скачать книгу бесплатно
Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов, вопросы идентификации и преодоления
Коллектив авторов
Монография отражает результаты продолжающегося исследования юридических препятствий в реализации прав и законных интересов субъектов права. Рассматриваются теоретико-правовые, методологические, отраслевые и межотраслевые вопросы обнаружения и преодоления препятствий в реализации прав и законных интересов. Адресована научным работникам, преподавателям, студентам, аспирантам юридических вузов и факультетов и всем, кто интересуется проблемами юриспруденции. Монография подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 14-33-01293.
В. М. Абдрашитов и др
Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: вопросы идентификации и преодоления
Предисловие
Настоящая коллективная монография, как следует из ее названия, посвящена вопросам идентификации и преодоления юридических препятствий в реализации и защите прав и законных интересов. Она является логическим и хронологическим продолжением исследовательского проекта, объединившего коллектив практических работников и исследователей – представителей общей теории права и отраслевых юридических наук – из России, Белоруссии, Таджикистана, Украины. Основными глобальными задачами данного проекта являются многоаспектное осмысление феномена юридических препятствий в реализации прав и законных интересов как антипода, обратной стороны юридических гарантий реализации прав и законных интересов и «встраивание» соответствующего понятия в «птичий язык» теоретической и практической юриспруденции[1 - С некоторыми его результатами можно ознакомиться в следующих публикациях: Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: проблемы теории и практики: монография / под ред. В. Ю. Панченко, А. А. Петрова. М.: Юрлитинформ, 2015. 736 с.; Юридические препятствия в реализации и защите прав и законных интересов: сб. науч. тр. / сост.: В. Ю. Панченко, А. А. Петров. Красноярск: Центр информации, 2015. 342 с.; Панченко В. Ю. О понятии юридических препятствий в реализации и защите прав и законных интересов // Академический юридический журнал. 2013. № 3. С. 10–18; Панченко В. Ю., Петров А. А. Классификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов // Право и государство: теория и практика. 2013. № 9. С. 6–12; Петров А. А. Конфликт приоритетов кодифицированных актов как нормативное препятствие реализации и защите прав и законных интересов // Евразийский юридический журнал. 2014. № 8. С. 118–121; Panchenko V., Petrov А., Tolstych А. On the Essence of Legal Obstacles to Exercising and Protection of Legal Rights and Interests: the Problem Statement // Journal of Siberian Federal University. Humanities &Social Sciences. 2014. Vol. 7 (7), 1190–1194; Брестер А. А. Юридические препятствия в реализации права на реабилитацию в российском уголовном процессе // Государство и право. 2015. № 9. С. 45–52; Петров А. А. Коллизии в праве как нормативные юридические препятствия в реализации прав и законных интересов // Евразийский юридический журнал. 2015. № 9 (88). С. 95–96; Панченко В. Ю. Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов как понятие и категория // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики. Актуальные проблемы юридической науки. Материалы XI Междунар. науч.-практ. конференции. Тольятти: Изд-во Волжск. ун-та им. В. Н. Татищева, 2014, Ч. I. С. 91–97; Зайцева Е. Р., Панченко В. Ю. Формирование правового пространства беспрепятственной реализации конституционных прав // Евразийский юридический журнал. 2015. № 7. С. 155–158; Демин А. В., Петров А. А. Налоговый кодекс РФ: Primus inter pares // Налоги и финансовое право. 2014. № 11. С. 111–116 и др.].
Ответственные редакторы и авторы монографии поставили перед собой ряд исследовательских задач, ответы на которые (или как минимум попытки ответов), как они надеются, читатель найдет на страницах настоящей монографии.
В частности, это вопросы:
– установления положения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в механизме правового регулирования, в его различных стадиях;
– выявления функций понятия «юридические препятствия в реализации прав и законных интересов», его значения в понятийном аппарате юриспруденции и в реальной правовой деятельности субъектов права (познавательная и практическая ценность);
– соотношения указанного понятия с иными понятиями общей теории права (обеспечение права, охрана права, защита права, правовой режим, правотворчество, правовой статус, правосубъектность, правоотношение, реализация права, ограничение прав человека, правовое сознание, правовая культура и др.) и отраслевыми юридическими понятиями;
– описания способов, методов, приемов идентификации юридических препятствий в реализации прав и законных интересов;
– совершенствования практики распознавания, недопущения, преодоления и устранения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов;
– влияния юридических препятствий на состояние и динамику правовой жизни современного российского общества;
– содержания правовой политики в сфере преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов;
– формирования научных основ правовой политики в сфере преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов, информационных, организационных и иных средств ее реализации.
Во многом в основу настоящей монографии легли идеи участников прошедших в Сибирском федеральном университете научных форумов.
Так, 4 июля 2014 г. в Сибирском федеральном университете прошла Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием «Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов», в рамках которой участники из разных городов России, Украины и Белоруссии смогли обсудить понятие, причины и условия возникновения, а также многообразные формы и виды юридических препятствий. Многие идеи, высказанные на этом предотпускном научном форуме, легли в основу коллективной монографии «Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: проблемы теории и практики»[2 - Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: проблемы теории и практики / под ред. В. Ю. Панченко, А. А. Петрова. М.: Юрлитинформ, 2015. 736 с.], посвященной введению, с одной стороны, научного сообщества читающих на русском языке юристов в мир юридических препятствий реализации прав и законных интересов и, с другой стороны, ставшей, наверное, первой попыткой описать и проанализировать этот мир.
