скачать книгу бесплатно
Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации
Коллектив авторов
Экономическая политика: между кризисом и модернизацией
Книга посвящена исследованию уровня благосостояния населения современной России и системы социальной поддержки его отдельных уязвимых групп. Подробно анализируются траектории изменения реальных доходов населения на разных этапах экономического развития – в период глубокого затяжного кризиса 1990-х, устойчивого этапа экономического роста 2000-х гг. и в ходе экономического кризиса 2008–2009 гг. В общем контексте особое внимание уделяется анализу масштаба и динамики бедности российского населения.
Адресована широкому кругу читателей, включая представителей исполнительной и законодательной власти федерального и регионального уровней, бизнесменов, исследователей различного профиля – экономистов, социологов, демографов и пр.
Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации
© Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2010
Введение
Поиск наиболее эффективных вариантов развития страны еще на докризисном этапе привел большинство политиков и экспертов к осознанию необходимости модернизации, охватывающей всю систему экономических, социальных, политических и иных отношений[1 - См.: Побережников И. В. Переход от традиционного к индустриальному обществу: теоретико-методологические проблемы модернизации. М.: РОСПЭН, 2006; Коалиции для будущего. Стратегии развития России / СИГМА. М.: РИО-центр, 2007; Россия в 2008–2016 годах. Сценарии экономического развития / РИО-центр. М.: Научная книга, 2007; Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Сб. статей и материалов / под ред. В. Л. Иноземцева. М.: Центр исследований постиндустриального общества, 2009; Россия XXI века: образ желаемого завтра / ИНСОР. М.: Экон-Информ, 2010.]. Экономический кризис 2008–2010 гг. еще более обострил этот вопрос: не является ли кризис стимулом к поиску решений, которые в предшествующие благоприятные периоды были либо не видны, либо не нужны? Очевидно, что несмотря на то что кризис был спровоцирован внешними по отношению к российской экономике факторами, он в полной мере обнажил все деформации и диспропорции в российской экономике и в обществе. И желаемое завершение мирового кризиса отнюдь не будет означать решение внутренних российских экономических и социальных проблем. Более того, их нерешенность может стать барьером для эффективного выхода страны на посткризисную траекторию развития.
Суть модернизации сводится к формированию сильной в экономическом, политическом, научном, военном и иных отношениях страны при росте благосостояния ее населения. Одна из основных черт современного общества состоит в том, что на первый план выходят проблемы развития человека, инвестиций в человеческий капитал, повышения производительности труда. В мире сложилось понимание того, что главное конкурентное преимущество современной высокоразвитой страны связано с качеством человеческого капитала и факторами, которые непосредственно обеспечивают жизнедеятельность людей.
Россия – не единственная страна, которая столкнулась с проблемами коренного реформирования секторов, связанных с развитием человеческого потенциала. Этот кризис вообще не является посткоммунистической проблемой, а имеет глобальный характер. Все развитые страны мира сегодня стоят перед необходимостью существенной перестройки своих социальных систем, сформировавшихся в период, когда преобладало молодое население, продолжительность жизни была относительно невелика, а преобладавшее по численности сельское население почти не пользовалось услугами социального сектора. Сегодня ситуация коренным образом изменилась, и даже самые развитые страны с трудом справляются с резко возросшей социальной нагрузкой.
В современной России социальные проблемы отличаются особой остротой. Причины тому – неравномерное развитие различных сфер жизни и дисбаланс в системе социальных, политических, культурных и других факторов развития. Эти причины – важная особенность всех прежних попыток модернизировать Россию[2 - Мау В. А. Логика российской модернизации: исторические тренды и современные вызовы // Газета. Ru. – Комментарии. 5.07.05. http://www.gazeta.ru/comments/2005/07/04_a_309315.shtml]. В результате страна с рыночной экономикой в процессе постиндустриального перехода живет с незавершенной демографической модернизацией[3 - Вишневский А. Г. Незавершенная модернизация в России // SPERO. № 10. 2009. Весна-лето. С. 55–82.] и имеет модель социальной политики, сложившуюся в условиях индустриального социалистического общества[4 - Малева Т. М., Овчарова Л. Н. Социальный контекст модернизации // Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Сб. статей и материалов / под ред. В. Л. Иноземцева. М., 2009. С. 5—97.].
В современном мире социальное развитие идет по пути перераспределения функций по обеспечению уровня и качества жизни населения между обществом, рынками и семьей[5 - Esping-Andersen G. (ed.). Why We Need a New Welfare State? N.Y.: Oxford University Press, 2002. Ch. 1 «Towards the Good Society, Once Again»; Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990.]. Применительно к рыночной экономике и демократической политической системе с широким списком участников социального процесса эту триаду можно уточнить как перераспределение полномочий между государством и его социальными институтами, обществом в лице институтов гражданского общества и некоммерческих организаций, рынками, семьями, индивидами и социальными сетями. Вектор этого перераспределения – передача ряда функций и полномочий от семьи к рынкам и институтам. В свою очередь рынки предъявляют все более высокие требования к профессиональным и квалификационным качествам трудоспособного населения, ориентируясь на рост его экономической активности.
