скачать книгу бесплатно
Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы
Коллектив авторов
Коллективная монография является итогом серии политико-экономических исследований, проведенных на факультете мировой экономики и мировой политики ВШЭ в 2009–2012 гг. В ней дается описание современного состояния мировой политико-экономической системы и места России в нем, подробно рассматриваются основные режимы (подсистемы), определяющие лидерство государств, анализируются основные инструменты продвижения своих внешнеполитических интересов экономическими методами на глобальном и региональном уровнях, находящиеся в распоряжении России.
Один из важнейших выводов монографии состоит в том, что Россия пока не может рассматриваться как глобальная доминирующая держава, но обладает потенциалом воздействия на формирование региональных политико-экономических режимов. Существенное внимание в работе уделяется таким вопросам, как экономические и политические последствия участия России в региональных экономических объединениях – таможенных союзах, валютных зонах и интеграционных объединениях; международная торговля и санкции; управление международными финансовыми потоками; использование международных валютных зон и внешнего долга, прямых зарубежных инвестиций, а также экономической и гуманитарной помощи; использование деятельности российских национальных компаний для продвижения внешнеполитических интересов государства.
Монография адресована как специалистам, так и студентам специальностей «Международные отношения», «Регионоведение» и «Мировая экономика».
Невоенные рычаги внешней политики России
Региональные и глобальные механизмы
Под редакцией М.В. Братерского
ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
Работа подготовлена при финансовой поддержке Научного фонда НИУ ВШЭ, индивидуальный грант 10-01-0070 «Региональные экономические механизмы внешней политики России» (М.В. Братерский) и поддержке факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ (коллектив авторов)
Рецензент:
главный научный сотрудник ИМЭМО РАН, профессор факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ
Е.С. Хесин
Авторский коллектив:
Глава 1 – М.В. Братерский
Глава 2 – Т.В. Бордачев, Д.В. Суслов, М.В. Братерский
Глава 3 – М.В. Братерский
Глава 4 – М.В. Братерский, В.И. Зуев
Глава 5 – А.В. Белый
Глава 6 – М.В. Братерский
Глава 7 – М.В. Братерский
Глава 8 – О.В. Савельев, М.В. Братерский
Глава 9 – О.В. Савельев, М.В. Братерский
Глава 10 – М.В. Братерский
Глава 11 – Е. И. Демакова
Глава 12 – А.И. Суздальцев, М.В. Братерский
Глава 13 – А.В. Соколов
Заключение – М.В. Братерский
Введение
Цель представленного исследования – выявление экономических методов (инструментов), с помощью которых Россия могла бы добиваться реализации своих внешнеполитических интересов. Поскольку наша страна действует в рамках мировой политико-экономической системы, определяющей спектр ее возможностей, в задачи исследования входило также описание архитектуры системы, ее основных параметров и места России в этой системе.
Интерес именно к этой стороне взаимодействия государства и рынка определяется выходом на первый план в международных отношениях экономических методов политической борьбы, равно как и политических методов борьбы за экономические преимущества.
Неразрывная взаимосвязь между богатством и властью, экономикой и политикой осознавалась государственными деятелями всегда. В прошлом она понималась в основном односторонне, как возможность увеличить военную силу и политическое влияние государства путем накопления богатства, что обеспечивалось укреплением экономики государства. Известны слова Ж.Б. Кольбера, министра Людовика XIV: «торговля – источник финансов, а финансы – основа ведения войны». Сегодня, несмотря на то что военная сила по-прежнему остается одним из важнейших компонентов мощи государства, существует множество ограничений на ее применение: сильную сдерживающую роль играет ядерное оружие, по-иному к использованию силы относится общественное мнение.
Вместе с тем природа государств не изменилась. Они, как и ранее, добиваются влияния и богатства, но поскольку в наши дни военные методы более не считаются обыденными и законными, государства все чаще прибегают к другим инструментам: экономическим санкциям и эмбарго, использованию международного кредитования в политических целях, стимулированию определенного политического поведения партнеров путем предоставления или непредставления им экономической помощи.
Сегодня, в разгар мирового кризиса, мы становимся свидетелями начала нового раунда борьбы за установление новых правил функционирования мировой политико-экономической системы. Новые экономические гиганты требуют своей доли политической власти в мировой экономике и, в случае своего успеха, будут определять правила, по которым будут работать мировая торговля и финансы.