А 3 июля 2015 г. в Сибирском федеральном университете прошла Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием «Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: технологии распознавания и преодоления», на которой были обсуждены концептуальные вопросы, связанные с идентификацией явлений правовой реальности в качестве юридических препятствий, а также различные аспекты борьбы с юридическими препятствиями в реализации прав и законных интересов.
Отметим, что существенным стимулом к изучению проблематики юридических препятствий стала финансовая поддержка в 2014– 2015 гг., оказанная Российским гуманитарным научным фондом творческому коллективу ученых Сибирского федерального университета (проект № 14-33-01293 «Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов»).
Заметим, что все предоставленные в настоящей монографии материалы прошли научное рецензирование. Однако ответственные редакторы абсолютно не навязывали авторам какого-либо «жесткого» понимания юридических препятствий, оставляли весьма серьезную возможность для «научного маневра», придерживаясь знаменитого принципа «пусть расцветают сто цветов…». При этом ответственные редакторы прекрасно понимают, что такой подход является достаточно рискованным, поскольку монография вполне может скатиться к унылому сборнику статей. Во всяком случае ответственные редакторы в силу своих скромных сил и знаний старались этого не допустить. Насколько хорошо или плохо у них это вышло – судить читателю.
Теперь кратко о структурировании текста книги. Первый раздел монографии посвящен методологическим и теоретическим основам обнаружения и преодоления препятствий в реализации прав и законных интересов. Во втором разделе слово предоставляется ученым, исследующим отраслевые и межотраслевые проблемы идентификации препятствий в реализации прав и законных интересов и борьбы с ними.
От имени авторского коллектива ответственные редакторы монографии выражают безмерную признательность и благодарность рецензентам настоящей коллективной монографии – доктору юридических наук, профессору кафедры теории и истории государства и права Самарского юридического института ФСИН России А. В. Дашину и кандидату юридических наук, заместителю заведующего кафедрой земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия В. Н. Власенко.
Наконец, следует сделать необходимые пояснения об использовании в книге официальной правовой информации и ее носителях. Реквизиты нормативных правовых актов и судебных актов (наименование органа, принявшего акт, дата и номер, а в необходимых случаях название акта), которые использованы в настоящей монографии, приводятся как в сносках, так и в основном тексте и в списке сокращений, как правило, без указания источника его официального опубликования, поскольку стремительное развитие электронной систематизации нормативной документации на современном этапе, по мнению авторов, делает данный реквизит излишним – читатели легко смогут найти любой акт по его виду, дате и номеру в многочисленных электронных справочно-правовых системах, таких как «Право.Ru», «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс» и др.
Если не указано иное, то нормативные правовые акты приводятся в той редакции (т. е. с учетом всех действующих изменений и дополнений), в которой они действуют по состоянию на 01 июля 2015 г.
Надеясь, что данное сочинение не оставит читателей равнодушными, и осознавая, что любой продукт человеческой деятельности нельзя назвать совершенным, ответственные редакторы ждут отзывы и критические замечания, их можно направлять на адрес электронной почты barriers0407@yandex.ru.
Глава 1
Методологические и теоретические основы идентификации и преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
1.1. Преодоление юридических препятствий в реализации законных интересов
(В. Ю. Панченко)
Реализация законных интересов для удовлетворения потребностей субъектов права – процесс, по степени важности и значимости вряд ли уступающий процессу осуществления субъективных юридических прав. Д. А. Керимов отмечал, что «в праве отражается интерес не только как объективное явление, но и как явление осознанное, субъективное», причем интерес, выступая одним из компонентов воли (кроме того, включающей в себя потребности и цели с действиями на основе установки), «является творцом права, составляет ядро права, фактор его реализации»[3 - См.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. С. 131, 134.].
В. П. Грибанов подчеркивал, что роль интереса в праве и его связь с субъективными правами «не исчерпываются случаями, когда закон непосредственно упоминает об интересе»; «законодательство всегда предусматривает лишь такие субъективные права, которые направлены на удовлетворение основных, общих для всех членов общества, для определенных групп типических интересов. На случай же появления таких интересов, но не обеспеченных субъективным правом, закон предусматривает возможность их непосредственной правовой защиты»[4 - См.: Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут, 2011. URL: http://www.juristlib.ru/book_3762.html (дата обращения: 17.01.2015).].
А. И. Экимов, исследуя вопросы соотношения права и интересов, пишет, что одна из задач законодателя состоит в том, чтобы выявить «норму интереса, которая является отражением фактических отношений, указывает на объективные закономерности развития» и тем самым получить возможность прогнозировать ход событий; по его мнению, «правильная трактовка роли интересов в становлении права имеет важное значение для решения ряда научных и практических проблем»[5 - См.: Экимов А. И. Интересы и право в социалистическом обществе: монография. Л.: Издательство Ленинградского ун-та, 1984. С. 32, 33.].
