Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении

скачать книгу бесплатно

Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении
Коллектив авторов

Монография дает достаточно полное представление о предпринимаемых органами государственной власти и управления усилиях по внедрению цифровых технологий в своей деятельности. Особое внимание уделено вопросам нормативно-правового регулирования цифровизации России. Рассмотрены отдельные проблемы, тормозящие внедрение цифровых технологий, и новые подходы к их решению. На основе анализа развития информационного общества в России и в ведущих зарубежных странах подготовлены рекомендации, направленные на достижение целей Стратегий развития информационного общества РФ на 2017–2030 годы и научно-технологического развития РФ. Рассмотрены задачи, стоящих перед страной в рамках реализации Национального проекта «Цифровая экономика РФ», и предложения, направленные на устранение с учетом мирового опыта имеющихся в этой сфере барьеров.

Книга предназначена для широкого круга читателей, интересующихся проблемами внедрения цифровых технологий в государственном управлении и накопленным в мире опытом решения подобных задач развития информационного общества.

О.Н. Слоботчиков, С.Д. Козлов, М.В. Шатохин, С.А. Попова, А.Н. Гончаренко

Цифра и влаcть: цифровые технологии в государственном управлении

Предисловие

Цифровая экономика – это возможность сделать шаг вперед… и стать передовой страной!

    В.В. Жириновский

Привычный мир, в котором завтра было похоже на вчера, неожиданно закончился. Накопленный поколениями опыт превратился в предания старины глубокой. А яркое будущее, созданное пытливыми умами на форсайт-сессиях, поблекло, став повседневностью. Сквозные технологии, покинув свои «Силиконовые долины», Гарварды, Стэнфорды и Калтехи заполнили информационно-коммуникационное пространство планеты, коренным образом изменив наше бытие. Буквально за несколько лет они сформировали такую систему ценностей цифрового мира, которая заставила человечество по иному посмотреть на практику управления обществом, государством и соответствующую им нормативно-правовую среду.

Переход технологического развития в экспоненциальную фазу привел к тому, что человечество с одной стороны получило невиданные по эффективности управления технологии, а с другой – оказалось, что они требуют иных организационных и правовых подходов к их продвижению. Как и следовало ожидать, традиционные модели управления вступили в противоречие с возможностями сквозных цифровых технологий, которые в свою очередь потребовали оперативных действий для своего развития. При этом возник ряд качественно новых задач. Стало очевидным, что количество создаваемых цифровых технологий столь велико, что без помощи самих сквозных технологий, таких как Big Data, блокчейн, искусственный интеллект, нейросети и т.д., их освоение уже невозможно. Это требует от органов власти формирования специальных законодательных условий, которые бы убрали все барьеры, препятствующие разработке и внедрению новых технологий.

Масштаб и новизна задач, связанных с экспоненциальным технологическим развитием, ставят перед Россией вопрос о необходимости совершенствования нормативного правового регулирования цифровизации всех сфер общественной жизни страны и соответствии системы государственного управления цифровым реалиям. Однако, какие бы планы государством не строились, без подготовки и переподготовки миллионов россиян решить сложные задачи массовой цифровизации не удастся. Наше исследование предполагает проведение анализа всего спектра проблем, связанных с внедрением цифровых технологий в государственном управлении России, и разработку рекомендаций для успешного выполнения стратегической задачи нашего государства, состоящей в обеспечении высоких темпов экономического роста и решения социальных проблем.

I. Цифра и право: брак по расчету

Говорят, что числа правят миром. Нет, они только показывают, как правят миром.

    Иоганн Вольфганг фон Гете

Вторая мировая война окончательно разрушила разделявшие государства искусственные перегородки и барьеры, доказав единство судеб человечества и глубокую взаимозависимость составляющих его народов. Легендарный афоризм Роберта Льюиса Стивенсона «Тот, кто живет в стеклянном доме, не должен бросаться камнями в других» приобрел зримые очертания, понуждая передовые страны мира перейти от вооруженной конфронтации к глобальному сотрудничеству. Осознание руководством большинства развитых государств неизбежности быстрого – в пределах одного поколения – перехода к единому информационному обществу (ИО), ментально объединяющему человечество, предопределило необходимость выработки ими общего отношения к этому процессу, проведения всесторонней оценки достигнутого Homo Sapiens уровня информатизации и осмысления перспектив его продвижения к новым высотам ИО. Исходя из этого, лидеры стран, входящих в «Большую семерку», 24–26 февраля 1995 года в Брюсселе обсудили и согласовали основные принципы построения нового глобального ИО, главный смысл которых заключался в активной поддержке государственных и частных инвестиций в информационно-коммуникационные технологии (ИТ или ИКТ) и обеспечение всем гражданам планеты Земля свободного доступа к постоянно расширяющемуся спектру информационных ресурсов и услуг. Рубежным для человечества событием, запустившим отсчет времени развития глобального ИО, явилось подписание 22 июля 2000 года главами G-8, включая Президента РФ, Окинавской Хартии глобального информационного общества, ставшей и манифестом нового этапа общественного развития, и конкретной программой действий государств по развитию ИО на основе широкого внедрения и совершенствования ИТ.

