Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

скачать книгу бесплатно


Формально улучшилось и положение дел с политическими правами и свободами советских граждан. Их подробный перечень, зафиксированный в Конституции, вполне соответствовал существовавшим в то время мировым демократическим стандартам: это свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, наконец, право объединения в общественные организации, профсоюзы, кооперативные объединения, спортивные, оборонные, культурные, технические и научные общества (статья 126 Конституции).

Вместе с тем в тексте Конституции содержались и существенные ограничительные условия предоставления политических прав. Они предоставлялись не вообще, а лишь в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя. Обращает на себя внимание тот факт, что при упоминании материально-технических гарантий перечисленных прав и свобод (предоставление типографий, запасов бумаги, общественных зданий и т. д., которыми, кстати говоря, распоряжался партийно-государственный управленческий аппарат), Конституция практически игнорирует их юридические гарантии. Если же мы обратимся к текущему законодательству, то основной правовой нормой, определявшей пределы свободы слова и печати, была статья 58. 10 Уголовного кодекса РСФСР (о контрреволюционной пропаганде). Понятие «контрреволюционная пропаганда» было сформулировано настолько широко, что под него легко можно было подвести не только критику существовавшего общественно-политического строя, но и критику действий любого должностного лица (что нередко и делалось). Другим нормативным актом, определявшим пределы свободы слова и печати, было Положение о Главлите (Главном управлении по охране государственной и военной тайны в печати), на который была возложена политическая и идеологическая цензура.

О статье 126 Конституции, закреплявшей право граждан на объединение, следует сказать особо. В ней обращают на себя внимание два момента. Во-первых, ВКП(б) провозглашалась единственной политической партией, чье существование фиксировалось в Конституции, руководящей и направляющей силой в обществе и ядром всех общественных и государственных организаций. Во-вторых, в перечне разрешенных к созданию общественных организаций и объединений в статье 126 отсутствовали общественно-политические организации, на практике он рассматривался как исчерпывающий. Этим и гарантировалось монопольное положение большевистской партии.

Конституция СССР 1936 года закрепляла и социально-экономические, и социально-культурные права личности (именно личности, ибо эта категория прав, как и личные права, распространялась не только на граждан, но и на иностранцев и лиц без гражданства). Конституция утверждала права на труд, отдых, образование, социальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Следует отметить, что если гарантии политических и личных прав были весьма относительны, что санкционировала практика их массовых нарушений, то социально-экономические и социально-культурные права были вполне реальны и их осуществление обеспечивалось государством по мере его возможностей.

Наконец, в Конституции СССР 1936 года гораздо подробнее, чем в предыдущих конституциях, были изложены обязанности граждан. Если в конституциях союзных республик, принятых в 20-е годы, говорилось об обязанности трудиться и обязанности службы в армии, то в Конституции СССР 1936 года закреплялись обязанности исполнять законы, блюсти дисциплину труда, честно относиться к общественному долгу, уважать правила социалистического общежития, беречь общественную собственность. Особо подчеркивалось, что защита Отечества есть священный долг каждого гражданина СССР.

Вместе с тем характеристика народовластия по сталинской Конституции была бы неполной без учета практики его закрепления в текущем законодательстве, тем более – практики его применения. Формально Положение о выборах в Верховный Совет СССР 1937 года воспроизводило все конституционные положения избирательной системы о всеобщих, равных, прямых выборах при тайном голосовании. Правом избирать и быть избранными пользовались все граждане СССР с 18-летнего возраста. Право выдвижения кандидатов в депутаты предоставлялось как партийным, комсомольским, профсоюзным и иным общественным организациям, так и общим собраниям трудящихся по предприятиям, учреждениям, колхозам и совхозам.

Число выдвигаемых кандидатов в депутаты Положение о выборах не ограничивало. Выборы должны были проводиться по мажоритарной системе. Избранным считался кандидат, получивший абсолютное большинство голосов, то есть больше половины всех голосов, поданных по округу и признанных действительными. Тем самым Положение не исключало возможности их проведения на альтернативной основе. Возможность альтернативного голосования подразумевала и форма бюллетеней, применявшихся на выборах. В нем указывалась фамилия, имя, отчество кандидата и название выдвинувшей его организации. Каждый бюллетень содержал надпись: «Оставьте в избирательном бюллетене фамилию одного кандидата, за которого Вы голосуете, остальных вычеркните». Однако эти слова печатались таким мелким шрифтом, что на них было трудно обратить внимание.

Конечно, и без технологических тонкостей правящая партия полностью контролировала профсоюзы и общественные организации и не допускала выдвижения нежелательных кандидатов. Однако полностью она не могла исключить их выдвижения на предвыборных собраниях трудящихся. Ведь в стране существовала сила, не подконтрольная правящей партии. А. А. Жданов в докладе о подготовке выборов на февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП(б) в 1937 году назвал такой силой Церковь, все еще располагавшую, несмотря на активную атеистическую пропаганду, немалым влиянием в массах. Хотя Церковь еще в 1927 году формально признала советскую власть, призвала верующих к лояльному отношению к власти и исполнению гражданских обязанностей и даже не помышляла выступать в качестве политической силы на выборах, недоверие к ней было велико.