Законные интересы рассматриваются как способ отражения и учета всего многообразия принадлежащих конкретным субъектам устремлений, которые невозможно в полной мере выразить понятием субъективного права[6 - См.: Малько А. В., Субочев В. В. Законные интересы как правовая категория: монография. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. С. 89.]. При этом в качестве отличительных признаков законного интереса указываются его особый характер простой правовой дозволенности, необеспеченность корреспондирующей юридической обязанностью, отсутствие в структуре правомочия требования соответствующего поведения от других лиц[7 - См.: Малько А. В. Субъективное право и законный интерес // Правоведение. 1998. № 4. URL: http://law.edu.ru/article/article.asp?articleID=147087 (дата обращения: 17.01.2015).].
Проблема возникновения и реализации законных интересов наглядно демонстрирует недостаточность теории позитивизма (утверждающей, что вне правовой нормы у субъекта не может быть какого-либо юридически значимого притязания на получение определенного блага) для понимания действительного смысла и целей включения исследуемой конструкции в законодательство. Механистическая юриспруденция в значительной мере искажает реальное положение дел, именно поэтому «во всех <…> случаях легализма в истории не было полного соответствия между этим учением и опосредуемой им практикой. <…> Чтобы устоять, легализм жертвует собственной логической согласованностью и чистотой, вбирая в себя теоретические конструкции, обеспечивающие одновременное решение двух задач: примирения легалистической доктрины с действительными принципами функционирования политического тела и поддержания видимости сохранения ее устоев» (толкование, позволяющее отступить от «буквы закона», аналогия закона и аналогия права, оценочные понятия и пр.)[8 - Дробышевский С. А. Политическая организация общества и право как явления социальной эволюции. Красноярск: Краснояр. гос. ун-т, 1995. С. 26–27.]. Сущность законного интереса, несмотря на наличие оснований в рамках позитивистской доктрины[9 - Если следовать терминологии Г. Харта, то можно отметить, что «центральное ядро бесспорного значения» в сфере действия каждого юридического правила составляют субъективные права, четко и однозначно отраженные в правовых нормах, а вот законные интересы, в свою очередь, лежат в сфере «бахромы неопределенности» или «открытой текстуры». См. подр.: Дробышевский С. А. История политических и правовых учений: основные классические идеи: учеб. пособие. М.: Норма, 2007. С. 482–483.], может быть выявлена с позиции иных типов правопонимания: исходя из того, что право «не навязано и не могло быть навязано никем извне, включая государство»[10 - Шафиров В. М. Человекоцентристский подход к пониманию права // Право Украины. 2011. № 1. С. 102.], что правовая норма – не сухой текст, а прежде всего результат его интерпретации в ходе правовой коммуникации[11 - См.: Антонов М. В., Поляков А. В. Правовая коммуникация и современное государство // Правоведение. 2011. № 6. С. 217–218.], то и законный интерес как понятие наполнится своим действительным смыслом.
Законный интерес, пишет В. В. Субочев, – это стремление субъекта пользоваться определенным социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения непротиворечащих нормам права интересов, которое в определенной степени гарантируется государством в виде юридической дозволенности, отраженной в объективном праве либо вытекающей из его общего смысла[12 - Субочев В. В. Законные интересы / под ред. А. В. Малько. М.: Норма, 2008. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].
В. В. Субочев верно отмечает, что законные интересы обладают доказательственной формой реализации, когда для воплощения последних в действительность субъекту правоотношений необходимо: а) обосновать правомерность и законность своих интересов и выдвигаемых в соответствии с ними требований; б) суметь найти защиту, которая способна исходить от компетентных органов в случае признания ими значимости и правомерности выдвигаемых субъектом притязаний, и суметь воспользоваться ею. Подобная доказательственная форма реализации законных интересов весьма непроста и имеет на своем пути множество объективных и субъективных препятствий. Кроме того, участник общественных отношений, осознав, что его притязания конкретно не зафиксированы в норме права, зачастую перестает их отстаивать, не надеясь воспользоваться желаемым благом[13 - См.: Там же.].
Второе сформулированное В. В. Субочевым условие реализации законных интересов – «суметь найти защиту», – на наш взгляд, распространяется не только на случаи, когда законный интерес нарушен (иначе нечего защищать), оно может охватывать не только защиту, но и реализацию законных интересов.
Приведем пример. В отношении всех видов публичных услуг административными регламентами устанавливается максимальный, предельный срок их исполнения. Предположим, гражданин письменно обращается за предоставлением выписки из реестра муниципального имущества (максимальный срок предоставления такой выписки – 21 день после поступления соответствующего заявления и необходимых документов[14 - В качестве примера взято Постановление администрации Нижнеингашского района Красноярского края от 2 нояб. 2010 г. № 1033 (в ред. от 19 июля 2012 г.) «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Осуществление в установленном порядке выдачи выписок из реестра муниципального имущества муниципального образования Нижнеингашский район Красноярского края». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».]), указав при этом на причины, по которым получение этой выписки необходимо ему в течение 5 дней, позже ее получение в силу личных обстоятельств для гражданина не имеет смысла.