При этом важнейшие гуманистические и технологические задачи развития ИО в Хартии предстали в форме единого взаимосвязанного программного комплекса: «Суть стимулируемой ИТ экономической и социальной трансформации заключается в ее способности содействовать людям и обществу в использовании знаний и идей. Информационное общество, как мы его представляем, позволяет людям шире использовать свой потенциал и реализовывать свои устремления. Для этого мы должны сделать так, чтобы ИТ служили достижению взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста, повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия и полной реализации их потенциала в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления, прав человека, развития культурного многообразия и укрепления международного мира и стабильности» [1].

На основе анализа текста Хартии, можно выделить главные дискурсы, определяющие содержательную сторону формирования ИО и, соответственно, основные направления нормативного правового обеспечения его развития:

1) персональные данные;

2) информационно-коммуникационные технологии;

3) информационная безопасность;

4) информационно-коммуникационная инфраструктура;

5) государственное управление.

Именно эти темы на многие годы предопределили направленность и содержание проектов, связанных с формированием ИО в России, и позволили сформулировать базовые принципы политики вхождения нашего государства в глобальную информационно-коммуникационную систему, помогли определить основные положения национального законодательства, гармонизировать нормативно-правовое регулирование формирования ИО. Принципиальные положения и практические требования Окинавского решения глав G-8 были использованы при разработке «Доктрины информационной безопасности Российской Федерации» утвержденной Указом Президента РФ 9 сентября 2000 года № Пр-1895 [2] (утратила силу при принятии новой Доктрины 5 декабря 2016 года [3]) и легли в основу утвержденной 28 января 2002 года Правительством РФ Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» [4]. Участие России, её Президента и ведущих специалистов в Окинавском саммите позволило четко наметить главные задачи развития государства на базе ИТ, сформировать основные механизмы и финансовые инструменты достижения поставленных целей, установить временные рамки первого этапа развития ИО в России.

Следует отметить, что утверждению ФЦП «Электронная Россия» предшествовали совпавшие по срокам с принятием Окинавской Хартии многочисленные практические шаги в рамках отдельных министерств и ведомств, позволившие, опираясь на ведомственную нормативную и методическую базу, наработать необходимые для успешного выполнения ФЦП опыт и навыки. Ключевую роль в оперативной подготовке и последующей реализации программы «Электронная Россия», по мнению авторов, один из которых в 1998 году был советников Заместителя Председателя Правительства РФ Б.Г. Федорова, сыграли специалисты налоговой службы и нынешний премьер Правительства РФ М.В. Мишустин, работавший сначала помощником, а с августа 1998 года по 2004 год – заместителем руководителя налогового ведомства. В этой должности Михаил Владимирович активно занимался созданием информационно-технологического комплекса МНС. Под его руководством были реализованы получившие широкую известность, но первоначально довольно дискуссионные инновационные проекты, такие как внедрение в массовую практику идентификационного номера налогоплательщика (ИНН) и электронной цифровой подписи (ЭЦП). Работа над ЭЦП, благодаря применению хорошо отработанной в криптографии хэш-функции, позволила сформировать алгоритмическую базу для развития блокчейн-технологий в органах власти. Приведенные пример свидетельствует о том, что уже в начале 2000-х годов в отдельных ведомствах и структурах государства был накоплен богатый опыт внедрения современных ИТ и сложился солидный кадровый ресурс, необходимый для решения сложных информационно-технологических и нормативно-правовых задач развития ИО.

С Мишустиным по праву связывают организацию работы территориальных подразделений МНС по принципу «одного окна» и внедрение других технологических новшеств, ставших, по сути, первым шагом в развитии порталов государственных и муниципальных услуг. При его непосредственном участии были созданы прошедшие международную и российскую сертификацию два центра обработки данных (ЦОД), осуществлялось оснащение ведомства компьютерной техникой, федеральные и региональные налоговые органы были объединены в единую информационно-коммуникационную сеть. К концу 2002 года МНС признавалось экспертами одним из самых прогрессивных, с точки зрения использования современных информационных технологий, ведомств России. О высокой надежности созданной системы свидетельствует тот факт, что за 19 лет работы ЦОД злоумышленникам ни разу не удалось воспользоваться хранящимися в них персональными данными российских граждан [5]. Из рассмотренных публикаций 2002 года видно, что ко времени утверждения проекта «Электронная Россия» в рамках МНС уже были налажены: электронный обмен данными, разработана методология работы автоматизированной системы отбора объектов для выездных проверок, создана система предоставления консультационных услуг с использованием телефонии и интернета, появилась разветвленная информационно-телекоммуникационная инфраструктура [6–11]. Из приведенного выше анализа следует, что ФЦП «Электронная Россия», официально стартовавшая в 2002 году, была продолжением активного развития Информационного общества, начатого на основе подписанной Президентом РФ в составе «Большой восьмерки» Окинавской Хартии глобального информационного общества, и опиралась на прочную базу накопленного МНС в 1998–2002 годах практического опыта.