Вызовы современного мира особенно актуальны в отношении институтов социальной поддержки населения. Зрелость и эффективность любой социальной системы определяются отношением общества к слабым и незащищенным гражданам, которые существуют всегда и везде – вне зависимости от уровня социально-экономического развития. Однако сегодня эффективные социальные системы выполняют не только традиционную функцию защиты или прямой поддержки людей с ограниченными конкурентоспособными возможностями, но и функцию активизации их экономического и социального потенциала с соответствующими контрольными механизмами. Речь идет о поиске механизма функционирования общества не только свободных, но и ответственных людей; все социальные институты должны выстраиваться в соответствии с этим императивом.
По какой траектории развивались процессы в социальной сфере России и в какой мере они соответствовали общемировым тенденциям[6 - См.: Малева Т. М., Овчарова Л. Н. Социальная модернизация в России: теория, история, вызовы // SPERO: Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2009. № 10.]?
На первом этапе постреформенного периода (первая половина 1990-х гг.) социальная политика имела дело с последствиями экономических преобразований и трансформировала институты социальной сферы как реакцию на экономические реформы. Переход к рыночным отношениям потребовал формирования новых институтов поддержки для новых групп риска, например, безработных. Несмотря на введение страховых принципов формирования финансовых ресурсов, направляемых на обеспечение социальных гарантий (пенсионное и социальное обеспечение граждан, оплата их лечения, выплата пособий по безработице и пр.), главной чертой этого периода стало усиление патернализма и популизма, выразившееся в принятии законов, дававших право на различные социальные выплаты и льготы. Реальным итогом этой политики стала невозможность государства в полном объеме выполнять данные населению социальные обязательства. Государство не смогло дать своим гражданам финансовых ресурсов и институтов, помогающих противостоять последствиям длительного структурного кризиса, не создало стимулов к активизации собственного экономического потенциала населения.
C середины 1990-х (1996–2005 гг.) начался второй этап в формировании социальной политики. Был реализован целый ряд реформ, соответствующих принципам рыночной экономики. Наиболее масштабными в сфере социальной поддержки можно считать пенсионную реформу и формирование системы адресных пособий для бедных. Произошло перемещение широкого круга полномочий системы социальной защиты с федерального уровня на региональный. Тем не менее и в этот период успехи были весьма скромными: пенсионная реформа не привела к радикальному изменению уровня благосостояния пенсионеров, а система социальной защиты не стала адресной. В совокупности данные программы охватывали треть домохозяйств, что почти в 2 раза превышает реальный уровень бедности. Бо?льшая часть ресурсов направлялась небедным, а реально бедные либо получали от государства крайне слабую поддержку, либо вообще оказывались вне ее действия.
На третьем этапе (2005–2009 гг.) произошло стремительное перемещение социальных проблем с политической периферии в эпицентр социально-экономических программ и политики. Самым значимым событием стала реформа, получившая название «монетизация льгот». Независимо от оценок ее результатов нельзя не признать, что монетизация льгот является крупномасштабным модернизационным проектом. В его основе лежала попытка сокращения ареала распространения льгот и приведения социальных обязательств государства в соответствие с ресурсным обеспечением.
В 2005–2007 гг. социальные программы не покидали первых мест в политической повестке государства – произошла реализация четырех приоритетных национальных проектов – «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие сельского хозяйства», осуществлялась масштабная демографическая программа. Это была тактика «прорыва». Национальные социальные проекты и программы определили логичную цепь событий в связи с ростом ресурсов, которые дала стране положительная макроэкономическая динамика, и в самом этом факте нет ничего иррационального.
Однако можно ли эти социальные программы рассматривать как модернизационные действия? Риторика, их сопровождавшая, была именно такой. Между тем, как показывает опыт прошлых лет[7 - Гонтмахер Е. Ш. Национальные проекты: первые итоги реализации // SPERO. 2008. № 8. Весна-лето.], они имели ярко выраженный затратный характер при их очевидной сверхзадаче – за счет увеличения государственного финансирования ослабить напряженность наиболее значимых проблем и продемонстрировать населению заботу о состоянии социальной сферы[8 - Разумеется, неслучайно старт перечисленных социальных программ пришелся на предвыборный период большого электорального цикла, охватывающего выборы в Государственную Думу в конце 2007 г. и президентские выборы в начале 2008 г.]. Модернизация самих институтов как процесс перехода к новым, современным принципам функционирования не являлась целью социальных программ второй половины 2000-х гг. Большинство социальных инициатив, в том числе в системе социальной защиты населения, по своему замыслу были направлены на догоняющее развитие, но по содержанию и результатам достигалась иная, гораздо более простая цель: на этапе экономического роста и расширения бюджетных возможностей государство пыталось отдать своеобразный долг социальной сфере, которая долгое время находилась вне поля политического внимания и выполняла роль «подушки безопасности» для болезненных экономических реформ. Институциональная модернизация социальной сферы по существу вновь осталась за кадром.
Именно в этом заключаются уроки российских кризисов с точки зрения социального развития. Тема модернизации отнюдь не исчерпывается вновь и вновь звучащими обещаниями государства не допустить острых негативных социальных последствий экономического кризиса. Было бы ошибкой принимать за модернизацию увеличение объемов государственного финансирования того или иного социального сектора, к чему на практике сводятся все прежние и нынешние попытки модернизировать социальную сферу. Речь должна идти об ином – о формировании сбалансированного механизма взаимной ответственности и обязательств между всеми участниками социального процесса.
