скачать книгу бесплатно
Разделение на институты и акторов (субъектов принятия решений) в сфере образования выглядит следующим образом.
Институтами могут являться:
– органы ЕС (Европейская комиссия, Совет ЕС, Европейский парламент, Суд ЕС и т. д.);
– государства – члены ЕС (а также их внутренние институты в зависимости от их роли в принятии решений).
Акторами могут выступать:
– различные советники и консультативные (экспертные) советы, в том числе официально задействованные в принятии решений;
– общественное мнение, включая социальные медиа;
– группы интересов, включая лоббистов.
Институты и акторы взаимодействуют на различных уровнях и стадиях процесса принятия решений:
– запускают процесс принятия решений (стадию разработки решения) путем локализации проблемы, ее определения, поиска различных путей решения этой проблемы;
– пытаются повлиять на окончательное решение, выдвигая свои предложения, подкрепляя свою позицию исследованиями, мобилизуя заинтересованные группы или общественность;
– используют стадию имплементации решения для расширения границ возможного применения решения, а также бойкотирования имплементации решения по той или иной причине, например финансовой («слишком дорого»);
– выступают в роли экспертов или инициаторов разбирательств во время стадии разрешения судебных споров.
Методы многоуровневого управления позволяют описать пути подготовки решений, влияния на них и их трансформацию на практике[44 - Одним из примеров таких исследований может служить следующее: Lepenies R. Discovering the Political Implications of Coproduction in Water Governance // Water. 2018. No. 10. P. 1475–1491. <https://www.mdpi.com/2073-4441/10/10/1475> (accessed: 4 February 2019), или исследование об электрических средствах передвижения: Lamberth-Cocca S., Friedric M. Success with Electric Mobility – Case Studies of User-friendly Services and Innovative Business Models. Stuttgart: Fraunhofer Verlag, 2016.]. Однако в исследованиях, проводимых с использованием этих методов, возникают сложности с «измерением» влияния отдельных институтов или акторов. Ученым сложно объяснить, как, на каком уровне и в какой степени тот или иной участник процесса повлиял на принятие и реализацию решения.
Сложности, связанные с недостаточной разработанностью научных методов «измерения влияния», не ограничиваются научной повесткой. На практике это затрудняет процесс понимания и оценивания обществом решений, принимаемых в рамках ЕС. Эта неопределенность и недостаточная структурированность приводят к тому, что процесс принятия решений кажется запутанной системой, в которой много участников, но нет понимания, кто из них принимает конкретные решения. Именно из-за этого в речь вошел оборот «они в Брюсселе [решили] (they in Brussels are [deciding])», который используется для критики безликих и отстраненных, по мнению граждан, политики и решений ЕС. Некоторые политические партии используют этот лозунг и приходят с ним к определенному успеху, что можно рассматривать как одну из причин распространения споров о выходе той или иной страны из состава ЕС.
Расширение компетенций Европейского союза в сфере образования
Ситуация «они в Брюсселе» возникает и при принятии решений в сфере образования. Даже если компетенция Европейского союза четко определена (ст. 164 ДФЕС), институты зачастую пытаются фактически расширить пределы установленных границ их компетенции.
Одним из способов расширения компетенции ЕС в сфере образования является использование так называемого «совместного механизма принятия решений»[45 - Механизм известен как Mixed Clause или Joint Clause.]. Решения принимаются Европейским советом и министрами государств – членов ЕС, это дает возможность Совету ЕС действовать как в рамках полномочий, предусмотренных учредительными договорами, так и вне их – на основе полномочий представителей органов государств-членов. С юридической точки зрения такие решения являются одновременно и решениями ЕС, и решениями, которые можно признать межгосударственными соглашениями в рамках международного права. Эти решения не нелегальны, однако они существуют в определенной «серой зоне», которая не способствует четкому пониманию того, как они принимаются, поэтому многие используют по отношению к таким решениям термин «мягкое образовательное право».
Другим подходом для расширения компетенции ЕС является разработка рекомендаций, которые не являются обязательными для государств – членов ЕС. Однако политическое влияние рекомендаций в сфере образования достаточно высоко, так как одной из широко поддерживаемых целей ЕС является унификация образовательных систем в контексте свободы передвижения. Европейская система квалификаций[46 - Recommendation of the European Parliament and of the Council of 23 April 2008 on the Establishment of the ‘European Qualifications Framework for Lifelong Learning’ (2008/C 111/01). <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008H0506(01)&from=EN> (accessed: 4 February 2019).] была опубликована Европейской комиссией лишь как рекомендация, но на практике этот документ до настоящего времени оказывает огромное влияние на принятие решений о национальных системах образования.
Третьим подходом является влияние через финансирование образовательных проектов и программ Европейским союзом, где решение об участии принимается непосредственно государствами-членами и другими национальными акторами. Erasmus+[47 - Regulation (EU) No. 1288/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2013 establishing ‘Erasmus+’: the Union Programme for Education, Training, Youth and Sport. <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013R1288> (accessed: 4 February 2019).] – популярная программа обменов на разных уровнях образования – является хорошим примером таких программ.
Заключение
В Европейском союзе существуют четкие правовые условия для принятия решений в сфере образования: в основном государства – члены ЕС имеют собственные полномочия, а европейские институты не должны вмешиваться в компетенцию государств-членов, установленную договорами. При использовании методов, выходящих за рамки данных правил, высок риск непрозрачности принятия решений. Такое сочетание компетенций приводит к другой проблеме – к несоответствию механизма принятия решений демократическим принципам. Демократия чаще всего описывается как система «сдержек и противовесов». Это означает, что возможность действовать в такой системе разделена между различными субъектами, например, когда основным действующим субъектом является избранный парламент, а правительство несет ответственность перед парламентом. Однако если в рамках ЕС в сложившейся системе нет четкого различия между субъектами, возникает вопрос: как национальный парламент должен требовать ответственности от национального правительства? Решение этой проблемы, которое можно было бы применить, в частности, в сфере образования, лежит в возврате к системе четкого разграничения полномочий в рамках многоуровневого управления.
Судебная система США и образовательное право: какую роль должны играть судьи?