Как и следовало ожидать, практические наработки министерств и ведомств в системе государственного управления, позволили от ведомственных наработок перейти к новациям федерального уровня, таким как Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. № 1244-р [12], а также Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р [13]. В содержательном плане не менее значимой проблемой, оперативное решение которой было необходимо для создания качественно новой эффективной системы электронного взаимодействия органов власти, населения и бизнеса, явилось развитие системы обработки персональной информации россиян. Нормативное правовое закрепление системного решения проблемы было обеспечено принятием федерального закона РФ № 152-ФЗ от 27 июля 2006 года «О персональных данных» [14].

Этим ФЗ и сегодня регулируются основные отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными муниципальными учреждениями, юридическими лицами и физическими лицами с использованием средств автоматизации, в том числе в информационно-телекоммуникационных сетях. Законом, как известно, допускается обработка персональных данных и без применения указанных выше технических возможностей, если это соответствует характеру совершаемых с использованием средств автоматизации операций, и позволяет осуществлять в соответствии с заданным алгоритмом поиск зафиксированных на материальных носителях, содержащихся в картотеках или иных систематизированных собраниях персональных данных.

Очевидно, что подобный подход к законодательству, наряду с применением новых технологий, сохранявший традиционные формы работы с данными, например, на бумажном носителе, отражал достигнутый на тот момент «переходный» этап развития возможностей ИТ. Такая двойственность, выражавшаяся в одновременном использовании новых и устаревших технологий, отражала желание органов власти снизить обеспокоенность населения трудностями, возникшими у них при освоении непривычных для большинства граждан ИТ.

Принятый закон о персональных данных регламентирует решение еще одной проблемы, вызывавшей обеспокоенность в обществе: порядок доступа к персональной информации, обеспечивающий их надежную защиту от неправомерного использования. Тот факт, что создание системы электронных услуг населению стартовало с «персональных данных», свидетельствует, с одной стороны, о понимании органами власти важности наличия достоверной информации о населении, включая трудовые ресурсы, а с другой, говорит об их стремлении снизить уровень тревожных ожиданий общества, связанных с возможностью утечки конфиденциальных сведений о гражданах и негативными последствиями их несанкционированного публичного использования.

Одновременно с федеральным законом № 157-ФЗ 27 июля 2006 года «О персональных данных» был принят тесно связанный с ним федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [15], направленный на внедрение новейших информационных технологий и защиту персональных данных от незаконных посягательств. Ценность примененного в данном случае «пакетного решения» заключается в том, что оно синхронизирует разработку решений, касающихся приоритетных аспектов развития информационного общества, указанных вначале исследования. Речь, в этом конкретном случае, идет о персональных данных населения, информационной безопасности, информационно-коммуникационных технологиях и инфраструктуре, и роли власти в решении этих вопросов, что позволяет оптимизировать выбор технологических решений в рамках всех базовых направлений формирования ИО и оперативно решить вызывающие беспокойство населения проблемы.

Последующие постановления Правительства РФ, методические рекомендации и инструкции участвующих в реализации ФЦП структур Правительства, министерств и ведомств, стабильное финансирование объектов программы и постоянный контроль за работой её исполнителей позволили в мае 2010 года успешно запустить в действие информационную систему (ИС) «Портал государственных и муниципальных услуг» (www.gosuslugi.ru). Особая значимость этой работы заключается в создании охватывающей всю страну инфраструктуры, позволяющей постепенно наращивать её потенциал, расширять спектр и улучшать качество оказываемых населению государственных и муниципальных услуг. Успешное выполнение ФЦП «Электронная Россия» выявило прямую связь между качеством разработки и выполнения планов развития информационного общества, уровнем его нормативно-правового обеспечения и финансирования.

Большое значение для успешного завершении ФЦП «Электронная Россия» и превращении её из ограниченного по времени эпизода в часть непрерывно продолжающегося развития информационного общества имел Указ Президента РФ № 212 от 7 февраля 2008 года, утвердивший «Стратегию развития Информационного общества в Российской Федерации» [16]. С одной стороны, его подготовка на финишном этапе реализации ФЦП «Электронная Россия» позволила оценить реальное состояние проделанных работ и стимулировать их своевременное завершение, с другой стороны, показала необходимость расширения масштабов и направлений развития информационного общества на основе новой программы. Существенное влияние на дальнейшее расширение проекта создания ИО оказало массовое одобрение населением первых результатов работы портала государственных и муниципальных услуг и поддержка созданных на этой технологической базе многофункциональных центров госуслуг, предложивших новое более комфортное и динамичное качество взаимодействия органов власти и граждан. Следует, правда, отметить, что и масштаб проблем, связанных с технологическим обеспечением безопасности ИС и защитой их от попыток несанкционированного использования личной информации, в начале 2000-х годов был в силу ограниченных возможностей криминальной среды существенно ниже, чем в настоящее время, когда хакерские атаки на известные ресурсы исчисляются сотнями тысяч. В то время, как по данным главы ФНС РФ, представленным на пленарном заседании Государственной Думы 17 февраля 2017 года, в 1999–2004 годах имели место всего три случая утечки ведомственной информации. Умышленно допустившие их лица были выявлены и понесли уголовное наказание, неотвратимый характер которого оказал мощное воспитательное воздействие на других потенциальных нарушителей [5].

