скачать книгу бесплатно
Монтескье после своего исследовательского путешествия по Европе нашел негативный пример этому на Апеннинах: «Конечно, чистая наследственная аристократия итальянских республик не воспроизводит в точности азиатского деспотизма. Многочисленность должностных лиц иногда смягчает там самую должность; там не все дворяне бывают согласны в своих намерениях; там существуют различные суды, взаимно ограничивающие друг друга. Так, в Венеции Большой совет обладает законодательной властью, прегадия – исполнительной, а кварантии – судебной. Но дурно то, что все эти различные трибуналы состоят из должностных лиц одного и того же сословия, вследствие чего они представляют собою в сущности одну и ту же власть»[34 - Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 291.].
Таким образом, видимость многообразия органов власти не должна смущать наблюдателей в констатации отсутствия разделения властей, если во всех них царствует одна и та же узкая социальная прослойка. Очевидно, совершенно то – же самое касается и такого расклада, когда в органах власти могут быть представлены и несколько прослоек (напр., профессиональных, имущественных, национальных – это не важно), но в совокупности представляющих собой крайне узкий сегмент общества. Избежать этого порока политической системы, который опровергает теорию разделения власти своим формализмом, может помочь идея среднего класса.
Имеющий широкое хождение сегодня штамп о том, что средний имущественный класс служит устойчивости демократии, не является достижением современной социологии. Между прочим, явление среднего класса посчастливилось наблюдать на практике уже А. Токвилю немного позже времени Монтескье, правда, на другом континенте: «Мы живем в эпоху великой демократической революции, все ее замечают, но далеко не все оценивают ее сходным образом»[35 - Токвиль А. Демократия в Америке / Пер. с франц. М., 1992. С. 27.]. И сущностью этой революции является неизбежное пришествие среднего класса. В мире в тот момент существует только одна страна, где, по его мнению, такая революция уже совершилась, и страна эта пользуется ее результатами, не изведав самого революционного переворота[36 - Разделение властей: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. С. 49.].
Принципиально важным фактором, который делает теорию среднего класса универсальной для утверждения демократии в рамках любого национального правопорядка, является отсутствие какой-либо исходной данности в идеологической привязке среднего класса. Мелкий собственник – не обязательно завзятый либерал-прозападник. Средний класс – это не столько класс, поддерживающий по определению демократию определенного ее фасона, сколько класс, который стабилизирует политическое развитие в связи с устройством своего быта. Мелкий собственник нуждается в объективных гарантиях защиты своей собственности как опоры благополучия и свободы своей и своей семьи. Поэтому средний класс испытывает необходимость в том, чтобы «зависеть не от людей, а от законов».
Самое прозрачное указание на это мы снова встречаем у Аристотеля в его «Политике»: «…собственность не слишком большая, а умеренная находится в руках большинства; собственники в силу этого имеют возможность принимать участие в государственном управлении, а поскольку число таких людей велико, то верховная власть неизбежно находится в руках не людей, но закона. Ведь… если их собственность не столь значительна, чтобы они могли, не имея забот, пользоваться досугом, и не столь ничтожна, чтобы они нуждались в содержании от государства, они неизбежно будут требовать, чтобы у них господствовал закон, а не они сами»[37 - Аристотель. Сочинения: В 4-х т. Т. 4 / Пер. с древнегреч. // Общ. ред. А. И. Доватура. М.: Мысль, 1983. С. 499. Надо сказать, что красоту этого довода немного затеняет то, что он приводится у Аристотеля в характеристике одной из форм олигархии, которая признавалась им не лучшей государственной формой, уступая, по меньшей мере, аристократии, демократии и политики как их комбинации. Однако сама по себе мысль о том, то большинство населения в том или ином обществе относится к умеренным собственникам, сегодня не порождает каких-то негативных коннотаций, поскольку ближайшие аналоги в наше время – это экономически успешные и политически стабильные государства Европы и Америки.].
Кто же воплощает в себе потенциал такого идеального собственника? По Аристотелю: «В каждом государстве есть три части: очень состоятельные, крайне неимущие и третьи, стоящие посредине между теми и другими. Так как, по общепринятому мнению, умеренность и середина – наилучшее, то, очевидно, и средний достаток из всех благ всего лучше. При наличии его легче всего повиноваться доводам разума»[38 - Аристотель. Указ. соч. С. 507.]. И далее: «Только там, где в составе населения средние имеют перевес либо над обеими крайностями, либо над одной из них, государственный строй может рассчитывать на устойчивость…»[39 - Аристотель. Указ. соч. С. 511.].
Таким образом, назначение среднего класса состоит в том, чтобы быть опорой закона, поскольку существование этого социального слоя зависит от устойчивого правопорядка, которое может быть гарантировано только законом. И здесь весьма уместно вспомнить ставшее каноническим определение понятия свободы у Монтескье – она заключается в том, чтобы зависеть только от законов. Именно свободу в таком понимании защищает теория разделения властей. Следовательно, здесь мы и находим ту социальную основу, для которой востребована свобода в понимании автора «О духе законов». Иными словами, если у Монтескье политическая свобода может быть гарантирована только разделением властей, то средний класс – это социальная база, формирующая спрос на разделение властей. И далее, чем шире эта социальная база, тем устойчивее спрос, и чем уже, тем выше спрос на формы организации государства, которые востребованы либо сверхбогатыми, либо пролетариями.
Каким образом можно было бы на практике обеспечить рост доли среднего класса – это другая формулировка вопроса о том, как повысить общий уровень благосостояния народа. Кажется, что это номинальная задача любого правительства, она ставится всегда. Другое дело, что всерьез ее решать не в интересах тех социальных слоев, которые извлекают экономическую выгоду из отсутствия на практике верховенства закона.
В рамках конституционной экономики рецепты роста благосостояния населения в целом давно известны: развитие многоукладности экономики, поддержка частного предпринимательства, дробление крупной собственности путем приватизации и реализации антимонопольного законодательства, последовательная борьба с элитарной коррупцией, обеспечение прозрачности госзакупок и т. д.
Вместе с тем, можно расстроить наблюдателей, которые полагают, что со временем социальная основа в виде среднего класса неизбежно будет наращивать свою долю в современном обществе. Этому нет никаких убедительных доказательств. Наоборот, есть множество способов поддерживать и бесконечно воспроизводить в политической практике социальный дисбаланс и минимизировать средний класс. Например, отсутствие сколько-нибудь значительных успехов в тех направлениях, которые обозначены выше в качестве обязательных для расширения социального представительства среднего класса, будут явным свидетельством отсутствия у действующей политической элиты необходимости в среднем классе. Усилить эти эффекты может и непродуманная экономическая политика, которая способна на долгое время значительно сократить предпринимательскую активность в отдельных секторах производства и торговли; некорректно распределять и неэффективно распоряжаться расходной частью государственного бюджета, направляя ресурсы в те сегменты экономики, которые никак не связанны с ростом достатка граждан; оперативно корректировать уровень благосостояния населения благодаря массовым налогам, политике в сфере цен на потребительские товары и кредитование.
Для того, чтобы избежать негативного сценария в генезисе среднего класса, необходимо поставить эту проблему в центр внимания основных политических сил, которые могут иметь на это влияние. Учитывая, что массовый интерес к этой проблеме очевиден, а контроль над ростом благосостояния в обществе является недорогой и элементарной для выполнения статистической задачей, удержать этот вопрос на пике популярности не представляет большого труда, если только не отвлекать внимание общества другими еще более насущными темами.