Чарльз Д. Руссо
Введение
В отличие от стран кодифицированного права, включающих Западную Европу и большую часть остального мира, в странах общего права – в Великобритании, США и бывших британских колониях – с признанием большей роли судебной практики при наличии писаных конституций[48 - Хотя Великобритания не имеет писаной консолидированной конституции.], статутов и иных нормативных правовых актов возникают частые споры о роли судебной системы в правотворчестве[49 - В качестве одной из наиболее авторитетных работ по данной теме см.: Cardozo B.N. The Nature of The Judicial Process. New Haven: Yale University Press, 1921.]. Главный вопрос в этих дебатах: являются ли судьи, как отметил председатель Верховного суда США Джон Робертс во время слушаний в Сенате по собственному утверждению на должность, бейсбольными арбитрами[50 - Оригинальный текст основан на дихотомии между терминами judge и umpire, которые по общему правилу имеют одинаковый перевод на русский язык.] (umpires)[51 - В качестве своего аргумента Робертс также объяснил, что «судьи являются служителями закона, а не наоборот. Судьи похожи на арбитров. Арбитры в футболе не создают правила, они применяют их. Роль судьи и арбитра имеет решающее значение. Они следят за тем, чтобы все играли по правилам. Однако это ограниченная роль. Никто никогда не ходит на бейсбольный матч, чтобы увидеть судью. Судьи должны иметь смирение, чтобы признать, что они действуют в рамках прецедентной системы, сформированной другими судьями, которые в равной степени стремятся выполнить клятву судьи». Цитата из слушаний по вопросу назначения Джона Робертса Верховным судьей США в Комитете по судебной власти Сената США: Confirmation Hearing on the Nomination of John G. Roberts, Jr. to be Chief Justice of the United States Before the Senate Committee on the Judiciary. 109th Cong. 55 (2005) (statement of John G. Roberts, Jr. Nominee to be Chief Justice of the United States). 2005 WL 2204109.], которые исключительно засчитывают очки и нарушения правил[52 - Критика метафоры «судьи как арбитры» была высказана судьей апелляционного суда третьего округа США (United States Court of Appeals for the Third Circuit, или сокр. Third Circuit) Теодором МакКи в своей статье: McKee T.A. Judges as Umpires // Hofstra Law Review. 2007. No. 35 (4). P. 1709–1723.], или же они являются нормотворцами (rule-makers)[53 - См. также: «Я думаю, что публика не понимает, что происходит, когда вы становитесь судьей. Когда вы произносите судебную клятву, вы становитесь другим человеком. Вы решаете дела не для достижения желаемого результата, а исходя из того, что говорят факты и закон. То, что вы решаете в качестве судьи, – это не общие принципы, а ваше дело. Вы рассматриваете этот вопрос как можно более узко. Это то, что Сэм всегда делает с большим уважением к прецеденту. Сэм Алито был верен этой судебной клятве». Цитата из выступления судьи апелляционного суда третьего округа США Эдвада Бекреа на слушаниях по вопросу назначения Самуэля Алито судьей Верховного суда США в Комитете по судебной власти Сената США: Confirmation Hearing on the Nomination of Samuel A. Alito, Jr. to be an Associate Justice of the Supreme Court of the United States Before the Senate Committee on the Judiciary. 109th Cong. 655–656 (2006) (statement of Edward Becker, Judge. Third Circuit Court of Appeals). 2006 WL 75404 (F.D.C.H.).], которые обладают возможностью изменять право в любом направлении, которое они пожелают, становясь фактически суперзаконодателями?
Сторонники судейского активизма (judicial activism) убеждены в том, что судьи (и юристы в целом) должны быть вольны трактовать положения Конституции и законов США в соответствии с собственными убеждениями и положениями конкретного дела. Им противостоят сторонники судейской сдержанности (judicial restraint) или оригинализма (originalism), считающие, что судьи должны стараться интерпретировать писаные источники права в том контексте, в котором они были изначально написаны. Критик судейского активизма[54 - Для аргумента за отказ от использования этого термина см.: McKee T.A. Judges as Umpires // Hofstra Law Review. 2007. No. 35 (4). P. 1716 («Фраза “судебный активизм” сама по себе столь же неудачна, сколь и бессмысленна, поскольку она предлагает лишь немногим большее, чем рефлексивную критику и удобную формулировку. Что еще более важно, все более поляризованный климат вокруг судов крайне затрудняет нам, судьям, публично или в частном порядке признавать, что мы являемся продуктом нашего опыта и обременены человеческими слабостями, как и все остальные смертные. Мы, возможно, слишком обеспокоены тем, что признание этого поставит под сомнение наши собственные решения и их пригодность, тем самым ставя под сомнение наши суждения и подвергая нас критике за то, что мы не можем опровергнуть. С учетом политической позиции вокруг актуальных проблем современности эта озабоченность существует не без существенного оправдания»).] – покойный судья Верховного суда США Антонин Скалиа отметил в одном из своих особых мнений, что «[Верховный] суд, должно быть, живет в другом мире. С каждым новым днем и каждым новым делом он занят созданием Конституции для страны, которую я не узнаю»[55 - Board of County Commissioners, Wabaunsee County, Kansas v. Umbehr. 518 U.S. 668, 686, 711 (Scalia J., dissenting).]. Непростой вопрос о роли судебной власти еще более усложняется тем фактом, что судьи, особенно на федеральном уровне, назначаются пожизненно[56 - Согласно разд. 2 ст. II Конституции США судьи назначаются «по совету и с согласия Сената», а согласно разд. 1 ст. III «занимают свои должности, пока их поведение безупречно», т. е. пожизненно.] и не отвечают перед избирателями. При этом они разрешают споры, возникающие из положений законодательства и подзаконных актов, создаваемых исполнительной и законодательной ветвями власти, обе из которых в известной степени подчинены воле народа в процессе выборов[57 - В свете опроса, проведенного в 2017 г., в котором сообщалось о том, что немногие американцы могли назвать даже единственного судью Верховного суда, представляется хорошей идеей, что их выборы не основаны на результатах всенародного голосования. См.: Cillizza C. Can you name a Supreme Court Justice? You’re in the minority. Fifty-seven Percent of People Can’t Name a Single Supreme Court Justice // Washington Post. 21 March 2017.].
Роль судейского корпуса становится все более значительной во многих сферах жизни в США, Великобритании[58 - Для одного из примеров дел, связанных с судейской сдержанностью в Великобритании, см.: MS Woman Loses Assisted Suicide Case // The Guardian. <https://www.theguardian.com/society/2008/oct/29/ms-sclerosis-purdy> (accessed 15 January 2019) (отклонение Высоким судом Великобритании требования женщины с рассеянным склерозом об использовании своего «права на смерть» в соответствии с британским статутом об ассистируемом самоубийстве, так как суд постановил, что только парламент может уточнить смысл статута).] и других странах[59 - Например, для обсуждения вопроса о влиянии французской судебной системы на поддержание права должностных лиц в государственных школах запрещать ношение религиозных нарядов, в частности, религиозного головного убора под названием «хиджаб», основанного на исторической политике, которая применяла строгий секуляризм в общественных учреждениях, см.: McKee T.A. Judges as Umpires // Hofstra Law Review. 2007. No. 35 (4). P. 1709–1723; Custos D. Secularism in French Public Schools: Back to War? The French Statute of 15 March 2004 // American Journal of Comparative Law. 2006. No. 337.], и не в последнюю очередь в образовании. В рамках дела Brown v. Board of Education of Topeka[60 - Brown v. Board of Education of Topeka. 347 U.S. 483 (1954).], являющегося самым важным делом по образовательному праву в США, Верховный суд США признал неконституционным применение принципа «разделены, но равны» (separate but equal) в отношении обучения англо-американских детей. Это решение запустило волну изменений, которые фундаментально трансформировали множество аспектов жизни в США, инициировав эру равных образовательных возможностей, которая, в свою очередь, способствовала увеличению возможностей для женщин[61 - Согласно главе IX «Образовательных поправок» 1972 г. (Title IX of the Education Amendments of 1972, 20 U.S.C.A. § 1681) (далее – глава IX) «ни одно лицо в Соединенных Штатах не должно по признаку пола не допускаться к участию, получать отказ в приеме или подвергаться дискриминации в рамках любой образовательной программы или образовательного вида деятельности, получающего федеральную финансовую помощь». В то время как этот закон был принят для обеспечения гендерного равенства в высшем образовании или любой образовательной деятельности в программах, получающих федеральную финансовую помощь, судебное вмешательство расширило сферу его действия для борьбы с сексуальными домогательствами в школах.] и лиц с ограниченными возможностями здоровья[62 - Утверждение Акта об образовании лиц с инвалидностью (Individuals with Disabilities Education Act), изначально принятого как Акт об образовании детей-инвалидов (Education for Handicapped Children Act, 20 U.S.C.A. § 1400) в 1975 г., дало возможность появиться большому числу судебных споров о защите прав студентов, в том числе в рамках последующих законов: Секции 504 Акта о реабилитации 1987 г. (Section 504 of the Rehabilitation Act of 1987, 29 U.S.C.A. § 794(a)) и Акта об американцах с ограниченными возможностями здоровья (Americans with Disabilities Act, 42 U.S.C.A. § 12101).]. Но даже в этих случаях, когда американские суды признают свою юрисдикцию и разрешают возникшие споры, они должны в соответствии с традиционным взглядом, разделяемым многими, действовать в границах, предусмотренных федеральной Конституцией.
