компетентным органам. Это может быть, например, задержка выдачи груза получателю или отправления груза до внесения нарушителем всех причитающихся платежей, приостановление исполнения в одностороннем порядке, отказ от принятия ненадлежащего исполнения, отказ во встречном удовлетворении по причине ненадлежащего исполнения обязательства и т. д.;
– использовать самозащиту, т. е. осуществлять действия не правового, а фактического характера[16 - Рожкова М.А., Кузнецова Л.В. Комментарий к главе 2 Гражданского кодекса Российской Федерации // Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1–6 / Под ред. Л.В. Санниковой. М.: Статут, 2015. С. 113–117 (автор комментария к ст. 14 – М.А. Рожкова) (СПС «КонсультантПлюс»).];
– совершать действия, направленные на урегулирование возникшего спора, – прежде всего это переговоры сторон, претензионный порядок урегулирования спора[17 - См. об этом: Рожкова М.А. Правила оформления, предъявления и рассмотрения претензий // Приложение к журналу «Хозяйство и право» № 2/2008.], а также иные действия, не предполагающие обращение к государственным органам и нацеленные на прекращение спора между сторонами[18 - См. об этом: Рожкова М.А. Мировая сделка: использование в коммерческом обороте. М.: Статут, 2005; Она же. Применение в коммерческом обороте мировой сделки. 2004 (СПС «КонсультантПлюс»); Она же. Глава V. Мировое соглашение // Договорное право: соглашения о подсудности, международной подсудности, примирительной процедуре, арбитражное (третейское) и мировое соглашения / Под общ. ред. М.А. Рожковой. М.: Статут, 2008 (СПС «КонсультантПлюс»); Она же. Об утверждении в арбитражных судах медиативных соглашений в качестве мировых // Хозяйство и право. 2011. № 2. С. 3–6; Она же. К вопросу о соотношении мирового и медиативного соглашений // Арбитражная практика. 2011. № 1. С. 122–127.] (использование различного рода примирительных процедур, обращение к помощи посредников, не обладающих правом выносить обязательные для сторон решения, в том числе медиаторов)[19 - Надо отметить, что институт примирительных процедур рассматривается большинством отечественных юристов как полностью заимствованный, однако это совсем не так – российские правоведы дореволюционного периода уделяли процедуре примирения определенное внимание (см., например: Нефедьев Е.А. Склонение сторон к миру в гражданском процессе. Казань, 1890).].
Применение юрисдикционной формы защиты права предполагает использование принудительной силы административных и судебных органов, выносящих обязательные для сторон решения.
Пункт 2 ст. 11 ГК РФ закрепляет норму, согласно которой защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. При этом в качестве общего правила установлено, что всякое решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде.
Содержание данного пункта ст. 11 ГК РФ позволило Н.И. Клейн заключить: «…как общее правило сторонам гражданских правоотношений предоставлена возможность выбора между судебным и административным порядком защиты своих прав, а при обращении за защитой в административном порядке сохраняется право обжаловать принятое решение в суд»[20 - Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Рук. авт. кол. и отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Контракт; Инфра-М, 1997. С. 41 (автор комментария – Н.И. Клейн).]. Причем в литературе обычно отмечается, что применение административного порядка защиты прав допускается в виде исключения из общего правила, и лишь в прямо установленных законом случаях.
В свою очередь М.И. Брагинский подчеркивал, что возможность защиты прав в административном порядке осуществляется «путем обращения к вышестоящему органу (должностному лицу) в случаях, предусмотренных законом»[21 - Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Спарк; ред. журнала «Хозяйство и право», 1999. С. 68 (автор – М.И. Брагинский).]. При этом иногда закон предусматривает обязательное обращение к вышестоящему органу (должностному лицу) до обращения в суд: заинтересованное лицо, полагающее свои права нарушенными, должно вначале использовать административный порядок защиты прав и лишь затем – судебный (см., например, обязательный досудебный порядок по налоговым делам).
Таким образом, промежуточным будет вывод о том, что отечественное законодательство разграничивает административный порядок защиты, реализуемый органами исполнительной власти, и судебный порядок защиты, реализуемый как государственными, так и третейскими судами (о третейских судах см. третью часть настоящей статьи).