Человечество не сконструировало идеальную социальную модель. Более того, экономический кризис поставил под сомнение даже те общественные системы, в которых, как казалось, достигнут относительный социальный баланс. Образца, достойного полного подражания, нет и, видимо, не будет. Идеальная социальная модель – это не конечное состояние, а движущийся и постоянно меняющийся фронтир. (Этим, кстати, объясняется, почему в названии книги мы отказываемся от амбиций изложения готовых рецептов социальной модернизации, а лишь обозначаем вектор этого движения.) Поэтому крайне трудно обозначить «пункт прибытия», если ставить перед собой цель разработки «дорожной карты» на пути к социальной модернизации. Однако необходимо хорошо представлять «пункт отправления».
Настоящая публикация посвящена исследованию уровня благосостояния населения современной России и системы социальной поддержки его отдельных уязвимых групп. Такой выбор неслучаен – для России эта тема относится к числу наиболее болезненных. Причина тому – относительно низкий уровень и качество жизни большинства россиян, что является не только главной проблемой на сегодня, но и барьером для будущего развития. По какой траектории изменялись реальные доходы населения на разных этапах экономического развития – в период глубокого затяжного кризиса 1990-х гг., устойчивого этапа экономического роста 2000-х и, наконец, в ходе экономического кризиса 2008–2009 гг.? Каков масштаб бедности российского населения? Какие группы и по какой причине обладают повышенными рисками бедности? На кого «настроена» система социальной защиты и достигает ли она своих адресатов? Способствует ли она сокращению бедности и росту экономической активности населения? Каково влияние текущего экономического кризиса на положение различных социальных групп? Кто находится в эпицентре риска, а у кого есть потенциал для противодействия его угрозам и реалиям? Как может и должно реагировать Российское государство на негативные социальные последствия нынешнего экономического кризиса?
Большинство экспертов надеются, что текущий экономический кризис изменит ход событий и положит начало новому модернизационному этапу, в том числе в социальной сфере. Сегодня развилка в области социальной поддержки населения достаточно ясна – сконцентрироваться на действиях сугубо антикризисного характера (политика в отношении безработных, поддержка доходов различных социальных групп, социальная защита малообеспеченных и пр.) или же признать, что кризис – время для принятия стратегических решений и реализации тех институциональных реформ, которые либо крайне затруднены, либо невозможны на этапе эволюции. Разумеется, нельзя допустить, чтобы одна проблема заслонила собой другую; в реальной политике придется искать баланс и совмещать решение обеих задач. Но именно сейчас России необходимо сделать выбор, который поможет сократить на посткризисном этапе разрыв между российской экономикой и экономикой стран-лидеров. Авторы выражают надежду, что настоящая публикация будет способствовать такому выбору.
Глава 1. Особенности формирования и использования доходов населения России на разных этапах экономического цикла
1.1. Основные тенденции в изменении доходов и расходов населения за постсоветский период
1.1.1. Макроэкономическая динамика уровня, структуры и дифференциации доходов
Уровень, дифференциация и структура текущих душевых доходов традиционно считаются главными индикаторами благосостояния, оперативно реагирующими на любые значимые изменения в экономике и социальной политике. В периоды масштабных реформ и на этапах перехода к новым фазам экономического цикла они характеризуются высокой волатильностью. Экономические и институциональные кризисы, как правило, сопровождаются падением реальных доходов, максимальный уровень которого за историю современной России наблюдался в результате либерализации цен в 1992 г., и ростом в период экономического подъема (рис. 1.1). Природа этих колебаний объясняется ситуацией на рынке труда, изменениями в системе социальной защиты населения, уровнем иждивенческой нагрузки на семью и государственные социальные институты, преобладающими моделями межсемейных трансфертов. О том, как развиваются и гармонизируются данные процессы, можно судить по динамике структуры доходов.
В последние годы советского периода структура доходов населения в основном соответствовала стандартам стран, прошедших этап модернизационного индустриального развития, где доходы наемных работников являются главным источником (80 %) денежных поступлений семей. Принципиальное отличие заключалось в отсутствии предпринимательских доходов и доходов от собственности, доля которых в общем объеме текущих денежных поступлений уже в первые годы становления российской рыночной экономики поднялась до 20 % и продолжает сохраняться на этом уровне в настоящее время (табл. 1.1). Доступ населения к данным источникам доходов стал главным позитивным эффектом рыночных преобразований и обеспечил, несмотря на двукратное падение реальных доходов, лояльность граждан к проводимым реформам.
Источник: авторские расчеты на основе данных Росстата: Социальное положение и уровень жизни населения России. 2009. Стат. сб. / М.: Росстат, 2009; Социальное положение и уровень жизни населения России. 2005. Стат. сб. / М.: Росстат, 2005; Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. сб. / М.: Госкомстат России, 1999; Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. сб. / М.: Госкомстат России, 1997.
Рис. 1.1.Динамика денежных доходов, заработной платы и пенсий
1991 г. = 100 %, декабрьские данные
Предпринимательская активность достигала своего максимума в начале рыночных реформ, когда доходы от этого вида деятельности стали составлять 16 % всех доходов населения. На этапе экономического роста наметилась тенденция сокращения их удельного веса, развивающаяся на фоне повышения значимости доходов от собственности, в свою очередь сильно обесценившихся текущим кризисом. Именно эти источники доходов способствовали тому, что в первые годы экономического подъема темпы роста доходов опережали рост заработной платы. К 1999 г. новые рыночные виды доходов (предпринимательский доход и доходы от собственности) составляли пятую часть общего объема доходов, однако с 2007 г. наметилась тенденция снижения их значимости как результат реакции на усиление прямого вмешательства государства в оперативное управление экономикой.