В США роль судей Верховного суда является предметом тщательного изучения и широкого публичного обсуждения с момента ухода в отставку по собственному желанию судьи Энтони Кеннеди, считавшегося судьей, имеющим решающий, или «центристский», голос между более либеральным и консервативным крыльями суда[63 - См.: Paul D. The Supreme Court Has Faced Momentous Resignations. But Kennedy’s may be unrivaled. Experts say Justice Anthony Kennedy’s retirement will be the most consequential shift the court has seen in decades. But a few have come close // Washington Post. 29 June 2018.]. Особое значение этим дебатам придавал тот факт, что баланс сил в суде мог существенно измениться: претендентом на его место стал Бретт Кавано, бывший судьей апелляционного суда округа Колумбия, который по иронии судьбы ранее был помощником судьи Кеннеди, он является сторонником оригинализма, «т. е. он интерпретирует текст закона в свете того, что он значил, когда был принят»[64 - Editorial. Judging Kavanaugh // Weekly Standard. 23 July 2018; Hewitt H. Brett Kavanaugh is ‘John Roberts 2.0’ There is not much political upside to Kavanaugh’s nomination, but there is enormous political downside if he is not confirmed // Washington Post. 10 July 2018.].
В свете различий между правовыми системами в США и большей части Европы, особенно в контексте роли судебной власти в разрешении споров, которые касаются в том числе возникающих в образовательных контекстах, данная статья состоит из двух частей. Первая часть объясняет понятия судейского активизма и судейской сдержанности в свете наиболее спорных решений Верховного суда в сфере образования и других сферах. Через эти решения будет продемонстрировано, как судьи-активисты расширяют (если не превышают) свои конституционные полномочия. Вторая часть фокусируется на роли Верховного суда США в судебных спорах в сфере образования.
Судейский активизм против судейской сдержанности (оригинализма)
В США споры о том, должны ли судьи быть интерпретаторами права или законодателями, можно отследить по часто цитируемому отрывку из сочинений Александра Гамильтона, одного из отцов-основателей США и автора цикла статей в поддержку текста Конституции США «Федералист». Он отметил в одной из них, что «судебная власть из-за существа своих функций всегда менее всего опасна для политических прав, определенных Конституцией, ибо у этой власти самые малые возможности для их нарушения или ущемления… она не обладает ни силой, ни волей, а выносит только суждения»[65 - См.: Hamilton A. The Federalist Papers. No. 78. New York: Clinton Rossiter, 1962. Русск. текст по: Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М.: Издательская группа «Прогресс» – «Литера», 1994. С. 502–510.]. Гамильтон также добавил, что «о свободе не может быть и речи, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной власти»[66 - Там же.]. Однако в течение последних 60 лет Верховный суд США зачастую не следует этому определению, начав часто проявлять свой судейский активизм с председательства судьи Эрла Уоррена[67 - Эрл Уоррен (Earl Warren) – председатель Верховного суда США с 1953 по 1969 г. За время председательства Уоррена Верховный суд принял несколько фундаментальных решений, касавшихся запрета расовой сегрегации и других сфер.].
Верховный суд в серии различных решений, касающихся как конституционных толкований, так и применения различных законов, в течение даже последних 20 лет может быть уличен в юридическом активизме разного уровня, по существу, являясь «законодателем со скамьи», напрямую нарушая суждение Гамильтона, выходя за рамки простого заполнения правовых лакун, когда законодательство неясно или в принципе отсутствует. Споры об интерпретации Конституции затрагивают вопросы от запрета молитв на церемониях выпуска из государственных школ (Lee v. Weisman)[68 - Lee v. Weisman. 505 U.S. 577 (1992).] и на спортивных мероприятиях (Doe v. Santa Fe Independent School District)[69 - Doe v. Santa Fe Independent School District. 530 U.S. 290 (2000).] до запрета на смертную казнь для несовершеннолетних (Roper v. Simmons)[70 - Roper v. Simmons. 543 U.S. 551 (2005).] (дело, имеющее отношение к образованию, поскольку оно связано с несовершеннолетней преступностью).
По вопросам интерпретации законодательства Верховный суд предложил такие толкования главы IX, которые ее авторы, вероятно, явно не предусматривали. Предположительно они могут выходить за границы закона. Так, Верховный суд интерпретировал главу IX как позволяющую студентам взыскивать убытки с образовательных учреждений в деле Franklin v. Gwinnett County Public Schools[71 - Franklin v. Gwinnett County Public Schools. 503 U.S. 60 (1992). Комментарий по делу: Russo С.J., Nordin V.D., Leas T. Sexual Harassment and Student Rights: The Supreme Court Expands Title IX Remedies // Educational Law Reports. 1992. No. 733.], а также как устанавливающую параметры для определения ответственности школьных советов в делах о сексуальных домогательствах со стороны преподавателей в деле Gebser v. Lago Vista Independent School District[72 - Gebser v. Lago Vista Independent School District. 524 U.S. 274 (1998).] и студентов в деле Davis v. Monroe County Board of Education[73 - Davis v. Monroe County Board of Education. 526 U.S. 629 (1999).]. Суд в деле Jackson v. Birmingham Board of Education[74 - Jackson v. Birmingham Board of Education. 544 U.S. 167 (2005). Комментарий по делу: Russo C.J., Thro W.E. The Meaning of Sex: Jackson v. Birmingham School Board and its Potential Implications // Educational Law Reports. 2005. No. 198.] также интерпретировал главу IX как предотвращающую возмездие со стороны образовательной организации по отношению к сотрудникам (в данном случае к тренеру школы), которые отстаивали права своих учеников.
Верховный суд также расширил сферу действия федерального законодательства об инвалидности, интерпретировав «Акт об образовании лиц с инвалидностью» (Individuals with Disabilities Education Act – IDEA)[75 - Individuals with Disabilities Education Act. 20 U.S.C.A. § 1400.] как позволяющий родителям лиц с инвалидностью представлять себя и своих детей в делах, касающихся споров об их образовании в деле Winkelman v. Parma City School District[76 - Winkelman v. Parma City School District. 550 U.S. 516 (2007). Комментарий по делу: Russo С.J. The Rights of Non-Attorney Parents Under the IDEA: Winkelman v. Parma City School District // Educational Law Reports. 2007. No. 221.].
При этом в деле Arlington Central School District v. Murphy[77 - Arlington Central School District v. Murphy. 548 U.S. 291 (2006). Комментарий по делу: Osborne A.G., Jr., Russo С.J. The Supreme Court Rejects Parental Reimbursement for Expert Witness Fees Under the IDEA: Arlington Central School District Board of Education v. Murphy // Educational Law Reports. 2006. No. 333.] Верховный суд проявил судейскую сдержанность, отказав родителям в возможности возместить затраты на экспертных свидетелей, даже если они преуспевают в деле против школы, на основании того, что такая возможность не предусмотрена в «Акте об образовании лиц с инвалидностью». Судьи решили, что, если конгресс не внес соответствующие изменения в законодательство, несмотря на многочисленные просьбы сделать это, суд не имеет права вмешиваться в данный вопрос, оставив родителей без возможностей возмещения таких расходов. Более того, конгресс впоследствии отклонил законопроект, который бы внес соответствующие поправки в «Акт об образовании лиц с инвалидностью».