Безусловно, шансы правящей партии на победу на выборах были неоспоримы, но партийное руководство стремилось показать всему миру максимальную поддержку режиму со стороны избирателей в условиях всеобщих выборов с тайным голосованием. Для обеспечения такой поддержки, чтобы не разбивать голоса, Жданов предложил на пленуме идею блока коммунистов и беспартийных, чтобы в каждом избирательном округе от блока был выдвинут один кандидат. Так фактически и сложилась система «один кандидат – один депутат», хотя ни в Конституции, ни в Положении о выборах такая система не предусматривалась.

Система «один кандидат – один депутат» была закреплена в резолюции «Об организационной и агитационно-пропагандистской работе партийных организаций в связи с выборами в Верховный Совет СССР» Пленума ЦК ВКП(б), состоявшегося 11–12 октября 1937 года. В этой резолюции, а также в утвержденной на ее основе инструкции, ответственность за организацию и исход выборов на местах была возложена на местные партийные организации. Хотя участие в выборах по закону было свободным, то есть неявка избирателя на выборы не влекла за собой его ответственности, инструкция предусматривала меры, обеспечивавшие «гражданскую активность» избирателей. При каждом избирательном участке партийными организациями учреждений и предприятий создавались агитпункты и агитколлективы. За каждой группой избирателей закреплялся агитатор, который отвечал за «гражданскую активность» своих подопечных, а руководитель агитколлектива и секретарь парткома парторганизации, от которой был выделен данный агитколлектив, отвечал за «активность» на выборах всех избирателей данного избирательного участка. Обычно в день выборов уже с 9–10 часов утра агитаторы обходили «своих» избирателей и напоминали им об их гражданском долге.

Все эти организационные меры в сочетании с тем, что Жданов назвал «известным нажимом», и мощным воздействием огромного пропагандистского аппарата и государственных средств массовой информации обеспечивали высокий уровень участия избирателей в выборах. На выборах 12 декабря 1937 года в Верховный Совет СССР участвовало 96, 8% избирателей, в то время как на выборные собрания в 1934–1935 годах, проводившиеся в последний раз по прежней Конституции, явилось 85% граждан, имевших право голоса. Впрочем, нельзя сбрасывать со счетов и фактор страха. Ведь именно в 1937 году массовые репрессии достигли своего апогея. Только по официальным данным в 1937 году было арестовано не менее 780 000 человек, большинство из них погибло в тюрьмах и лагерях[46 - Очерки по истории выборов и избирательного права: Учебное пособие. М., 2002. С. 629.]. Однако в ходе выборов доминировал не только страх, но и отчаяние, когда граждане, пользуясь тем, что местные партийные и советские руководители в буквальном смысле головой отвечали за явку избирателей на выборы, требовали немедленного решения каких-либо вопросов (ремонта жилья, назначения пенсий и т. д.), угрожая не явиться на голосование. По большей части эти требования удовлетворялись.

Следует сказать и о том, как происходил отбор кандидатов в депутаты. Он проводился на местах обкомами партии (по выборам в Верховный Совет СССР и верховные советы союзных республик) по разнарядке ЦК ВКП(б), в которой указывалось, сколько должно быть среди депутатов представителей различных социальных групп (рабочих, крестьян, служащих, интеллигенции, женщин, молодежи) и национальностей. Отобранные обкомами кандидатуры за несколько месяцев до начала избирательной кампании представлялись в ЦК на утверждение. И лишь утвержденные ЦК кандидатуры выдвигались на местах.

Выдвижение кандидатом в депутаты во второй половине 30-х годов таило немалую опасность для кандидата. Дело в том, что перед утверждением списка кандидатов в депутаты запрашивались данные на них из НКВД. А ведь тогда, в момент разгула массовых репрессий, никто не мог быть уверен, что тот или иной кандидат в будущем не будет арестован и объявлен «врагом народа». А тогда ответственность бы ложилась на работников НКВД. Поэтому они нередко предпочитали сами в превентивном порядке арестовывать потенциальных кандидатов, почему-либо показавшихся им подозрительными, чтобы избежать ответственности впоследствии.

Первые выборы в Верховный Совет СССР состоялись лишь через год после принятия Конституции СССР 1936 года (такая неторопливость лишь подтверждает тот факт, что он был отнюдь не главным органом власти, а декорацией), приступил же он к работе еще позже. Обычно Верховный Совет собирался всего на три-четыре дня два раза в год и утверждал единогласно без серьезных прений проекты законов, указы своего Президиума, проекты бюджетов на год. Такая периодичность работы Верховного Совета СССР была предопределена закреплением в Основном Законе 1936 года его компетенции по остаточному принципу. Хотя он и провозглашался в статье 30 высшим органом государственной власти, тем не менее указывалось, что Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик. Однако перечень этих прав, согласно статье 14 Конституции, был весьма невелик по сравнению с правами Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, министерств и ведомств.