Через несколько месяцев после утверждения Президентом «Стратегии развития Информационного общества в РФ» распоряжением Правительства от 6 мая 2008 года № 632-р была одобрена «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (далее – Концепция), разработчиками которой выступили Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации [17]. Как известно, под электронным правительством в Концепции понимается новая форма организации деятельности государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности органов власти. Формирование электронного правительства в Российской Федерации стало возможным во многом благодаря широкому распространению информационно-коммуникационных технологий во всех сферах жизни общества и государства.

К 2008 году был практически завершен этап первоначального оснащения органов государственной власти современной вычислительной техникой и создания соответствующей информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры обеспечения их деятельности. Вместе с тем результаты внедрения информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти в рамках отраслевых программ приобрели преимущественно внутриведомственный характер, что тормозило улучшение межведомственное взаимодействия и влияло на качество государственных услуг, предоставляемых гражданам. Удалось ли преодолеть фрагментацию информационно-коммуникационной среды к концу 2010-х годов? Ответ на этот вопрос в большей мере отрицательный, чем положительный. Как отмечалось 17 сентября 2019 года в ходе пленарного заседания Государственной Думы при обсуждении вопроса о едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении России, информация о наших гражданах содержится, как минимум, на 15 ведомственных порталах. Причем, как выяснилось в ходе обсуждения данного вопроса, при выявлении ошибок в федеральном ресурсе сведений, гражданам придется добиваться их устранения по месту ведомственной принадлежности порталов [5]. Консервация разобщенности баз данных и технологий работы с ними в едином федеральном ресурсе данных о россиянах будет способствовать сохранению крайне негативного, с точки зрения внедрения цифровых технологий в органах власти, явления, метко названного специалистами в сфере ИТ «ведомственным феодализмом».

Поскольку ведомственные государственные информационные системы (ГИС) формировались отдельными органами управления в условиях отсутствия единой технологической и нормативной правовой базы, то содержащиеся в них сведения оказались недоступны для оперативного использования другими органами государственной власти. На практике это приводило к значительным задержкам при межведомственном обмене информацией, её дублировании в разных системах и вело к постоянному росту транзакционных издержек. При этом часть информации оперативно не обновлялась, вступая в противоречие с другими данными, содержащимися в различных ГИС, нередко приводя к принятию ошибочных решений. Утверждение главой Правительства РФ Мишустина М.В., всегда поддерживавшего процессы оптимизации работы информационных систем, позволяет рассчитывать на преодоление архаичных форм государственного управления, к которым можно отнести и «ведомственный феодализм» в процессах цифровизации России.

Возвращаясь к периоду реализации программы «Электронная Россия», следует признать, что к моменту утверждения Правительством РФ Концепции ЭП в 2008 году еще не были автоматизированы процедуры сбора и обработки информации для определения и контроля целевых показателей результативности деятельности органов государственной власти, отсутствовала единая система планирования и мониторинга эффективности реализации государственных программ и проектов. Со ссылкой на технические возможности доступ к этой информации для граждан был ограничен. Обеспечить в этих условиях новый уровень качества государственного управления и оказания услуг организациям и гражданам с использованием современных информационно-коммуникационных технологий представлялось достаточно проблематичным. Оставалась нерешенной ключевая проблема эффективности взаимодействия органов власти и граждан, связанная с оперативным получением необходимой информации и государственных услуг. В большинстве случаев требовалось непосредственное обращение представителей организаций и граждан в органы государственной власти с запросами и предоставлением требуемой информации на бумажном носителе.

Благодаря проведению скоординированных организационно-технологических мероприятий и согласованных действий органов государственной власти в рамках единой государственной политики, основанной на утвержденной Президентом РФ в 2008 году Стратегии развития ИО, Государственная Дума РФ, Правительство, министерства и ведомства смогли к концу 2000-х годов завершить формирование основ нормативно-правовой базы развития ИО. В дальнейшем особенно активно использовался оправдавший себя формат разработки государственных программ. В 2010 году была подготовлена и утверждена Распоряжением Правительства РФ №1815-р от 20.10.2010 г. Государственная программа «Информационное общество (2011–2020 гг.)» [18]. В последующем она была уточнена Постановлением Правительства РФ №313 от 15.04.2015 г. «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)» [19]. В государственную программу вошли четыре подпрограммы: «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе», «Информационная среда», «Безопасность в информационном обществе» и «Информационное государство», которые обеспечили преемственность базовых направлений развития ИО, основанных на Окинавской Хартии и оправдавшей себя практики развития локальных ГИС.

При этом, отмечается тенденция к повышению статуса программы с уровня достаточно многочисленной категории ФЦП до государственной программы с подпрограммами, что, по сути, достаточно близко к сегодняшней градации, при которой национальный проект, как правило, состоит из нескольких федеральных проектов. Это хорошо видно на примере национального проекта «Цифровая экономика в Российской Федерации», объединяющего шесть проектов федерального уровня, которые своими корнями уходят в решения «G-8» 2000 года. Постоянное повышение статусной позиции документа приводит к росту его значимости для исполнителей и, соответственно, усилению внимания к государственной программе со стороны органов власти всех уровней, что в полной мере относится и к ГП «Информационное общество (2011–2020 гг.)».