Краткую характеристику некоторых аспектов административного и судебного порядка защиты необходимо предварить разбором основных моделей административной юстиции (не обращаясь при этом к проблематике содержания понятия «административная юстиция»[22 - В литературе отмечается, что в каждой стране понятие «административная юстиция» толкуется по-разному: в Италии – как деятельность любых органов по контролю за администрацией, во Франции – деятельность административных органов, осуществляющих рассмотрение дел в публичной сфере, в Германии – как деятельность административных судов по разрешению относящихся к их компетенции дел, возникающих из публичных отношений, в США – деятельность как судебных, так и квазисудебных органов (создаваемых в рамках исполнительной власти) по рассмотрению дел, возникающих из публичных отношений. См. также: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998.] как выходящей за рамки настоящей работы).
Французская модель административной юстиции[23 - К этой модели принято относить системы административной юстиции в таких странах, как Италия, Греция, Канада, Египет, Бельгия, Ливан, Тунис, Сенегал, Колумбия, Пакистан и др.] предполагает создание административных трибуналов в системе исполнительной власти, т. е. создание судов, входящих в систему не судебной, а исполнительной власти. И хотя эти трибуналы формируются из числа чиновников[24 - Соловьев А.А. Французская модель административной юстиции: Монография. М., 2014. С. 36.], они четко отграничены (независимы) от «активной администрации», т. е. собственно органов исполнительной власти. Административные трибуналы образуют систему административной юстиции, которая имеет самостоятельную трехзвенную структуру, обеспечивающую рассмотрение дел в трех инстанциях (во Франции во главе этой иерархически выстроенной структуры находится Государственный совет). В рамках данной системы выделяют административные трибуналы общей и специальной компетенции. В отличие от административных трибуналов общей компетенции административные трибуналы специальной компетенции имеют весьма узкую специализацию, ограниченную одной сферой деятельности и определенным видом административных дел (что предопределяется соответствующими задачами[25 - Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции // Правовые исследования во Франции: Сб. науч. тр. / Под общ. ред. В.В. Маклакова. М., 2007. С. 138.]). В самой Франции более 50 таких трибуналов, к которым относятся, в частности, Счетная палата (центральная и региональные), Суд бюджетной и финансовой дисциплины, Высший совет по вопросам народного образования, Национальный суд по вопросам права убежища и т. д. Производство по делам, рассматриваемым административными трибуналами, осуществляется в соответствии с Кодексом административной юстиции Франции.
Германская модель административной юстиции[26 - К этой модели принято относить системы административной юстиции в таких странах, как Австрия, Болгария, Тайланд, Швеция, Финляндия, Чехия, Мозамбик и др.] предполагает обособление государственных судов, компетентных рассматривать дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, не только от исполнительной власти, но и от общих судов, рассматривающих частноправовые споры. То есть административные суды образуют отдельную ветвь судебной власти в рамках государственной судебной системы. Эти суды подразделяются на суды общей административной юрисдикции и суды специальной административной юрисдикции (финансовые, социальные, дисциплинарные и проч.). Суды административной юстиции образуют систему административной юстиции, которая обеспечивает рассмотрение публично-правовых дел в трех инстанциях (возглавляет эту систему Федеральный административный суд, который признается высшей инстанцией по рассмотрению исследуемой категории дел[27 - См., например: Елисеев Н.Г. Гражданское процессуальное право зарубежных стран: Учебник. М., 2004. С. 119.]). По общему правилу обращению в административный суд должно предшествовать обжалование соответствующего акта публичного органа в порядке подчиненности (т. е. в административном порядке) – административные суды призваны проверять не целесообразность, но правомерность решений, принимаемых публичными органами. Судопроизводство в административных судах Германии осуществляется в соответствии с Положением об административном судопроизводстве[28 - В литературе при этом указывают на то, что все административные суды (как общей, так и специальной административной юрисдикции) осуществляют судопроизводство в соответствии со специальными актами (например, Закон о судопроизводстве по финансовым делам 1965 г., Закон о судопроизводстве по социальным делам 1975 г. и т. д.) (см. Зеленцов А.Б. Административная юстиция: Учеб. – метод. пособие. М.: Изд-во РУДН, 2009. С. 49).].
Определяющей чертой испанской модели административной юстиции[29 - К этой модели принято относить системы административной юстиции в таких странах, как Мексика, Аргентина, Украина и др.] признается то, что дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, рассматриваются общими судами, т. е. специализированные суды для рассмотрения административных дел не создаются. Юрисдикция общих судов подразделяется на гражданскую, уголовную и административную[30 - Правда, в самой Испании Органическим законом от 01.07.1985 № 6/1985 «О судебной власти» юрисдикция была классифицирована иным образом: гражданская, уголовная, административная, трудовая и социальная.], и рассмотрение дел, возникающих из публичных отношений, отнесено к компетенции этих судов, в структуре которых формируются специализированные административные подразделения – коллегии, палаты (правда, на региональном уровне иногда создаются и самостоятельные административные суды). Деятельность квазисудебных органов, относящихся к исполнительной власти и разрешающих отдельные категории административных дел, находится под контролем общего суда – решения таких органов предусматривают обжалование в судебном порядке[31 - Соловьев А.А. Некоторые вопросы функционирования административной юстиции в Испании // Вестник МГПУ (Серия «Юридические науки»). 2015. № 1 (17). С. 41.].