Таблица 1.1
Динамика структуры денежных доходов населения Российской Федерации, %
Источники: Социальное положение и уровень жизни населения России. 2005. Стат. сб. / М.: Росстат, 2005. C. 124; Россия в цифрах. 2009. Крат. Стат. сб. / М.: Росстат, 2009. С. 118.
Насколько широка вовлеченность российского населения в «рыночные» виды доходов? Получателями предпринимательского дохода являются:
1) индивидуальные предприниматели, численность которых в 2008 г. составила 3 434,2 тыс.;
2) нотариусы и адвокаты, численность которых, по данным Минюста РФ, оценивается на уровне 64 тыс.;
3) крестьянские и фермерские хозяйства (253,1 тыс. на 1 июля 2006 г.);
4) личные подсобные и индивидуальные хозяйства граждан (22 799,4 тыс. на 1 июля 2006 г.).
Формально в предпринимательскую деятельность вовлечено около 45 % всех российских домохозяйств, однако основным каналом включения в предпринимательскую активность является личное подсобное хозяйство, с которым связана деятельность 40 % российских семей. Согласно данным панельного выборочного обследования домохозяйств «Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе» (РиДМиЖ)[9 - См.: Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе / под науч. ред. Т. М. Малевой, О. В. Синявской. НИСП, 2007. Подробная информация об обследовании: http://www.socpol.ru/gender/2_w.shtml], проведенного Независимым институтом социальной политики в 2004 и 2007 гг. с выборкой 11 117 респондентов, только 10,7 % домохозяйств указывают на то, что имеют доход от личного подсобного хозяйства, и в большинстве случаев его размер в душевом исчислении за месяц не превышает 50 % величины прожиточного минимума. В публикациях, посвященных проблемам социальной стратификации[10 - Шкаратан О. И., Ильин В. И. Социальная стратификация России и Восточной Европы: сравнительный анализ. М.: Изд. дом ГУ – ВШЭ, 2006.], индивидуальные предприниматели и владельцы фермерских хозяйств, нотариусы и адвокаты рассматриваются как группы с высокими доходами. Этот факт подтверждается и данными РиДМиЖ: действительно, большинство домохозяйств, связанных с рынком труда через предпринимательскую деятельность, попадают в число средне- и высокообеспеченных слоев населения, но они составляют не более 5 % всех российских семей.
В схемы получения доходов от собственности, составляющих 5—10 % в общем объеме доходов населения, также включен весьма ограниченный круг людей. Согласно оценкам РиДМиЖ, лишь 2 % всех домохозяйств располагает этим источником денежных поступлений. Следовательно, даже по максимальной оценке только 7 % населения – носители новых стратегий формирования доходов, основанных на альтернативных (по сравнению с советским периодом) источниках денежных поступлений. Численность данной группы оставалась до 2008 г. неизменной ввиду отсутствия значимых институциональных или экономических перемен.
Происходившие позитивные изменения в динамике доходов населения в период устойчивого экономического роста (2000–2007 гг.) сопровождались трансформацией их структуры по источникам поступления. Более высокие темпы роста средней заработной платы способствовали увеличению ее доли в структуре доходов: с 62,8 % в 2000 г. до 68,6 % в 2008 г. Вместе с тем доля заработной платы продолжает оставаться ниже постсоветского уровня. В значительной степени это связано с замещением данного вида денежных поступлений населения новой формой трудовых доходов – доходами от предпринимательской деятельности. В совокупности трудовые доходы в 2008 г. составили 78,6 % всех денежных доходов, что соответствует уровню последних лет советского периода. Следовательно, заработная плата наемных работников была и остается главным источником средств к существованию. В настоящее время примерно 65 % домохозяйств имеют в своем составе работающих, 30 % семей связаны с рынком труда через трудовые доходы единственного работника, 26 % – двух, 6 % – трех и более работников[11 - Авторские расчеты на основе данных выборочного Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), реализованного Госкомстатом РФ в 2003 г., выборка 44 тыс. домохозяйств.]. При этом средние заработки в домохозяйствах, где работает один человек, на 10 % выше, чем в семьях с двумя и более работающими.
Особенностью российского рынка труда является повышенная гибкость заработной платы при устойчивом уровне занятости[12 - Нестандартная занятость в российской экономике / под ред. В. Е. Гимпельсона, Р. И. Капелюшникова. М.: Изд. дом ГУ – ВШЭ, 2006.], что с начала 1990-х гг. способствовало развитию нестандартных форм оплаты труда, выводящих ее за пределы статистического наблюдения. Проводимые начиная с 1999 г. Госкомстатом РФ исследования по количественному измерению скрытой заработной платы позволили получить оценки масштабов данного явления, которые представлены в табл. 1.2.
Таблица 1.2
Скрытая и наблюдаемая часть заработной платы, % объема доходов населения
Источник: Рассчитано по данным статистических сборников «Социальное положение и уровень жизни населения», 2000–2008.
Согласно этим данным, около 40 % фонда оплаты труда скрыто от статистического наблюдения. При этом в процессы получения скрытых от наблюдения доходов в максимальной степени вовлечены 10 % самых бедных и 10 % самых богатых. Неформальные трудовые доходы, с одной стороны, в большей степени подвержены рискам сокращения в условиях кризиса, а с другой – они быстрее восстанавливаются и растут в кризисных ситуациях.