§ 4. Политический плюрализм как организационно-правовая основа формирования условий для успешной реализации принципа разделения властей
Полноценная реализация принципа разделения властей как ключевой идеи гарантирования политической свободы за счет взаимного сдерживания центров власти, несомненно, является задачей, которую перед собой способны ставить достаточно зрелые государства с точки зрения развития политической культуры. Для примитивно устроенных в политическом отношении обществ постановка общих задач столь же незамысловата, поскольку в массе народа не существует глубокого понимания происхождения власти государственных органов и осознания должной степени их ответственности перед обществом (напр.: «лишь бы не было войны» или «было бы чем прокормиться»).
Расхожее суждение о том, что демократия дорого стоит, и ее могут себе позволить лишь богатые общества, легко опровергается многочисленными примерами из истории и современной практики. Множество малых наций на клочке неплодородной земли построили процветающие государства с высоким уровнем жизни, в то время как изобилующие природными ресурсами страны зачастую не отличаются достатком сколько-нибудь значительной части населения[40 - В этом смысл так называемого «парадокса изобилия»: «Казалось бы, нефтяное богатство, которым обладают эти страны, должно ощутимо способствовать их развитию. Однако на деле такие страны чаще всего демонстрируют слабый рост по сравнению с сопоставимыми странами, не имеющими запасов нефти, имеют более низкие значения индикаторов развития человеческого потенциала и более высокий уровень социальных и политических беспорядков и даже вооруженных конфликтов». См. в кн.: Многоликая коррупция: Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления /Под ред. Э. Кампоса и С. Прадхана; пер. с англ. М.: Альпина Паблишерз, 2010. С. 248.]. Богатство граждан – это не условие для становления демократии, а ее результат. Поэтому ценнейшим ресурсом в развитии демократических начал является совсем не экономический потенциал страны, а способность общества к политической самоорганизации.
Прямое отношение к этой черте развитой политической культуры имеет политический плюрализм. Эта категория в современном понимании фактического изобилия гражданских организаций политического активизма – явление несравненно более позднее, чем время английской и даже Великой французской буржуазной революции. Первые политические партии, профсоюзы, общественно-политические ячейки постепенно и с невероятным трудом выкристаллизовываются в течение всего XIX века, являясь плодом роста общественно-политического самосознания различных социальных, профессиональных, национальных и прочих общественных групп в странах Европы и Америки. Однако данное наблюдение о времени происхождения политического плюрализма касается именно правового института, достаточно однозначно понимаемого современным конституционным правом. Но ведь в основе данного института лежат установки, которые были известны задолго до появления хорошо организованных общественных формирований. В первую очередь эти установки связываются с набором конституционных прав первой волны их генезиса, особенно со свободой мысли и слова, собраний и союзов. Но и это еще не все, ведь до обретения ясности в понятиях, годных для обозначения первичных политических прав граждан, имело место вполне определенное качественное состояние развития общества. Именно оно в течение довольно продолжительного времени вынашивалось и продолжало существовать накануне появления первых конституций, более того, создатель теории разделения властей Ш. Монтескье имел возможность не только наблюдать это явление, но все его творчество в полной мере было его продуктом. Речь идет о ситуации общественно-политического брожения. Это основа, на которой пышным цветом произрастали идеи энциклопедистов и почва, на которой основывались политические реформы Нового времени.
Если противостояние различных социальных ценностей, а за ними поддерживающих их людей, неизбежно, а конфликты подобного рода представляют собой продуктивную основу общественно-политического развития[41 - О важной роли подобного рода конфликта в динамике развития политической системы см., напр.: Разделение властей: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. С. 84.], то требуется найти способ, который позволит лишить этот процесс наиболее уродливых, насильственных проявлений. Политический плюрализм, следовательно, представляет собой юридическую, конституционно-правовую конструкцию, которая позитивную для общественно-политического развития государства ситуацию приводит к цивилизованному виду, делая социальное брожение доступным для анализа, предсказуемым для развития системы политических отношений и пригодным для последовательного правового регулирования и контроля. Обеспечение мирного характера политической борьбы на этапе зарождения и артикуляции политических требований является важной чертой политического плюрализма. Однако на следующих этапах развития политического процесса данную идею обуздания социального конфликта поддерживает концепция смешанной республики при выражении социального баланса в формировании представительства народа во власти, а также и теория разделения властей, которая обосновывает режим постоянного диалога, а не насилия в общении центов власти. Как мы видим, политический плюрализм не одинок в деле поддержания цивилизованного политического взаимодействия, ведь этому в той или мере посвящены все основные категории конституционного права, связанные с организацией политической системы.
Поэтому политический плюрализм ценен тем особым эффектом, который не способна генерировать ни одна другая правовая конструкция. Указанное выше состояние общественно-политического брожения оказывается единственной надежной основой вызревания достаточно сложного для подлинного массового осознания и формулирования социального запроса на политическую законность. Только в результате общественно-политического дискурса, более или менее протяженного во времени и с устойчивыми правилами игры, начинает зарождаться зрелое отношение к темам, показывающим посылки, от которых зависит порядок вещей в политической и экономической жизни государства. Так появляется уважение к праву как универсальному регулятору отношений, наиболее ценному ресурсу для организованно развивающегося общества, которое строит свое развитие на основе рационалистических начал.
Как мы уже знаем, формирование устойчивого социального запроса на законность характерно для общества с доминирующим в социальной структуре средним классом. Но в отличие от идеи среднего класса как социально-экономической основы для закрепления в общественной повестке вопроса о политической свободе и в отличие от идеи разделения властей как ее базовой гарантии при структурировании системы государственной власти, политический плюрализм – это организационно-правовая сторона начального процесса артикуляции политических требований, важная для созревания в обществе качественной политической повестки и формирования механизмов взаимного политического общения на подступах к системе государственной власти. Более того, со временем наиболее активные и квалифицированные члены общественного сектора заслуживают право быть задействованными в процессе формирования системы органов власти в качестве основных независимых от кого бы то ни было участников. Важно, что три указанные выше категории способны приводить к полноценному эффекту лишь во взаимной связке. Разделение властей, укрепление среднего класса и политический плюрализм являются взаимными гарантиями друг для друга и выступают необходимыми элементами построения современного государства. Представляется, что именно таково соотношение трех базовых идеалов, на которых основывается наука моделирования устойчивой и самосовершенствующейся системы государственной власти.
Вслед за общим вопросом о месте политического плюрализма среди сходных равновесных категорий, требуется выяснить ряд принципиальных моментов, которые проливают свет на значение этого правового института и позволяют отмести некоторые заблуждения, затрудняющие его понимание.