В описанной ситуации мы имеем правоотношение, содержанием которого выступает субъективное юридическое право гражданина на рассмотрение его обращения в срок до 21 дня и субъективная юридическая обязанность муниципального органа такое рассмотрение осуществить и выдать выписку. Оба участника имеют и реализуют в данном случае свои правовые статусы. Однако в действительности правовое взаимодействие, обмен результатами юридически значимой деятельности может приобретать прямо противоположный характер. В одном случае, когда орган, его должностное лицо, в рамках своих полномочий рассмотрит обращение и выдаст выписку в срок менее 5 дней, правовое взаимодействие приобретет характер юридического содействия осуществлению прав гражданина, в другом – фактически противодействия.
В обоих случаях гражданин реализовал свое субъективное юридическое право, но в первом случае, в отличие от второго, был осуществлен еще и законный интерес в получении выписки ранее максимального срока. Должностное лицо же в обоих случаях надлежащим образом реализовало свою субъективную юридическую обязанность, но во втором случае такая реализация пользы гражданину не принесла (нет нужды говорить, что таких примеров масса во всех сферах общественной жизни).
В первом случае, когда правоотношение (и правовое взаимодействие гражданина и органа власти) стало средством юридического содействия реализации законного интереса, оно de-facto трансформировалось по воле органа власти и инициативе гражданина в правоотношение, в котором законный интерес «как бы» (опять же фактически) «перешел» в субъективное юридическое право и был таким образом реализован. Во втором такого «перехода» не произошло, и законный интерес реализован не был. Не требует доказательств тот факт, что в первом случае эффективность правореализационного процесса для гражданина выше, чем во втором. Однако сам момент фактической «трансформации правоотношения» – перехода законного интереса в субъективное юридическое право (о котором, еще раз подчеркнем, говорить можно лишь условно, юридически действия, конечно, были совершены в рамках правоотношения, в котором право требовать выдачи справки было только по истечении 21 дня) – целиком зависел от осуществления в конкретном случае дискреционного полномочия органа власти по сокращению срока выдачи выписки, от правоприменительного усмотрения. И на вопрос о том, возникло ли право требования выдачи выписки в 5-дневный срок именно как субъективное юридическое право, следует дать отрицательный ответ, поскольку оно не предусмотрено нормой права. Однако интерес гражданина и выдвигаемое в соответствии с ним требование были обоснованы как правомерные, законные, целесообразные, справедливые и сумели найти реализацию только в данном случае.
Значительное число воздействующих на реализацию законных интересов факторов, которые к тому же нелинейно зависят друг от друга, позволяют прийти к выводу о стохастичном характере связей участников правоотношения посредством законных интересов и действий по их удовлетворению (в отличие от связей через субъективные юридические права и обязанности), большей или меньшей вероятности реализации законных интересов.
Отсюда представляется, что юридические препятствия в реализации законных интересов содержатся в самой их правовой природе.
Однако с позиций повышения гарантированности прав и свобод граждан, в соответствии с принципом юридического равенства[15 - Как указывает Конституционный суд Российской Федерации, из принципа юридического равенства применительно к реализации конституционного права на судебную защиту вытекает требование, в силу которого однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом; соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, допускающим такие различия, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, для достижения которых используются лишь соразмерные правовые средства. См: Постановление Конституционного суда РФ от 25 марта 2014 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 401.3, 401.5, 401.8 и 401.17 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С. С. Агаева, А. Ш. Бакаяна и других» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 27.03.2014).] должны создаваться условия для того, чтобы в массе случаев тенденцией была реализация законных интересов, а флуктуациями – случаи их неосуществления, т. е. законные интересы должны иметь каналы реализации, а юридические препятствия в их реализации должны иметь средства и способы преодоления.
В числе таковых могут быть названы следующие.
Во-первых, это максимально возможное ограничение правоприменительно усмотрения. В приведенном примере, используя этот способ, надо императивно устанавливать сроки – не «до 21 дня», а «21 день», «10 дней», «5 дней» и т. д. с исчерпывающим перечнем оснований для применения того и иного срока без всяких исключений. Однако, как известно, исключить правоприменительное усмотрение в принципе объективно невозможно, фактически границы усмотрения остаются у правоприменителя даже при детальнейшей зарегулированности; более того, это и не всегда целесообразно, поскольку в качестве предельного основания исключение усмотрения имеет презумпцию недобросовестности правоприменителя, которая подрывает всю правоприменительную деятельность.
Во-вторых, закрепление юридической обязанности органов публичной власти принимать во внимание законные интересы участников правового взаимодействия, выносить правоприменительное решение только с учетом законных интересов. Нормы права должны, насколько это возможно, конкретизировать, какие именно законные интересы должны быть учтены, но без установления их исчерпывающих перечней.
Позитивный пример такого правового регулирования, учитывающего законные интересы, дает семейное законодательство, оперирующее, например, при установлении алиментных обязательств требованием учета «заслуживающих внимания интересов сторон» (ст. 85–88, 91, 95, 98 СК РФ).