Таблица 1.3
Распределение денежных доходов по 20 %-ным (квинтильным) группам населения, % общего объема доходов
Источник: Данные Росстата.
За средними показателями доходов скрывается их высокая дифференциация (рис. 1.2, табл. 1.3). Рассмотрим три измерителя неравенства:
1) децильные коэффициенты дифференциации, которые чувствительны к изменению неравенства на краях распределения;
2) коэффициенты концентрации доходов Джини, реагирующие на неравенство в середине и на «хвостах» распределения;
3) распределение объема доходов по 20 %-ным доходным группам.
Источники: Доклады «Социально-экономическое положение России», сборники «Социальное положение и уровень жизни населения России» (2008. С. 130; 2007. С. 136; 2000. С. 130).
Рис. 1.2.Показатели дифференциации доходов и заработной платы
В период структурного кризиса (1992–1999 гг.) произошел трехкратный рост неравенства на фоне двукратного падения реальных доходов. На этапе экономического подъема наблюдалась плавная тенденция роста коэффициента Джини и фондового коэффициента дифференциации, что свидетельствует о нарастании разрыва в объемах доходов, приходящихся на 20 % самых обеспеченных, с одной стороны, и 20 % самых бедных граждан – с другой.
Будет уместно отметить, что кризис 2008–2009 гг. снизил дифференциацию денежных доходов. Официальные данные Росстата свидетельствуют о том, что коэффициент дифференциации фондов в III кв. 2009 г. составил 15,8, тогда как в 2008 г. за аналогичный период был равен 16,1. Коэфициент Джини также говорит о сокращении дифференциации с 0,416 до 0,414. Происходящее связано с тем, что доходы высокообеспеченных в большей степени попали под негативное влияние кризиса, а двукратный рост минимальной оплаты труда и повышение пенсий, наоборот, поддержали доходы бедны раза разах слоев населения.
В основе дифференциации по доходам лежит неравенство в оплате труда – основном источнике денежных доходов населения. В настоящее время, неравенство по зарплате, измеренное коэффициентом фондов, превышает дифференциацию денежных доходов в 1,7 раза (рис. 1.2). В период с 1991 по 2001 г. коэффициент фондов по зарплате увеличился с 7,8 до 39,6, а затем резко снизился в 2002 г. до 30,5, положив начало процессу сокращения неравенства в оплате труда. Подчеркнем, что тенденция сокращения такого неравенства складывалась на фоне роста дифференциации доходов, поляризации которых способствуют доходы от собственности и предпринимательской деятельности. Однако механизмы формирования данных видов денежных поступлений населения, составляющих примерно 20 % общего объема доходов, не менялись в период экономического роста так существенно, чтобы создать эффект разнонаправленных векторов динамики дифференциации доходов и заработной платы. Скорее всего, рост неравенства доходов обеспечивает и скрытая от наблюдения заработная плата, которая составляет четверть всех доходов населения. Имеющиеся данные о дифференциации наблюдаемой части заработной платы указывают на то, что самое большое воздействие на размах дифференциации зарплаты оказали серьезные перераспределительные процессы внутри отраслей и между ними. Межотраслевая дифференциация заработной платы обусловлена как различиями в экономическом положении отраслевых групп, имеющих разную экономическую значимость, так и конкурентоспособностью производимой продукции.
Динамика доходов и их неравенства предопределяла изменения в масштабе бедности (рис. 1.3), измеряемого в России долей населения с доходами ниже прожиточного минимума, устанавливаемого на уровне стоимости минимальной потребительской корзины, рассчитанной нормативным методом. В отличие от европейских стран, где линия бедности устанавливается на уровне 40–60 % медианного дохода, Россия использует абсолютную концепцию бедности, чтобы установить минимально возможный уровень жизни, ориентирующийся не на преобладающий в обществе стандарт потребления, а на физиологический минимум. Абсолютная линия бедности максимально чувствительна к изменению темпов экономического роста, в то время как относительная бедность изменяется прямо пропорционально росту или снижению дифференциации душевых доходов.
В целом за период рыночных преобразований уровень бедности, как и доходы, был подвержен значительным колебаниям, а в 1992 г., после либерализации цен, в число бедных попала треть российского населения, дефицит дохода тогда составил 6 % общего объема денежных доходов населения. С 2001 г. наблюдается устойчивая тенденция к снижению доли бедного населения, за период 2000–2007 гг. она сократилась в 2 раза. Текущий кризис привел к росту бедности на 1 % в I кв. 2009 г. по сравнению с аналогичным периодом 2008 г., что соответствует увеличению числа бедных на 1,5 млн чел. По итогам сравнения за шесть месяцев 2008 и 2009 гг., в рамках которого сохраняется эффект сопоставления докризисных и послекризисных показателей, эффект роста бедности становится менее очевидным: с 14,7 до 15 %. Годовые данные позволяют сделать вывод о том, что 2009 г. стал годом минимального уровня бедности за всю историю постсоветского развития. В какой-то степени ситуация выглядит парадоксальной: в год кризисного состояния экономики мы наблюдаем уровень бедности ниже, чем на пике экономического роста. При этом ВВП в 2009 г. составил 97,3 % уровня 2007 г. Объяснения следует искать в развитии пенсионного обеспечения и росте минимальной заработной платы: в начале 2009 г. минимальная заработная плата возросла в 2 раза, а средняя реальная пенсия – в 1,77 раза. То, что бедность достигла минимума на фазе падения ВВП, создает существенные риски для последующего развития. Ситуация усугубляется еще и тем, что доходы растут за счет социальных, а не рыночных, источников денежных средств. В целом вектор социально-экономической динамики формирует серьезные риски для развития в ближайшей перспективе.