Подобные амбиции есть и у России. В связи с этим перед исследованием была поставлена еще одна задача, которая состояла в ответе на вопрос: насколько амбиции России соответствуют ее политической и экономической мощи и на какое место среди государств, стремящихся к вершинам власти и богатства, она сегодня может претендовать. Такой подход к постановке проблемы помогает ответить и на вопрос, вынесенный в заголовок исследования: каким экономическим инструментарием проведения внешней политики обладает Россия, успешен ли опыт применения названных инструментов нашей страной.
В соответствии с поставленными задачами работа делится на две части. Первая часть «Мировая политико-экономическая система» посвящена описанию законов функционирования мировой политико-экономической системы. Во второй части «Опыт использования Россией экономических инструментов внешней политики» рассматривается место нашей страны в мировой системе, анализируется опыт России по применению экономических инструментов внешней политики и очерчиваются как перспективные и тупиковые сценарии использования нашей страной экономического инструментария для решения внешнеполитических задач, так и границы ее возможностей в вопросах перестройки мировой системы политики и экономики в интересах России.
Часть I
Мировая политико-экономическая система
Глава 1
Методы исследования и ограничения в проведении анализа экономического инструментария внешней политики России
Методологическую основу данного исследования составляют концепции и методы, разрабатываемые мировой (международной) политической экономией (МПЭ) – сравнительно новой общественной дисциплиной, изучающей взаимодействия политических и экономических факторов в системе международных отношений. МПЭ является междисциплинарной школой и использует как методы, разработанные политической наукой, так и методологию мировой экономики, социологии и исторической науки.
1.1. Мировая политэкономия как инструмент исследования
Несмотря на то что история развития современной мировой политэкономии отсчитывается с 1970-х годов, ее корни лежат глубже. Интеллектуальную традицию МПЭ можно проследить с эпохи Просвещения, т.е. с XVII–XVIII вв. В то время не существовало отдельно экономических и политических дисциплин, а была лишь политическая экономия – исследования экономических аспектов политики. Термин «политэкономия»[1 - В. Петти писал о «Political Oeconomies».] впервые применил в 1671 г. Вильям Петти, реформатор административной системы Англии.
Все экономисты-классики XVIII и XIX вв., начиная от французских просветителей и заканчивая Адамом Смитом, рассматривали свою дисциплину как политическую экономию – единую общественную дисциплину, тесно связанную с изучением моральной философии. Первые университетские кафедры, организованные для изучения и преподавания основ функционирования экономики, назывались кафедрами политэкономии, а первый фундаментальный труд, объединивший в себе все известные экономические знания к середине XIX в., был написан Джоном Стюартом Миллом и назывался «Принципы политической экономии»[2 - Mill J.S. Principles of Political Economy. L., 1909.].
Однако вскоре после этого единая политико-экономическая дисциплина распалась. Вместо общей концепции, описывающей комплексную политико-экономическую структуру общества, начали формироваться два подхода, две сферы изучения законов общественной жизни и соответствующие им концепции. Одна из концепций связана с обществом – частным сектором, основанным на договоре и децентрализованной структуре рынка, с концентрацией внимания на вопросах производства и распределения. Другая концепция поставила во главу угла государство, основанное на принуждении, и сконцентрировалась на вопросах власти, процессе централизованного принятия решений, вопросах урегулирования конфликтов. Соответственным образом были реорганизованы и университетские кафедры: появились кафедры экономики и кафедры политической науки (политологии).
Основной причиной разделения единой прежде дисциплины на две стала формализация экономических исследований. В конце XIX в. в результате «маржиналистской» революции (использования дифференциального исчисления для изучения влияния малых (маржинальных) изменений в цене и количестве товаров) возникла неоклассическая экономическая школа и это развитие экономической мысли окончательно закрепило раскол экономики и политической науки. С данного момента экономисты взялись за реализацию задачи создания «чистой науки» – экономической дисциплины, свободной от сиюминутных влияний реальной жизни. Довольно скоро экономисты дистанцировались от практической политики и нормативных вопросов, а ученые, которых сильнее привлекали вопросы функционирования политических институтов и управления, сконцентрировались на дисциплине, получившей название «политическая наука» («политология»), и занялись вопросами исследования функционирования политических систем.
«Развод» двух дисциплин никогда не был полным и абсолютным, всегда находились ученые, которых интересовала взаимосвязь между поиском богатства и стремлением к власти. Огромный вклад в развитие понимания этих вопросов внесли К. Маркс и Ф. Энгельс. Попытки исследовать вопросы рынка и власти в комплексе были особенно заметными на крайних флангах идеологического спектра: среди правых либералов, которые хотели защитить капитализм от репрессивной власти государства, и среди левых марксистов, которые считали политическую надстройку производной от экономического базиса общества. Однако были исключения из общего правила и среди идеологически неангажированных ученых. В качестве примеров последних можно привести Джона Мэйнарда Кейнса, который занимался вопросами взаимосвязи между рынками и политикой, а также Херберта Фейза, писавшего о политике мировой финансовой системы перед Первой мировой войной.
