скачать книгу бесплатно
• внедрение в практику системы стратегического управления потребует дополнения образовательных программ подготовки кадров для государственной службы новыми подходами, разработки новых образовательных программ, включающих такие дисциплины как государственный финансовый менеджмент, методика оценки регулирующего воздействия, теория региональных рынков, бенчмаркинг в государственном управлении и др.
Концепция государственного стратегического управления предполагает дальнейшее углубленное формирование новых направлений исследований: стратегический территориальный анализ, разработка стратегий развития территорий разного иерархического уровня, управление территориальными (региональными) рисками, бенчмаркинг в государственном управлении, управление изменениями в государственном управлении, государственный финансовый менеджмент и т. д. На базе ее теоретико-методологических положений необходима корректировка постулатов, положений исследований и соответствующей нормативно-правовой базы в области стратегического планирования, антикризисного государственного управления и управления экономической, продовольственной, экологической и т. д. безопасностью России.
Для совместного диалога, организации исследований с зарубежными организациями, заинтересованными в проведении исследований в области совершенствования управления государством, регионами, это:
• общая платформа сотрудничества и академической мобильности, поскольку именно стратегический подход (и соответствующие ему методы исследования, инструменты) является актуальным для современного этапа социально-экономического развития и именно он никогда не являлся ключевым в разработанных и реализующихся в странах мира концепциях государственного управления. Имеющийся опыт и предлагаемые подходы российских исследователей могут быть интересными для зарубежных исследователей;
• возможности кооперации для разработки нового научного направления, как синтеза имеющихся знаний в области государственного управления, стратегического менеджмента и пространственной экономики, а впоследствии и экономической кибернетики.
Научная монография включает введение, пять взаимосвязанных глав, заключение, список литературных источников, 26 таблиц, 21 рисунок, приложение. В первой главе данной работы рассматриваются система категорий и понятий государственного управления, эволюция теорий и концепций государственного управления, формирование междисциплинарного методологического подхода и теоретических предпосылок анализа регионального управления, формирование системы стратегического управления регионами, теоретико-методологические основы стратегического регионального управления.
Теоретическая основа и тенденции развития современного государственного стратегического управления подробно анализируются во второй главе данной монографии.
В третьей главе книги обобщены теории социально-экономического развития и проанализировано современное состояние стратегического планирования и прогнозирования и их значение для развития стратегического управления.
В четвертой главе акцентируется внимание на анализе влияния теорий неоинституционализма на современные процессы развития государственного управления и даются предложения по их использованию в процессе модернизации управления.
В пятой главе проанализированы проблемы определения эффективности государственного управления и существующие подходы к ее оценке.
Итогом данной работы авторского коллектива на экономическом факультете СПбГУ явилась разработка шести новых авторских учебных курсов для бакалавриантов и магистрантов, подготовка коллективной монографии. В 2011 году авторы подготовили ряд статей и докладов на международных российских и зарубежных конференциях. Авторы коллективной монографии являются постоянными участниками Общероссийского Форума лидеров стратегического планирования, который ежегодно проводится в Санкт-Петербурге под руководством Министерства экономического развития и Министерства регионального развития и собирает представителей органов власти всех субъектов Российской Федерации. Многие идеи, изложенные в монографии, были опубликованы в материалах Форума.
Монография может представлять интерес для широкого круга исследователей, научных работников, специалистов в области государственного и регионального управления, преподавателей, аспирантов и студентов вузов, а также экспертов и практиков, участвующих в выработке важнейших стратегических направлений на различных уровнях системы территориального управления.
Коллектив авторов монографии:
Кузнецов Ю. В., д-р экон. наук, профессор, руководитель авторского коллектива (Введение, параграфы 1.1, 1.3, 2.5, Заключение);
Маленков Ю. А., д-р экон. наук, профессор (параграфы 2.2, 2.3, 2.4, 2.7, 5.5);
Соколова С. В., д-р экон. наук, профессор (параграфы 1.4, 2.6, 3.2.1, 3.2.2);
Кайсарова В. П., канд. экон. наук, доцент (параграфы 1.5, 1.7, 1.8, 4.1, 4.2.2);
Кизян Н. Г., канд. экон. наук, доцент (параграф 3.2.3);
Анохина Е. М., канд. геогр. наук, доцент (параграфы 1.6, 1.9, 3.2.4, 5.2, 5.3, 5.4);
Жигалов В. М., канд. экон. наук, ст. преподаватель (параграфы 1.2, 2.1, 3.1, 5.1);
Заздравных Е. А., магистрант магистерской программы «Государственное и региональное управление» по направлению «Экономика» (параграфы 4.2.1, 4.3, 4.4).
Глава 1
Основные направления развития теории государственного управления как методологической основы анализа существующей системы и направлений модернизации государственного стратегического управления в России
1.1. Значение управления для обеспечения эффективного развития социально-экономических систем
В современных условиях развития мировой экономики, характеризующейся нарастающими процессами глобализации, растущей конкуренцией между странами, регионами, ростом давления внешних факторов развития – с одной стороны, а также происходящей сменой вектора экономического роста, усилением неопределенности перспектив развития мировой экономики, значимость управления социально-экономическими процессами существенно возрастает.