Более двадцати лет назад, когда конгресс внес похожие поправки в этот акт, которые позволяли родителям, выигравшим в споре, компенсировать расходы на адвокатов[78 - 20 U.S.C.A. § 1415(i) (3) (B)—(G).], он заменил этими поправками решение Верховного суда в деле Smith v. Robinson[79 - Smith v. Robinson. 468 U.S. 992 (1984).] (в котором суд также отказал выигравшим родителям в возмещении судебных расходов). Другими словами, конгресс осознанно и специально пошел против предыдущего решения суда, внеся поправки в «Акт об образовании лиц с инвалидностью».
Сторонники судебного активизма могут иногда забыть, что законы принимаются в первую очередь законодательными органами. Почти все законы абстрактны или неясны в той или иной мере. Сторонники судейской сдержанности склонны признать, что абсурдно было бы предположить, что при применении таких потенциально абстрактных положений к конкретным, чувствительным к фактам делам судьи должны бездумно, механически читать законы и выдавать решения как автоматы. Конечно, великие юристы проявили здравый смысл и благоразумие при применении законов, потенциально написанных за две тысячи миль или за два столетия от времени и места, в котором эти законы применяются в конкретных разбирательствах. Однако сторонники сдержанности или оригинализма держат юристов на гораздо более коротком поводке, когда те пытаются отойти от текста конституционных положений или законов.
Сторонники судебной сдержанности не считают суды простыми машинами, применяющими закон. Независимо от того, поддерживает кто-либо судейскую сдержанность или судейский активизм, все должны признать, что применение закона в сложных, реальных жизненных ситуациях требует определенной степени усмотрения. Скорее, спор идет между теми, кто считает юристов связанными судебной функцией, и теми, кто рассматривает их как лиц, формирующих правила, которые обладают значительной свободой усмотрения для представления и осуществления широких социальных реформ.
Результатом этого доктринального спора стало то, что, по общему правилу, когда судьи в США применяют в том или ином споре правило, закрепленное в Конституции США[80 - Согласно разд. 2 ст. III Конституции США судебная власть распространяется на все дела, которые рассматриваются по общему праву и праву справедливости и возникают на основе настоящей Конституции, законов Соединенных Штатов и договоров, заключенных или заключаемых от их имени; на все дела, касающиеся послов, других официальных представителей и консулов; <…> на споры, стороной в которых являются Соединенные Штаты; на споры между двумя штатами или более.], они должны применять его так, как оно написано, а не так, как они того пожелают. Исходя из этого тезиса настоящая роль судейского корпуса и взаимоотношения между конгрессом и судами становится более четкой. Ситуация, когда в деле Smith v. Robinson суд отказал родителям в праве на судебные расходы в соответствии с действовавшим законодательством, а конгресс впоследствии изменил это положение, закрепив такое право, демонстрирует пример того, что обычно упускают сторонники судейского активизма. Данный пример показывает на практике, как должны взаимодействовать между собой законодательная и судебная власть.
Когда судьи применяют право, как оно есть, они могут отметить, что конгресс может рассмотреть вопрос о пересмотре данных особенностей законодательства и, вероятно, внести соответствующие поправки в законы. Однако ни Верховный суд, ни иные суды не могут вносить поправки или переписывать законодательство, так как это нарушило бы статью I Конституции США, которая наделяет законодательными полномочиями конгресс США.
Если же судьи не согласны с текстом или смыслом закона, они остаются обязанными его применять. В таком случае конгресс имеет возможность рассмотреть проблему, поднятую в том или ином деле, и принять решение о соответствующем изменении закона. Конгресс также может игнорировать предложения судей, в этом случае суды должны принимать свои решения, основываясь на действующих на данный момент законах. Это взаимодействие отражает конституционные взаимоотношения между судами и законодательными органами с принципом разделения властей в их основе[81 - См.: Berger R. Government By Judiciary: The Transformation of the Fourteenth Amendment. Cambridge: Harvard University Press, 1977.]. Если конгресс не согласен с судебной интерпретацией закона, он может изменить закон таким образом, чтобы обеспечить судебную интерпретацию в соответствии с волей законодателя.
Другой пример реализации конгрессом своей возможности участия в балансировании законодательства и его правоприменения путем реакции на принятые судебные решения – решение Верховного суда в деле Grove City College v. Bell[82 - Grove City College v. Bell. 465 U.S. 555 (1984).]. В этом деле Верховный суд ограничил область применения главы IX в организациях высшего образования, отказавшись накладывать санкции на всю образовательную организацию (санкции накладывались лишь на ту программу, которая была уличена в дискриминационном поведении и получала федеральные средства). Конгресс не согласился с мнением Верховного суда по этому вопросу, приняв «Акт о восстановлении гражданских прав 1998 г.» (Civil Rights Restoration Act of 1988)[83 - Civil Rights Restoration Act of 1988. 20 U.S.C.A. § 1687.], распространив защиту, предусмотренную главой IX, на всю образовательную организацию, а не на ее отдельные части или программы.
Как описывается далее в тексте, несколько недавних решений Верховного суда могут оправдывать – если не усиливать – страх судьи Скалии о том, что его коллеги на судейской скамье создают Конституцию для страны, которую он и, возможно, многие другие не узнают. Эта обеспокоенность усугубляется тем, что судьи-активисты все чаще интерпретируют Конституцию и/или федеральные законы в соответствии с собственными принципами, а не следуют близко к тексту и первоначальным намерениям отцов-основателей либо законодательных органов. Эти судьи не только выборочно применяют иностранное законодательство в поддержку своих решений, но в одном случае также частично ссылались на международный договор, который Сенат США никогда не ратифицировал, – на Конвенцию ООН о правах ребенка.
Основываясь на значительном влиянии Верховного суда и других судов в изменении американского законодательства и политики в области образования, эта статья отражает роль судебной власти как одной из трех равных ветвей власти в США. Следовательно, с точки зрения автора, исходя из доктрины судебной сдержанности, роль Верховного суда и нижестоящих судов можно охарактеризовать как производный процесс. Другими словами, судебные толкования не должны быть свободными политическими определениями, которые дают судьи исходя из собственных представлений о лучшем толковании. Вместо этого судебные действия должны основываться на законодательной политике, сформулированной законодательной или в некоторых случаях исполнительной ветвью власти. То есть судебное применение и изложение норм права должны основываться на ранее осуществленном выборе между теми или иными политическими решениями, сделанными теми ветвями власти, которые политически подотчетны народу, а не назначенными юристами.
Автор является критиком парадигмы судебного активизма, предпочитая, чтобы суды оставляли основной выбор политических решений по тем или иным вопросам другим ветвям власти, поскольку за президентов, губернаторов и законодателей проголосовали граждане, которые, в свою очередь, могут проголосовать против них или их последователей в случае, если они недовольны политикой этих чиновников. А в случае если судьи считают необходимым вмешаться в законодательную политику, то подход, избранный Верховным судом в деле Murphy, должен служить ролевой моделью. В этом деле, хотя Верховный суд и признал отсутствие у родителей права на возмещение судебных расходов на судебных экспертов, он сдержал себя от изменения закона, предпочитая оставить это конгрессу, которому еще предстоит внести соответствующие изменения в федеральное законодательство. В то же время автор искренне поддерживает идею о том, что американская нация должна иметь независимую судебную систему, свободную от политического давления, в равной степени важно ставить законные вопросы об ограничении судебной власти.