Подобная конструкция ставила под сомнение общую ситуацию с подотчетностью перечисленных государственных органов Верховному Совету. Если Верховный Совет не мог вмешиваться в решение вопросов, попавших в полномочия Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств, то и отчета по этим вопросам он требовать был не вправе, поскольку через требование отчета, заслушивания его и обсуждения с высказыванием мнений можно оказать определенное влияние на решение самого вопроса. Как бы то ни было, никаких отчетов ни от кого Верховный Совет СССР в тот период не требовал и довольствовался тем, что ему решали сообщить.

Таким образом, к началу 1930-х годов первоначальная советская форма правления окончательно переродилась, а принятие Конституции СССР 1936 года показало, что от нее окончательно отказались не только по сути, но и по форме. Сохранение названий органов государственной власти – Советов – не должно вводить в заблуждение, ведь понятие «совет» – вполне устоявшееся в русском языке для обозначения коллегиального органа. До 1917 года, например, в России действовали Государственный совет и Совет министров, однако вряд ли кто-то будет утверждать, что наличие этих советов означает существование в России советской власти при царизме. Однако чисто внешне, по формальным признакам, форма правления в СССР по Конституции 1936 года может быть охарактеризована как парламентарная республика, хотя на деле орган, похожий на парламент, – Верховный Совет – не играл той роли, какую он играет в парламентских государствах, а наиболее важные решения принимались вне этого представительного и коллегиального органа.

Подводя итоги, можно отметить, что уже в начале 30-х годов партийный аппарат подмял под себя и фактически слился не только с государственным аппаратом Советов, министерств и ведомств, но и аппаратом профсоюзных комсомольских и других массовых общественных организаций в единую партийно-государственную управленческую систему. Эта управленческая система полностью контролировалась ЦК ВКП(б). Советы превратились по существу в декоративные учреждения. Партийно-государственная управленческая вертикаль стала важнейшей характеристикой установленного Сталиным режима личной власти.

Глава 3 Новейший период в развитии институтов российского народовластия

3. 1. Развитой социализм и общенародная демократия

В канун 60-летия советской власти была принята очередная Конституция СССР. Необходимость принятия нового Основного Закона обосновывалась тем, что в соответствии с марксистско-ленинским учением советское государство стало общенародным. На этом основании было объявлено о построении в СССР зрелого, развитого социализма. КПСС становилась «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций». Пожалуй, это были главные, скорее теоретические постулаты, нежели новые конституционно-правовые принципы в регулировании институтов государственности и демократии. Принятие брежневской Конституции не было обусловлено сколько-нибудь значительными переменами в социально-политической жизни российского общества и государства, поэтому изменения, произошедшие в конституционном регулировании, в общественной жизни оказывались весьма незначительными.

Конституция СССР 1977 года не внесла принципиальных изменений в систему высших органов власти. Лишь формально она изменила формулировку норм, определяющих компетенцию Верховного Совета. Так, было закреплено, что «Верховный Совет правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР». Кроме того, были зафиксированы исключительные полномочия Верховного Совета. Однако на практике это не изменило реальные возможности Верховного Совета влиять на принятие решений: на его пленарных заседаниях единогласно штамповались подготовленные заранее ЦК КПСС и Советом министров решения.

К числу новаций следует отнести развитие в Конституции СССР 1977 года категории полновластия народа. Конституция общенародного государства хотя и продолжала линию идеологического соперничества СССР с западными демократиями, впервые за многие годы употребляла в своем тексте сам термин «демократия». Так, в статье 9 было зафиксировано, что «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии». Таким образом, понятие «демократия» хотя и было возвращено в политический и правовой лексикон, но только в контексте социализма. Помимо понятия демократии, в Конституции был зафиксирован принцип полновластия народа. В статье 2 было определено, что «вся власть в СССР принадлежит народу». Это давало основания говорить не только о замене принципом полновластия народа прежнего положения о полновластии Советов депутатов трудящихся, но и определенного развития понятия социалистической демократии.

Как следствие, Конституция СССР зафиксировала не только государственные, но и общественные формы народовластия (демократии). Она говорила не только об осуществлении народом принадлежащей ему государственной власти через Советы (статья 2), но также предусмотрела участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (статьи 7–8). Конституция предусмотрела (статья 5) возможность вынесения наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение, а также постановки их на всенародное голосование (референдум). За гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (статья 48). Концепция Конституции предполагала, что вся политическая система советского общества как совокупность государственных и негосударственных организаций (государство, КПСС, общественные организации, трудовые коллективы) будет использоваться для реализации полновластия народа. Эти принципиально новые положения Конституции требовали принятия соответствующих законов, предусматривающих механизмы реализации форм народовластия, однако до их разработки и принятия дело не дошло.