Как показывает анализ эволюции государственного и внутрифирменного управления, смена управленческих парадигм происходила именно вследствие нарастания неадекватности составляющих их теорий, концепций, методов, инструментов происходящим переменам в мировой экономике.
«Именно управленческий ресурс как интегрально-интеллектуальный сегодня становится определяющим. Его неполное или искаженное использование ведет к стагнации общественного развития, является тормозом прогресса, несет дезорганизацию и неисчислимые беды национальной и личной безопасности граждан. В силу целого ряда причин этот ресурс общества (управленческий) пока заморожен, хотя наряду с “человеческим” он является определяющим. Раскрыть его – задача первостепенной значимости»
.
Эволюция, логика, уроки и опыт развития мировых сложных социально-экономических систем подтверждает определяющую значимость управления для обеспечения высоких темпов их роста и эффективного, конкурентоспособного, опережающего развития. «Главным потенциалом страны в ее быстром развитии становится управленческий ресурс как интеллектуальное богатство. Поэтому проблема поиска эффективных путей и форм использования управленческого ресурса страны, общества, организации на сегодняшний день объективно выдвигается в число приоритетных и наиболее актуальных вопросов теории управления»
.
В развитых странах накоплен богатый опыт государственного и внутрифирменного управления в условиях рыночной экономики, позволивший им в разной степени добиться существенных успехов в конкурентоспособном развитии. Однако происходившая на рубеже XX и ХХI веков трансформация экономики развитых стран, которая привела к финансово-экономическому кризису 2008–2009 годов, продолжающиеся стагнационные процессы в экономике, начавшееся впервые после длительного периода сокращения повторное углубление межрегионального неравенства свидетельствуют о необходимости поиска подходов к формированию новой парадигмы управления государствами и регионами.
Российская Федерация имеет значительный опыт государственного управления в условиях административно-командной системы, государственное управление как область научных исследований в условиях рыночной экономики стало быстро развиваться с начала 90-х годов ХХ века, однако поиск эффективной управленческой парадигмы на начальном этапе формирования рыночной экономики продолжается.
В большинстве развитых стран уже в 70-е годы начала формироваться тенденция к переходу к новой, более современной модели государственного управления, ориентированной на использование подходов, методов, инструментов и технологий, применяемых в бизнесе, в практике корпоративного управления, с учетом ценностно-ориентированного подхода, в то время как в российской практике государственного управления на федеральном и региональном уровнях все еще доминируют подходы, методы и инструменты, применявшиеся в период административно-командной системы экономики и не учитывающие особенности развития в условиях рынка, а новые подходы и методы внедряются бессистемно или еще существуют в качестве научных проработок.
Как показала мировая практика, наиболее эффективный, но сложный процесс научно обоснованного управления достижением организациями, регионами и государствами устойчивости и высокой эффективности развития на основе применения своих интеллектуальных управленческих ресурсов – стратегический менеджмент. Организации и государства, использующие более эффективные системы стратегического менеджмента, становятся лидерами, менее эффективные переходят на более низкие позиции, а неэффективные занимают положение аутсайдеров
.
В России стратегическое управление исторически является «ахиллесовой пятой» систем управления. Стратегические ошибки управления всегда приводили к неэффективности экономики и крупным социальным потрясениям.
Сегодня в России вновь повторяются ошибки прошлых периодов. Основной путь развития систем управления строится на основе массового прямого копирования и механической трансляции зарубежных методов и методик.
Между тем зарубежные методы далеко не совершенны и, как показал опыт многочисленных крупных стратегических российских просчетов, их применение также часто приводит к резкому ухудшению ситуации.
Следует обратить внимание и на резкий рост неустойчивости развития корпораций – лидеров западной экономики в последние десятилетия, которые, несмотря на использование методов западного стратегического менеджмента, не могут предотвратить внутренних кризисов и противостоять внешним угрозам
. Нарастают и процессы неустойчивости развития крупнейших развитых экономик мира.
«Без стратегии не может быть целенаправленного движения вперед, не могут быть целесообразно использованы ресурсы, накоплен потенциал. Без нее возможно только топтание на месте в соответствии с тактикой «латания дыр», что сегодня и происходит в России на общегосударственном и местном уровнях управления. Беда нашего управления (федерального, регионального и местного) состоит в том, что оно работает на «коротких программах», узкоутилитарных установках, без выделения стратегических приоритетов, выявления перспективных ресурсов развития и поэтапных мер решения постоянно возникающих проблем. Многие наши беды – результат кризиса управления, лишенного современного стратегического обеспечения, концептуальных проработок. Наше отставание в этой области гораздо больше, чем в научно-технической сфере»
.