Одним из серьезных промахов в отечественной дискуссии по поводу построения демократической политической системы можно считать отсутствие специального контроля над последовательностью и относимостью аргументов к проблематике текущего российского государственного строительства. Мы приводили в начале работы одно из высказываний, показывающих, что принцип разделения властей якобы не является обязательным для демократии, в отличие от того же политического плюрализма. Но ведь эта идея и в самом деле имеет весьма прочные основы в западной политологической литературе последних десятилетий. Например, по мысли С. Скэча: «Что касается политических ветвей власти, в современном мире друг другу часто противостоят не законодательная и исполнительная ветви, а политические партии, правящее большинство, которое контролирует и законодательную, и исполнительную власть, с одной стороны, и оппозиционное меньшинство – с другой. …Очень немногие аспекты политической теории, существовавшей во времена создателей [американской] Конституции, сейчас являются большим анахронизмом, чем их видение разделения властей на законодательную и исполнительную ветви…». Мы подчеркиваем, что степень и характер конкуренции между законодательной и исполнительной ветвями значительно варьируются. Конкуренция может и вовсе исчезнуть в зависимости от того, являются ли Палата представителей, Сенат и Президент разделенными или объединенными политической партией. Практическое различение разделенной или объединенной по партийному признаку власти часто оказывается важнее для предсказания и объяснения динамики отношений между ветвями, нежели конституционное различение последних[42 - Цит. по: Кененова И. П., Троицкая А. А., Шустров Д. Г. Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях: Учебное пособие. М., 2015. С. 480–481.].
Похожие коннотации можно обнаружить в словах не менее именитых авторов. Например, сходный порядок мыслей позволил утверждать М. Дюверже: «степень разделения властей гораздо больше зависит от партийной системы, чем от положений, записанных в конституциях» и «реальное разделение властей есть, следовательно, результат взаимодействия партийной системы и конституционных норм»[43 - См.: Дюверже М. Политические партии / Пер. с фр. М.: Академический Проект, 2002. С. 474.].
Можно согласиться с тем, что в странах Западной Европы и Северной Америки, где принцип разделения властей проводился в жизнь последние два столетия, он уже выработал значительную часть своего полезного ресурса. Необходимость установления баланса центров концентрации политической мощи в этих обществах не подвергается сомнению, а политическая свобода, ради которой Монтескье и обосновывал идею разделения властей, стала настолько укорененным элементом политического быта, что она принимается даже не просто как некая аксиома, а как данность подобно воздуху, о которой нет смысла говорить, поскольку она есть и никуда не денется. Иными словами, если практический эффект центральной категории процесса организации системы власти стал в этих государствах ее имманентной чертой, то современные западные авторы вполне могут порассуждать о том, чтобы изрядно обветшавшие для этих правопорядков правовые конструкции отправить в музей. Но даже при этом надо помнить, что речь идет лишь о доктринальных дискуссиях, ведь конституции указанных стран пока не спешат избавляться от принципа разделения властей как устаревшего.
Однако для российской науки гораздо важнее, что такой схоластический перенос аргументов западной политологической дискуссии на российскую почву находит признание не потому, что наше государство подобно западным странам глубоко адаптировало идею политической свободы, в связи с чем принцип разделения властей может быть не нужен, а совсем по другой причине, по обратной. Сложно за этим скрыть официозную попытку оправдания некоего особого содержания конституционных идеалов, которые характерны нашей стране как специфической цивилизации, способной порождать и вдыхать новые смыслы в чуждые нашей специфике, хотя и универсальные международно признанные, правовые категории. На уровне конституционного права и политической практики принцип разделения властей в России реализовывался, как мы подсчитали ранее, около полугода между двумя революциями – в 1917 году и начиная с 1990 года по наше время. Поэтому, если сравнить продолжительность нашего демократического конституционного процесса со странами, принявшими свои первые конституции в конце XVIII в., то, конечно, мы от них отстаем. Вряд ли в таких условиях стоит пренебрегать вниманием к принципу разделения властей и искать в зарубежных правовых дискуссиях подтверждения, которые к нам не могут относиться.
Иными словами, достаточно очевидно, что политический плюрализм не может заменить принцип разделения властей, поскольку связан с совершенно другим блоком целей. Поэтому, при попытке направить его на выполнение несвойственной ему задачи, он не только не реализует своего предназначения, но исказит порядок вещей в той области, которая управляется другой конституционной идеей.
Следующий, достаточно проблемный, вопрос нашей научной дискуссии связан с поиском верных акцентов в отражении содержания политического плюрализма как конституционно-правовой категории. Исходной точкой отсчета, которую недопустимо игнорировать, является специальная ст. 13 из главы об основах конституционного строя действующей российской Конституции, прямо посвященная политическому плюрализму. Она устанавливает основные параметры дискуссии о содержании политического плюрализма, которые предотвращают возможность исказить или вовсе элиминировать соответствующие ей правовые идеалы. Так, при буквальном толковании ст. 13 политический плюрализм рассматривается Конституцией как ситуация многопартийности, многообразия равных перед законом общественных объединений, которые существуют на самостоятельной идеологической основе и, исходя из запрета на установление государственной или обязательной идеологии, государство не должно предпринимать шагов по вмешательству в процесс формирования общественными структурами политических представлений и идеалов, если, конечно, они не выходят за рамки закона.
Представляется, что уже из этой общей нормативной постановки вопроса вытекает несколько вполне очевидных и довольно актуальных практических следствий.
Во-первых, фактическое многообразие политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества должно быть результатом их собственной эволюции; сложности становления и взаимодействия друг с другом они должны испытать, развиваясь независимо, в отсутствие грубого вмешательства со стороны государства. Если же образ многопартийности рожден не социальным компромиссом, а благодаря политике «сверху», особенно формируемой представителями какой-то доминирующей в обществе политической силы, то ясно, что данный результат нерелевантен реальному общественному запросу и не отражает существующего в обществе баланса ценностей, поэтому он лишен смысла и не оправдывает затраченных усилий.
Во-вторых, законодательство, посвященное различным институтам гражданского общества, по тем же причинам не должно иметь вид административных циркуляров. Подавляющая часть отношений в рамках общественного сектора вполне способна быть урегулированной корпоративными нормами. Это связано со спецификой статуса, отсутствием особых ресурсов и определенным уровнем задач, довольно непритязательным в подавляющем большинстве случаев с точки зрения оказания реального влияния на политическую систему. Требования к общественным формированиям не должны по своему характеру быть такого же рода, что и к государственным органам или коммерческим юридическим лицам, для того чтобы не погубить искреннюю инициативу граждан в оказании посильной добровольной помощи людям, которых они считают незаслуженно обойденными судьбой или вниманием властей.
В-третьих, инспирированная государством попытка построения централизованных институтов, объединяющих общественную сферу ради любых целей, будь то поиск продуктивных инициатив, установление организованных связок общества и власти, акселерация общественной сферы, контроль над ее надлежащим развитием и т. д., не помогает становлению развитого общественного сектора, а только способствует зависимости от государства и пассивному иждивенчеству. Общественные активисты, которые решили посвятить свою жизнь решению различных социальных и прочих проблем, вполне способны найти формы совместной кооперации и взаимной поддержки без дополнительных бюрократических подпорок, которые если что-то и усиливают, так это слабость общественных формирований[44 - По этому поводу можно привести весьма любопытное наблюдение авторов крупной монографии по вопросам политического плюрализма: «Режимы, стремясь к легитимности, зачастую становятся инициаторами процесса реконструирования опосредований, выводя их за рамки полуполитических, учрежденных государством «бюрократических междусобойчиков или официальных выразителей социальных интересов», не сумевших на деле подменить собой социентальные группы давления. В результате, члены оппозиции оказываются перед выбором: проявить либо «слабоумие» и отказаться от той или иной степени социальной автономии просто потому, что она является дарованной и даже принимается правительствами, либо «оппортунизм» слишком быстрого принятия ограниченной автономии, предопределяющей вступление в сотрудничество без предварительного изучения того, каковы в данном случае реальные возможности демократизации. Альтернативой и тому, и другому представляется попытка организовать и защитить новую сферу гражданского общества не в качестве опосредования, а саму по себе». См.: Коэн Д. Л., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. Пер. с англ. / Общ. ред. И. И. Мюрберг. М.: Из-во «Весь Мир», 2003. С. 85.].