Непросто решался вопрос определения статуса трудовых коллективов. Сначала в проекте Конституции статья о них находилась в главе, посвященной экономической системе. Трудовым коллективам тем самым как бы отводилась роль лишь первичной производственной ячейки. Однако в итоге данная статья была перемещена в главу первую, посвященную политической системе общества. Этим подчеркивалась возможность трудовых коллективов участвовать и в политической жизни страны. Конечно, участие трудовых коллективов предполагалось прежде всего в делах городских и районных органов власти. Изначально не предполагалось выведение трудовых коллективов на более высокий политический уровень. Однако в дальнейшем включение статьи о трудовых коллективах в главу о политической системе потребовало принятия Закона СССР «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями», который ориентировал их на развитие производственной демократии, выборности руководителей. При этом расчет был и на то, что в каждом коллективе есть ячейка компартии, которая сможет проводить правильные решения.

Конституция СССР 1977 года содержала и много других декларативных норм, в принципе направленных на дальнейшее расширение и углубление социалистической демократии и полновластия народа. Формально эти два понятия стали употребляться как синонимы, что объяснялось не только переплетением государственных и общественных начал в демократии, но и множеством форм участия граждан в решении задач общества и государства: как лично, так и через общественные организации, трудовые коллективы, органы общественной самодеятельности населения.

По-прежнему довольно детально в Конституции СССР 1977 года характеризовалась роль представительных органов государственной власти. Конституция дала им новое наименование – Советы народных депутатов. Статья 2 подчеркивала роль Советов как главной формы осуществления власти народа; в ней зафиксировано также, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. То есть советская социалистическая демократия, оставаясь однопартийной, не нуждалась в парламентском развитии и серьезном продвижении по пути разделения властей, профессионализации депутатской деятельности и контроля представительного органа за исполнительной властью.

В Конституцию был включен специальный раздел 4 «Советы народных депутатов и порядок их избрания». В нем была закреплена вся система Советов, увеличен с 4 до 5 лет срок полномочий Верховных и с 2 до 2, 5 лет – местных Советов, а также было провозглашено руководство Советов как непосредственно, так и через создаваемые ими органы всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принятие ими решений, обеспечение их исполнения, осуществление контроля за проведением решений в жизнь, закреплены принципы деятельности Советов. Новшеством явилось и включение в Конституцию специальной главы о народном депутате; основой для ее создания явился Закон СССР 1972 года о статусе народных депутатов в СССР.

Еще одна претензия Конституции СССР 1977 года состояла в попытке обосновать статус личности. Это был определенный шаг в сторону признания индивидуальных прав наряду с коллективными правами (Советов, профсоюзов, колхозов), через которые граждане преимущественно могли реализовать свои права. Однако введение понятия статуса личности, на наш взгляд, ослабило ответственность государства перед гражданами, снизило возможности граждан требовать от государства должного отношения к себе, а государство получило возможность требовать от гражданина еще большего учета своих интересов и потребностей. Как следствие в Конституции был закреплен широкий круг не только прав и свобод, но и обязанностей граждан СССР. Хотя формально в Конституции был зафиксирован принцип законности (статья 4) как один из принципов работы всех элементов политической системы общества, появилась и статья 57, говорящая о том, что «уважение личности, охрана прав и свобод граждан – обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц».

К сожалению, многие из этих, вне всякого сомнения, позитивных конституционных новаций так и остались декларацией, потому что в последующем не были созданы правовые механизмы их реализации. Это касалось не только отдельных прав и свобод, но и самого политического режима, реформировать который одним провозглашением конституционных принципов было невозможно. Хотя с принятием Конституции СССР 1977 года все-таки произошла активизация если не общественной, то научной дискуссии о политической системе развитого социализма. Одним из первых в нашей стране данной категорией стал пользоваться Ф. М. Бурлацкий[47 - См. : Бурлацкий Ф. М. Ленин. Государство. Политика. М., 1970; Бурлацкий Ф. М., Галкин А. А. Социология. Политика. Международные отношения. М., 1974.]. Указанная категория достаточно быстро вошла в научный оборот. Уже в начале 1970-х годов ее разрабатывают такие ученые, как Б. Н. Топорнин[48 - См. : Топорнин Б. Н. Политическая система социализма. М., 1972.], Ю. А. Тихомиров[49 - См. : Тихомиров Ю. А. Социализм и политическая власть // Советское государство и право. 1974. № 5. С. 11–19.], Н. Н. Разумович[50 - Разумович Н. Н. Политическая организация и политическая система общества // Советское государство и право. 1975. № 1. С. 105–109.]и др. Однако надо сразу же отметить, что в отечественной науке понятие «политическая система» изначально употреблялась для характеристики развития социалистического общества и государства. На Западе появление данной категории было вызвано практическими потребностями, необходимостью научных наработок для оптимизации взаимоотношений общества и институтов власти. В нашей же стране заимствование термина «политическая система» имело целью исключительно обоснование и усиление влияния партии и государства на все другие элементы общественного устройства.