Здесь, конечно, возможны отчасти обоснованные возражения о достаточности в системе права нормативно-регулятивных средств и неумении (нежелании) правоприменителей руководствоваться нормативными обобщениями[16 - Прежде всего нормативных обобщений, принципов правового регулирования, конституционных положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита – обязанность государства; права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и пунктуальной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется (ст. 2, 18, 45 Конституции РФ).], однако на основе последних нельзя привлекать недобросовестных правоприменителей к юридической ответственности, прежде всего дисциплинарной, за правоприменительные действия, совершенные без учета законных интересов. Возложение на правоприменителей юридических обязанностей учитывать законные интересы, конкретизированные в большей или меньшей степени, дает основания для конструирования соответствующих составов дисциплинарных правонарушений, аналогично нормам УК РФ, оперирующим понятием «существенное нарушение законных интересов».
Представляется, что при установлении нормативных требований учета законных интересов с определенной степенью конкретизации эффективность удовлетворения законных интересов граждан станет выше, нежели от их реализации или нереализации случайным образом, в зависимости от усмотрения правоприменителя.
В-третьих, повышение правовой культуры участников правовых взаимодействий, прежде всего наделенных публично-властными полномочиями. Для реализации законных интересов огромную роль играет уровень правовой культуры участников правового взаимодействия, поскольку нормативное регулирование, хотя бы и в максимальной степени конкретности, имеет свои пределы; облечь весь процесс правовых взаимодействий в детальные правовые формы, зарегулировать, заинструктировать его – задача невыполнимая и малоэффективная. Здесь требуют решения «профессионально-личностные проблемы, в том числе проблема значимости стиля реализации права, манер профессионального поведения. Любая юридическая деятельность включает в себя состояние подготовленности субъектов к реализации права, мотивы, отношения, подготовленность к труду как к затрате усилий, готовность тратить усилия и сами эти усилия, а не «безличностное исполнение всеми обязанными к тому лицами установленных законом процедур»[17 - См.: Жалинский А. Э. Введение в специальность «Юриспруденция». Профессиональная деятельность юриста: учебник. М.: Проспект, 2009. С. 31, 11.].
Поэтому одним из направлений преодоления юридических препятствий в реализации законных интересов выступают меры по усилению ориентации правоприменителей именно на юридическое содействие реализации прав и законных интересов, а не на «механически-нейтральное» осуществление нормативно-правовых предписаний, поскольку типы правового взаимодействия, реально преобладающие (а) во внешней по отношению к конкретному правореализационному процессу среде (усвоенный субъектами опыт участия в подобных правоотношениях, сложившаяся судебная и иная правоприменительная практика и пр.) и (б) внутри конкретного правореализационного процесса, протекающего в рамках конкретного правоотношения, содержание которого предполагается осуществить, задают условия реализации права (в виде взаимно ожидаемого юридически значимого поведения его участников), а иногда и предопределяют тот или иной вариант деятельности управомоченного и (или) обязанного лица: юридический или фактический отказ от реализации субъективных прав на каком-либо этапе, неисполнение или ненадлежащее исполнение юридических обязанностей и т. д. могут выступать благодатной почвой для замещения правомерных взаимодействий противоправными[18 - Это создает благодатную почву для коррупционных проявлений в поиске возможностей ускорить принятие должностным лицом соответствующего решения либо повлиять на выбор (в пределах компетенции или усмотрения должностного лица) наиболее благоприятного решения для себя или представляемых лиц.].
Основываясь на тезисах В. В. Субочева об элементах, необходимых для воплощения законных интересов в жизнь, правовые средства преодоления юридических препятствий в реализации законных интересов можно разделить на собственно юридические (юридико-инструментальные) и юридико-психологические. Это обосновано тем, что заинтересованному лицу важно суметь найти правовую технологию для защиты своего интереса, оказать такое воздействие на правоприменителя, чтобы тот не смог отказать в удовлетворении законного интереса лица. Для этого у субъекта нет каких-либо конкретных норм, закрепленных в законодательстве, лицо может применить любые средства для обоснования своего интереса.
В большинстве случаев правовые средства реализации законных интересов предоставляются через апеллирование к нормативным обобщениям, обращение к общечеловеческим принципам, нормам морали.
Юридико-инструментальным средствам присуще объективное представление ситуации через составление, предоставление официальных документов (актов совершения сделок, договоров, жалоб, исков, заявлений, служебных записок, законодательных инициатив, ходатайств и пр.), через ссылки на правовые принципы, правовые цели, правовые задачи, иные нормативные обобщения. Юридико-психологические средства во многом сводятся к применению психологических методов убеждения, к попыткам навязать свое мнение, «игре на чувствах» правоприменителя, т. е. предполагают сосредоточение на эмоциональной составляющей законного интереса, направленность на убеждение конкретного правоприменителя.
Для качественного обоснования законного интереса субъект должен учитывать множество факторов, влияющих на признание значимости и правомерности обосновываемых законных интересов: от глобальных перемен в обществе до локальных изменений в жизни конкретного лица, наблюдение и учет психологических и юридических аспектов. Все это говорит о сложности и неоднозначности правовых технологий, о том, что для каждой конкретной ситуации необходим свой уникальный набор правовых средств.