Тем не менее к середине XX в. взаимосвязь между экономикой и политической наукой почти полностью исчезла, обе дисциплины разработали очень разные теоретические аппараты и обособились друг от друга. Единственным исключением оставалась «левая» традиция, которая продолжала исследовать вопросы взаимодействия богатых и бедных стран. В начале века «левая» мысль формулировала исследовательскую проблему как «экономический империализм», продолжая идеи Дж. Гобсона[3 - Hobson J.A. Imperialism: a Study. Cambridge, 2010.], Р. Люксембург[4 - Luxemburg R. Accumulation of Capital. L., 1951.] и В.И. Ленина[5 - Ленин В.И. Империализм как высшая стадия капитализма // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 27. М.: Политиздат.]. Позже, с наступление эпохи деколонизации, дискуссия обратилась к различным аспектам теории зависимости, теории капиталистического центра и периферии, а также к политическим причинам экономической отсталости развивающихся стран.
Взаимное отчуждение двух дисциплин было преодолено лишь в 1970 г., когда Сюзан Стрейндж опубликовала свою статью-манифест[6 - Strange S. International Economics and International Relations: A Case of Mutual Neglect // International Affairs. 1970. Vol. 46. No. 2 (Apr.).] и призвала экономистов и политологов прекратить «диалог глухих». Она отмечала, что обе дисциплины слишком замкнулись в своих рамках и игнорируют фундаментальные изменения, происходящие в мировой экономике и мировой политике. Стрейндж была не одинока в понимании того, что политика и экономика в современном мире становятся все более взаимосвязанными и требуют комплексного изучения. В 1968 г. Ричард Купер опубликовал работу о политических вызовах растущей экономической взаимозависимости отдельных стран[7 - Cooper R.N. The Economics of Interdependence: Economic Policy in the Atlantic Community. N.Y., 1968.], в 1970 г. Чарльз Киндлебергер также выпустил книгу о растущих противоречиях между экономическими и политическими интересами во взаимозависимом мире[8 - Kindleberger Ch. Power and Money: The Politics of International Economics and the Economics of International Politics. N.Y., 1970.]. 1970-е годы можно считать временем возрождения политэкономического изучения международных отношений. Начальный период развития политэкономии в новых условиях связан прежде всего с именами Роберта Кеохане, Сюзан Стрейндж, Джозефа Ная и Стивена Краснера.
Позже, с окончанием холодной войны и укреплением либерализма как официальной мировой идеологии, исследования в области мировой политэкономии были приостановлены, их финансирование почти полностью прекратилось. Сегодня мировая политэкономия опять возвращается в академические аудитории и теснит традиционную для последних десятилетий исследовательскую повестку дня, базирующуюся на вопросах международной безопасности, нераспространения оружия массового уничтожения (ОМУ) и региональных конфликтов.
1.2. Методологическая база исследования. Основные концепции МПЭ и политической науки, примененные в исследовании
Исследование теории и практики использования Россией экономических инструментов для продвижения своих внешнеполитических интересов построено на определенном понимании характеристик системы международных отношений и закономерностей взаимодействия ее крупных элементов: политических и экономических.
В своей работе авторы отталкивались от следующих базовых положений:
• в центре системы международных отношений, несмотря на все изменения, по-прежнему стоят государства;
• политическая и экономическая сферы международных отношений связаны отношениями комплексной взаимозависимости, что ограничивает свободу действий государств в политической и экономической сферах;
• система международных отношений как комплекс построена и развивается в интересах определенных государств-лидеров;
• система международных отношений обладает собственной инерцией и поддерживается комплексом политических и экономических режимов, созданных государствами-лидерами (гегемонами) на этапе ее формирования.
Более подробно и доказательно методологический фундамент исследования сформулирован на основе приводимых ниже положений МПЭ и политической науки.