Политическая система общества в этот период рассматривалась как узкая совокупность традиционных элементов (государство, профсоюзы, другие массовые общественные организации) при руководящей роли КПСС. Собственно, введение этой категории в политический и правовой оборот было всего лишь призвано подкрепить вывод об общенародном характере государства, обосновать расширение его социальной и политической основы и в конечном счете хоть как-то обновить сталинский тезис об усилении роли государства по мере продвижения к социализму. Такая советско-бюрократическая интерпретация понятия политической системы разительным образом отличалось от западных образцов организации публичной власти. Наработки периода, позже названного «застоем», не выдерживали конкуренции даже с конституционными проектами Н. И. Бухарина, сделанными за несколько десятилетий до этого и более основательно доказывавшими необходимость развития в обществе горизонтальных экономических, социальных связей, независимых от государства общественных институтов и объединений, созданных гражданами для защиты своих разнообразных интересов.

Таким образом, Конституция СССР 1977 года стала еще одним этапом в дальнейшем огосударствлении политической системы общества. Все ее элементы были по-прежнему подчинены партийно-бюрократическому режиму управления страной, сложившемуся еще во времена Сталина. Политическая система социалистического общества и далее базировалась не на горизонтальных гражданских публично-правовых отношениях, а на гипертрофированных вертикальных связях, обеспечивавших тотальный государственный контроль за общественной и личной жизнью граждан.

В части регулирования избирательных прав Конституция 1977 года закрепила уже известные принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако она содержала и ряд новых моментов: снижение возраста пассивного избирательного права во все Советы до 18 лет (ранее для Верховных Советов республик – 21 год), в Верховный Совет СССР – до 21 года (до этого 23 года); право граждан и общественных организаций активно участвовать в подготовке и проведении выборов; возможность избрания гражданина, как правило, не более чем в два Совета; отнесение расходов по выборам на счет государства; включение в Конституцию по итогам всенародного обсуждения статьи о наказах избирателей.

Конституция СССР, помимо традиционного выдвижения кандидатов в депутаты организациями Коммунистической партии, профессиональными союзами, ВЛКСМ, кооперативными и другими общественными организациями, предоставила это право трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям. Появление среди субъектов выдвижения трудовых коллективов явилось частью общей тенденции повышения их роли в политической жизни страны. Однако на деле эта новация возрождала прежнюю практику выдвижения кандидатов по производственному принципу, что не согласовывалось с их избранием по территориальному принципу. Гражданин не мог быть одновременно депутатом более чем двух Советов. Конституция также продекларировала принцип свободных выборов, зафиксировав, что гражданам и общественным организациям гарантируется свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право агитации на собраниях, в печати, по телевидению, радио.

К числу новых конституционных конструкций в организации и проведении выборов следует отнести и принцип проведения выборов избирательными комиссиями как негосударственными органами. Возведение этого принципа на уровень конституционного было призвано подчеркнуть общественный статус избирательных комиссий и тем самым не только придать выборам больший демократизм, но и дистанцировать комиссии от влияния или подчинения государственным органам. Однако, как показала дальнейшая законодательная практика регулирования статуса избиркомов, их общественный статус оказался фикцией. Комиссии по-прежнему были жестко централизованы, находясь под полной опекой парткомов и исполкомов Советов, и не смогли оказать сколько-нибудь серьезного влияния на дебюрократизацию избирательных процедур.

Персональные составы комиссий утверждались соответствующими Президиумами Верховных Советов и исполнительными комитетами местных Советов. Закон не содержал каких-либо упоминаний о работе центризбиркомов или окружных избирательных комиссий (их должностных лиц или членов комиссий) на постоянной основе. Вместе с тем предусматривалось, что председатель, его заместитель или секретарь участковой избирательной комиссии освобождаются от выполнения производственных или служебных обязанностей в период подготовки и проведения выборов на 30 календарных дней с сохранением среднего заработка по месту основной работы.

Вместе с тем были введены уровневое распределение компетенции между избирательными комиссиями и право на обжалование избирателями решений (действий) нижестоящих комиссий в вышестоящие. На избирательные комиссии возлагались обязанности по осуществлению контроля за ходом подготовки и проведения выборов. Кроме того, избирательным комиссиям были предоставлены дополнительные полномочия, связанные с финансовым обеспечением выборов, в частности право самостоятельно распределять средства для организации и проведения выборов.

Порядок проведения выборов народных депутатов определялся законами СССР, союзных и автономных республик. Законом СССР от 6 июля 1978 года «О выборах в Верховный Совет СССР» был определен порядок выборов депутатов в Совет Союза и в Совет национальностей Верховного Совета СССР. Выборы назначались Президиумом Верховного Совета СССР.

Выборы проводились по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в один тур. Избранным считался кандидат в депутаты, получивший на выборах более половины голосов всех избирателей округа. Выборы признавались несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей округа.

Конституция СССР ввела институт наказов избирателей, что свидетельствовало об императивном мандате депутата. Депутаты были обязаны отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями, а также перед коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке. В развитие этих положений Конституции был принят Закон «О порядке отзыва народного депутата СССР».