В-четвертых, содержание политического плюрализма состоит не в формальном многообразии общественных институтов, а в том, чего они, даже будучи фактически совсем немногочисленными, способны достичь в своем общении с государственной властью. И вряд ли акцент на организационном многообразии ст. 13 Конституции РФ может показать как-либо, что этого не имеется в виду. Сам по себе термин «политическое многообразие», местонахождение нормы о нем среди основ конституционного строя, а также однозначное отнесение его гарантий в ст. 29–31 к числу политических прав граждан, явно указывают на то, что в нем есть смысл не в связи с его отделением от государства, но в связи с его влиянием на органы власти.
Наконец, еще один момент, который бы стоило отметить особо, связан с тем, что политический плюрализм имеет отношение не только к политическим партиям и общественным объединениям как двум основным разновидностям институтов гражданского общества, прямо упомянутым в ст. 13 Конституции РФ, но и к любым другим формам гражданского активизма, коль скоро они касаются общественно-политической сферы. В этом смысле очень редко в контексте политического плюрализма рассматриваются средства массовой информации. Признается в основном, что они достойны упоминания в контексте идеологического многообразия, что должно находить выражение в их количестве, качестве и тематике. Однако средствам массовой информации (СМИ) принято отказывать в политическом плюрализме как составляющей их организационной свободы и независимости. Получается, что политические партии и общественные объединения могут претендовать как на организационную, так и на идеологическую самостоятельность и независимость от государства. А СМИ – только «средство», и они в этом смысле являются лишь отражением чей-то иной активности, как правило, государственной или коммерческой, это не более чем форма. И хотя следует признать, что такому отношению есть хоть и неубедительная, но легальная основа в авторитетном прежде Законе о СМИ 1991 года[45 - См.: статья 2 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (в ред. от 02.07.2013) «О средствах массовой информации». Российская газета. № 32. 08.02.1992.], оно совершенно не учитывает, что не только владелец активов СМИ, но его коллектив вполне может ощущать себя и являться фактически самостоятельным участником общественного диалога. Разумеется, СМИ – это сложный комплексный институт с точки зрения организации системы отношений, где пересекается множество правовых механизмов различных отраслей, да и тематически он проявляет себя не только в общественно-политической сфере, поэтому применительно далеко не ко всем СМИ, вопросы их особого статуса могут рассматриваться в контексте ключевых политико-правовых категорий. Однако общее невнимание к назначению и роли СМИ в системе гарантий политического плюрализма привело сегодня к довольно грубо упрощенному варианту системы регулирования, в котором не устранены такие фундаментальные перекосы, как, например, чрезмерная активность государства в информационной сфере в качестве автора или отрицание идеи публично-правового (общественного) вещания, характерной для большинства современных развитых демократий[46 - См. напр.: Федотов М. А. Право средств массовой информации в Российской Федерации. М.: Межд. отношения, 2002; Обсуждение проектов закона о СМИ. М.: Институт проблем информационного права, 2003. С. 117.].
Следующая достойная внимания проблема, на которой здесь имеет смысл специально остановиться, связна с тем, в какой именно степени общественные союзы, населяющие пространство «третьего сектора», могут оказывать воздействие на систему государственной власти не только опосредованно через артикуляцию релевантного социального запроса, но и посредством прямого участия в формировании различных частей государственного механизма. В первую очередь, необходимо отметить, что указанная постановка вопроса в дискуссии о политическом плюрализме является совершенно вторичной, второстепенной по отношению к базовым гарантиям независимости от государства и самостоятельности общественной сферы. Здесь она упоминается лишь потому, что позволяет обратить внимание на интересный аспект влияния образа политического плюрализма на органический дизайн системы государственной власти.
Итак, после решения задачи укоренения практики политического плюрализма, формирования массовых и авторитетных игроков общественной сферы (всех доступных организационных форматов), на независимость которых не покушается государство, можно разобрать следующий слой более тонких, мелких и вторичных элементов инфраструктуры общественного сектора. Как формулируется задача на этом этапе? Если в построении общественной сферы есть что-то, что может оказать помощь в демократизации политической системы помимо самого факта плюрализма, то это помощь может быть принята.
Такую закономерность мы обнаруживаем применительно к деятельности политических партий, как единственного по существу вида институтов гражданского общества, которому официально позволено проявлять себя в формировании органов власти в связи с их участием в избирательных кампаниях в качестве самостоятельных субъектов или в лице выдвинутых ими кандидатов на выборные посты. Считается, что данная привилегия политических партий была заслужена ими в связи с тем, что в отличие от прочих объединений, они выполняют значительно более строгий набор условий в своей деятельности (по численности, финансированию, общенациональному характеру создания и пр.), но более важно, что с содержательной точки зрения они формулируют не какой-то сегмент общественно-политических идей, а претендуют на выражение в своих партийных идеологиях всего спектра мнений об общественном развитии. Другие виды институтов гражданского общества лишены возможности оказывать столь непосредственное линейное воздействие на систему органов власти. И это одна из основных причин, по которой в рамках избирательного законодательства их влияние не так заметно: в отличие от политических партий они не участники процесса формирования органов власти, а в лучшем случае – временные ассистенты.
В этом смысле легко объяснить, почему вопрос влияния партийной системы на политическую – столь широко освещаемый вопрос в западной политологии. Основной способ, не повреждая ценностного ядра законодательства о различных видах общественных формирований, которое касается гарантий политического плюрализма, развить вторичное регулирование уже в связи с воздействием на систему органов власти, сформировать избирательную систему определенным образом.
Как отмечает Г. В. Голосов: «Наиболее общее описание последствий того или иного выбора было дано еще Морисом Дюверже. Как отмечал ученый, пропорциональное представительство ведет к системе многочисленных негибких независимых (т. е. не вступающих в коалиции) и стабильных партий; система абсолютного большинства ведет к системе многочисленных гибких независимых и относительно стабильных партий; система относительного большинства ведет к дуалистической системе с чередованием независимых стабильных партий. К этому можно добавить, что принцип пропорциональности поощряет малые партии, пользующиеся равномерной поддержкой на всей территории страны, а принцип большинства – малые партии с территориальными базами поддержки. Крупные партии сильнее выигрывают от систем большинства, чем от пропорциональных систем. Но хорошо организованным и сплоченным партиям, независимо от степени их поддержки в обществе, принцип пропорциональности создает более благоприятную «среду обитания»»[47 - Голосов Г. В. Сравнительная политология: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: Издательство Европ. ун-та в С.-Петербурге, 2001. С. 214–215.]. Таким образом, избирательное законодательство способно повлиять на образ многопартийности, поскольку ставит перед политическими партиями в рамках избирательного процесса, как наиболее важной фазы их существования, совершенно различные тактические задачи. Однако, как мы отметили ранее, нас интересует здесь не возможность программирования в законодательстве образа многопартийности, а то, как он способен повлиять на органическую систему государственной власти. Какие же тогда вопросы формирования избирательной системы могут нас интересовать прежде остальных?