Сложившийся в первый период формирования информационного общества подход к нормативно-правовому обеспечению применения новых информационных технологий продолжился и после завершения этапа «Электронная Россия (2002–2010 гг.)». Накопленный в ходе работы с персональными данными опыт и растущий уровень технологического развития информационных систем потребовали многочисленных изменений федерального законодательства. Это особенно ярко проявилось в работе по совершенствованию федерального закона ФЗ-152 от 27 июля 2006 года «О персональных данных», пережившего на 1.01.2020, по нашим подсчетам, 20 редакций, включающих 67 изменений и дополнений [14]. Абсолютное большинство из них пришлось на 2011–2017 годы, когда в рамках начавшегося второго этапа развития «Информационного общества» реализовывался проект создания «Электронного правительства», обеспечивший достижение основных целей принятой на 2011–2020 годы программы. Как и на первом этапе, особое внимание уделялось обработке и систематизации персональных данных граждан, информация о которых из органов исполнительной власти регионов и муниципалитетов, благодаря созданным в рамках ЭП систем межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), стала наполнять государственные информационные системы (ГИС) федерального уровня.

Указ Президента РФ № 203 от 9 мая 2017 года «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы», признавший утратившей силу Стратегию развития ИО 2008 года [20], по сути, досрочно подвел черту под вторым этапом становления ИО в России, рассчитанным на период с 2011 по 2020 год. Следует отметить, что полученные к 2017 году практические результаты по формированию инфраструктуры ИО базировались на методологической платформе Стратегии 2008 года, масштабных инфраструктурных решениях по созданию электронного правительства, реализованных в рамках постановлений Правительства РФ и других нормативно-правовых документов 2009–2012 гг. [21–27]. Анализ этих документов показывает, что принятие указанных решений и их успешное выполнение позволило создать полноценную инфраструктуру, обеспечивающую информационно-технологическое взаимодействие ИС органов власти, граждан и бизнеса и имеющую значительный потенциал дальнейшего развития на более совершенной технологической и программной базе. В реализации второго этапа развития ИО в 2011–2017 годах важную роль сыграли федеральные органы государственного управления, обеспечившие создание необходимых для работы органов власти нормативно-правовых актов.

Значительный вклад в достигнутый положительный результат внесли специалисты министерств, ведомств, НИИ, которые разработали качественную техническую документацию и инструкции, обеспечили создание на их основе материально-технической базы для внедрения цифровых технологий в органах власти и внесли значительный вклад в подготовку кадров в рамках отраслевых структур по подготовке и повышения квалификации кадров. О глубине проработки проблем создания ЭП и качестве предлагаемых решений свидетельствует утвержденный Минкомсвязи РФ 13 июля 2010 года «Системный проект формирования инфраструктуры электронного правительства». Оснащенный хорошо исполненными схемами и пояснительными материалами этот документ позволяет детально изучить архитектуру создаваемого «Электронного правительства» и особенности функционирования каждого его элемента среди которых важную роль играют информационные системы федеральных (ФОИС) и региональных (РОИС) органов власти, межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), межведомственного электронного документооборота (МЭД), межведомственного электронного документооборота органов власти (МЭДО), идентификации и аутентификации (ЕСИА), нормативно-справочной информации (ЕСНСИ), федеральные, региональные и муниципальные реестры и порталы госуслуг. Благодаря высокому качеству представленных в системном проекте сведений, его активно используют в высшем и дополнительном образовании, при подготовке специалистов по новым информационным технологиям в сфере государственного и муниципального образования [24].

На основе анализа правовых аспектов первых двух этапов развития ИО можно сделать вывод о формировании в России многоуровневой иерархической системы нормативного правового обеспечения формирования Информационного общества, объединяющей весь спектр применяемых в настоящее время законов, кодексов, указов, постановлений и нормативно- правовых актов и других форм взаимодействия государства с гражданами и организациями. Своевременность в разработке и принятии стратегий и программ, федеральных законов и нормативных актов, их взаимосвязь, последовательность и синхронность в исполнении, кадровая и финансовая обеспеченность инновационных процессов, позволили сформировать один из наиболее эффективных секторов российской экономики. В нашем исследовании основное внимание сосредоточено на федеральном уровне, где на данном этапе развития ИО концентрируются наиболее активные драйверы информационного развития и необходимые финансовые ресурсы.

Стремительное развертывание в 2010-х годах технологической революции, характеризующейся переходом от линейных к экспоненциальным процессам развития, поставило перед Россией качественно новую задачу синхронизации темпов разработки цифровых технологий ведущими экономиками мира и их внедрения в органы власти нашей страны. Приступить к работе в этом направлении помогли предшествующие усилия органов государственной власти и управления по формированию нормативного правового обеспечения развития новых информационных технологий в рамках первого (2000–2010 гг.) и второго (2011– 2017 гг.) этапов создания ИО. С учетом экспоненциального ускорения динамики роста цифровых технологий уже за несколько лет до формальных сроков завершения государственной программы «Информационное общество 2011–2020 гг.» и в связи с необходимостью всестороннего анализа новых технологических вызовов, проведенного различными объединениями и группами специалистов, возникла потребность в серьезной корректировке стратегических планов в этой сфере. Указ Президента РФ № 203 от 9 мая 2017 года «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы», став финишной чертой второго этапа развития ИО, одновременно, явился началом третьего «цифрового этапа, в котором мы находимся сейчас.