Закрепленные в брежневской Конституции 1977 года структура представительных органов власти, а также избирательная система просуществовали в неизменном виде более десяти лет, вошли в историю как элементы политической системы периода «застоя» в общественной и государственной жизни. Это произошло прежде всего потому, что партийное руководство страны так и не смогло пересмотреть сталинскую модель управления страной. Наоборот, в ее оправдание стали приводиться доказательства того, что граждане не могут непосредственно и целиком взять на себя выполнение многообразных функций государства в силу ряда объективных факторов, в частности низкого уровня жизни, слабой сознательности, большой продолжительности рабочего дня. В то же время вовсе отрицалась необходимость профессионализации депутатской деятельности, контроля представительных органов власти за деятельностью исполнительных структур. Иными словами, в период застоя цинично доказывалась необходимость закрепления особой разновидности партийно-чиновничьего труда и несменяемость партийной касты чиновников-управленцев, что усугубляло системный кризис в государстве и обществе. Партия и государственная бюрократия стали откровенно противостоять и тормозить развитие общественных инициатив, подавлять самостоятельность граждан. Руководство партии, достигшее преклонного возраста, не признавало изменений в обществе, занимаясь теоретизированием и обоснованием возрастания своей собственной руководящей роли. В обществе появилась напряженность, все более явными становились признаки отторжения государственности, построенной на монополии КПСС.

3. 2. Горбачевская перестройка и альтернативные выборы народных депутатов

Период реформ российской государственности конца 1980-х – начала 1990-х годов вошел в историю под названием «перестройка». Начало этого периода было положено в марте 1985 года избранием на пост Генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева. Уже в мае им была обнародована программа преобразований общественной и политической жизни в стране.

Первые попытки переосмысления понятия социализма предпринимались еще Ю. В. Андроповым. Новые взгляды были изложены им в статье «Учение Карла Маркса и некоторые вопросы социалистического строительства в СССР»[51 - См. : Андропов Ю. А. Учение Карла Маркса и некоторые вопросы социалистического строительства в СССР. М., 1983.]. Задаваясь риторическим вопросом «что же такое социализм?», автор не отвечает на него, а назидательно утверждает: «Правильно поступает сегодня тот, кто обращается за ответом, прежде всего, к трудам Маркса, Энгельса, Ленина. Однако нельзя уже ограничиваться только этим. Ныне понятие „социализм“ не может раскрываться иначе, как с учетом богатейшего практического опыта народов Советского Союза, других братских стран. Этот опыт показывает, сколь непросты многие проблемы, встающие на пути социалистического созидания. Но он свидетельствует и о том, что лишь социализму под силу решение самых сложных вопросов общественного бытия».

Дальнейший ход мыслей Ю. В. Андропова не оставляет сомнений в том, что он видит будущее социализма прежде всего в усилении роли государства в экономике. Что же касалось совершенствования политических отношений, то их суть он сводит к борьбе с так называемыми неантагонистическими противоречиями в политике. А суть социалистической демократии состоит в том, что «она есть и всегда будет демократией, гарантирующей самые широкие права и защищающей интересы трудящихся, готовой призвать к порядку тех, кто поднимает руку на социалистические завоевания народа».

М. С. Горбачев в отличие от Ю. В. Андропова основной акцент своей реформаторской деятельности перенес с экономики на политические отношения и совершенствование внутрипартийной демократии. Основой преобразований, согласно позиции Горбачева, высказанной им в докладе на январском 1987 года Пленуме ЦК КПСС, должны были стать демократизация всех сторон жизни общества, гласность, реформирование политических институтов страны[52 - См. : Материалы январского 1987 г. Пленума ЦК КПСС. М., 1987.].

Формальный старт «перестройке» государственной и общественной жизни, развитию институтов демократии и народовластия дали решения XXVII съезда КПСС и XIX Всесоюзной конференции КПСС. Именно на их основе Верховный Совет СССР Законом от 1 декабря 1988 года внес ряд существенных изменений в Конституцию СССР 1977 года. Суть их сводилась не только к созданию новой системы органов государственной власти, но и к существенной корректировке избирательной системы, фактически допускающей альтернативные выборы. Для апробации альтернативности в 1987 году на выборах в местные Советы народных депутатов был проведен эксперимент по созданию многомандатных округов, в ходе которого граждане страны, хотя и под контролем местных парткомов, впервые получили возможность ограниченного выбора между несколькими кандидатами.

Инициированный руководством партии процесс демократизации внутрипартийной и общественной жизни был обусловлен все более явным кризисом самой партии и, как следствие, усиливающимся давлением общественности. Поэтому «перестройка» изначально мыслилась как способ улучшения работы самой партии при сохранении за ней статуса правящей. С этой целью перекраивалась система представительной власти, вводились принципы альтернативности и элементы советского парламентаризма. Единую систему представительных органов государственной власти по стране стали составлять Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, съезды народных депутатов и верховные советы союзных и автономных республик, советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, краевые, областные и других административно-территориальных единиц.

