Региональное финансовое право

скачать книгу бесплатно


Стоит отметить, что важнейшей составляющей регионального финансового права является законодательство, регулирующее региональные и местные бюджетные отношения. На его примере можно понять иерархию нормативных правовых актов, регулирующих региональные бюджетные отношения[70 - Стоит отметить, что в Российской Федерации встречаются примеры, когда федеральное законодательство не применяется, а отношения регулируются законодательством субъекта Российской Федерации. Фактически речь идет о моратории на действия федерального законодательства на определенной территории. Подобный подход реализуется в Республике Крым. Так, например, в ст. 1 Закона Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений» указано, что «предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных настоящим Законом». Фактически закрепляется приоритет норм регионального законодательства над федеральным, что противоречит Конституции РФ.].

Основополагающим законодательным актом в этой связи является БК РФ – кодифицированный федеральный акт № 145-ФЗ, который принят 31 июля 1998 г., а введен в действие с 1 января 2000 г. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации[71 - Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009; СПС «КонсультантПлюс». 2011.].

Бюджетные права органов субъектов Российской Федерации разбиваются на три группы: по отношению к Федерации, к собственному бюджету и к местным бюджетам[72 - Конюхова Т.В. Комментарий к бюджетному законодательству Российской Федерации // Право и экономика. 1996. № 23. С. 38–46.].

На существование самобытности регионального финансового права указывает еще и тот факт, что предмет регулирования и определения полномочий между Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере разграничен. Об этом свидетельствуют ст. 7 и 8 БК РФ. Согласно ст. 8 субъект Федерации уполномочен устанавливать порядок составления и рассмотрения проекта своего бюджета, его утверждения и исполнения, осуществления контроля его исполнения и т. д.

К законам, так или иначе регулирующим региональные финансовые отношения, можно отнести ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, ст. 5 указанного Закона определяет полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджета субъекта Российской Федерации. Пункт 2 ст. 5 гласит, что «законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)[73 - ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.].

Большое значение также имеет ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который осуществляет правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, определяет их состав, структуру, основные полномочия, права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов и т. д.

За БК РФ и федеральными законами, раскрывающими его положения, следуют ежегодные федеральные законы «О бюджете». Бюджет с юридической точки зрения представляет собой правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или органом управления[74 - См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 40.]. В законах «О бюджете» определяются нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, особенности администрирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, распределения межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, вопросы реструктуризации денежных обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации и предоставления кредитов, а также особенности списания задолженности перед Федерацией и др.

Теперь остановимся на региональном финансовом законодательстве. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения в пределах своей компетенции (п. 4 ст. 3 БК РФ). Основным звеном законодательства, регулирующим региональные бюджетные отношения, являются законы о бюджете. В этих законах определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета, проводится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов. Так, например, в Законе Удмуртской Республики от 18 декабря 2015 г. № 95-РЗ «О бюджете Удмуртской Республики на 2016 г.» определяются основные характеристики республиканского бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, администрирование доходов, особенности исполнения бюджета, различные перечни, нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований, распределение бюджетных ассигнований, дотаций, структура расходов бюджета и т. д.

Важным источником регулирования финансовых отношений в субъекте Российской Федерации являются региональные законы о бюджетном процессе. Так, например, в Республике Алтай действует Закон Республики Алтай от 27 ноября 2007 г. № 66-РЗ «О бюджетном процессе в Республике Алтай» (в ред. от 4 апреля 2016 г.), в котором определены правовая основа бюджетного процесса, структура бюджетного законодательства, участники бюджетного процесса, их полномочия, публичные слушания бюджета и иные элементы бюджетного процесса Республики Алтай.

Стоит отметить, что Республикой Татарстан был принят свой Бюджетный кодекс, которым, помимо регулирования бюджетных правоотношений, бюджетного процесса и бюджетного устройства, а также определения бюджетных полномочий данного субъекта Российской Федерации, осуществляется регулирование государственного и муниципального финансового контроля в республике. С одной стороны, принятие такого рода акта является положительным моментом, так как такая четкая регламентация устраняет пробелы законодательства. Однако, например, Т.В. Конюхова считает принятие бюджетных кодексов в субъектах Российской Федерации нецелесообразным и полагает, что принятие законов о бюджетном устройстве, бюджетном процессе, о финансовом контроле и межбюджетных отношениях является достаточным.