Верховный суд США и образовательные споры
Поскольку термины «судебный активизм» и «судебная сдержанность», также называемые строгим конституционализмом и оригинализмом, имеют общий характер, полезно вспомнить выводы Верховного суда в деле Board of Education of Hendrick Hudson Central School District v. Rowley[84 - Board of Education of Hendrick Hudson Central School District v. Rowley. 458 U.S. 176 (1982).], первом судебном споре, затронувшем положения федерального закона, в настоящее время известного как «Акт об образовании лиц с инвалидностью». Пытаясь ограничить судебную власть и полагая, что студенты с ограниченными возможностями имеют право на обучение в учебных заведениях, организованное таким образом, чтобы «быть достаточным для получения некоторых преимуществ в ходе их образования»[85 - Там же. П. 200.], Верховный суд оценил роль судебной власти в разрешении образовательных споров. В сущности, Верховный суд посоветовал судьям действовать осторожно при решении подобных споров, так как у судей не хватает достаточного опыта в этой области. Верховный суд указал, что он «ранее предупреждал, что у судов нет “специализированных знаний и опыта”, необходимых для решения “постоянно присутствующих и сложных вопросов образовательной политики”… Поэтому, как только суд определит, что требования закона были выполнены, вопросы конкретной методологии должны решаться штатами»[86 - Там же. П. 208.].
Таким образом, судьи должны помнить не только о разделении власти (передавая вопросы на разрешение законодательным органам в рамках их полномочий), но и о федерализме (уважая права штатов согласно Десятой[87 - Десятая поправка закрепляет, что полномочия, не делегированные федеральному правительству Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом.] и другим поправкам к Конституции). Когда Верховный и другие суды занимаются законотворчеством, они должны учитывать влияние своих изменений на структуру политической и образовательной систем, стараясь свести к минимуму – если не устранить – трения между судебной и другими ветвями власти, а также минимизировать узурпацию полномочий штатов со стороны федерального правительства. Поскольку Конституция предусматривает федеральное правительство, основанное на разделении властей, суд должен учитывать, в какой степени он обладает необходимыми знаниями в области государственной политики в отдельных сферах, таких как, например, политика в области образования, и оставлять их тем, кто является более квалифицированным для принятия подобных решений[88 - См., например, Board of Education of Independent School District No. 92 of Pottawatomie v. Earls. 536 U.S. 822, 838 (2002), в котором суд предположил, что у него есть вопросы относительно соблюдения политики случайного тестирования на наркотики для студентов-спортсменов, но отказался аннулировать данную практику.].
В то же время, учитывая недостаток персонала и бюджетных ресурсов, а также относительно ограниченный опыт, на котором судьи могут основывать свои решения, помимо собственного юридического образования и опыта в качестве практикующих юристов или преподавателей[89 - Например, один из величайших судей Верховного суда США – Феликс Франкфуртер попал в суд с позиции профессора в Гарвардской школе права.], суды часто полагаются на законодательные органы в отношении отдельных вопросов политики. Мудрая судебная администрация предполагает, что с учетом этих ограничений на судебную экспертизу и ограниченной роли судей в американской конституционной системе подобные вопросы реализации федеральных программ и законов, таких как «Акт об образовании лиц с инвалидностью» и глава IX, лучше оставить избранным ветвям власти, на которые граждане могут повлиять в ходе выборов.
Американские суды, как правило, выступают в качестве арбитров в правовых спорах, а не в качестве законодателей в общем поле для обсуждения и изложения социальной политики. Сторонники судейской сдержанности, таким образом, поощряют судей учитывать практические и личные эмпирические ограничения юристов для обеспечения того, чтобы законотворчество в первую очередь оставалось за избранными ветвями власти. В то же время сторонники судейской сдержанности не стремятся ограничивать конституционную способность граждан защищать изменения в управлении нацией. Они всего лишь признают, что Конституция требует, чтобы такие изменения происходили через процедуры избрания и голосования, а также через обращения граждан к законодательной и исполнительной ветвям власти, а не посредством давления на неизбранную судебную власть, которая должна принять решение в их пользу и тем самым пойти против воли большинства народных избранников в конгрессе.
Как и во многом другом, независимо от того, занимается ли Верховный суд судебным активизмом или судебной сдержанностью, восприятие идеологических позиций судей во многом зависит от наблюдателя[90 - Для более подробного обсуждения этого тезиса см.: Russo C.J. In the Eye of the Beholder: The Supreme Court, Judicial Activism, and Judicial Restraint // School Business Affairs. 2005. No. 71 (8). P. 47–50.]. Кроме того, следует помнить, что, хотя судьи могут иметь предрасположенность в том или ином идеологическом направлении, лишь немногие придерживаются одной точки зрения во всех случаях. Традиционное мнение выражается в том, что судебная власть несет юридическую ответственность за толкование законов, разработанных законодательными органами и исполняемых с помощью нормативных актов исполнительной власти, и, следовательно, должна выступать в роли судьи, а не в роли переписывающего законы. Тем не менее если другие ветви власти не смогли выполнить свои обязанности, то судебная власть должна действовать в качестве суда последней инстанции, вынося законодательные по форме решения.
Одна из ситуаций, когда у Верховного суда не было иного выбора, кроме как вмешаться в законодательный процесс, произошла в 1990 г. в деле Missouri v. Jenkins[91 - Missouri v. Jenkins. 495 U.S. 33 (1990). Комментарий по делу: Russo C.J., Rossow L.F. Missouri v. Jenkins: The Desegregation Battle Continues // Education Law Reports. 1990. No. 62.]. В рамках этого дела Верховный суд изучал вопрос финансирования мер по десегрегации. После того как нижестоящие федеральные суды, по существу, согласились с тем, что Канзас-Сити и штат Миссури должны выделить финансирование для исполнения очередного приказа о десегрегации школ, местный школьный совет заявил, что он не может увеличить свой бюджет, не нарушая законы штата о финансировании и налогообложении. Суд подтвердил, что, хотя федеральная судебная система не может повышать налоги, она может потребовать, чтобы совет взимал налоги на имущество по ставке, достаточной для финансирования мер по десегрегации, и может приостановить или отменить действие законов, которые помешали бы совету выполнить такой приказ. Интересно, что дело Missouri v. Jenkins стало последней победой сторонников десегрегации в школах в Верховном суде. Тот момент, когда Верховный суд переходит невидимую черту от судейского активизма к судейской сдержанности, воспринимается каждым комментатором или критиком деятельности Верховного суда субъективно.
Когда предмет спора в Верховном суде касается конституционных положений, строгие конструктивисты или оригиналисты Верховного суда, верховный судья Джон Робертс вместе с судьями Томасом Алито и Нилом Горсачем обычно утверждают, что их обязанность состоит в том, чтобы придерживаться текста Конституции, стремясь определить первоначальное намерение ее авторов. Конечно, активисты суда – судьи Брейер, Гинзбург, Сотомайор и Каган не соглашались.