1.2. Квалифицированное молчание правотворческого органа и идентификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
(В. Ю. Панченко, А. М. Сабиров)
На сегодняшний момент понятие квалифицированного молчания правотворческого органа и понятие юридических препятствий в реализации прав и законных интересов представляют собой достаточно актуальные темы научных исследований. Это обусловлено как общетеоретическим характером понятий, так и недостаточной исследованностью связанных с ними проблем в современной теории права.
Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов – это нормативно установленные и (или) юридико-фактические условия, осложняющие (затрудняющие либо блокирующие) процесс осуществления правовых возможностей (прав, свобод, законных интересов) конкретного субъекта права в конкретной ситуации, требующие от носителя прав и законных интересов дополнительных, нормативно незапрограммированных либо предусмотренных в установленном правом порядке реализации права, но несоразмерных, неразумных организационных, материально-технических, временных, интеллектуальных и иных затрат[19 - Панченко В. Ю. О понятии юридических препятствий в реализации и защите прав и законных интересов // Академический юридический журнал. 2013. № 3. С. 14.].
Квалифицированное молчание правотворческого органа – это целенаправленная его позиция по тому или иному вопросу, требующему правового регулирования, когда последнее осуществляется при помощи минимального набора нормативно-регулятивных средств высокой степени обобщения (нормативных обобщений).
Использование такого юридико-технического приема количественно упрощает текст формального источника права, что, в свою очередь, позволяет соблюсти правило, упоминаемое Р. Иерингом: «чем меньше материал, тем легче и вернее пользоваться им». Однако такой юридико-технический прием «ничем не упрощает той мысли или того содержания, которое оно должно обозначать, но оно вливает его в форму, несравненно упрощающую и облегчающую пользование им»[20 - Иеринг Р. Юридическая техника. М.: Статут. 2008. С. 9.].
Наличие квалифицированного молчания по тому или иному вопросу позволяет субъектам правореализации формулировать конкретные правила на основании нормативных обобщений.
Однако всегда существует вероятность того, что субъекты правореализационной деятельности используют эти возможности в целях, не предполагаемых правотворческим органом. Более того, возможно злоупотребление такими возможностями для удовлетворения собственных интересов противоправного характера. В такой ситуации возможно возникновение юридических препятствий в реализации прав и законных интересов, в большинстве случаев выражающихся в виде установления правоприменителем незаконных барьеров.
Представляется, что квалифицированное молчание при низком уровне правовой квалификации (знаний в области права) правоприменителя выступает причиной возникновения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов на основании следующего.
В случае, когда та или иная ситуация урегулирована путем использования норм права, от субъектов правореализации, по общему правилу, не требуется таких знаний в области права (уровня правовой культуры в целом), которые требуются для разрешения вопроса, урегулированного путем использования нормативных обобщений (правовых принципов, целей, задач и иных).
Это означает, что субъекты права, прежде всего правоприменители, в государственно-организованном обществе должны обладать достаточным уровнем знаний в области права, чтобы быть в состоянии, во-первых, идентифицировать квалифицированное молчание правотворческого органа и, во-вторых, сформулировать на основе нормативных обобщений предписание, отвечающее признакам законности.
Однако, с учетом фактических данных, вывод об отсутствии правоприменителей, неспособных выполнять вышеуказанные познавательные операции, является ошибочным[21 - Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 г. URL: http://www.rg.ru/2015/05/06/doklad-site-dok.html (дата обращения: 04.05.2015).].
При низком уровне профессиональной правовой культуры квалифицированное молчание правотворческого органа как юридико-технический прием будет выступать причиной возникновения правоприменительных юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в тех или иных формах.
В связи с изложенным приобретает актуальность вопрос об идентификации юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в системе законодательства, а также при разрешении конкретных правоприменительных ситуаций. Речь идет о тех явлениях правовой действительности (критерии), обнаружив которые необходимо констатировать наличие юридического препятствия в реализации прав и законных интересов. Необходимость такой идентификации также обусловлена требованиями эффективного правового регулирования для нормального функционирования общественных отношений.
Поскольку понятия квалифицированного молчания, юридических препятствий, правовой культуры правоприменителя связаны между собой[22 - Панченко В. Ю., Петров А. А. Классификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов // Право и государство. 2013. № 9. С. 8.], представляется, что, констатируя наличие на право-творческом уровне квалифицированного молчания, необходимо, как правило, констатировать бо?льшую вероятность возникновения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов.
В силу этого наличие квалифицированного молчания выступает своеобразным идентификатором юридических препятствий.
Необходимо отметить, что юридические препятствия возникают в данном случае не на нормативном уровне, поскольку квалифицированное молчание представляет собой вполне определенную государственную позицию[23 - Баранов В. М. «Квалифицированное молчание законодателя» как общеправовой феномен (к вопросу о сущности и сфере функционирования пробелов в праве) // Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 1. С. 75.] и означает урегулированность общественных отношений (этим оно отличается от пробелов в праве), а на уровне правореализации.