Законы субъектов Российской Федерации с формулировкой «о бюджетном устройстве и бюджетном процессе», помимо норм, регулирующих бюджетный процесс, включают главы, определяющие бюджетное устройство субъекта Российской Федерации, то есть организацию бюджетной системы. Так, в Законе Белгородской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области»[75 - Закон Белгородской области от 16 ноября 2007 г. № 162 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области» // Белгородские известия. 27.11.2007. № 200–203.] в гл. 2 «Бюджетное устройство Белгородской области» определяются бюджетная система субъекта, правовая форма бюджетов, предназначение местного бюджета и т. д.

Стоит отметить, что в большинстве своем законы субъектов Российской Федерации о бюджетном процессе дублируют положения БК РФ.

Следует упомянуть законы субъектов о территориальных внебюджетных фондах, в частности о территориальных фондах обязательного медицинского страхования (ОМС). Территориальный фонд ОМС – самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение, обеспечивающее реализацию обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации путем сбора страховых взносов по утвержденным в законодательном порядке тарифам и финансирования за счет собранных взносов территориальных программ ОМС[76 - Толковый словарь экономических терминов // www.bibliotekar.ru.]. Основные полномочия и правовое положение определяет Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»[77 - ФЗ от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.12.2010. № 49. Ст. 6422.]. Субъекты Российской Федерации принимают ежегодные законы о таких территориальных фондах.

Субъектами Российской Федерации также принимаются отдельные акты, которыми вносятся изменения в действующее бюджетное законодательство субъектов. На наш взгляд, их не стоит относить к системе регионального финансового законодательства в связи с тем, что они лишь изменяют положения того или иного законодательного акта, уже регулирующего определенные отношения. Однако сами субъекты Российской Федерации такие законы к бюджетному законодательству все же относят. Так, например, на официальном сайте Министерства финансов Республики Тыва законы, вносящие изменения в законы о бюджете и о бюджетном процессе, определены в графу «Региональное бюджетное законодательство Республики Тыва»[78 - Официальный сайт Министерства финансов Республики Тыва // www.minfin.tuva.ru/ 10/13/page69.html.].

Несколько слов хотелось бы сказать о законах субъектов Российской Федерации об исполнении бюджета за соответствующий год. Данные законы непосредственно не регулируют региональные бюджетные отношения, однако, как говорилось ранее, являются элементом исполнения законов субъектов Российской Федерации о бюджете на соответствующий год. В них субъекты отчитываются по доходам и расходам, о выполнении различных обязательств, об источниках финансирования дефицита бюджета субъекта и т. д.

Также бюджетные нормы встречаются в актах глав субъектов Российской Федерации, актах региональных органов законодательной и исполнительной власти. В качестве примера можно привести Постановление Губернатора Владимирской области «О порядке составления проекта областного бюджета и проекта бюджета Владимирской области».

§ 3. Система и методология регионального финансового права

Одной из основных проблем как в целом современного российского права, так и его отдельных отраслей является некомплексность его развития. Реформы законодательства в России чаще всего носят частный характер и направлены, как правило, на изменение отдельных положений нормативных правовых актов. Часто принимаются законы, вносятся изменения, вызванные в большей степени экономическими, практическими или политическими обстоятельствами или проблемами, нежели логикой развития права и государства. Несистемность свойственна в настоящее время и финансовому праву Российской Федерации.

Важно отметить, что системный подход в науке существует достаточно давно и является универсальным, применимым к большинству научных исследований. Так, по мнению В.Н. Садовского, «теоретически любой объект научного исследования может быть рассмотрен как особая система»[79 - Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 5.]. Несмотря на это, в современных правовых исследованиях системный подход применяется достаточно редко.

А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский справедливо указывают на то, что «интегративные тенденции, заложенные в системном подходе, не следует понимать как стремление к нивелировке особенностей отдельных наук. В центре внимания историка по-прежнему остается ретроспективное рассмотрение объекта, а правовед, как и до сих пор, будет заниматься нормативными сторонами вопроса. Но практическое овладение системными представлениями послужит предохранителем против абсолютизирования тех или иных, пусть очень важных, но отнюдь не всеобъемлющих характеристик объекта»[80 - Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. С. 18.].