Источники: Россия в цифрах. 2004. Крат. стат. сб. / Федеральная служба государственной статистики. М., 2004. С. 99—100; Россия в цифрах. 2005. Крат. стат. сб. / Федеральная служба государственной статистики. М., 2005. С. 100; Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. сб. / Росстат. М., 2007. С. 144.
Рис. 1.3. Уровень бедности в России
1.1.2. Параметры пенсионного обеспечения в контексте влияния на доходы населения
Россия относится к числу стран с интенсивно стареющей структурой населения и всеобщим охватом пенсионным обеспечением лиц старших возрастов. В соответствии с законодательством общеустановленный возраст выхода на пенсию по старости на общих основаниях составляет 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин. Также существует широкий перечень официальных оснований для более раннего выхода на пенсию по старости в связи с работой в тяжелых климатических условиях (Крайний Север), вредных и тяжелых производственных условиях, а также по ряду других социально значимых оснований (например, многодетные матери, матери инвалидов с детства). Помимо достижения определенного возраста (пенсии по старости) пенсии в России назначаются в связи с назначением инвалидности (пенсии по инвалидности, социальные пенсии детям-инвалидам и инвалидам с детства) или смертью кормильца (пенсии по потере кормильца). Для тех, кто не имеет права ни на один из перечисленных видов пенсий, назначается социальная пенсия (по старости).
В результате численность пенсионеров превышает численность лиц пенсионных возрастов. Так, по состоянию на 1 января 2009 г. в России насчитывалось 30,1 млн чел. пенсионного возраста и 38,6 млн пенсионеров, из которых 30,4 млн были пенсионерами по старости. Соответственно в общей численности населения доля лиц пенсионных возрастов составляла 21,2 %, доля пенсионеров по старости – 21,4 %, а доля всех пенсионеров – 27,2 %.
Таблица 1.4
Численность лиц пенсионного возраста и пенсионеров и их удельный вес в численности населения, 1990–2008 гг., на конец года
* В связи с пересчетом численности населения в период 1990–2001 гг. по итогам переписи 2002 г. оценки численности лиц пенсионного возраста до переписи 2002 г. не приводятся, поскольку отсутствуют в официальных публикациях уточненных данных.
Источники: Оценки на основе данных Росстата и Пенсионного фонда России (Демографический ежегодник России, 2007. С. 20, 35; Итоги деятельности ПФР за 2008 г. // Вестник ПФР. 2009. № 1. С. 80; Сборники «Социальное положение и уровень жизни населения России». 1996. С. 198; 1998. С. 212; 2002. С. 177; 2004. С. 49; 2005. С. 50; 2006. С. 51; 2008. С. 51, 187).
Наиболее быстрыми темпами численность пенсионеров росла в самом начале 1990-х гг. (табл. 1.4), когда правительство пыталось решать за счет пенсионной системы задачу поддержания уровня жизни российского населения. В 1990–1993 гг. это было связано преимущественно с невероятно быстрым расширением оснований для назначения досрочных пенсий по старости, в 1994–1996 гг. – с увеличением численности пенсионеров по инвалидности и за выслугу лет. Кроме того, вплоть до конца 1990-х гг. росла численность лиц пенсионного возраста и ее удельный вес в населении.
В начале 2000-х гг. пенсионного возраста достигли немногочисленные поколения рожденных в 1940-е гг., что позволило стабилизировать и даже сократить в 2002–2004 гг. численность пенсионеров по старости и всех пенсионеров. Однако с 2005 г. тенденции старения населения усилились. В настоящее время темпы роста численности лиц пенсионного возраста и пенсионеров по старости превышают 1 % в год. Соответственно увеличивается и доля пенсионеров по старости и всех пенсионеров в населении. Причем в ближайшее время скорость нарастания численности пенсионеров за счет старения населения будет только увеличиваться.
Отметим, что по все еще сохраняющейся в России традиции совместного проживания в одном домохозяйстве нескольких поколений удельный вес домохозяйств, в состав которых входят пенсионеры, выше, чем доля пенсионеров в населении. Следовательно, выше и реальная зависимость российских семей от выплат из пенсионной системы. К сожалению, ввиду отсутствия соответствующих показателей в статистике этот вопрос может быть исследован только на данных выборочных обследований. И этот анализ показывает, что примерно в каждом втором российском домохозяйстве имеются пенсионеры (табл. 1.5)[13 - Расхождения между оценками, полученными на основе данных обследования НОБУС и обследований РиДМиЖ, связаны с тем, что в двух последних обследованиях в домохозяйстве опрашивался только один человек в возрасте 18–79 лет, а информация о других членах домохозяйства собиралась со слов опрашиваемых. Соответственно обследования РиДМиЖ недоучитывают пенсионеров из числа детей и пенсионеров самых старших возрастов. По этой же причине в обследованиях РиДМиЖ меньше «чистых» домохозяйств пенсионеров, чем в обследовании НОБУС.], а также подтверждает единый вывод: доля домохозяйств с пенсионерами в общем числе домохозяйств существенно выше, чем доля пенсионеров в численности населения. Соответственно изменения в уровне пенсионного обеспечения оказывают влияние на благосостояние большей доли населения, чем это можно представить, анализируя данные по численности населения.