Можно было бы поставить вопрос таким образом: в любом государстве с преобладанием сверхцентрализованной исполнительной власти (т. е. склонным к авторитарной модели политического режима) очевидна необходимость поступательного дрейфа в сторону парламентской республики. Отметим, что не к ней, а именно «в ее сторону». Ведь парламентская республика в условиях отсутствия развитой партийной системы и гражданского общества легко способна привести к концентрации власти под эгидой не главы государства, а уже Премьера, который может возглавлять правительство неограниченное время на абсолютно легальной основе, что в этом случае совершенно не будет противоречить духу конституционной традиции.
Между тем, представляется, что возможности влияния партийных систем на модели органов власти сильно ограничены. Например, таким способом невозможно запрограммировать форму республики: два самых характерных варианта двухпартийной системы (где, согласно Дж. Сартори, остальные партии не мешают этим двум править) – это США и Великобритания, т. е. самые классические варианты соответственно президентской и парламентской формы правления. В частности, по этой причине эти два вопроса (политический плюрализм и форма республики) образуют и совершенно разные наборы характеристик государства в теории государства и права, связанные, соответственно, с политическим режимом и формой правления.
Иными словами, приближение к парламентской республике – это не вопрос количества партий, через систему партий невозможно напрямую сконструировать форму республики. Вместе с тем, избирательная система может способствовать формированию такой партийной системы, которая, в свою очередь, будет оказывать ощутимое воздействие на создание в парламенте больших устойчивых фракций, способных взять на себя формирование максимально ответственного, партийного правительства. Последнее важно еще и потому, что в парламентской республике правительство обладает значительно большей легитимностью, чем при формировании этого института в президентских и смешанных республиках, поскольку министрами становятся функционеры, известные избирателям еще и по парламентским выборам, т. к. там они обычно имеют ярко выраженную партийную привязку. Технические правительства, формируемые на закрытой бюрократической основе в большом числе президентских и смешанных республик, по определению не могут иметь какой-либо самостоятельной роли в системе общих политических отношений. А этот факт негативно влияет на идею полицентричности власти, взаимного баланса и сдерживания, поскольку просто выводит правительство из системы политических отношений, превращая его в сервильного технического администратора.
Собственно, аналогичный эффект может быть достигнут по существу в случае, когда правительство превратится в сервильного администратора, исполняя теперь волю премьера как лидера партии в парламентской республике, а не волю президента в президентской. Однако если в России не отказываться от идеи президента как главы государства, что является все же крайне маловероятным сценарием в силу непререкаемой исторической традиции, такой риск не возникнет. Постепенная трансформация сверхцентрализованной смешанной республики к смешанной республике с выраженными чертами парламентарного типа правления – это следующая логичная фаза эволюционного политического развития нашей страны с точки зрения идеи маятника, цикличности исторического развития[48 - О цикличности процесса адаптации партийно-политических систем см.: Разделение властей: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. /Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. С. 96–97.]. Отметим, что это может иметь место именно при эволюционном развитии, поскольку в ином случае мало что можно прогнозировать.
Итак, как мы увидели выше, все же на уровне дизайна партийной системы можно хотя и не сделать неизбежным тренд на определенную форму республики, но сформировать некоторые организационные основы для прочных фракций в парламенте и как следствие, ответственного политически значимого правительства. Как же добиться, чтобы в парламенте сформировалось минимальное число конкурирующих фракций? Здесь может быть два основных рецепта: либо через построение двухпартийной системы, либо через создание многопартийной системы с малым числом крупных партий, допускающей, возможно, и их периодическую ротацию на очередных выборах. В самом общем виде формированию двухпартийной системы способствует мажоритарная избирательная система относительного большинства, а для второго варианта партийной системы необходима пропорциональная избирательная система с относительно высоким избирательным порогом. Собственно, именно эти модели и действуют сегодня в России. Поэтому, если очистить их в законодательстве от чуждых указанной идее наростов в виде различных механизмов управления ходом выборов, характерных по своей методологии больше административному законодательству, то этот механизм вполне может заработать конструктивно, прокладывая собой мягкий путь постепенной политической эволюции в нашей стране.
Несмотря на то, что несвязанную смешанную модель избирательной системы на выборах в законодательные органы государственной власти, к которой мы, судя по всему, снова возвращаемся[49 - См., напр.: п. 7 ст. 87 Федерального закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 740; пункт 4 ст. 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.], Дж. Сартори именовал «шизоидной»[50 - Голосов Г. В. Указ. соч. С. 211.], представляется, что она вполне отвечает задаче, которая стоит перед нашей политической системой в настоящее время. Возможно, такая избирательная система и лишена юридической красоты в сравнении с близкой системой, применяемой на выборах в немецкий Бундестаг[51 - Котегова М. А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт. Ижевск, 2007. С. 56.], но если эта красота оборачивается против простоты, придающей в нашем обществе больше легитимности итогам выборов, то это можно пережить. В конце концов, наиболее серьезные проблемы российских выборов связаны совершенно не с этим. Таким образом, избирательное законодательство может быть использовано для построения такой партийной системы, которая способствует развитию черт, больше характерных для парламентской формы правления.
Безусловно, без хотя бы более или менее скромной конституционной корректировки модели формирования правительства, которая могла бы придать ему черты органа, политически ответственного перед парламентом[52 - См.: Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: Институт права и публичной политики, 2008.], сложно будет говорить о каком-то прорыве в обозримом будущем. Но в целом вряд ли можно сомневаться, что это правильное направление нашей политической эволюции.
В качестве общего заключения можно указать на выявленное соотношение главных идей, лежащих в основе науки моделирования системы государственной власти. Социально-экономическую основу устойчивого политического порядка составляет средний класс, который благодаря своему превалированию в социальной структуре общества удерживает в политической повестке требование обеспечения законности как гарантии его благосостояния.
Укреплению социальной основы способствует и реализация идеи смешанной республики, которая позволяет всем социальным срезам общества во всех типах и уровнях власти видеть представителей и защитников из своей среды. Организационно-правовой базой развития политической культуры, которая способствует выработке зрелой политической повестки и донесению ее до власти, является политический плюрализм. В отсутствие механизма воспроизводства ситуации общественно-политического брожения, контролируемого общественного конфликта, общество не способно вырабатывать, а государство идентифицировать релевантные запросы для текущего развития политической системы. Наконец, вслед за созданием социально-экономической и организационно-правовой основы завершающей фазой формирования стабильного и предсказуемого политического порядка является закрепление механизма разделения властей, предназначенного для взаимного сдерживания различных центров власти ради обеспечения политической свободы. Подчеркнем, что указанные идеи способны работать лишь во взаимной связке, поскольку являются друг для друга органичной гарантией. Только объединение в рамках последовательного и длительного политического процесса реализации этих основных идей способно привести к построению продуктивной, предсказуемой и долговечной модели государственной власти.