Аналогичным образом, когда речь идет о положениях законодательства, задача судов состоит в том, чтобы раскрыть, насколько это возможно, намерения законодательного органа, который принял этот закон. Таким образом, члены суда как бы принимают на себя и высказывают те мнения, которые, по их суждению, имели бы законодатели, если бы разбираемый в суде вопрос был предоставлен их вниманию. Кроме того, признается то, что на самом деле должно быть очевидным, а именно что в случаях, когда дела решаются в определенное время и в определенных местах, отдельные юристы и суды коллективно подвержены влиянию текущих событий, зачастую принимая во внимание экономические, политические, социальные, образовательные и другие факторы. Несмотря на это, сторонники судейской сдержанности утверждают, что юристы должны воздерживаться от чрезмерного акцента на внешние факторы.
Заключение
Одна из сильных сторон американского государства, включая судебную систему, заключается в том, что «о правительстве Соединенных Штатов часто с уважением отзываются как о власти законов, а не людей»[92 - Marbury v. Madison. 5 U.S 137, 163 (1803).]. Американская система открыта для активных дискуссий, главным образом о концептах и идеях, а не обязательно об отдельных персоналиях[93 - В свете споров вокруг назначения Бретта Кавано этот тезис является тем более актуальным.]. Такие дискуссии, например, о роли судей Верховного суда, о судебном активизме и о связанных с этим проблемах, таких как место иностранного права во внутренних американских правовых спорах, а также дебаты о возможных мерах, которые могут быть приняты для того, чтобы помочь Верховному суду не сбиться с курса, могут только укрепить всю систему. Поскольку дебаты по поводу судебного активизма и судебной сдержанности продолжаются, возникает вопрос: должны ли судьи толковать конституционные положения, законы или нормативные акты как можно ближе к их первоначальному смыслу или они могут свободно толковать их более широко, участвуя в судебном активизме, часто в соответствии с собственной точкой зрения и опираясь на неамериканские законы? Даже в случае подтверждения судьями конституционных положений и законодательства суды создают право хотя бы путем дополнительного уточнения значения конституционных положений, статутов, постановлений и своих предыдущих решений, добавляя прецедент путем разъяснения существующего прецедентного права.
Вклад федеральной образовательной системы Южной Африки в усугубление образовательной бедности[94 - Статья подготовлена при поддержке программы VLIR UOS.]
Мариетта Рейнеке, Роэльф Рейнеке
Введение
Связь между образованием и снижением уровня бедности хорошо известна и не ставится под сомнение[95 - Statistics South Africa. Poverty Trends in South Africa: An Examination of Absolute Poverty between 2006 and 2015 // Pretoria: Statistics South Africa. 2017. <http://www.statssa.gov.za/publications/Report-03-10-06/Report-03-10-062015.pdf> (accessed: 2 February 2019).]. Бедность – это состояние людей, лишенных самого необходимого для достойной жизни и испытывающих трудности из-за нехватки денег, еды, одежды, жилья и др. Это состояние называют абсолютной бедностью. Абсолютная бедность не является единственной формой бедности. Существует также эмоциональная бедность – состояние, когда у людей отсутствуют необходимые жизненные навыки и эмоциональные способности, чтобы эффективно решать жизненные проблемы. Считается, что система образования страны должна способствовать снижению уровня бедности. Это одна из целей образования, установленная в ст. 29 (1) Конвенции о правах ребенка[96 - United Nations Convention on the Rights of the Child // UN doc A/44/49. 1989.]. Конвенция призывает обеспечить всестороннее развитие потенциала ребенка и обучение детей тому, как стать ответственными гражданами.
Может показаться, что само по себе повышение уровня образования освободит людей от оков бедности. Однако во многих случаях ученики, посещавшие школу, не получают того образования, которое обеспечит дальнейшую работу, или, еще хуже, они остаются функционально неграмотными из-за низкого качества обучения в большинстве школ страны[97 - Department of Education. The Internal Efficiency of the School System. Pretoria: Department of Basic Education, 2013.]. Это чаще происходит с детьми из более бедных семей. Образовательная система в государстве в условиях недостатка ресурсов не в состоянии предоставить адекватные возможности для детей с социально неблагополучным бэкграундом. В итоге это приводит к увеличению разрыва между богатыми и бедными во многих сферах жизни[98 - Statistics South Africa. Poverty Trends in South Africa: An Examination of Absolute Poverty between 2006 and 2015 // Pretoria: Statistics South Africa. 2017. <http://www.statssa.gov.za/publications/Report-03-10-06/Report-03-10-062015.pdf> (accessed: 2 February 2019).]. Разница особо заметна в показателях уровня жизни, грамотности, доступа к рынку труда и успешности на нем и пр.
Различия в уровне образования между бедными и более богатыми слоями населения очевидны и в Южной Африке. Люди, не имеющие образования высокого уровня, зачастую являются бедными, тогда как получение людьми высшего образования сокращает бедность[99 - Там же.]. Чрезвычайно важно, чтобы ученики не только успешно завершали школьное образование, но и получали надлежащее образование, которое подготовит их к рынку труда. К сожалению, так происходит не всегда.
Целью данной статьи является изучение контекста рынка образования в Южной Африке и освещение обострения образовательной бедности из-за незрелой и несбалансированной системы управления образованием.
В первой части работы описывается экономический и социальный контекст среды, в которой проходит образование. Затем приводятся примеры, демонстрирующие то, как внутренняя борьба, политический оппортунизм и отсутствие ответственности в школах 1–3-го квантиля[100 - Согласно поправкам в Школьный акт ЮАР от 2005 г., все государственные школы ЮАР разделены на 5 квантилей (quintiles), которые соответствуют среднему уровню жизни в тех сообществах, в которых они расположены. Школы 1-го квантиля расположены в самых бедных районах республики, а 5-го – в самых богатых. См.: Education Laws Amendment Act. No. 24 of 2005.] ведут к плохим образовательным результатам и к образовательной бедности в итоге.
1. Среда, в которой проходит обучение
Среда обучения оказывает непосредственное влияние на образовательные результаты. Обычно обучающиеся посещают школы в районе своего проживания. Для 80 % учащихся – это бесплатные школы 1–3-го квантиля, расположенные в бедных районах[101 - Select Committee on Education and Recreation. Poverty Ranking of Schools (Quintiles). Pretoria: Department of Basic Education, 2017.]. В большинстве случаев такую среду обучения нельзя назвать «здоровой» – это школы в плохом состоянии, уровень образования в которых низкий, а уровень отсева учащихся после окончания 9-го класса высокий. Некоторые школы слишком переполнены, встречаются случаи, когда в одном 11-м классе обучаются 205 учеников. В этой школе не хватает 14 классных комнат и 19 учителей[102 - South Africa’s most crowded school: 200 pupils in one class // Sunday Times. 20 March 2016. <https://www.timeslive.co.za/sunday-times/news/2016-03-20-sas-most-crowded-school-200-pupils-in-one-class/> (accessed: 2 February 2019).]. Есть школы, в которых в одном классе обучаются до 165 (3-й класс), 140 (2-й класс) и 150 (1-й класс) учеников[103 - Marais P. «We can’t believe what we see»: Overcrowded classrooms through the eyes of student teachers // South African Journal of Education. 2016. Vol. 36. No. 2. P. 1–10.].