Англосаксонская модель административной юстиции[32 - К этой модели принято относить системы административной юстиции в таких странах, как Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, страны Латинской Америки, Япония и др.] характеризуется тем, что к органам административной юстиции относят квазисудебные органы, создаваемые в структуре исполнительной власти, в состав которых могут входить должностные лица «активной администрации», т. е. в системе исполнительной власти создаются отдельные квазисуды. Такие органы являются специализированными учреждениями с достаточно узко определенной компетенцией, которые могут иметь различные наименования: «трибуналы», «суды», «комиссии», «бюро», «агентства», «советы» и т. п. Это, например, Федеральный налоговый суд, Таможенный трибунал, Трибунал железных дорог, Апелляционный пенсионный трибунал, Федеральный претензионный суд и проч. Важно заметить, что описываемые квазисудебные органы не образуют системы – выносимые ими решения подлежат обжалованию в общий суд. Причем в Англии допускается оспаривание акта публичного органа непосредственно в государственный суд, минуя обращение в квазисудебные органы, а в США в большинстве случаев действует принцип обязательного предварительного обращения в упомянутые квазисудебные ораны – предъявлять соответствующее требование в государственный суд допустимо только после рассмотрения дела квазисудебным органом.
Завершая краткий экскурс в сферу административной юстиции, следует подчеркнуть, что Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ), допускает возможность рассмотрения определенных категорий дел несудебными, в частности административными органами, признавая этот порядок защиты по сути судебным (а выносимые решения по сути – решениями суда, именуя их первоначальными решениями по гражданским делам). Для того чтобы решения административных органов признавались первоначальными решениями по гражданским делам по смыслу п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека (т. е. приравнивались к решениям суда), при их вынесении должны соблюдаться требования указанной статьи Конвенции, предъявляемые к судебной форме защиты прав[33 - Подробнее см., например: Рожкова М.А., Глазкова М.Е. Аспекты права на суд: новейшие тенденции // Российский ежегодник Европейской конвенции по правам человека / Russian Yearbook on the European Convention on Human Rights. № 1 (2015): Европейская Конвенция: новые «старые» права. М.: Статут, 2015 (СПС «КонсультантПлюс»).].
Таким образом, ЕСПЧ четко разграничивает две ситуации, когда национальное законодательство предусматривает административный порядок рассмотрения дел.
1. Если административный орган независим от сторон дела и исполнительной власти, создан на основании закона для разрешения определенных вопросов и осуществляет свои полномочия в соответствии с процедурой, предоставляющей гарантию законности, т. е. соответствует предусмотренным стандартам отправления правосудия (п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека), то его решение рассматривается как первоначальное решение по вопросу о правах и обязанностях заявителя[34 - См., например: постановление ЕСПЧ от 27.05.2003 по делу «Кришан против Румынии» (Crisan v. Romania; N 42930/98).];
2. Если административный орган не отвечает указанным стандартам отправления правосудия, его решения – это решения административного органа, которые должны подвергаться последующему контролю со стороны судебного органа, обладающего всей полнотой полномочий и призванного обеспечить соблюдение требований п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека[35 - См., например: постановление ЕСПЧ от 04.03.2014 по делу «Гранде Стивенс и другие против Италии» (Grande Stevens and Others v. Italy; N 18640/10 и др.).].
Иными словами, ЕСПЧ исходит из того, что защита гражданских прав будет расцениваться в качестве судебной защиты по смыслу п. 1 ст. 6 Конвенции в ситуации, либо когда административный орган отвечает всем требованиям, предъявляемым к суду (о чем говорилось выше), либо когда она реализуется действительно судебным органом, компетентным осуществлять судебный контроль административных решений. Иной подход, по мнению ЕСПЧ, создает условия для произвольного лишения лиц права на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов, что делает нормы п. 1 ст. 6 в Конвенции бесполезными, априори неэффективными.