Комплексная взаимозависимость (Theory of Complex Interdependence)[9 - Nye J., Keohane R. Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston, 1987.] определяется как ситуация, возникшая в международных отношениях в результате расширения мировой торговли и финансовых связей, в которой: 1) между обществами, государствами и другими субъектами международной жизни устанавливаются множественные каналы коммуникации; 2) размывается иерархия ключевых проблем международных отношений, различные вопросы оказываются связанными между собой самым неожиданным образом и еще недавно иерархическая повестка дня государств в международных отношениях становится комплексной; 3) в международных отношениях снижается эффективность военной силы и механизмов принуждения, более эффективным инструментом решения проблем становится поиск взаимных интересов.
Подходы в рамках концепции комплексной взаимозависимости расставляют новые акценты в традиционном понимании международных отношений, которое предполагает ведущую роль государства в международных вопросах и наличие иерархии вопросов в мировой политике, где центральное место занимают вопросы безопасности, военной силы и принуждения (реализм). В современных международных отношениях наблюдается снижение эффективности военной силы как внешнеполитического инструмента и, наоборот, усиление экономической и других форм взаимозависимости между государствами. Подобные процессы повышают шансы на сотрудничество и позитивное взаимодействие между государствами. Повестка дня мировой политики становится все более сложной, далеко выходит за рамки вопросов международной безопасности. Причиной такого положения дел является диффузия и фрагментация власти в экономических вопросах, что, в свою очередь, происходит из-за растущей взаимосвязи национальных экономик различных государств. Государства по-прежнему остаются самыми важными игроками в международных отношениях, но в ситуации глобализирующихся мировых рынков они уже не могут полностью определять результаты взаимодействия многочисленных участников. В процесс включаются множество новых игроков, которые обладают экономическими ресурсами и располагают собственными каналами коммуникации, формируют свои интересы и транснациональные коалиции, причем это происходит вне зон контроля министерств иностранных дел и советов национальной безопасности.
В конце 1970-х годов была выдвинута революционная концепция комплексной взаимозависимости (сегодня она представляется очевидной, существовавшей всегда), которая описывала систему отношений, сложившуюся на тот момент между развитыми индустриальными странами. В настоящее время изменения в системе международных отношений охватили уже большую часть мира, в продвижении своих международных интересов государства в большей степени полагаются на координацию усилий национальных экономических игроков, чем на действия в традиционном внешнеполитическом поле.
Рост взаимозависимости национальных экономик после Второй мировой войны поставил в центр внимания исследователей и политиков следующие вопросы: почему меняется система мировых хозяйственных и политических отношений? Чего можно ожидать в будущем? Управляют ли экономические интересы внешней политикой или, наоборот, государственная политика является ведущей силой изменений в мировой экономике?
Вопрос о взаимоотношении политических и экономических факторов в международных отношениях вначале ставился в специфическом контексте. В первые десятилетия после окончания Второй мировой войны военная, политическая и экономическая мощь была сконцентрирована в Соединенных Штатах, но уже в 1970-х годах ситуация начала меняться. Американское экономические превосходство над остальным миром стало ослабевать, в связи с чем специалисты начали задаваться вопросом, как это отразится на политической стороне международных отношений и не приведет ли данный процесс к началу периода политической нестабильности в мире?
В ходе развернувшейся дискуссии родилась концепция, описывающая взаимосвязь политической и экономической мощи государства, – теория управляемой стабильности (Hegemonic Stability Theory, HST). В ее основе лежит допущение, что здоровье и стабильность глобальной экономики зависит от наличия экономической и политической державы-гегемона: «…теория утверждает, что структура влияния, контролируемая одной державой, наилучшим образом способствует формированию сильных международных режимов, которые обладают достаточной четкостью и которым подчиняются»[10 - Keohane R. The Theory of Hegemonic Stability and Changes in International Economic Regimes, 1968–1977 // O.R. Holsti, R.M. Siverson, A.L. George (eds). Change in the International System. Boulder, 1980. Р. 132.]. Более подробно центральное положение теории управляемой стабильности формулируется следующим образом: «Международной экономической и финансовой системе требуется лидер – страна, которая, сознательно или бессознательно, готова выработать и интернационализировать некую систему правил, устанавливать стандарты поведения для других стран и добиваться исполнения странами этих стандартов, брать на себя большую часть расходов по поддержанию этой системы и, особенно, готова взять на себя обязательства поддерживать невыгодные для себя меры, а именно: покупать излишки товаров, поддерживать поток инвестиций и предоставлять скидки на свои коммерческие бумаги»[11 - Kindleberger Ch. The World in Depression, 1929–1939. Berkeley, 1973. Р. 28.].