Опыт, накопленный в результате создания и исполнения федеральных законов «О персональных данных», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и ряда других правовых актов, охватывающих основные направления развития ИО, уникальные навыки, полученные в ходе разработки и запуска систем «Электронного правительства», в сочетании с глубоким пониманием необходимости повышения эффективности развития страны и решения обострившихся проблем информационной безопасности, привели в середине 2010-х годов к активизации работы федеральных органов власти по комплексному поиску дополнительных ресурсов для преодоления возникших проблем на основе новых технологических решений.

С учетом первоочередного характера проблем защиты безопасности страны 31 декабря 2015 года Президентом РФ был подписан Указ № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», в котором впервые было обращено внимание на возможности использования информационных и коммуникационных технологий для распространения и пропаганды идеологии фашизма, экстремизма, терроризма и сепаратизма, нанесения ущерба гражданскому миру, политической и социальной стабильности в обществе. В Стратегии был поставлен вопрос о совершенствовании предупреждения преступности, в том числе в информационной сфере [28]. В целях реализации требований данной Стратегии был принят Федеральный закон от 06.07.2016 № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности». Он содержит положение о хранении в течении 6 месяцев операторами связи и интернет провайдерами текстовых сообщений, голосовой информации, изображений, звуков, видео и иных сообщений, что создает возможности использования информационно-коммуникационной среды и ИТ для раскрытия преступлений. Одновременно с учетом опыта, накопленного в борьбе с запрещенной в России террористической организацией ИГИЛ, был принят Федеральный закон от 06.07.2016 № 375-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» [29].

В развитии этой проблематики 7 марта 2019 года Государственная Дума РФ утвердила в третьем чтении пакет законопроектов о распространении недостоверной информации и неприличном поведении в интернете, внесенные депутатом от «Единой России» Дмитрием Вяткиным, сенаторами Александром Клишасом и Людмилой Боковой. Согласно тексту закона о распространении недостоверной информации, утвержденному во втором чтении, в перечень информации, подлежащей внесудебной блокировке по ст. 15.3 закона «Об информации», должна быть добавлена и «недостоверная общественно значимая информация, распространяемая под видом достоверных сообщений, которая создает угрозу причинения вреда жизни и (или) здоровью граждан, имуществу, угрозу массового нарушения общественного порядка и (или) общественной безопасности либо угрозу создания помех функционированию или прекращения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, кредитных организаций, объектов энергетики, промышленности или связи» [30–33].

Глубокая методологическая и содержательная связь, определяющая эффективность нормативно-правового обеспечения развития ИО, просматривается и между самими стратегиями, среди которых есть своеобразные «агрегаторы», для которых эта роль определена федеральным законодательством. Так, принятая на федеральном уровне стратегия национальной безопасности РФ относится в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 28.06.2014. № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» к документам, разрабатываемым в рамках целеполагания. Она вбирает в себя некоторые нормативные акты, отражающие государственную политику обеспечения национальной безопасности в отдельных, более узких сферах жизни. Российской Федерации [34]. В результате этого Раздел «Экономический рост» Стратегии национальной безопасности базируется на основе «Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 года», утвержденной Указом Президента РФ от 13 мая 2017 года № 208 [35]. В свою очередь Раздел «Экология живых систем и рациональное природопользование» основан на «Стратегии экологической безопасности РФ на период до 2025 года», утвержденной Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 года № 176 [36]. В условиях, когда обе стратегии разрабатываются на одном-федеральном-уровне и в рамках общего формата целеполагания, происходит их симбиотическое взаимодействие, дающее, на наш взгляд, мощный синергетический эффект. В итоге в правовую основу Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017–2030 годы входят и Стратегия национальной безопасности, и Доктрина информационной безопасности, утвержденная Указом Президента РФ от 5 декабря 2016 года № 646 [37]. А Стратегия национальной безопасности РФ обогащается Разделом «Наука, технологии и образование», содержащим вопросы развития биологических, информационно-коммуникационных, когнитивных, природоподобных конвергентных и других технологий. Складывается своеобразная «сквозная технология» продвижения ИТ в рамках различных правовых актов, обеспечивающая проявление содержательного ИТ-акцента во всех сферах деятельности. Этот вывод имеет, на наш взгляд, стратегическое значение для нормотворчества при разработке и внедрении прорывных технологий.

В целях повышения эффективности государственного управления в рамках реализации Указа Президента РФ от 15 января 2016 г. № 13 «О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины при осуществлении расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования» [38] и пункта 3.18 Плана мероприятий по формированию методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствованию и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов, утвержденного Заместителем Председателя Правительства РФ 31 июля 2014 г. № 4970п-П10 [39], была разработана и утверждена распоряжением Правительства № 1418-р от 4 июля 2017 года Концепция формирования и ведения единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении Российской Федерации [40]. В ней были определены цель, основные принципы формирования и ведения федерального ресурса о населении, его структура и состав сведений, требования к федеральной государственной информационной системе, обеспечению безопасности информации и организации взаимодействия с иными государственными и муниципальными информационными системами. Принятие указанных выше решений демонстрирует тесную корреляцию между требованиями Стратегии национальной безопасности и принятых законов.