Следует признать, что система административной юстиции в России традиционно тяготела к испанской модели. То есть реализация административного порядка защиты осуществляется органами, входящими в систему исполнительной власти и не образующими иерархически выстроенную структуру административной юстиции. Использование данного порядка предполагает обращение заинтересованного лица к вышестоящему органу (должностному лицу) в соответствии с предписаниями закона. Не исследуя вопрос подлинной независимости этих органов от «активной администрации», т. е. собственно исполнительной власти, следует признать, что решения таких органов по смыслу п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека не могут рассматриваться в качестве первоначальных решений по гражданским делам[36 - Как уже указывалось, в странах англосаксонской модели административной юстиции деятельность квазисудебного органа (не входящего в государственную судебную систему, а созданного в структуре органов исполнительной власти) может приравниваться к отправлению правосудия, осуществляемому судом первой инстанции. Это приводит к тому, что решения, вынесенные таким квазисудебным органом, предполагают обжалование в суд не первой, а апелляционной инстанции. Так, в США лицо, которому Палатой по рассмотрению дел, связанных с товарными знаками, было отказано в предоставлении правовой охраны товарному знаку, вправе обратиться с апелляционной жалобой в апелляционный суд по федеральному округу (впрочем, признается допустимым и обращение в федеральный суд первой инстанции с новым требованием). Таким образом, англосаксонская модель административной юстиции предусматривает возможность признания за решениями квазисудебных органов значение первоначальных судебных решений.]. Это обусловлено, во-первых, отсутствием в большинстве случаев предусмотренного законом административного порядка рассмотрения дел, а во-вторых, несоответствием процедуры предусмотренным стандартам отправления правосудия (п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека). Вынесенные административными органами решения могут обжаловаться заинтересованными лицами в соответствующие судебные органы, т. е. они могут реализовать судебный порядок защиты.
Таким образом, отечественное право не дает никаких оснований рассматривать административный порядок защиты в качестве допустимой замены судебного порядка. Достижением отечественного правопорядка признается провозглашенное Конституцией РФ 1993 г. право на судебную защиту, означающее прежде всего доступность правосудия для любого лица и недопустимость ограничений для обращения в суд (что соответствует п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека). Вследствие этого исключена ситуация, в которой орган, созданный в структуре исполнительной власти, может подменить собой суд, входящий в судебную систему государства[37 - Абсолютно неожиданным в связи с этим стало использование англоскасонской модели административной юстиции при создании Суда по интеллектуальным правам – значение полноценной судебной инстанции было, по сути, признано за Палатой по патентным спорам, правовой статус и компетенция которой весьма неопределенны. Критику такого законодательного решения см.: Рожкова М.А. Защита интеллектуальных прав: законодательные ошибки при определении статуса и компетенции специализированных органов, разрешающих дела в сфере промышленной собственности: Учеб. пособие. М.: Статут, 2016. С. 16–25.].
Завершая настоящую часть данной статьи, нельзя обойти вниманием проблему понятийного аппарата, на самом деле серьезно препятствующую полноценному развитию как административного порядка защиты в целом, так и судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений.
Часть 2 ст. 118 Конституции РФ закрепляет: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». М.Е. Глазкова по этому поводу пишет следующее: «Как поясняли специалисты, участвовавшие в процессе подготовки текста Конституции в начале 90-х гг., такое нормотворческое решение было принято с целью сделать акцент на закреплении гарантий судебной защиты по делам частных лиц против органов публичной власти, что должно было найти (и нашло) дальнейшее продолжение в нормах отраслевого (процессуального) законодательства»[38 - Рожкова М.А, Глазкова М.Е., Савина М.А. Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства / Под общ. ред. М.А. Рожковой. М.: ИЗиСП; ИНФРАМ, 2015 (автор очерка 9 – М.Е. Глазкова) (СПС «КонсультантПлюс»).].
Между тем данное положение Конституции РФ нельзя назвать безупречным – оно всегда вызывало дискуссии, поскольку непонятны мотивы указания именно этих разновидностей судопроизводств и неясен критерий, который использовался для градации судопроизводств именно на эти виды.
Если исходить из того, что речь шла об обозначении видов судопроизводств в зависимости от структуры судебной власти, то предложенная классификация является неполной, поскольку отечественная судебная система указанными видами не исчерпывается. И как здесь не вспомнить споры относительно допустимости существования в качестве самостоятельной разновидности арбитражного судопроизводства?!