Бедность
Понятие бедности включает не только абсолютную бедность, когда у людей нет даже еды, но и эмоциональную бедность – отсутствие необходимых навыков и эмоциональных возможностей для того, чтобы эффективно справляться с жизненными проблемами. Согласно пирамиде потребностей Маслоу абсолютная бедность, которая находится на ее нижнем ярусе, является лишь частью проблемы[104 - Weiten W., Hassim J. Psychology: Themes and Variations. Hampshire: Cengage, 2016. P. 282.]. Решение проблемы абсолютной бедности очень важно, но для борьбы с бедностью в целом необходимо действовать и на других уровнях, повышая самооценку человека, развивая жизнестойкость и формируя чувство принадлежности. Все это требует целостного развития личности учащегося[105 - United Nations Convention on the Rights of the Child // UN doc A/44/49. 1989.].
В Южной Африке высокий уровень всех типов бедности. Абсолютная бедность иллюстрируется ситуацией на рынке труда. Уровень безработицы в стране в настоящее время составляет 27,5 %[106 - South Africa Jobless Rate Highest in a Year // Trading Economics. <https://tradingeconomics.com/south-africa/unemployment-rate> (accessed 2 February 2019).]. Этот показатель включает только тех, кто находится в активном поиске работы, и не включает людей, которые перестали ее искать. Если проанализировать уровень бедности, то в 2015 г. 66,8 % детей жили за чертой бедности. С тех пор этот показатель не сильно изменился[107 - Statistics South Africa. Poverty on the Rise in South Africa // Pretoria: Statistics South Africa. 2017. <http://www.statssa.gov.za/?p=10334> (accessed 2 February 2019).].
Высокий уровень отсева учащихся
В сфере образования большую проблему составляет отсев обучающихся. Самый большой отсев происходит после окончания 10-го класса, когда посещение школы перестает быть обязательным[108 - Department of Basic Education. Report on Dropout and Learner Retention Strategy to Portfolio Committee on Education. Pretoria: Department of Basic Education, 2011.]. Исследования показали, что одной из основных причин отсева является отсутствие денег на оплату обучения в школах (школы 1–3-го квантиля бесплатные). К другим причинам отсева относятся голод, болезни или инвалидность, подростковая беременность, семейные обстоятельства, ситуации, в которых ученики вынуждены управлять домашним хозяйством, неспособность учеников хорошо сдать экзамены, низкое качество образования, низкая мотивация к получению дальнейшего образования, отсутствие учителей и др.[109 - Mgwangqa V., Lawrence L. Why Do Learners Drop Out of School? Learner Perceptions in the Fort Beaufort District, Eastern Cape, South Africa // Commonwealth Youth and Development. 2008. Vol. 6. No. 2. P. 16–32; Department of Basic Education. Report on Dropout and Learner Retention Strategy to Portfolio Committee on Education. Pretoria: Department of Basic Education, 2011.]. Последние исследования показывают, что основной причиной высокого уровня отсева из школ не является сама по себе абсолютная бедность. Она, скорее, ведет к тому, что ученики вынуждены посещать плохо оснащенные и плохо функционирующие школы, и кумулятивный эффект плохого образования и постоянных плохих образовательных результатов, в конечном итоге, приводит к их отсеву[110 - Branson N., Hofmeyr C., Lam D. Progress Through School and the Determinants of School Dropout in South Africa // A Southern Africa Labour and Development Research Unit Working Paper Number 100. Cape Town: SALDRU, University of Cape Town, 2013. P. 13.]. Многие люди в Южной Африке даже не имеют национального сертификата старшей школы, который является основным требованием для получения дальнейшего образования или трудоустройства.
Это не только указывает на то, что образование в ЮАР не готовит учеников к выходу на рынок труда и самостоятельной жизни, но и на проблемы, связанные с эмоциональной бедностью и устойчивостью. Дети не воспринимают факторы риска, с которыми столкнутся, не получив образование.
Департамент базового образования предпринимает попытки решить эти проблемы. Были инициированы несколько проектов, связанных с улучшением качества образования и доступа к образованию: национальная программа школьного питания, бесплатное образование в школах, расширение программы подготовительных классов, сокращение административной рабочей нагрузки учителей, преодоление высокого уровня преступности и насилия в школах, создание школ с полным набором сервисов и услуг. В последнее время департамент начал внедрять трехстороннюю модель обучения, которая предоставляет академическое и профессионально-техническое обучение[111 - Department of Education. Annual Report 2014/2015. Pretoria: Department of Basic Education, 2015; Department of Education. Annual report 2015/2016. Pretoria: Department of Basic Education, 2016; Department of Education. Annual report 2016/2017. Pretoria: Department of Basic Education, 2017.].
Низкие образовательные результаты
Текущее состояние образования в Южной Африке способствует сохранению высокого уровня бедности. В 2017–2018 гг. 17 % национального бюджета было выделено на образование[112 - UNICEF South Africa. Education budget South Africa 2017/2018. Pretoria: UNICEF, 2017.]. Это достаточно большие ресурсы, однако, по всей видимости, образовательные результаты не находятся в какой-либо значимой позитивной корреляции с объемом выделяемых средств. Только 34,7 % учащихся, начавших обучение в 2006 г., завершили его в 2017 г. Национальный экзамен для выпускников успешно сдали 75,1 % обучавшихся в 2017 г.[113 - The Flaw in SA’s «Real» Matric Pass Rate Figure (as Calculated by the EFF and DA) // Africa Check. <https://africacheck.org/spot-check/the-flaw-in-sas-real-matric-pass-rate-figure-as-calculated-by-the-eff-da/> (accessed: 2 February 2019).]. Для такой успешной сдачи требуется набрать в зависимости от предмета минимальный результат – от 30 до 40 %, что не является показателем хороших знаний. Ежегодная национальная оценка по математике в 9-м классе по стране показывает средний результат в 13 % (2012 г.), 14 % (2013 г.) и 11 % (2014 г.)[114 - Department of Education. Report on the Annual National Assessment of 2014. Pretoria: Department of Basic Education, 2014. P. 41.]. Более новые данные не публикуются. Результаты национального выпускного экзамена по математике показывают, что в 2016 г. 33,5 % учащихся достигли результата в 40 % и выше, а в 2017 г. этот показатель улучшился до 35,1 %[115 - Department of Education. Annual report 2016/2017. Pretoria: Department of Basic Education, 2017. P. 151.].
Субсидирование школ
Школы в Южной Африке субсидируются по-разному. Школы в бедных районах на основании системы квантилей относятся к школам 1–3-го квантиля. В этих школах отсутствует плата за обучение, и они получают из бюджета примерно 85 евро на одного ребенка в год[116 - Equal Education School Infrastructure Court Case this Week: #Fixthenorms // Equal Education <https://equaleducation.org.za/2018/03/12/statement-equal-education-school-infrastructure-court-case-this-week-fixthenorms> (accessed: 2 February 2019).]. Школы в более богатых районах, находящиеся в 5-м (последнем) квантиле, получают от государства 15 евро на одного ребенка в год, а остальные расходы покрывают за счет платы родителей за обучение. Размер платы устанавливается управляющим органом школы (School Governing Body). Родители, которые не в состоянии оплачивать обучение, могут попросить об освобождении от оплаты.
Дополнительные преимущества, которые получают школы 1–3-го квантиля, включают программу школьного питания, бесплатные транспорт до школы, учебники и канцелярские товары для учеников. Однако эти школы сталкиваются с определенными проблемами. Вакантные позиции учителей не всегда заполняются, из-за чего учебные классы остаются переполненными. Зачастую у них плохая инфраструктура с недостатком воды, плохими санитарными условиями, нет библиотек, лабораторий и спортивных площадок, а также наблюдается дефицит или отсутствие внеучебных активностей, которые могут способствовать развитию обучающихся. В 2016 г. 171 школа не имела доступа к воде, 596 школ – электричества, а 9203 школы имели выгребные ямы вместо туалетов[117 - Equal Education School Infrastructure Court Case this Week: #Fixthenorms // Equal Education. <https://equaleducation.org.za/2018/03/12/statement-equal-education-school-infrastructure-court-case-this-week-fixthenorms> (accessed: 2 February 2019).].