Тем не менее, несмотря на востребованность предложенных решений, созданный на основе Концепции Федеральный закон «О едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении Российской Федерации» был принят Государственной Думой в первом чтении лишь 17 сентября 2019 года [41], то есть по прошествии 4 лет после Указа Президента РФ о начале работы над документом, и, спустя 13 лет после подписания Президентом РФ призванного решить вопросы подготовки единого федерального информационного ресурса ФЗ № 152 «О персональных данных». Очевидно, что такая, приемлемая несколько лет назад практика многолетней подготовки законов, в качественно новых условиях экспоненциального технологического роста вступает в противоречие с общественными потребностями, обрекая страну на хроническое отставание от ведущих экономик мира.

Обращает на себя внимание тот факт, что «вызревание» своевременно продекларированных идей развития от начала до рассмотрения их в Государственной Думе в ранге проекта ФЗ занимает в нашей стране, как правило, несколько лет. В этих условиях реальными акселераторами технологического развития могут выступать все высшие эшелоны системы управления государством – «стратегический» (Президент РФ), законодательный» (Федеральное Собрание) и «директивный» (Министерства и ведомства) уровни управления. При этом рабочими инструментами реализации инновационных планов, связанных с внедрением современных технологий, служат Указы Президента РФ и федеральные законы, Постановления и Распоряжения Правительства РФ, Национальные и Федеральные программы и проекты, обеспеченные административной поддержкой власти и необходимым финансированием.

Как ни парадоксально каждый из этих уровней может являться как «ускоряющим», так и «подтормаживающим» механизмом. Для того, чтобы увидеть, как это происходит на практике с реализацией значимых решений, идущих с высшего, «стратегического» уровня управления, проанализируем исполнение уже отмечавшегося выше многострадального Указа Президента РФ № 13 от 15 января 2016 года об укреплении платежной дисциплины в части только одного элемента системы, касающегося регистрации актов гражданского состояния. С одной стороны, всего лишь пять месяцев потребовалось Правительству и ГД РФ для подготовки и принятия 8 июня 2016 года федерального закона № 219-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О регистрации актов гражданского состояния», запустившего процесс развития электронного документооборота в органах ЗАГС на базе реестра АГС [42]. С другой стороны, полтора года заняла разработка самой Концепции формирования и ведения единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении Российской Федерации, частью которого является реестр АГС.

Только после Указа Президента РФ №203 от 9 мая 2017 года Концепция была оперативно утверждена распоряжением Правительства № 1418-р от 4 июля 2017 года [40]. Еще через год – в октябре 2018 года – под эгидой ФНС РФ началось фактическое внедрение электронного документооборота в органах ЗАГС. Это позволило выйти, по словам первого заместителя Министра финансов Нестеренко Т.Г. на заседании Государственной Думы РФ 17 сентября 2019 года, на уровень регистрации более 20 000 электронных актов гражданского состояния в день. Одновременно был запущен процесс перевода в электронную форму более 500 миллионов актов гражданского состояния с 1926 года и создания на его базе единого федерального ресурса о населении, который должен быть завершен до конца 2020 года. Очевидно, что цикл создания одного только федерального ресурса, формируемого отнюдь не на голом месте, составит порядка пяти лет.

В последующем в федеральный информационный ресурс, который, как планируется Правительством, должен быть закреплен Федеральным законом, будут включены идентификаторы сведений, хранящихся в других ресурсах. Они призваны сыграть роль «мостиков» между ресурсами. При этом для создания федерального ресурса уже используется российская программная и техническая база, что свидетельствует о новых технологических возможностях России. Несмотря на достигнутые результаты по формированию ИС в МНС в 2000-х годах, наличие девятилетнего разрыва между введением в строй портала госуслуг в 2010 году и первым слушанием проекта закона о федеральном ресурсе населения в ГД в сентябре 2019 года, позволяет сделать вывод о наличии проблем в организации планирования нормативно-правового обеспечения системы сбора и обработки персональных данных граждан. Хотя именно её эффективная работа во многом определяет качество взаимодействия органов власти и населения. Понимая значимость проблемы «персональных данных» и остроту реакции населения на возможность необоснованного использования личной информации органами власти, Заместитель Председателя Правительства РФ М.А. Акимов (ныне бывший) в своем выступлении 10 апреля 2019 года на ХХ Апрельской конференции в НИУ ВШЭ заявил, что именно персональные данные в ближайшие годы будут зоной общественно-политического конфликта [43].