Для поддержания стабильности в мировой экономической системе требуется выполнение трех условий: развитие открытого импорту рынка, выделение долгосрочного контрцикличного кредитования и массированное краткосрочное кредитование в случае финансового кризиса. Поскольку такие меры довольно обременительны, держава-лидер должна быть готова взять на себя непропорционально высокую часть расходов по поддержанию такой системы, особенно в ситуации, когда другие государства пытаются «прокатиться зайцем». Таким образом, стабильность мировой финансовой системы является особым общественным благом, обязанность обеспечения которого ложится на державу-лидера.
Опыт последних десятилетий показывает, что гегемония может реализовываться на практике не только на основе явных или неявных договоренностей, но и путем принуждения. Экономическая мощь может рассматриваться не только как цель политики, но и как инструмент усиления политического влияния и обеспечения интересов безопасности державы-гегемона. Например, для обеспечения своих интересов безопасности гегемон может открывать зарубежные рынки силой и, наоборот, использовать угрозу замораживания межгосударственной торговли и инвестиций в целях заставить другие страны следовать установленным им правилам.
В концепции управляемой стабильности следует отметить два важных момента: один из них связан с возможностью изменений в системе, другой – с расширением функции гегемона на группу стран.
Сегодня становится все более ясным, что система международных отношений не является застывшей структурой, а постоянно переформатируется в соответствии с интересами ее наиболее влиятельных участников. Со временем, с изменением соотношения сил и возможностей стран, усиливающиеся государства пытаются изменить правила игры в своих интересах и продолжают эти попытки, пока издержки их усилий не начинают превышать возможную выгоду от перемен. Таким образом, предварительное необходимое условие перемен в мировой политической системе состоит в «несоответствии существующей политической системы и распределении влияния между теми игроками, которые в наибольшей степени выиграют от ее изменения»[12 - Gilpin R. War and Change in World Politics. N.Y., 1981. Р. 9.].
На сегодняшний день более глубоким стало также понимание гегемона и его функций в мировой системе. Во-первых, теория коллективных действий в применении к исследованию международных отношений привела к выводу, что роль гегемона в мировой системе может играть не только отдельная страна, но и группа стран[13 - Keohane R. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton, 1984.]. Роль гегемона может выполняться группой стран, достаточно небольшой для того, чтобы вклад каждой из них в общественное благо был обусловлен вкладом других участников[14 - Schelling T. Micromotives and Macrobehavior. N.Y., 1978.]. Во-вторых, со временем несколько изменились и акценты в понимании выполняемой гегемоном функции. Анализ изменений мировой финансовой системы[15 - Eichengreen B. Hegemonic Stability Theory of the International Monetary System // R.N. Cooper, B. Eichengreen, G. Holtham, R.D. Putnam, C.R. Henning (eds). Can Nations Agree? Issues in International Economic Cooperation. Wash., 1989.] и потоков мировой торговли в связи с переменами в политическом влиянии и экономической мощи держав-гегемонов[16 - Krasner S. State Power and the Structure of International Trade // World Politics. 1976. Vol. 28. No. 3 (Apr.). Р. 317–347.] показывает, что основное внимание в анализе мировой системы должно уделяться не столько объему влияния и экономической мощи гегемона, сколько его способности создавать благоприятные условия для производства востребованных мировой системой общественных благ или, как это теперь формулируется, инфраструктуры[17 - Lake D.A. Leadership, Hegemony and the International Economy: Naked Emperor or Tattered Monarch with Potential? // International Studies Quarterly. 1994. Vol. 37. No. 4 (Dec.). P. 459–489.] мировой экономики.
Центральным моментом в исследовании экономических методов проведения внешней политики является понятие «международные режимы» (International Regimes), которое развилось в самостоятельную концепцию и активно используется специалистами при анализе системы мирового управления. Важным является вопрос, какой механизм вносит предсказуемость и стабильность в международные отношения в отсутствии абсолютного гегемона. Таким цементирующим составом в международных отношениях являются режимы, которые «можно определить как наборы явных или неявных принципов, норм, правил и процедур принятия решений, к которым сходятся ожидания участников той или иной области международных отношений. Принципы являются верой в факты, причинную зависимость и моральные принципы. Нормы являются стандартами поведения, определенными в терминах прав и обязанностей. Правилами являются предписания и запрещения действий. Процедуры принятия решений – это преобладающие практики совершения и реализации коллективного выбора»[18 - Krasner S. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables // S. Krasner (ed.). International Regimes. Ithaca, 1983. P. 2.]. Режимы обладают значительной инерцией и продолжают существовать и «управлять» мировой политической и экономической системой еще долго после того, как обстоятельства изменились и центр силы, установивший режим, ослаб или перестал существовать: «После того, как режим установился, он начинает жить своей жизнью»[19 - Krasner S. Regimes and the Limits of Realism: Regimes as Autonomous Variables // S. Krasner (ed.). International Regimes. Ithaca, 1983. P. 358.]. Режимы могут меняться, но для этого необходимо оказывать сильное давление в течение долгого времени – смена режимов напоминает геологические процессы и идет аналогично трудно и медленно.