Если признать, что разграничение видов судопроизводства в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ зависело от градации судебных дел, то, по всей вероятности, данное конституционное положение должно было иметь другую редакцию. Оно, например, могло звучать таким образом: «Судебная власть осуществляется посредством судопроизводства по уголовным, административным и гражданским делам»[39 - Статус КС РФ и дела, относящиеся к его компетенции, бесспорно, выделяют этот суд из ряда прочих судов, а рассматриваемые им дела в силу присущей им специфики требуют самостоятельного рассмотрения.]. И надо сказать, что такая редакция не только упростила бы уяснение положения, закрепленного в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, но и сняла многие вопросы, до сих пор волнующие умы отечественных правоведов. Более того, разбираемое конституционное положение в предложенной редакции в большей степени сблизилось бы с п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека, в которой выделяются две категории дел: во-первых, дела «по уголовным обвинениям» и, во-вторых, «споры о гражданских правах и обязанностях», к которым относят дела, рассматриваемые в рамках гражданского и административного производства[40 - В п. 213 Практического руководства по критериям приемлемости, подготовленного ЕСПЧ, отмечается, что понятие «гражданские права и обязанности» не может толковаться сквозь призму внутреннего права государства-ответчика; речь идет об «автономном понятии, вытекающем из Конвенции» (http://www.echr.coe.int/Documents/Admissibility_guide_RUS.pdf). Важно заметить, что ЕСПЧ изначально исходил из того, что ст. 6 Конвенции по правам человека применима к разбирательству, происходящему и в конституционном суде, если результат такого разбирательства непосредственно и существенным образом затрагивает гражданские права и обязанности («Краска против Швейцарии», 19.04. 1993, п. 26). М. де Сальвиа отмечает, что если первоначально практика относила к числу «гражданских» лишь права и обязанности «частноправового характера» в классическом смысле этого термина (право собственности, семейное право и т. п.), то сейчас под указанное понятие может быть подведено всякое имущественное требование, основанное на предполагаемом нарушении прав и обязанностей частного характера, независимо от того, в соответствии с каким законом (гражданским, административным и др.) должно быть разрешено дело и какой орган компетентен его рассматривать (Сальвиа М. де. Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004.)].
Но более проблемным является другой аспект понятийной непроработанности ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, на который специально обращает внимание М.Е. Глазкова: «…судопроизводство как форма осуществления правосудия органами судебной власти не может быть административным. Судопроизводство является самостоятельным способом защиты наряду с существованием административного порядка восстановления нарушенных прав и публичного правопорядка. Административный способ защиты предполагает обращение в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу и имеет отличные от судебного процесса черты»[41 - Рожкова М.А, Глазкова М.Е., Савина М.А. Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства (автор очерка 9 – М.Е. Глазкова).].
Отечественное законодательство, как уже было показано, разграничивает административный порядок защиты, реализуемый органами исполнительной власти, рассматривающими соответствующие обращения частных лиц, и судебный порядок защиты, реализуемый судебными органами. При этом органы исполнительной власти, рассматривающие дела, отнесенные к их компетенции, осуществляют свою деятельность в форме административного производства, тогда как государственные суды осуществляют свою деятельность в форме судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений.
Неверное обозначение последнего как «административного судопроизводства» препятствует уяснению различий между процедурой рассмотрения дел административным органом и процедурой судопроизводства (производства в суде), позволяет подменять эти два принципиально разные процесса одно другим, создавая условия для выдвижения идей, «не встраиваемых» в отечественный правопорядок: «В частности, обсуждались идеи регулирования данного процесса административными регламентами, утверждаемыми органами исполнительной власти, расширения обязательного досудебного порядка разрешения дел, возникающих из административных отношений, и образования для их рассмотрения «вневедомственного контрольного органа» – Федеральной административной службы Российской Федерации[42 - См.: Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник ВАС РФ. 2007. № 4.] или Административной палаты Российской Федерации[43 - См.: Панова И.В. Медиация: проблемы и пути их решения // Вестник ВАС РФ. 2011. № 10. С. 81–82.]… Такая деятельность воспринимается многими теоретиками и, в особенности, практиками как «административный процесс», зачастую смешиваемый с административным судопроизводством, для осуществления которого многократно предлагалось создание административных судов…»[44 - Рожкова М.А, Глазкова М.Е., Савина М.А. Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства (автор очерка 9 – М.Е. Глазкова).] Негативные последствия подобного смешения сказываются на содержании соответствующих законодательных актов – как здесь не вспомнить критикуемый специалистами КАС РФ, предметом регулирования которого является «порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями… административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий» (ч. 1 ст. 1).
Подводя итоги данной части настоящей статьи, хотелось бы выразить надежду на то, что обозначенные терминологические ошибки будут исправлены, что, вне всяких сомнений, позволит более результативно совершенствовать инструменты правовой защиты.