По мнению И.В. Блауберга и Э.Г. Юдина, «специфической чертой социальной науки в современных условиях является направленность научного познания в целом на создание эффективных средств управления – как природными, так и социальными процессами»[81 - Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 7.]. Они также отмечают, что под системным анализом в науке понимается именно «методология решения крупных комплексных проблем в сфере управления»[82 - Там же. С. 232.]. В этой связи финансовое право, содержащее в себе элементы управления публичными финансами, должно обязательно рассматриваться с использованием системного подхода.

Системность как методологический прием интересовал советских ученых[83 - Так, системный подход представлен в работах таких авторов, как: Антипов Г.А., Кочергин А.Н. Проблемы методологии исследования общества как целостной системы. М., 1988; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1973; Он же. Общество: системность, познание, управление. М., 1981; Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин И.Г. Проблемы методологии системных исследований. М., 1970; Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973; Копнин П.В. Гносеологические и логические основы науки. М., 1974; Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978; и др.] и продолжает занимать современных исследователей. Проблемы системности организации государственного управления и ее отдельных направлений исследуются чаще всего в рамках административного права и управленческой науки[84 - Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Оболонский А.В. Человек и управление / Отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987; Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2012; и др.]. Финансовое право имеет значительный пласт публичных управленческих отношений в части управления общественными финансами.

В философии под системой понимается нечто целое, составленное из частей, элементов, связанных между собой отношениями[85 - Философская энциклопедия / Гл. ред. Ф.В. Константинов. М.: Советская энциклопедия, 1970. Т. 5. С. 18–19.]. По мнению В.Г. Афанасьева, «целостная система в качественном аспекте способна обладать такими свойствами, которые отсутствуют в обычной совокупности элементов системы. Именно появление нового качества у совокупности взаимодействующих элементов рассматривается как критерий целостности системы»[86 - См.: Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 24–25.]. Таким образом, можно определить, что целостная система есть новое качественное состояние ранее существовавших разрозненных элементов. Более того, В.Г. Афанасьев в другой своей работе указывает на то, что «система активно воздействует на свои компоненты, преобразует их соответственно собственной природе. В результате исходные компоненты претерпевают заметные изменения – теряют некоторые свойства, которыми обладали до вхождения в систему, приобретают новые характеристики. При образовании системы нередко появляются новые компоненты, отсутствовавшие ранее»[87 - Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 19.].

Однако стоит обратить внимание на то, что «эффективность практического применения системного подхода к конкретным проблемам народного хозяйства существенным образом зависит от глубины разработки методологических проблем»[88 - Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978. С. 5.]. То есть системный анализ необходимо применять только совместно с иными методологическими приемами исследования финансового права.

Более того, важно отметить, что в финансовом праве, как в публичной отрасли права, обязательно должно быть преобладание публичного интереса над частным, что по факту не всегда отражено в нормах права. Свойственно это было в большей степени социалистическому обществу, хотя и не повсеместно. Так, по мнению Я.З. Хайкина, «поддержание целостности общности как системы требует исторически определенного способа корреляции этих интересов»[89 - Хайкин Я.З. Структура и взаимодействие моральной и правовой систем. М., 1972. С. 31.].

В целом системный подход предполагает рассмотрение отдельного направления как системы, которому присущи определенная структура, состоящая из элементов, субъектов и объектов, механизма взаимодействия субъектов и объектов, процессов обмена информацией и иных специфических черт, свойственных именно этому направлению. Как справедливо отмечает А.В. Оболонский, системный подход «дает возможность получить элементы нового знания об анализируемом объекте не в рамках какой-либо определенной дисциплины, а на стыке различных наук»[90 - Оболонский А.В. Человек и управление / Отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987. С. 5.].

Метод системного анализа, по мнению К.С. Бельского, есть способ мышления, основанный на обзорно-научном исследовании какого-либо объекта и рассматривающий его элементы не изолированно, а во взаимодействии, системно, в процессе их сборки в нечто целое. Целое – это система. В методологическом плане это новое системное знание[91 - См.: Бельский К.С. Философские методы познания финансового права // Право и государство: теория и практика. 2011. № 1 (27). С. 51.]. Следовательно, применение метода системного анализа при изучении финансового права позволит целостно (системно) по-новому изучить финансовое право, а региональное финансовое право будет являться частью этой системы, ее элементом.