Глава 2. Конституционно-правовые проблемы модели организации власти в Российской Федерации (С. А. Авакьян)
§ 1. Публичная власть как воплощение народовластия в России
Концепция власти в Российской Федерации строится на ее принадлежности в полном объеме народу России. Такой подход к власти отражает Конституция РФ. Наиболее ярко это закреплено в ч. 1 ст. 3 Конституции, она гласит: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Более того, Основной закон исходит из того, что народ является не только «обладателем» власти, он также и сам принимает участие в ее осуществлении. В части 2 ст. 3 записано: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Приведенные формулировки наводят на мысль о том, что власть народа в нашей стране – это политическая власть, представленная такими ее разновидностями, как государственная власть и власть местного самоуправления. В принципе ставить под сомнение такую трактовку нельзя – власть как категория руководства, организации управления непременно связывается с объектом воздействия, а им являются политико-государственные публичные дела, в т. ч. и в их территориальном разрезе. Так, в масштабах страны – это федеральные государственная собственность, финансовые ресурсы, транспортные артерии, правовая основа всех процессов и т. д. В масштабах конкретного субъекта Российской Федерации, а также муниципального образования – это управление данной территорией, использование ее богатств, организация жизни граждан особенно строительством объектов инфраструктуры, включая жилые дома, школы, медицинские учреждения, торговые комплексы и т. д. Отсюда и ориентация Конституции на подобную реальность – и народ в целом, и формируемые им органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют свои властные задачи для нормальной организации жизни не только конкретных граждан (хотя это архиважно), но соответствующих территориальных комплексов.
Вместе с тем, по мере создания демократической организации власти народа все в большей мере заявляет о себе еще один фактор, и он неуклонно становится ее (власти) компонентом – это самоорганизация граждан, которая проявляется наиболее отчетливо в таких направлениях:
а) в виде создания групп и объединений по своим интересам, включая и цели влияния (воздействия) на названные выше органы государственной власти и органы местного самоуправления (политические партии, иные общественные объединения, группы по интересам и т. д.);
б) в виде организационных средств самовыражения и прежде всего влияния на общественно-политическую ситуацию в стране, на конкретной территории (демонстрации, шествия, митинги и т. п.);
в) в виде организационно как будто бы индивидуального, но на деле превращающегося в массово-коллективное влияние на процессы формирования и принятия решений компетентными государственными и муниципальными органами (в виде обсуждения проектов законов и иных нормативных правовых актов, публичных слушаний, проявления инициатив и направления их на интернет-сайты для публичного обсуждения и т. д.).
Учет этого фактора, а по мере роста масштабов превращение его в компонент осуществления власти народа дает основания для качественного расширения характеристик публичной власти. Автор этих строк уже давно пришел к выводу о том, что власть народа в Российской Федерации – публичная власть – представлена тремя организационными формами: а) государственная власть; б) общественная власть; в) власть местного самоуправления как смешанная общественно-государственная (или если угодно, государственно-общественная – с учетом того, какие элементы являются ключевыми в том или ином институте) власть[53 - См. об этом из последних публикаций: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2-х т. Т. 1. М.: Норма, 2014. С. 357–362.].
Включение общественной власти в структуру политической власти народа в России имеет глубокий смысл.
Во-первых, тем самым подчеркивается, что общество существует как самостоятельная субстанция. Именно в нем живет личность. У общества есть много таких правил бытия, которые формируют, воспитывают индивида. Обычаи, сознание окружения – это одна сторона вопроса. Она заставляет личность постепенно становиться частью общественного коллектива, считаться с ним, так или иначе соблюдать правила совместного бытия. Это тоже своего рода «власть», и хотя мы ставим данное слово здесь в кавычки, однако каждый знает, насколько сильное влияние все сказанное оказывает на человека. А такое влияние – это, собственно, и есть власть как сила общественного воздействия, а к чему-то и понуждения. Кстати, в плане избирательной системы и качеств депутатов и иных выборных лиц этот аспект имеет (должен иметь) прямое отношение.
Во-вторых, в той же среде, но своими средствами на формирование личности оказывает свое влияние и государство. Оно приучает человека – в чем-то ненавязчиво, в чем-то более жестко – к определенному поведению, выполнению обязанностей и т. п.
В-третьих, обе составляющие достигают своих задач в тесном переплетении. Государство (если им руководят умные правители) опирается на общественные устои и не мешает их существованию и воздействию на личность. Общество помогает государству, но во многом опирается и на его содействие.
В-четвертых, общество все-таки имеет право как на самостоятельное «житие», так и на воздействие на государство. Полагаем, что именно данное обстоятельство должно быть одним из ключевых в выделении общественной власти в структуре публичной власти. Речь идет не о том, чтобы общество обособить от государства; власть общества в отношениях с государством мы видим именно в том, что было сказано чуть выше – через общественные институты помогать государству и оказывать влияние на него. Все в совокупности может быть названо консультативной демократией; как видим, речь идет не о подмене государственной власти общественной, а о сочетании и использовании возможностей каждой разновидности власти. Об этом и должны помнить выборные лица, прежде всего депутаты представительных органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку они как раз больше других в состоянии связывать обе линии публичной власти.
§ 2. Проблема разделения властей
Принцип разделения властей после его «изобретения» стал объектом сотен публикаций за прошедшие века. И, казалось бы, ничего тут нового не придумаешь. Главные устои данного принципа состоят в том, что в управлении государственной жизнью он может проявляться в таких главных аспектах:
1) разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной, и разграничение полномочий между ними;
2) разделение властных функций по уровням вертикали системы государственных органов.
В действующей Конституции Российской Федерации принцип разделения властей отражен в ст. 10, она гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Обратим внимание на то, что Конституция РФ исходит из того, что у нас единая «государственная власть» (эти слова использованы в ст. 10 в единственном числе), значит, при широком употреблении в литературе словосочетания «разделение властей» речь идет о «разделении власти». И по существу разделены «органы» этой единой власти.
Отметим далее, что по ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей распространяется лишь на государственную власть и ее органы. Взаимосвязанным рассмотрением ст. 10 и 11 Конституции РФ можно уяснить, что разделение властей распространяется как на органы государственной власти Российской Федерации, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, т. е. внутри данных систем, организационно обособленных друг от друга. Но в обеих статьях ни слова не сказано о разделении по уровням государственной власти – Российской Федерации и субъектов РФ. И тем более создатели Конституции 1993 года не видели возможности использовать принцип разделения властей в системе органов местного самоуправления либо не представляли, как это может выглядеть на данном уровне.
Говорить о какой-то недоработке в данном случае не приходится, поскольку творцы текста нового Основного закона имели перед глазами прежнее регулирование: при внесении 21 апреля 1992 г. изменений и дополнений в Конституцию 1978 года был отражен принцип разделения властей в обоих названных аспектах, т. е. включая и уровни публичной власти. Статья 3 в новой редакции гласила, что система государственной власти в Российской Федерации основывается на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и местным самоуправлением. Придирчиво подходя к этой норме, здесь тоже можно найти изъян – если сказано, что на новых началах строится система государственной власти в РФ, выходит и местное самоуправление было частью государственной власти, между тем как раз в тот момент его всячески «отрывали» от государственной власти.
Кстати, в конституциях некоторых республик в составе Российской Федерации, подготовленных в тот же период, второй аспект (вертикаль в разделении властей) также был отражен. Так, в ст. 5 Конституции Республики Удмуртия 1994 года сказано, что государственная власть в Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Удмуртии. То же самое записано в ст. 7 Конституции Республики Хакасия 1995 года. А в ст. 6 Конституции Республики Ингушетия 1994 года говорится, что здесь государственная власть осуществляется на основе разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти, а также разграничения полномочий между республиканскими и местными органами власти.