Таблица 1.5
Состав домохозяйств по наличию в них получателей пенсии, % по столбцу
* Вариант 1 повторяет логику учета пенсионеров в обследовании 2004 г. на основе ответов на вопрос об основном занятии респондентов (18–79 лет) и других взрослых (14 лет и старше) членов домохозяйств. Вариант 2 учитывает также детей-пенсионеров, если респонденты указали, что получают пенсию по потере кормильца или социальную пенсию на детей.
Источник: Расчеты основаны на микроданных указанных обследований.
Абсолютные и относительные показатели среднего размера пенсий, которые во многом являются критериальными для оценки эффективности системы, представлены в табл. 1.6. Динамика реального размера назначенных пенсий наглядно свидетельствует о двух шоках, которые пережила пенсионная система за прошедшие 20 лет, – резкое падение пенсии в результате либерализации цен 1992 г. и кризис в августе 1998 г. После каждого из этих событий система начинала восстанавливать доходы пенсионеров, однако в полной мере преодолеть их последствия не удалось до сих пор.
Таблица 1.6
Динамика реального размера назначенных пенсий, отношения средней пенсии к прожиточному минимуму пенсионера (ПМП) и к средней начисленной заработной плате (коэффициент замещения), %
* Нет данных.
Примечания:
1. Для оценки реального размера назначенных пенсий использовались данные о среднемесячном размере назначенных пенсий в среднем за год и индекс роста потребительских цен (декабрь к декабрю).
2. Отношения средней пенсии к ПМП и к средней начисленной заработной плате (коэффициент замещения) рассчитаны на основе годовых данных о среднемесячном размере назначенных пенсий, среднемесячном размере начисленной заработной платы и величине ПМП.
Источники: Сборники «Социальное положение и уровень жизни населения России»; Российский статистический ежегодник, 1999. С. 141, 168, 547; Краткосрочные экономические показатели Российской Федерации. М., 2009. Сентябрь. С. 103.
Анализируя ситуацию во второй половине 1990-х гг., следует иметь в виду, что на реальную ситуацию с выплатами пенсионерам из Пенсионного фонда России (ПФР) оказывал влияние фактор задолженности по выплате пенсий. Задолженность впервые появилась в 1995 г., затем снова в 1996-м, была погашена к июлю 1997 г., вновь возникла в августе 1998-го и была окончательно погашена в сентябре 1999 г. Соответственно в периоды ее накопления доходы пенсионеров за счет пенсионной системы были меньше, а в периоды погашения – больше, о чем можно судить по размеру назначенных пенсий.
Соотношение среднего размера пенсии и прожиточного минимума пенсионера в определенной мере свидетельствует о покупательной способности пенсий. Хотя, безусловно, следует учитывать, что динамика этого показателя зависит не только от динамики пенсий, но также от того, как меняется расчет потребительской корзины и прожиточного минимума. Вплоть до кризиса 1998 г. средний размер пенсии превышал прожиточный минимум пенсионера (табл. 1.6). Глубокое падение пенсий в результате кризиса привело к тому, что в 1999 г. средний размер пенсии снизился до критической черты и составлял всего 70 % ПМП. Улучшение экономической ситуации и последовавшая за этим стабилизация доходов ПФР позволила сравнять средний размер пенсии с ПМП к уровню начала пенсионной реформы 2002 г. Несмотря на то что рост покупательной способности пенсий продолжился и после начала реформы, его темпы замедлились. В результате вплоть до 2007 г. средний размер пенсии варьировался в районе ПМП.
Другим ключевым параметром пенсионной системы выступает коэффициент (или ставка) замещения, рассчитываемый как соотношение среднего размера пенсии и средней начисленной заработной платы в экономике. В СССР и всю первую половину 1990-х гг. это соотношение варьировалось в пределах 30–35 %. Накануне дефолта 1998 г. коэффициент замещения достигал почти 40 %, затем последовало его резкое снижение – почти на 10 п.п., далее легкое повышение, но с 2002 г., т. е. с начала пенсионной реформы, его динамика приобрела устойчиво отрицательный характер. Абсолютный минимум был достигнут к 2007 г., когда средняя пенсия составляла менее 23 % средней заработной платы. Изменение политики индексации пенсий и кризис внесли свои коррективы. В отличие от заработной платы, реальный размер которой сократился под влиянием кризиса, пенсии индексируются темпами, превышающими темпы инфляции. В результате в 2008 г. коэффициент замещения увеличился до 24,3 %, а в августе-сентябре 2009 г. – до примерно 29 % средней заработной платы.
Анализируя динамику коэффициента замещения, следует иметь в виду несколько важных особенностей методики его расчета. Во-первых, средний размер назначенных пенсий рассчитывается для всех без исключения пенсионеров, включая, например, социальных пенсионеров, чья пенсия ниже трудовой по старости и никак не зависит от заработной платы и уплачиваемых с нее налогов, в то время как средний размер начисленной заработной платы определяется по данным только крупных и средних предприятий. Соответственно он не учитывает заработную плату работников на малых предприятиях и у предпринимателей без образования юридического лица, которая, очевидно, ниже заработной платы на крупных и средних предприятиях. Во-вторых, при расчете этого показателя не учитывается то обстоятельство, что пенсии, в отличие от заработной платы, не облагаются подоходным налогом. И соответственно, средний размер пенсии – это то, что реально получают на руки пенсионеры, тогда как работники получают на руки сумму, меньшую, чем средний размер начисленной заработной платы. Оба этих фактора занижают реальный коэффициент замещения.