Как показывает анализ обсуждения 17 сентября 2019 года в Государственной Думе законопроекта о едином федеральном ресурсе сведений о населении, являющегося важнейшим с точки зрения развития информационного общества и внедрения цифровых технологий документом, вопрос о сборе, хранении и использовании персональных данных вызывает растущее беспокойство, как граждан России, так и представляющих их интересы депутатов. В адрес первого заместителя Министра финансов Нестеренко Т.Г. и тогдашнего руководителя ФНС Мишустина М.В. поступило более 20 вопросов от 16 депутатов, пятеро из которых выступили в прениях. Большинство из поднятых ими проблем касалось защиты индивидуальных сведений от попыток их несанкционированного использования. Одновременно речь шла о типовых проблемах, часто возникающих в обыденных ситуациях, связанных с необходимостью исправить ошибки в оформлении документов, оперативно их поменять или восстановить. Последующее обсуждение выявило ряд других значимых вопросов, на которые предстоит обратить внимание в ходе доработки законопроекта. Это касается качества использования собранных различными ведомствами данных в решении экономических задач и, в первую очередь, в борьбе с коррупцией и другими преступными проявлениями, о чем довольно ярко говорил депутат Государственной Думы Свинцов А.Н. [5]. Его позиция более эффективного использования накопленных баз данных отражает новый «цифровой» подход к экономике, когда собранная информация рассматривается не как склад для хранения и справочная система, а как основа для всестороннего анализа и принятия более обоснованных решений практически во всех сферах жизни, и в первую очередь в борьбе с коррупцией.

В целях реализации Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017–2030 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 203 от 9 мая 2017 г., Правительство страны своим распоряжением № 1632-р от 12 июля 2017 года приняло программу «Цифровая экономика Российской Федерации» [44]. Она направлена на создание условий для развития общества знаний в нашей стране, повышение благосостояния и качества жизни её граждан путем роста доступности и качества товаров и услуг, произведенных в цифровой экономике с использованием современных цифровых технологий. Одновременно решается задача повышения степени информированности и цифровой грамотности россиян, улучшения доступности и качества оказываемых им государственных услуг, а также их безопасности как внутри страны, так и за ее пределами.

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [45] существенно изменил подход к механизмам создания информационного общества, перейдя от программного к проектному развития ИО. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» разработало паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», а Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 года его утвердил [46]. Сложилась парадоксальная ситуация, когда действующими оказались две различные программы: от 12 июля 2017 года, основанная на майском Указе Президента 2017 года, и программа, утвержденная Президиумом Совета при Президенте 24 декабря 2018 года. Говорить о достойном уровне координации участников процессов развития ИО на федеральном уровне при сложивших обстоятельствах оснований нет.

В результате, распоряжением Правительства № 195 от 12 февраля 2019 года [47] решение об утверждении Программы № 1632 от 12 июля 2017 года было признано утратившим силу. «В связи с преемственностью национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» по отношению к ранее утвержденной программе «Цифровая экономика Российской Федерации» эта ранее утвержденная программа признана утратившей силу. Таким образом, исключено дублирование программных документов в области развития цифровой экономики», – пояснили в Правительстве [48]. В результате перевода стратегического управления с программного метода на проектное Правительство РФ было вынуждено пересмотреть целый ряд действующих нормативных правовых актов. Например, 2 марта 2019 года своим постановлением № 234 «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [49] оно признало после двух лет действия утратившим силу постановление Правительства РФ от 28 августа 2017 года № 1030 [50] и утвердило новое положение о системе управления национальной программой.

А через несколько месяцев Президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам внес полную ясность и в название этого направления формирования ИО (протокол №7 от 04.06.2019). Он, отразив состоявшийся переход государственной машины в работе на ключевых направлениях развития страны от программного к проектному методу, утвердив «Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» [46]. В результате, как видим, появилась компромиссная формула, отразившая новые и традиционные подходы к применяемым терминам в управлении государством: «Национальный проект «Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Большинство специалистов сократили термин до слов НП «Цифровая экономика», вбирающий в себя шесть федеральных проектов: «Нормативное регулирование цифровой среды», «Информационная инфраструктура», «Кадры для цифровой экономики», «Информационная безопасность», «Цифровые технологии» и «Цифровое государственное управление». Выделение правовых вопросов цифровизации в отдельный федеральный проект свидетельствует о том, что нормативное правовое регулирование внедрения цифровых технологий приобретают первостепенное значение.

Срок реализации нацпроекта – с октября 2018 года по 2024 год (включительно) – уже не имеет жесткой привязки к более долгосрочной Стратегии развития ИО до 2030 года. Он свидетельствует о стремлении органов власти к решению важнейших проблем развития ИО в краткосрочной перспективе, что в большей мере коррелирует с экспоненциальными технологическими процессами современного мира. Исходя из вышесказанного можно считать, что в 2017 году мы приступили к очередному третьему этапу развития ИО в России 2018–2024 гг., который можно определить как «цифровой». Во исполнение Указа Президента РФ № 204 от 7 мая 2018 года с аналогичными сроками были разработаны нацпроекты в 12 важнейших сферах нашего бытия (демография, культура, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, дороги, производительность труда и поддержка занятости, наука, цифровая экономика, малый и средний бизнес, международная кооперация и экспорт). Однако именно цифровая экономика является наиболее значимым из них проектом, особенно в силу её глубокого воздействия и всестороннего проникновения в систему управления каждым из национальных проектов и возможным на базе «Цифровой экономики» объединением всех участников взаимодействия в единую цифровую экосистему.

В результате проведенного анализа усилий органов власти по формирования информационного общества и внедрению на его базе цифровых технологий в Российской Федерации можно сделать следующие выводы