Квалифицированное молчание в одних случаях может выступать в качестве причины возникновения юридических препятствий, в других случаях – эффективным средством их преодоления. Поэтому правоприменитель, обладающий достаточным уровнем правовой квалификации, не только не создаст юридических препятствий путем использования квалифицированного молчания, но и сможет преодолеть с его помощью уже существующие юридические препятствия в реализации прав и законных интересов.
Представляется, что алгоритм идентификации правоприменительных юридических препятствий с помощью квалифицированного молчания правотворческого органа сводится к идентификации последнего.
Представляется, что алгоритм идентификации квалифицированного молчания выглядит следующим образом.
В первую очередь, необходимо установить группу правовых нормативных актов, связанных с правоприменительной ситуацией. Необходимо, руководствуясь юридической силой правовых нормативных актов, выстроить их иерархию, расположив самый «сильный» акт во главе иерархии, самый «слабый» – в нижних звеньях иерархии.
Необходимость построения иерархии обусловлена определением места каждого нормативного обобщения в системе исследуемых источников, которое будет описано далее.
Отметим, что в эту группу следует включать и акты высших органов судебной власти, содержащие в себе обобщения практики применения той или иной нормы права, ее толкование и т. д. К таким актам надо обращаться, чтобы найти, как те или иные спорные правоприменительные ситуации (в том числе связанные с квалифицированным молчанием правотворческого органа) уже решали правоприменители.
В случае обнаружения решения такой спорной ситуацииправо-применителем нельзя констатировать отсутствие квалифицированного молчания, поскольку правотворческое молчание может быть устранено только самим правотворческим органом. Правоприменитель обнаруживает те или иные выходы из спорной ситуации, связанные с молчанием, но не устраняет его. Иными словами, наличие правоприменительной практики по тому или иному вопросу для идентификации квалифицированного молчания значения не имеет.
Включению в вышеназванный перечень подлежат и акты органа конституционного контроля (в Российской Федерации – Конституционного суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации) в силу того, что такие акты по своей юридической силе приравниваются к закону[24 - Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».]. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» вместе со вступлением в силу постановления Конституционного суда утрачивает силу признанный этим постановлением неконституционным акт (включая закон).
Цель первой стадии заключается в том, чтобы систематизировать законодательный материал в представлениях субъекта познавательной деятельности. Такая систематизация позволит избежать ошибок познающего субъекта. Так, правоприменительная ситуация может быть урегулирована, но положения (статьи, части пункты), содержащие нормативно-регулятивные средства, ее регулирующие, могут быть изложены в законе различными способами (прямой, бланкетный, отсылочный[25 - Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 300.]). В результате изучения лишь части законодательного материала у познающего субъекта может сложиться ошибочное представление об отсутствии нормативного регулирования правоприменительной ситуации, в то время как в неизученной части такое регулирование будет иметь место.
Не исключено, что нормативное регулирование (а также его правоприменительное решение) может и вовсе отсутствовать, несмотря на наличие необходимости, обусловленной как юридическими причинами (прямое указание органа конституционного контроля, вышестоящего органа), так и неюридическими (социальными, политическими, экономическими). В таком случае имеет место правотворческое бездействие, при котором правотворческий орган не осуществляет никакого правового регулирования, злонамеренно не исполняя так или иначе возложенную на него обязанность по созданию, изменению или отмене нормативных регулятивных средств.
Во вторую очередь следует определить направления политики, цели правотворческого органа, которые могут носить как правовой, так и неправовой (социальный, экономический) характер, которые последний преследует, вводя то или иное регулирование. Выражаясь словами Ш. Л. Монтескье, необходимо «уразуметь дух закона»[26 - Монтескье Ш. Л. О духе законов. URL: http://new.philos.msu.ru/uploads/media/ SHarl_Lui_ Monteske_O_ DUKHE_ZAKONOV.pdf (дата обращения: 04.05.2015).].
Данные цели правотворческого органа могут касаться как правового нормативного регулирования, так и решения конкретной правоприменительной ситуации. Учитывая, что Ш. Л. Монтескье умышленно при определении «духа» закона не отделял законы гражданские и законы политические[27 - Там же.], следует согласиться с С. А. Дробышевским и Е. А. Тихонравовым в том, что информация, необходимая для установления такой цели, «может присутствовать не только в формальных источниках права, но и в других юридических актах». Кроме того, как отмечают авторы, такого рода сведения могут присутствовать и в средствах массовой информации[28 - Дробышевский С. А., Тихонравов Е. Ю. Способы восполнения пробелов в праве: монография. М.: Норма, 2014. С. 84.].
В третью очередь следует проанализировать каждый правовой нормативный акт на наличие либо отсутствие следующих критериев квалифицированного молчания.
Во-первых, наличие нормативных обобщений, а именно правовых принципов, правовых задач, правовых целей, правовых аксиом. Такие нормативные обобщения, как правовые фикции, правовые презумпции, правовые дефиниции, а также нормы права, для констатации квалифицированного молчания использоваться не могут в силу: а) своего технического назначения в правовом регулировании, б) своей конкретности, невозможности их использования для решения правоприменительной ситуации, к которой они напрямую правотворческим органом не отнесены.