Авторы данного исследования также твердо стоят на позициях школы структурного реализма[20 - См.: Morgentau H. Truth and Power: Essays of a Decade, 1960–1970. N.Y., 1970; Waltz K. Reflections on Theory of International Politics. A Response to My Critics // Keohane R. Neorealism and Its Critics. N.Y., 1986.], которая рассматривает систему международных отношений как определенную структуру взаимодействия государств, преследующих свои интересы и добивающихся влияния. Политика национальных государств (nation states) на международной арене определяется как структурой международных отношений, так и внутренними факторами и интересами, действующими внутри государств. В этом контексте экономические интересы государств и влиятельных групп внутри них признаются важными и порой определяющими, но реализуются не самостоятельно, а через государственную внешнюю политику.
При анализе экономической составляющей внешней политики современных государств следует также иметь в виду теорию и практику целенаправленной трансформации зарубежных обществ и политических систем, проводимой Европейским Союзом экономическими методами (Political Conditionality) и Соединенными Штатами (Democratization). Эта политика основана на старом положении идеалистической школы изучения международных отношений о том, что характер политического режима определяет внешнеполитическое и внешнеэкономическое поведение государств. После окончания холодной войны европейцы и американцы пришли к выводу, что политические режимы можно менять и распространение собственной общественно-политической модели на другие государства наилучшим образом обеспечит политические и экономические интересы Запада в мире. Инструментом воздействия на зарубежные общества были выбраны экономическое сотрудничество и экономическая помощь. Расширение экономического сотрудничества и предоставление экономической помощи зарубежным странам обусловливаются требованиями по демократизации обществ этих стран. Результатом такой политики, по замыслу ее авторов, станет расширение международного режима, построенного на европейских правилах, нормах и процедурах[21 - См.: Crowford G. Foreign Aid and Political Reform: A Comparative Analysis of Democracy Assistance and Political Conditionality. N.Y., 2001; Sorensen G. (ed.) Political Conditionality. L., 1993.]. Подробнее эта тема рассматривается ниже, в разд. 2.5.2.
Суммируя изложенные выше положения, следует подчеркнуть несколько моментов, важных для анализа экономической составляющей внешней политики государств:
• существующая политико-экономическая система (режим) была создана Соединенными Штатами для обслуживания собственных интересов;
• сегодня существование этого режима основывается уже не на абсолютной гегемонии Соединенных Штатов, а на его поддержке широкой группой индустриально развитых стран;
• режим может быть изменен, но для этого необходимо тесное сотрудничество нескольких растущих в данный период держав и долгие целенаправленные усилия.
Режимы исторически менялись эволюционно, а не революционно, поэтому и сегодня следует ожидать постепенной медленной трансформации.
1.3. Ограничения, существующие при исследовании возможностей России проводить внешнюю политику экономическими методами
В процессе исследования места России в мировой системе международных отношений и возможностей проведения ею своей внешней политики экономическими методами авторы исследования столкнулись с определенными ограничениями теоретического, инструментального и информационного характера.
Во-первых, ограничения состоят в том, что Россия не является в полной мере системообразующим государством в современной системе международных отношений. Наша страна занимает влиятельные позиции в военно-политической и ресурсной сферах, обладает некоторым весом в международных финансах, но не может рассматриваться как одна из «совладелиц» мировой финансово-экономической системы, на изучении которой данное исследование делает особый акцент. В связи с этим объект исследования вынужденно был разделен на две достаточно самостоятельные части, которые можно охарактеризовать как изучение политического устройства мировой экономической системы и, отдельно, как анализ места России и ее возможностей в данной системе. Соответственно использованные авторами теоретический аппарат и методология применялись в обеих частях исследования несимметричным образом. Многие закономерности и правила, описывающие взаимосвязь и взаимозависимость экономических и политических факторов во внешнеполитической стратегии ведущих государств-гегемонов, или «совладельцев» мировой финансово-экономической системы, применимы к внешней политике России лишь частично.