В системе местного самоуправления принцип разделения властей официально не применяется, но реально все равно различаются представительные (думы, собрания) и исполнительные органы (в лице главы муниципального образования и местной администрации) местного самоуправления. Если Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года подразумевал такое различие, то пришедший ему на смену одноименный Федеральный закон 2003 года не только использует понятие представительного органа, но и прямо называет местную администрацию исполнительно-распорядительным органом.
Итак, в наши дни есть все основания распространять принцип разделения властей на такие две ветви публичной власти, как государственная власть и местное самоуправление. Вместе с тем и реальная практика, и конституционно-правовые размышления нового времени позволяют думать о расширении понятийного аппарата и соответственно компонентов государственной власти. В частности, если референдум проводится по принятию новой конституции, если в связи с этим созывается Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции РФ), их ведь не назовешь законодательной властью, скорее это будет учредительная ветвь государственной власти. В литературе неоднократно ставится вопрос о том, что Президента РФ нельзя включать в триаду законодательной, исполнительной и судебной власти, это отдельная и самостоятельная ветвь – президентская власть. Прокуратуру Российской Федерации на основе прежней редакции Конституции РФ многие отделяли от судебной власти; тем более для этого есть основания теперь, когда по поправке 2014 года глава 7 Конституции именуется «Судебная власть и прокуратура». Также широко обсуждаются в литературе вопросы о введении наименований избирательной власти, контрольно-надзорной власти и финансовой власти для соответствующих систем государственных органов. Кстати, с теорией разделения властей плохо сочетается распространившееся в нормотворчестве введение наряду с категорией органов «государственной власти» также понятия «государственные органы».
Как быть с третьей ветвью публичной власти – общественной властью? Прежде чем ответить на данный вопрос, обозначим суть принципа разделения властей: 1) каждая ветвь (каждый уровень) власти занимается своими, юридически порученными ей (ему) делами; 2) ветви (уровни) власти самостоятельны, не имеют права вмешиваться взаимно в деятельность и подменять друг друга; 3) каждая ветвь (каждый уровень) власти обладает средствами воздействия на другие ветви (уровни) власти, чтобы они принимали решения, в которых у данной ветви (данного уровня) власти есть интерес, и чтобы обеспечивался баланс властей, а также соблюдалась законность в их деятельности.
В итоге, если исходить из того, что разделение властей есть наличие собственной «ниши» деятельности у любой ветви, самостоятельность каждой ветви, невмешательство в функционирование других ветвей, воздействие на них и испытание на себе их влияния, то есть все основания включить в систему разделения властей также общественную власть и масштабно подходить к категории разделения властей.
Обобщая все сказанное, предлагаем видеть новый этап в развитии теории разделения властей со следующими чертами[54 - См.: Авакьян С. А. Указ. соч. С. 381.]:
1) хотя разделение властей в первую очередь является категорией государства и государственной власти, в принципе надо видеть разделение властных возможностей в управлении государством и обществом, должны быть пределы участия государства в управлении обществом и пределы вмешательства общественных структур в управление государством;
2) разделение властей в государстве предполагает не существование многих видов государственной власти, а наличие единой государственной власти, исходящей от народа, и ее ветвей; это означает, что в строгом смысле слова надо говорить о разделении «власти», а не о разделении «властей»;
3) единая государственная власть не только исходит от народа, но и предполагает его участие в осуществлении власти; таким образом, разделение властей в государстве включает непосредственное народовластие и осуществление государственной власти специальными органами государства;
4) к традиционным законодательным, исполнительным и судебным органам в системе разделения властей могут быть добавлены другие органы и механизмы государственной власти (государственные органы) – учредительная власть, глава государства, органы прокуратуры, избирательные комиссии, банковско-финансовые органы и др.;
5) в государстве существует не только горизонтальная, но и вертикальная система разделения властей, она включает в себя разделение властных функций между органами центра, регионов и местного самоуправления;
6) разделение властных функций существует не только в системе государственной власти, но и в местном самоуправлении – на этом уровне решение вопросов распределяется между населением и различными органами местного самоуправления;
7) разделение властей должно включать и обособление функций, задач и полномочий внутри системы однотипных органов. Для примера: хотя Государственная Дума и Совет Федерации являются частью такой ветви власти, как законодательная власть, и вместе составляют Федеральное Собрание Российской Федерации, у каждой палаты есть обособленные полномочия, теория и практика формирования и деятельности. Если одна палата что-то не делает, это может стать тормозом и для деятельности другой палаты. Активность одной палаты может дать видимость активности парламента в целом, но такого рода иллюзия не затемняет роль каждого звена парламентской структуры. И тем более каждая палата может быть, образно говоря, связывающей инстанцией для другой палаты. На это обращал внимание еще Монтескье, рассуждая о государственном устройстве Англии: «…вот основные начала образа правления, о котором мы ведем речь. Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга (выделено мной – Авт.) принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая, в свою очередь, связана законодательной властью. Казалось бы, эти три власти должны прийти в состояние покоя и бездействия. Но так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут вынуждены действовать согласованно»[55 - Монтескье Ш. О духе законов: Избранные произведения. М., 1955. С. 298.].
Разумеется, речь не может идти об обособлении палат друг от друга и тем более об их противостоянии, хотя в парламентской практике иных стран такое встречалось; да и у нас между палатами имели место недоразумения, когда Совет Федерации был склонен считать себя более квалифицированной инстанцией в законодательном процессе, выправляющем огрехи и недоработки слабо (по мнению отдельных членов Совета Федерации) подготовленной нижней палаты. Депутаты Государственной Думы все же дали отпор таким утверждениям представителей Совета Федерации, да и работа самой Думы со временем более или менее выровнялась. Но все же фактор раздельного выполнения палатами их назначения, в т. ч. и объема полномочий, продолжает оставаться актуальным.
Определенное проявление разделения властей характерно и для других однотипных систем государственных органов. В частности, оно имеет (должно иметь) место внутри исполнительной власти, где, кстати, очень не всегда соблюдается и может отрицательно влиять не только на выполнение государственных функций, но и на обеспечение прав и свобод граждан. Сошлемся для примера на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1992 г. «По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР»», в котором Суд подчеркнул, что разделение и взаимное сдерживание (выделено мной – Авт.) служб государственной безопасности и внутренних дел обеспечивает конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти. Названный Указ, отметил Конституционный Суд, объединяя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов РСФСР, содержание которых обеспечивает соблюдение установленного в Российской Федерации разделения властей, создает систему сдержек и противовесов, направленных, в конечном счете, на охрану конституционных прав и свобод граждан, конституционного строя в целом[56 - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 6. Ст. 247.].