Также следует учитывать, что рост реального размера пенсий и негативная динамика коэффициента замещения в период с начала пенсионной реформы были предопределены особенностями индексации пенсий. По закону трудовые пенсии индексируются по уровню инфляции, а страховые части пенсий – по темпам роста заработной платы, с которой уплачивался единый социальный налог (ЕСН), но в пределах роста доходов ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии в расчете на одного пенсионера. Регрессивная шкала ЕСН, сокращение предельной ставки налога в 2005 г., отказ от индексации порогов ЕСН по росту заработной платы привели к падению эффективного тарифа ЕСН, поступающего в пенсионную систему. Одновременно за счет увеличения в численности занятых лиц 1967 г. р. и моложе, которые участвуют в формировании обязательных пенсионных накоплений, сокращалась доля ЕСН, направляемая на выплату страховой части пенсии. Эти обстоятельства обусловили отставание индексации пенсий от роста заработной платы.
Таблица 1.7
Динамика среднемесячной и минимальной пенсии (с компенсацией и без – до 2002 г.) / базовой части трудовой пенсии по старости, и соотношения минимальной пенсии со средней и с величиной ПМП
Источник: Рассчитано на основе данных Росстата.
Таким образом, анализ показателей среднего размера пенсий (табл. 1.7) позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на резкое падение размера пенсий в 1992 г., большую часть 1990-х гг., вплоть до кризиса 1998 г., пенсии индексировались лучше, чем заработная плата, а их средний размер превышал величину ПМП. В результате материальное положение пенсионеров в динамике было относительно лучше, чем других социальных групп. Ситуация изменилась после кризиса 1998 г. С этого момента рост заработной платы начал обгонять рост пенсий. Особенно драматичным это отставание стало после пенсионной реформы 2002 г. В период экономического роста 2000-х гг. благосостояние семей, основным источником которых были пенсии, стало ухудшаться относительно других групп, прежде всего тех, чьи доходы преимущественно зависели от заработной платы. Эта ситуация сохранялась вплоть до начала текущего финансово-экономического кризиса.
1.1.3. Региональные различия в доходах
Анализ динамики доходной обеспеченности необходимо дополнить региональным измерением. Для России характерна сильная межрегиональная дифференциация по уровню доходов населения, их структуре и динамике. После резкого и повсеместного сокращения в 1990-е гг. реальные доходы населения в России начали расти со II полугодия 1999 г. В целом за период экономического роста, 1999–2007 гг., реальные денежные доходы населения выросли в 2,5 раза, но важно понять, насколько и почему различалась их динамика у жителей разных регионов.
По данным официальной статистики, региональные различия темпов роста реальных доходов более чем трехкратные – от 5,2 раза в Республике Дагестан до 1,5 раза в Магаданской обл. (рис. 1.4). Дагестан относится к слаборазвитым регионам, в которых доходы населения за 2000-е гг. в целом росли быстрее благодаря значительному увеличению федеральной помощи, а также эффекту низкой базы[14 - В регионах с низкими исходными показателями один и тот же количественный прирост в рублях обеспечивает более высокие темпы роста, чем в регионах с исходно более высокими показателями.]. Однако ускоренный рост доходов отмечался не во всех слаборазвитых республиках и автономных округах (АО), еще менее это характерно для депрессивных и проблемных регионов. Помимо некоторых слаборазвитых регионов доходы населения росли опережающими темпами там, где активно заработали конкурентные преимущества: резко выросла добыча нефти (Ненецкий АО и Сахалинская обл.), быстро расширялась зона влияния крупнейшей агломерации (Московская обл.), в условиях экономического подъема сработал эффект более выгодного приморского географического положения (Калининградская и Ленинградская обл.). Для этих регионов, как и для слаборазвитых, высокие темпы роста отчасти обусловлены эффектом низкой базы. Но есть совсем иные примеры. В Приволжском федеральном округе лидерами роста доходов населения стали две наиболее экономически развитые республики – Татарстан и Башкортостан. Их успешное развитие в немалой степени обусловлено особыми отношениями с федеральным центром, перечислявшим этим республикам значительные трансферты в течение 2000-х гг. Для сравнения: динамика роста доходов населения Санкт-Петербурга была высокой только в 2003–2005 гг., хотя город и сейчас имеет особые преимущества, обеспечивающие приток инвестиций и регистрацию крупных компаний-налогоплательщиков. Но на доходах населения в 2006–2007 гг. это сказывалось менее существенно, в целом за 1999–2007 гг. темпы их роста (2,8 раза) ненамного превышали средние по стране (2,5 раза). В результате среднедушевые денежные доходы жителей второй столицы вдвое уступали доходам москвичей. Среди относительно развитых регионов наиболее высокими темпами роста доходов населения (в 3 раза) выделялась только Свердловская обл., причем без специальной федеральной поддержки.
Источник: Рассчитано на основе данных Росстата.
Рис. 1.4.Динамика реальных денежных доходов населения регионов Российской Федерации, 2007 к 1999 г., %