Высшим органом государственной власти СССР являлся Съезд народных депутатов СССР, состоявший из 2250 депутатов: 750 депутатов избирались от территориальных округов с равной численностью избирателей; 750 депутатов избирались от национально-территориальных округов по следующим нормам: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа. 750 депутатов избирались от общесоюзных общественных организаций по нормам, установленным Законом о выборах народных депутатов СССР.

Верховный Совет СССР объявлялся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным (позднее – законодательным и контрольным) органом государственной власти. Он избирался тайным голосованием из числа народных депутатов СССР Съездом народных депутатов СССР и был ему подотчетен. Верховный Совет по-прежнему состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета национальностей, равных по своему численному составу.

Палаты избирались на Съезде народных депутатов СССР общим голосованием депутатов. Совет Союза избирался из числа депутатов от территориальных избирательных округов и депутатов от общественных организаций с учетом численности избирателей в союзной республике или регионе. Совет национальностей избирался из числа депутатов от национально-территориальных избирательных округов и народных депутатов от общественных организаций в следующей пропорции: 11 депутатов от каждой союзной республики, 4 депутата от каждой автономной республики, 2 депутата от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа. Съезд ежегодно должен был обновлять по одной пятой части состава палат.

Сравнительный анализ опосредованного порядка формирования Верховного Совета Съездом народных депутатов показывает его полную идентичность с тем, что предусматривалось Конституциями 1936 и 1977 годов. Так, были установлены такие же нормы представительства и количество национально-территориальных и территориальных округов. Эта аналогия в известной мере позволяет утверждать, что как в 1977 году, так и в 1988 году изначально предполагалось сохранить сталинскую модель организации государства с опорой на партийно-государственную бюрократию и при сохранении правящего положения Коммунистической партии. Реформаторы изначально не планировали отказываться и от социалистических идей – на первых порах речь шла о строительстве в СССР демократического социализма. Ставилась тактическая задача преобразования Советов в новые представительные учреждения с элементами парламентской демократии. Именно с этой целью предусматривалась ротация состава Верховного Совета. Посредством выборов большего числа депутатов предполагалось вовлечь массы в текущую работу представительных органов на общегосударственном, а также на республиканских и местных уровнях. Однако сразу же бросалась в глаза несогласованность полномочий и различный порядок формирования Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Хотя Верховный Совет и приобрел больший объем полномочий, ряд из них не мог осуществляться без участия Съезда.

Изначально было ясно, что съездовская конструкция создавалась не для работы, а лишь для сохранения доминирующего положения партии. Однако сам подход к решению этого вопроса показывает, что партия и ее лидеры, заявляя о реформах, имели в запасе лишь лозунг «перестройки» при практически полном отсутствии теоретических наработок в области народовластия. Многомиллионная страна и союзная государственность оказались заложниками узкой группы партийных и государственных чиновников, по своему усмотрению и наитию занявшихся реформированием общества и государства. Между тем стране после нескольких десятилетий сталинской диктатуры, короткой оттепели и нового застоя требовалось решать задачу не просто обновления партийной жизни, а более сложную задачу – модернизации союзной государственности, кризис которой был очевиден.

Однако как раз эти вопросы были отодвинуты на второй план. Молодое партийное руководство стало заложником выяснения отношений со старыми партийцами, которым «чертовски хотелось работать». Началась борьба внутри КПСС за обладание партийными должностями. Именно по этой причине остались без рассмотрения и обсуждения концептуальные предложения по учреждению поста всенародно избираемого Президента Союза ССР. По мнению инициаторов данного предложения, советская организация власти при утрате объединяющего ресурса КПСС уже исчерпала свой запас прочности. Предлагавшаяся ей взамен двухзвенная конструкция «Съезд народных депутатов – Верховный Совет» только рассредоточивала и без того слабую концентрацию исполнительной власти и, следовательно, не могла гарантировать сохранения союзной государственности. Альтернативой такой конструкции могла бы стать президентско-парламентская республика с избираемым непосредственно населением президентом и сильным двухпалатным многопартийным парламентом. Такие предложения рассматривались еще в 1988 году, когда они могли способствовать сохранению союзной государственности, однако к ним вернулись лишь спустя год, когда процесс дезинтеграции Союза ССР уже принял необратимые формы.

Вместо обновления и легитимации союзной государственности партия была занята обоснованием такой по ее меркам демократической новации, как избрание части депутатов Съезда от общественных организаций. Объективно это изобретение не создавало никаких дополнительных гарантий укрепления союзной государственности и тем более расширения демократии. Практика выборов депутатов от общественных организаций противоречила основным принципам избирательной системы, прежде всего принципу равенства избирательных прав граждан. При таком подходе один и тот же человек приобретал возможность быть выдвинутым как член КПСС, член профсоюза или Союза композиторов, работник кооператива, член женского комитета и т. д., в то время как гражданин, не состоящий ни в одной из названных общественных организаций, имел только одно право – быть выдвинутым по месту работы (учебы) или жительства. На самом деле, данная новация имела характер сугубо внутрипартийной акции, призванной максимально нейтрализовать появление альтернативных кандидатов и напрямую делегировать на Съезд народных депутатов как представителей от КПСС, так и верных им союзников в лице профсоюзов, комсомола и других общественных структур. Вовсе не случайно на январском 1989 года Пленуме ЦК КПСС партия проиллюстрировала последний образец безальтернативности, выдвинув на 100 депутатских мест ровно 100 кандидатов.