Во-вторых, ограничения, которые пришлось учитывать в исследовании, связаны со слабой разработанностью в России проблематики мировой политэкономии в целом. Отсутствие таких исследований объясняется прежде всего относительной новизной осознания реполитизации международной экономической сферы, вызванной соответственно коренными изменениями в структуре международных отношений в последние 15–20 лет, а также относительной инерционностью науки. В 1990-х годах, когда формировалась современная система российского высшего образования и научных исследований, шло массированное перераспределение бывших советских активов в пользу победившей западной системы, и эта ситуация воспринималась в России как печальная, но естественная, не требующая исследований и уточнений. Сегодня, в условиях усиления международной конкуренции за глобальные ресурсы и борьбы разных моделей капитализма, политика снова вернулась в мировую экономику.
Российский деловой мир и политический класс до недавнего времени рассматривал свои перспективные зарубежные планы сквозь призму принципов свободного движения капиталов и независимости экономической сферы от государства. Отечественные общественные науки также поспешили избавиться от «багажа прошлого» и с усердием неофитов утверждали тезис о невмешательстве государств в экономическую сферу. Срыв нескольких крупных наших проектов за рубежом в последние годы заставил как российские компании, так и государство пересмотреть идеологию своей работы на зарубежных рынках и в других государствах, что, в свою очередь, создало спрос на соответствующие исследования (прежде его просто не было).
В-третьих, существенным методологическим и организационным препятствием для разработки вопросов взаимосвязи мировой экономики, политики и международного бизнеса (деятельности международных компаний) стала разобщенность научных дисциплин, которые должны были бы этими вопросами заниматься: мировой экономики, международных отношений и международного бизнеса. Эти дисциплины представлены разными академическими сообществами, не владеющими методологиями и инструментарием друг друга, разными научными журналами и конференциями и практически не контактируют между собой. Лишь в последнее время в отечественной науке стали появляться единичные исследования, рассматривающие внешнеполитические и внешнеэкономические интересы России в комплексе.
Наконец, анализ роли и перспектив отдельных стран в мировой политэкономической литературе в целом сконцентрирован на странах-лидерах (гегемонах). Вопрос о том, что какие-то страны могут иметь собственные интересы, отличные от интересов системы в целом, в литературе практически не ставился. Подробно исследовались вопросы встраивания новых государств в существующую систему, но в случае с Россией эти работы мало чем могут помочь.
В-четвертых, ограничениями, повлиявшими на методы и спектр проведения исследования, стали проблемы информационного плана. В отличие от практики многих зарубежных стран, вопросы гармонизации внешнеполитической и внешнеэкономической линий в России слабо кодифицированы, непрозрачны и малодоступны исследователям. Нередко бывает трудно отделить государственные интересы от групповых, политические приоритеты от решений, пролоббированных деловыми кругами. Весьма непрозрачной остается информация о деятельности государства по таким вопросам, как санкции, кредитование зарубежных государств, энергетическая политика.
В связи с вышеизложенным первая, теоретическая, часть исследования отталкивается от анализа взаимодействия политической и экономической сферы международных отношений на примере Соединенных Штатов (отдельные моменты также рассматриваются на примере Европейского Союза). Такой выбор объекта для исследования сделан потому, что США наилучшим образом соответствуют критериям настоящего исследования. Соединенные Штаты являются самой большой экономикой мира, они создали и во многом продолжают контролировать мировую финансовую систему, чаще всех других стран используют экономические инструменты в своей внешней политике. Кроме того, они воспринимают такие инструменты как естественные, тщательно кодифицировали их в своем законодательстве и разработали детальный механизм их применения.
Выявив основные закономерности построения и функционирования политической и экономической сфер современной системы международных отношений, исследование обращается к собственно российской проблематике и анализирует потенциал экономического аспекта отечественной внешней политики по сравнению с устоявшимися образцами. При этом данное исследование является лишь этапом на пути построения как новой дисциплины (мировой политической экономии), так и собственно работы по новой и неизученной в нашей стране теме экономического инструментария внешней политики России.
Глава 2
Мировая политико-экономическая система, ее архитектура и налагаемые ею ограничения
Основным фактором, определяющим специфику внешнеэкономических связей современного государства и их взаимоотношений с другими направлениями государственной деятельности, является их двойственный характер. Экономические взаимоотношения – один из видов связей между странами и поэтому носят подчиненный характер по отношению к вопросам общеполитического характера и политике обеспечения национальной безопасности. Вместе с тем внешнеэкономические связи находятся под воздействием факторов глобального характера и в значительной степени зависят от процессов, происходящих в масштабах всей мировой экономики. Выстраивается система взаимодействия экономики и политики на глобальном уровне.