В определенной мере о разделении власти можно говорить и при создании различных судебных систем. Так, при возможности создания судебного конституционного контроля либо в качестве отдельной системы, либо как подразделения внутри судов общей юрисдикции наша страна предпочла первый вариант, тем самым установила разделение власти внутри судебной системы. Прежняя практика раздельного Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ также означала определенное разделение задач между двумя высшими судами страны. При слиянии в 2014 году Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ звучал аргумент: необходимость преодоления неодинаковости их позиций по отдельным судебным проблемам. Однако думается, данный фактор может быть основой, как для негативной, так и позитивной роли обеих судебных инстанций;
8) разделение властей предполагает не только распределение функций и полномочий между субъектами властной деятельности, но и систему их взаимного влияния, т. е. сдержек и противовесов. Этот фактор должен быть решающим при создании тех или иных систем публичной власти: необходимо предусмотреть возможности их влияния на иные властные институты и, в свою очередь, воздействия на них с разных сторон.
§ 3. Виды властных функций
Для российской модели организации публично-политической власти особенно важны вопросы о видах властных функций и о субъектах их осуществления, т. е. о тех институциях, которые в силу нормативного правового установления вправе и обязаны выполнять такие функции.
Виды властных функций достаточно типичны, они принадлежат большинству властных институтов, другое дело, что осуществление таких функций обычно наполнено разным объемом и отличается своеобразием для тех или иных участников властной деятельности.
Обобщенно можно назвать такие виды властных функций:
– нормотворчество (правотворчество);
– руководство и управление общественно-политическими, народнохозяйственными и социальными процессами;
– распоряжение собственностью, материально-финансовыми ресурсами;
– контрольная и (или) надзорная деятельность.
Естественно, что деление властных функций может быть и более дробным, все зависит от вида органа, его конкретного предназначения. И еще, приведенная последовательность функций не означает их степени важности. Прежде всего, это относится к нормотворчеству (правотворчеству). Пожалуй, лишь по отношению к законодательному органу государственной власти – да и то в общегосударственном масштабе – можно говорить о том, что это его главная функция, и по конституции государства он обычно именуется законодательным (либо законодательным и представительным) органом государственной власти. Но реально не только законотворчеством и законодательной деятельностью занимаются Государственная Дума и Совет Федерации – палаты российского парламента. Конкретно этим органам можно приписать также следующие функции: общее представительство народа; участие в верховном руководстве делами государства; формирование или участие в формировании других государственных органов; парламентский контроль; объединение деятельности всех нижестоящих парламентских органов (представительных органов власти), оказание им помощи, обобщение лучшего опыта парламентаризма в стране.
Что касается других государственных органов, нормотворчество большинству из них присуще, но ставить его на первое место вряд ли стоит. Зачастую оно выглядит как бы реализационным средством для других функций органа. Например, Президент Российской Федерации имеет право по Конституции РФ (ст. 90) издавать указы и распоряжения. Но это не его самоцель, а способ осуществления других властных функций – руководства внутренней и внешней политикой государства, обеспечения прав и свобод граждан и др. То же самое можно сказать о Правительстве Российской Федерации.
В некоторых странах у главы государства есть права на издание актов с силой закона. Так, по Конституции Казахстана (ст. 45, 53, 61) Президент издает законы на основе решений Парламента по вопросам войны и мира, а также указы, имеющие силу закона, в случае если он определил срочность рассмотрения проекта закона Парламентом (в течение месяца), однако Парламент не исполняет данное требование Президента[57 - См.: Избранные конституции зарубежных стран: Учебное пособие /отв. ред. Б. А. Страшун. М.: Юрайт, 2011. С. 758, 763, 771.]. В Российской Федерации возобладал следующий подход: если необходимость регулирования общественных отношений посредством закона существует, однако акт не принимается парламентом, тогда регулирование осуществляется указом Президента, замещающим закон; но с его появлением указ приводится в соответствие с законом или прекращает свое действие. Такая конструкция была заложена Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»[58 - СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.]. В пункте 4 мотивировочной части Конституционный Суд записал, что в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (выделено мной – Авт.).
По отношению к некоторым государственным органам проблематично само утверждение о наличии у них нормотворческой функции. Речь идет, прежде всего, о судебной власти. Так, несмотря на важную роль постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, а также их нормативное (т. е. правоустанавливающее) значение, в литературе зачастую оспаривается регулирующая функция данного Суда, предлагается воспринимать его акты только как правоприменительные. Есть, конечно, и противоположное мнение: акты Конституционного Суда имеют нормативное значение и являются источниками права, другое дело, что налицо специфика осуществления данной функции Судом, так же как и отличие его решений от традиционных нормативных правовых актов[59 - См. об этом: Авакьян С. А. Нормативное значение решений конституционных судов / Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2004. № 4; Брежнев О. В. Федеральный судебный конституционный контроль в России. М.: Изд-во МГУ, 2006; Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации. Журнал российского права. 2004. № 12; Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» /Под ред. проф. Г. А. Гаджиева. М.: НОРМА, 2012; Петров А. А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в механизме правового регулирования /Науч. ред. В. В. Игнатенко. Иркутск: Ин-т законодательства и правовой информации Иркутской области, 2007.].
Тем более были распространенными споры о том, что ранее оба следующие высшие федеральные суды – Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ осуществляли (не осуществляли), а теперь, после реформы 2014 года – Верховный Суд РФ осуществляет (не осуществляет) нормотворческую функцию. Причем в ситуации, когда прежде оба суда, а сейчас Верховный Суд обладает правом издания руководящих постановлений, имеющих очевидно нормативный правовой характер и являющихся важнейшей определяющей деятельности нижестоящих звеньев судебной системы, а в ряде вопросов – развития экономики, функционирования государственных органов.
Для негосударственных систем публичной власти также в определенной мере характерна функция нормотворчества, регулирования. Так, ее никто не думает отрицать применительно к муниципальной власти. Право принятия нормативных актов, как посредством местных референдумов, так и органами местного самоуправления очевидно, для этого даже в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена специальная ст.
7 «Муниципальные правовые акты». Конечно, Закон предполагает, прежде всего, муниципальные акты правоприменения. Однако ст. 7 не исключает и принятие нормативных муниципальных правовых актов[60 - См. об этом: Алешкова Н. П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2012; Антонова Н. А. Правотворчество органов местного самоуправления. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008; Баранов П. М. О проблеме полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2; Быкова Л. А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права. Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11; Гонтарь С. Г. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2008; Осыченко Е. В. Негосударственная природа муниципальных нормативно-правовых актов. Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8; Смирнова Ю. М. Конституционно-правовые основы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере правотворчества: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Белгород, 2013; Щепачев В. А. Муниципальный правотворческий процесс. Оренбург, 2008; Яровой Б. Н. Проблемы правотворчества муниципальных образований: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.].
Можно было бы склониться к отрицанию нормоустанавливающей функции у систем общественной власти. Однако и здесь не все просто. В конце концов, Федеральный закон 1995 года «Об общественных объединениях» предусматривает для этих общественных структур такой обязательный акт, как устав; о том же говорят иные законы, кающиеся общественных объединений. Федеральный закон 2001 года «О политических партиях» предписывает каждому подобному объединению иметь как устав, так и партийную программу. Достаточно очевидно, что названные акты имеют нормативное значение, прежде всего, для членов объединений (в движениях – для участников), вместе с тем также и для соприкасающихся с ними иных участников общественных отношений.
Вторая из названных нами функций – руководство и управление общественно-политическими, народнохозяйственными и социальными процессами – свойственна таким видам публичной власти, как государственная власть и местное самоуправление. В сильной степени она связана и с третьей функцией – распоряжение собственностью, материально-финансовыми ресурсами.