Следует признать, что проведенная конституционная реформа позволила КПСС сохранить свои правящие позиции на Съезде и в Верховном Совете. Однако цель эта была достигнута на очень короткое время ценой развала союзной государственности и окончательной дискредитации доктрины Советов. Это хорошо понимали сами инициаторы конституционных поправок, предусмотрев отказ от соединения в Советах законодательных, контрольных и исполнительных полномочий, согласившись с переходом к частичному разделению властей и атрибутам парламентаризма. В конституционных поправках предусматривалось, что лица, входящие в состав Совета Министров СССР, советов министров союзных и автономных республик, исполнительных комитетов Советов народных депутатов, руководители ведомств, отделов и управлений исполнительных комитетов местных Советов, за исключением председателей этих органов, а также судьи и государственные арбитры не могли быть депутатами в Совете, которым они назначались или избирались. Конституция Российской Федерации в своей поздней редакции значительно расширила этот перечень и еще более ограничила возможность совмещения депутатской и иной деятельности. Так, по ее нормам, председатель Совета Министров Российской Федерации, его первые заместители, заместители, министры, председатели государственных комитетов Российской Федерации, другие члены правительства, а также их заместители не могли быть одновременно народными депутатами Российской Федерации. Это был определенный шаг к формированию профессионального парламента и разделению законодательной и исполнительной ветвей власти. Чуть позже было оформлено и право Верховного Совета выразить недоверие правительству.

Расчет партийного руководства на сохранение монополии власти и слаженную модель взаимоотношений съезда и Верховного Совета сразу же не оправдался. Уже на первом Съезде народных депутатов СССР академик А. Д. Сахаров изложил позицию ряда депутатов о полноте власти Съезда и невозможности передачи полномочий от Съезда Верховному Совету. Многие депутаты не хотели, чтобы их деятельность на Съезде свелась к выборам в Верховный Совет. Ведь депутатов избирали для участия в законодательной работе, а не просто как выборщиков. Однако и Съезд ввиду большой численности депутатов и слабой политической структурированности был неработоспособным органом. В то же время депутаты, заседавшие в Верховном Совете, пребывали в некоторой неуверенности, так как раз в год должны были проходить перевыборы в этот постоянно действующий орган и их могли не переизбрать на новый срок просто в силу необходимости ротации членов в Верховном Совете. Следует отметить, что, несмотря на неудачность самой конструкции, и Съезд, и Верховный Совет все же активно занимались законодательной деятельностью, а также выполнением других функций. Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР не просуществовали положенных им по Конституции пяти лет. Они прекратили свою деятельность практически вместе с исчезновением Советского Союза в конце 1991 года, так и не сумев укрепить союзную государственность.

Введение Съезда народных депутатов часто связывают с попыткой возвращения к опыту первых лет советской власти. Появившаяся в конце 1980-х годов конструкция лишь очень отдаленно и поверхностно напоминала взаимоотношения съезда Советов и его исполнительного комитета. Нововведения конца 1980-х годов не предполагали ни децентрализации власти, ни предварительного обсуждения общегосударственных вопросов в низовых Советах перед вынесением их на рассмотрение съезда, ни делегирования депутатов местных Советов на съезды. Другими словами, конструкция конца 1980-х годов по своей сути существенно отличалась от первых лет советской власти. Был введен съезд депутатов, а не съезд Советов. Делегаты съездов Советов, не избранные в исполнительный комитет, возвращались на работу в свои Советы. Народные же депутаты, не избранные в Верховный Совет, оставались как бы не у дел в качестве народных избранников.

К числу запоздалых попыток хоть как-то повлиять на все более усиливающийся процесс дезинтеграции союзной государственности следует отнести и учреждение Законом СССР от 14 марта 1990 года поста Президента Союза ССР. Эта попытка была предпринята уже после того, как стало ясно, что двухчленная конструкция Съезд – Верховный Совет не справляется со своим предназначением. Согласно очередным изменениям Конституции СССР, Президент СССР объявлялся главой советского государства. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Президент должен был избираться гражданами СССР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Число кандидатов на пост президента не ограничивалось. Выборы считались действительными, если в них приняло участие не менее 50% избирателей. Избранным считался кандидат, получивший больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в целом по СССР и в большинстве союзных республик. Порядок всенародных выборов президента должен был определяться законом. Однако такой закон так и не был принят, более того, избрание первого Президента СССР предусматривалось на Съезде народных депутатов СССР.