Национальная программа школьного питания может рассматриваться как пример успешной южноафриканской системы поддержки образования. Эта программа доступна для всех учащихся в школах нижних квантилей. Чтобы дети не голодали, их обеспечивают питательным обедом один раз в день. Иногда эти обеды являются единственной пищей, которую дети получают в течение дня[118 - Department of Basic Education. National School Nutrition Programme. Pretoria: Department of Basic Education, 2009.]. В 2015/2016 учебном году почти 10 млн учащихся получали ежедневное питание[119 - Department of Education. Annual report 2015–2016. Pretoria: Department of Basic Education, 2016.].
2. Конституционные нормы, касающиеся образования
Статья 29 Конституции Южной Африки устанавливает право каждого на образование. Статья 9 Конституции также закрепляет формальное равенство, предусматривая, что каждый человек равен перед законом и имеет право на равную защиту. Кроме того, ч. 2 ст. 28 декларирует, что интересы ребенка должны иметь высший приоритет в каждом вопросе, который касается детей.
Южная Африка – федеративное государство. Государственная власть распределена между национальным, провинциальным[120 - Провинция – наименование субъекта федерации в ЮАР. Всего в ЮАР 9 провинций.] и местным уровнями. Эти уровни отличаются по объему полномочий, однако являются взаимозависимыми и взаимосвязанными (ч. 1 ст. 40 Конституции). Государство в целом и государственные органы в частности несут ответственность за реализацию конституционных прав (ст. 8 Конституции). Для достижения целей многоуровневого управления Конституция требует от государственных органов выполнения своих обязанностей, чтобы обеспечить благосостояние граждан посредством кооперации через эффективное, прозрачное и подотчетное государственное управление. Органы власти осуществляют только те полномочия и функции, которые входят в пределы их компетенции.
Управляющие советы школ являются избираемыми органами, которые включают родителей и учителей и зачастую наделены полномочиями по осуществлению государственных функций на местном уровне. Совместно с ответственным департаментом они несут ответственность за реализацию права на образование. Выполнение этой задачи должно осуществляться в духе кооперации через развитие дружеских отношений, помощь и поддержку друг друга, соблюдение согласованных процедур и избегание судебных споров между ними (подп. «h» ч. 1 ст. 41 Конституции).
3. Федеральные нормы ЮАР, реализующие конституционные положения в сфере образования
Южноафриканский «Школьный акт» (закон) № 84 от 1996 г. (далее – «Школьный акт») (The South African Schools Act № 84 of 1996) является основным нормативным правовым документом, регулирующим школьное образование в ЮАР. Система школьного образования, установленная «Школьным актом», разделена на три уровня: Национальный департамент общего образования, провинциальные департаменты общего образования и управляющие советы школ. Провинциальные департаменты ответственны за образование в каждой провинции. На местном уровне управляющие советы школ ответственны за управление государственными школами.
В соответствии с п. 1 ст. 5А «Школьного акта» министр Национального департамента общего образования может определять минимальные нормы и стандарты для школьной инфраструктуры, вместимости школы (максимальное количество обучающихся в школе) и учебных материалов. Нормы и стандарты, относящиеся к инфраструктуре, определяют наличие и доступность кабинетов, воды, электричества, канализации, библиотек, лабораторий, спортивных, развлекательных сооружений, доступа в Интернет, охраны территории школы. Нормы и стандарты вместимости школы определяют размер класса, количество учителей, качество образования, учебные планы и внеклассные выборы, размер аудитории и использование имеющихся классных комнат. Предписания об учебных материалах касаются канцелярских принадлежностей, учебного оборудования, в том числе специфического оборудования для занятий естественными и техническими науками, а также электронной техники, школьной мебели и иного оборудования («Школьный акт», п. 2 ст. 5А).
Член исполнительного комитета каждой провинции должен обеспечить наличие достаточного количества мест в школе для размещения каждого ребенка, который вынужден посещать школу и живет в данной провинции («Школьный акт», ст. 3). Он также должен предпринять соответствующие шаги для скорейшего устранения недостатков и ежегодно представлять министру отчет о проделанной работе.
Управляющие советы школ ответственны за разработку и принятие локальных нормативных правовых актов, включая вопросы языка обучения и процедуры приема в школы («Школьный акт», ст. 20, 21).
Таким образом, все участники системы управления в образовании несут часть ответственности за обеспечение доступа учащихся к качественному образованию.
4. Вызовы, связанные с федеральной системой и усугублением образовательной бедности в школах 1–3-го квантиля
Несмотря на положения Конституции и законодательства, инфраструктура во многих школах Южной Африки находится в плохом состоянии, и поставленные цели для решения этой проблемы не достигнуты. Кроме того, в 75–80 % неблагополучных школ сохраняются низкие академические результаты, в связи с чем обучающиеся в них оказываются в ловушке бедности[121 - Spaull N. Schooling in South Africa: How Low-quality Education Becomes a Poverty Trap // De Lannoy A. et al. (ed.) South African Child Gauge. Cape Town: Children’s Institute, University of Cape Town, 2015. P. 36.].
Поскольку количество свободных мест в успешных школах ограничено, нередко возникают судебные споры между управляющими советами и членами исполнительных комитетов провинциальных департаментов образования. Дела по этим спорам проходят через несколько инстанций и во многих случаях были заслушаны в Конституционном суде ЮАР. В настоящее время судебная практика сформирована по следующим вопросам:
– прием в школу и язык обучения: Governing Body of Mikro Primary School and Another v Western Cape Minister of Education and Others [2005] JOL 13716 (C); Head of Department, Mpumalanga Department of Education v Ho?rskool Ermelo 2010 (2) SA 415 (CC); Mpumalanga Education Department and Another v Ho?rskool Ermelo and Another 2010 (2) SA 415 (CC). Департамент образования хотел принять англоговорящих учеников в школу, обучение в которой ведется на языке африкаанс;
– прием в школу беременных учеников: Head of Department, Department of Education, Free State Province v Welkom High School and Another and Head of Department, Department of Education, Free State Province v Harmony High School and Another 2014 (2) SA 228 (CC). Департамент образования ожидал, что школы будут принимать беременных учеников вразрез с политикой школ против ранних беременностей;
– прием в школу сверх максимального количества обучающихся в школе: MEC for Education in Gauteng Province and Other v Governing Body of Rivonia Primary School and Others 2013 (6) SA 582 (CC) No. 29847/2014; The Governing Body Ho?rskool Overvaal v Head of Department Case No. 86367/2017. Департамент образования настаивал на приеме в школу обучающихся, несмотря на то что в ней достигнуто максимальное количество учеников и такой прием противоречит политике школы в части соблюдения установленного числа обучающихся на одного учителя.
Во всех приведенных делах глава или член исполнительного комитета департамента образования в провинции давал указания, которые противоречили внутренним правилам школы, принятым управляющим советом. В данных делах наблюдается несколько общих тем:
– наличие борьбы за власть между управляющими советами и департаментами образования;
– злоупотребление и/или узурпация власти со стороны департаментов;
– последовательные обращения к управляющим советам школ о принятии и пересмотре действующих положений в соответствии с положениями Конституции ЮАР;