По мнению А.Д. Селюкова, система имеет, в отличие от устройства, два дополнительных свойства: взаимодействие элементов, обеспечивающее динамику их связи; целостность как качественное состояние взаимодействия, как новое качество, отсутствующее у взаиморасположенных, но не взаимодействующих между собой элементов, частей чего-нибудь[92 - См. подробнее: Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. № 6. С. 21.]. Таким образом, в одну систему могут входить не только структурно единые элементы, но и разрозненные. Главное, чтобы эти элементы были созданы для реализации единой цели, например направленной на совершенствование механизмов движения публичных денежных фондов государства и органов местного самоуправления.

Важно также обратить внимание еще на одно преимущество системного подхода: системный подход позволяет сконструировать некую идеальную модель финансового права Российской Федерации, определить ее сильные и слабые стороны, а также понять пути ее дальнейшей модернизации. А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский определяют, что моделирование в области государствоведения, к которой, несомненно, относится финансовое право, имеет своей целью выявление и упрощение связей и переменных, релевантных заранее сформулированной теоретической концепции, а затем их упорядочение, типологизацию, допустимые трансформации и согласованные изменения для установления полного соответствия между теоретической гипотезой и наблюдаемыми фактами[93 - См.: Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. С. 28.]. В юридических же исследованиях, по их мнению, «модель – это внутренне связанная совокупность суждений, выраженных вербально, статистически и количественно, которая образует систему, рассматриваемую как условный элемент исследуемых отношений»[94 - Там же. С. 28–29.].

По мнению Г.В. Атаманчука, «для государственного управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение», и от того, что «понимается под системой государственного управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассоциируется с государственным управлением»[95 - Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 92.].

В этой части стоит отметить, что, с одной стороны, финансовое право является системой управления общественными финансами государства и органов местного самоуправления, включающей в себя региональный и местный уровни управления. С другой стороны, само региональное финансовое право можно рассматривать как систему, имеющую свои особые элементы и свою специфику.

А.В. Оболонский обращает внимание еще на одну методологическую проблему, возникающую при применении системного подхода при изучении государственного и муниципального управления. Так, он указывает на то, что «государственное управление есть деятельность, осуществляемая людьми, по отношению к людям и в интересах людей»[96 - Оболонский А.В. Человек и управление / Отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987. С. 7.]. Следовательно, управление публичными финансами должно осуществляться исключительно в интересах людей, а не в интересах государства или публичных органов власти[97 - См. подробнее об этом: Лагутин И.Б. Категория «общественные финансы» в финансовом праве // Налоги и финансы. 2013. № 4 (65). С. 24–28.]. Более того, А.В. Оболонский применительно к праву определяет, что «ученые-управленцы анализируют систему органов управления, нормативно-юридическую основу их деятельности, информационные потоки, процедуры принятия решений и контроля за их исполнением, принципы построения и функции аппарата, компетенцию органов и должностных лиц, иерархию подразделений, проблемы автоматизации управленческого труда… но не реальное поведение людей в сфере управления»[98 - Оболонский А.В. Человек и управление / Отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987. С. 7.]. То есть основной целью финансового права должен быть человек, а именно его жизнедеятельность в государстве, а не государство в лице органов публичной власти.

В этой связи уже в основе отдельных частей финансового права изначально заложено глубокое теоретическое противоречие: непонятно, чьи интересы должны учитываться в первую очередь при совершенствовании норм финансового законодательства – интересы государства или интересы общества? И что делать, если эти интересы прямо противоположны. Так, например, в налоговом праве существует проблема исполнения обязанности по уплате региональных и местных имущественных налогов, а основными плательщиками указанных налогов являются физические лица, подавляющая часть которых – граждане Российской Федерации. Возникает резонный вопрос: из чьих интересов должен исходить законодатель при решении указанной проблемы? С одной стороны, он должен исходить из интересов органов публичной власти, так как нужно увеличить доходы бюджетов, заставив всех без исключения платить налоги. Полученные же доходы, в свою очередь, позволят «жизнь людей сделать лучше и качественнее». Однако это качественное улучшение осуществляется за счет самих же людей, то есть законодатель, желая улучшить жизнь людей, одновременно ее ухудшает, накладывая на них дополнительное бремя. При этом стоит понимать, что уплата налогов – это вещь конкретная, а благо, получаемое от публичных органов власти, – чаще всего вещь абстрактная, поэтому понятная причинно-следственная правовая связь должна быть заложена в основу системного подхода.

Как показывает практика, публичное управление не всегда подразумевает системность. Так, В.Е. Чиркин справедливо отмечает, что «общество, его коллективы управляются системным