Кроме того, внешнеэкономические связи играют значительную роль в поддержании и развитии национальной экономики страны, темпах достижения ею поставленных целей и приоритетов внутреннего развития. Это также является заметным ограничителем возможностей использования внешнеэкономических связей и рычагов для достижения целей и задач в сфере международной политики и безопасности.
В связи с этим можно выделить два ключевых направления, на которых внешнеэкономические связи могут играть важную роль в достижении внешнеполитических целей и задач. Во-первых, качество подобных связей и адекватность их содержательного наполнения требованиям мировой экономической конъюнктуры становится важным фактором, определяющим место страны в мире, степень ее влияния на обсуждение и решение важнейших вопросов глобальной повестки. Во-вторых, достижение высокой степени экономической взаимозависимости с тем или иным партнером позволяет оказывать влияние на его позицию по важным для страны вопросам политических отношений. Экономическая дипломатия становится важной и органичной частью национальной внешней политики в целом.
Кроме того, необходимо принимать во внимание проблему несогласованности систем внешнеполитических и внешнеэкономических связей государства, которую можно наблюдать на уровне межведомственного взаимодействия. В наиболее экстремальных своих проявлениях данная проблема может вести к формированию несвязанных между собой приоритетов и к конфликту интересов различных ведомств. И наконец, определенную трудность представляет собой задача сочетания экономического прагматизма и политических целей.
2.1. Влияние экономики на внешнюю политику
Традиционно, по крайней мере до начала XX в., внешняя политика и внешнеэкономические связи рассматривались как области деятельности, существующие не только в отличающихся и смежных, но принципиально разных и даже не пересекающихся плоскостях. На протяжении большей части человеческой истории считалось, что внешняя политика империй, великих и малых держав руководствовалась факторами, имеющими мало или как минимум незначительное отношение к таким целям, как обеспечение экономического развития и повышение жизненного уровня населения. Последние, в принципе, не находились на вершине повесток дня европейских и азиатских монархий и феодальных республик.
Действительно, в своей внешней политике большинство стран вплоть до Новейшего времени руководствовались соображениями безопасности (главным образом, военной) и территориальной экспансии (при этом одно обеспечивалось за счет другого), а также престижа, распространения своей религии, необходимости обеспечения баланса сил (опять-таки ради собственной безопасности) и т.д.
Однако уже в период Средневековья в достаточном количестве появились примеры, доказывающие, что данное утверждение как минимум не абсолютно. Многие влиятельные игроки европейской политики Средних веков руководствовались в своей внешней политике в первую очередь экономическими, главным образом торговыми, а затем уже всеми прочими соображениями и интересами. Это в полной мере относится к таким государствам, как Новгородская, Венецианская и Генуэзская республики, германские «свободные города», формально входившие в состав Священной Римской империи, но на деле проводившие независимую политику, причем координировавшуюся в рамках Ганзейского союза, к которому относились далеко не только вассалы германских императоров.
Для всех этих «игроков» именно экономическая мощь, приобретаемая за счет торговли и контроля над торговыми путями, а не территориальная экспансия, составляла основу и сердцевину военно-политического усиления. Скажем, Венеция в течение нескольких веков играла весьма заметную роль в европейской политике и, несомненно, была одним из влиятельнейших «игроков». Однако политики последовательных территориальных захватов она не вела.
Позднее, уже в период Нового времени и существования суверенных государств, сходную политику стала проводить Англия. Торговля и контроль над торговыми путями стали основой британского экономического и политического усиления. Соответственно, одной из магистральных целей внешней политики Лондона стало поддержание мощного военно-морского флота для обеспечения своего доминирования на море и посредством этого безопасности своих торговых коммуникаций. Однако, в отличие от средневековых торговых республик типа Венеции, британское экономическое усиление сочеталось с территориальной экспансией и созданием огромной колониальной империи. Тем не менее, главным содержанием колониальной политики Лондона была торговля и эксплуатация экономических ресурсов колоний. В период, когда поддержание колоний стало экономически невыгодным, поскольку требовало бо?льших затрат, нежели приносило прибыли, британская колониальная империя распалась.
В еще большей степени была и остается подчинена экономическим соображениям внешняя политика другого суверенного и современного государства – США, особенно их политика за пределами американского континента. В рамках общей изоляционистской доктрины, доминировавшей во внешней политике Вашингтона вплоть до начала XX в., единственную политику, которую США проводили за пределами собственно Америки (здесь главным направлением была перманентная территориальная экспансия), по сути, была торговая политика.