Речь в данном случае не идет об общеправовых нормативных обобщениях, которые имманентны системе законодательства, например о презумпции «знания права».
Обнаружив принципы, цели, задачи в правовом нормативном акте, необходимо проанализировать их направленность: имеют ли они направленность на детальную регламентацию деятельности, четкое установление ее пределов либо на предоставление субъектам права определенной свободы.
В качестве примера невозможности использования второй группы нормативных обобщений для идентификации квалифицированного молчания приведем пример дефиниции понятия «потребитель» в соответствии с Законом РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»: потребитель – гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Данная дефиниция максимально конкретна и в случае невозможности определения статуса покупателя товаров (заказчика работ, услуг) связывает границы свободы усмотрения правоприменителя с целью приобретения товаров, работ и услуг.
В качестве примера недопустимости использования квалифицированного молчания с позиций правоприменения возможно привести Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее – Закон). В данном Законе отсутствует какое-либо указание на принципы правового регулирования, правовые цели, задачи. В то же время таковые могут быть выведены из норм указанного закона, в том числе и цель законодателя максимально формализовать банковскую деятельность, включая детальную регуляцию всех ее стадий с целью обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов заинтересованных лиц (вкладчиков и т. д.). Такая детальная регуляция будет способствовать укреплению принципа правовой определенности в банковской сфере, а также развитию экономики и профилактики правонарушений.
Ввиду отсутствия направленности нормативных обобщений на предоставление участникам оборота свободы в определении своей деятельности (включая те или иные процедуры), квалифицированное молчание как правотворческий прием в Законе реализован не был, поэтому правоприменителем в данном случае использован быть не может.
Необходимо указать, что в большинстве правоприменительных ситуаций возможно применение принципов, изложенных в Конституции Российской Федерации (далее – Конституция), касающихся верховенства прав и свобод человека и гражданина, свободы предпринимательской деятельности; эти и другие принципы, в силу прямого указания ч. 1 ст. 15 Конституции, подлежат применению напрямую. В силу изложенного, на первый взгляд, в большинстве случаев первый критерий всегда будет иметь место при разрешении конкретной правоприменительной задачи.
Однако, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции, права и свободы человека и гражданина при определенных обстоятельствах могут быть ограничены. В силу возможности такого ограничения даже при наличии в группе исследуемых правовых нормативных актов Конституции (и соответствующих принципов) невозможно автоматическое удовлетворение первого критерия идентификации квалифицированного молчания правотворческого органа. Другими словами, логика по типу «в группе правовых нормативных актов есть Конституция, в ней есть принципы, а значит, первый критерий идентификации удовлетворен» представляется неверной.
Во-вторых, выявив наличие и направленность указанных нормативных обобщений, необходимо установить, содержится ли в группе правовых нормативных актов или в конкретном правовом акте прямое указание на невозможность квалифицированного молчания, а именно наличие правил поведения, напрямую регулирующих правоприменительную ситуацию, требующую решения. Кроме этого, необходимо установить наличие запретов на расширительное толкование. В случае констатации такого запрета применение квалифицированного молчания невозможно.
Это объясняется вышеупомянутым тезисом о последовательности использования конструкции квалифицированного молчания: сначала она используется правотворческим органом, затем правоприменителем. В случае отсутствия первой стадии вторая не может иметь места.
Примером такого запрета выступает институт защиты должника-гражданина при обращении взыскания на его имущество, а именно статья 446 Гражданского процессуального кодекса (далее – ГПК РФ), устанавливающая перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам. Это означает, что «при установлении механизма исполнительного производства федеральный законодатель, следуя принципам правового социального государства, призванного создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, правомочен определить пределы обращения взыскания по исполнительным документам на жилые помещения, находящиеся в собственности граждан-должников, с тем чтобы обеспечить их права в жилищной сфере на уровне, позволяющем реализовать естественную потребность в жилище как необходимом средстве жизнеобеспечения»[29 - Постановление Конституционного суда РФ от 14 мая 2012 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф. Х. Гумеровой и Ю. А. Шикунова». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].
Иными словами, расширительно статья 446 толковаться не может. В силу наличия запрета (выводимого не только из ГПК РФ, но из практики Конституционного суда Российской Федерации в отношении данной нормы) квалифицированное молчание в отношении ст. 446 ГПК РФ отсутствует, причем и в случае с решением конкретной правоприменительной ситуации, и в случае с самим институтом пределов имущественной ответственности должника-гражданина.
В качестве факультативного критерия идентификации квалифицированного молчания при решении правоприменительной ситуации возможно установить, мог ли правотворческий орган детально урегулировать этот вопрос (в т. ч. оценить целесообразность такого детального регулирования). Если будет установлено, что правотворческий орган мог (например, не было острой необходимости в издании правового нормативного акта) детально урегулировать этот вопрос, то такое установление должно быть очередным сигналом (маркером, критерием) наличия квалифицированного молчания как при решении конкретной правоприменительной ситуации, так и при исследовании конкретного правового нормативного акта на предмет квалифицированного молчания.