«Суть менеджерской революции, осуществленной в развитых странах, состоит в том, что стратегическая власть перестала быть привилегией Центра, стала достоянием всех субъектов управления, гражданских институтов, социальных организаций, регионов, районов, городов, местных сообществ, отдельных фирм и промышленных предприятий. Появился многочисленный слой профессиональных управляющих – менеджеров, в своей практике широко использующих методы стратегического планирования и концептуального мышления, которые лежат в основе разработки и применения инновационных социально-экономических и политических технологий»
.
Возможны два варианта развития стратегического менеджмента в Российской Федерации
:
• теоретическая разработка собственных новых концепций и систем;
• прямое заимствование и копирование зарубежных методов и систем.
«Второй путь наиболее прост, но результаты при этом крайне недолговечны и незначительны, а те, кто идут по этому пути, попадают в прямую зависимость от лидеров, разрабатывающих новые методы управления. Нельзя стать лидером, не обеспечивая лидерства в методах и системах стратегического управления»
.
Барьером на пути стратегического процесса также является недостаточный уровень подготовки и дефицит знаний разработчиков стратегий и работников их внедряющих. Даже при наличии сильных мотивов дефицит знаний не дает возможности разрабатывать и внедрять успешные стратегии. Многие руководители ошибочно уверены в том, что их опыт заменяет им знания. Но в современной экономике только новые знания создают условия для разработки инновационных стратегий
.
В условиях глобальных и кардинальных социальных изменений управленческие стратегии развития невозможно создать исходя из традиционных общечеловеческих представлений и ценностей, стереотипов мышления. Они требуют выработки новых научных и мировоззренческих подходов, соответствующих не только современным реалиям, но и предполагаемым перспективам развития в третьем тысячелетии.
1.2. Организационно-методологическая схема исследования современного состояния и направлений модернизации государственного стратегического управления в России
Категориальный аппарат теории государственного управления чрезвычайно многообразен. Это обусловлено широким перечнем выполняемых государством функций, используемых методов, сфер экономики и общественной жизни, подлежащих государственному регулированию, теорий и концепций государственного управления и др. В силу этого необходимо составить системное представление об основных категориях и понятиях государственного управления в их взаимосвязи, раскрыть их сущность и содержание. На основе системного подхода можно выделить четыре крупных блока для исследования государственного управления: субъекты государственного управления, его методология, функции и объекты. В контексте рассмотрения структуры данных блоков можно раскрыть особенности государственного управления, место и содержание категорий государственного управления, обосновать необходимость реформ государственной власти как неотъемлемого этапа модернизации, внедрения управленческих инноваций в систему государственного управления. На наш взгляд, это позволяет системно рассмотреть основные теории, концепции, модели государственного (включая региональное) управления, основные подходы и парадигмы стратегического управления и особенности их применения на государственном уровне, особенности, подходы и показатели оценки эффективности государственного управления и т. д.
В России основными субъектами государственного управления являются: Президент и его аппарат; на федеральном уровне – законодательные (Федеральное собрание: Совет Федерации и Государственная дума), исполнительные (федеральные министерства, службы, агентства), судебные органы государственной власти; государственные организации; органы государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, согласно Конституции РФ, «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»
.
Раскрывая второй блок – методологию государственного управления, необходимо сосредоточить внимание на его основных элементах: методологических принципах государственного управления, методах государственного управления, процессе (этапах) государственного управления, а также системе показателей.
Методы государственного управления традиционно делят на следующие группы: прямые и косвенные, а также административные и экономические. В зависимости от трактовок разные авторы относят те или иные методы к разным группам. В данной работе, как будет показано в одном из следующих разделов, к основным прямым административным методам отнесены следующие: разработка нормативно-правовых актов, лицензирование, квотирование, санкции и др. К группе прямых экономических методов принадлежат: антимонопольная политика, регулирование цен на некоторые виды товаров, установление МРОТ, налоговая политика и др. К косвенным экономическим методам, например, отнесены такие, как: государственное прогнозирование, индикативное планирование, целевое прогнозирование, денежно-кредитная, валютная, социальная, внешнеэкономическая политика и др.
Предпочтение определенным группам методов, а также особенности их реализации находятся в тесной взаимосвязи с концепцией государственного управления в той или иной стране в тот или иной период. Необходимо отметить, что важно не столько отнесение методов государственного управления к тем или иным группам, сколько использование современного инструментария, адекватного внешней и внутренней средам, а также реализуемой государственной политике.
Говоря о принципах государственного управления, необходимо отметить их многообразие. Мы в данной работе сосредоточим внимание на основных принципах с точки зрения модернизации государственного стратегического управления. К ним мы относим такие, как: принцип научной обоснованности и эффективности, принцип гибкости и адаптивности, принцип активного управления, принцип синергии и др.
Последовательность этапов процесса государственного стратегического управления зависит как от реализуемой модели государственного управления, так и от особенностей объекта управления. В общем виде могут быть выделены такие этапы, как: определение приоритетов, целей, задач государственного управления, обоснование потребности, необходимости в государственном вмешательстве, выбор форм и методов государственного управления, определение необходимых ресурсов, разработка прогнозов, планов, проектов реализации предполагаемых мероприятий, контроль, мониторинг, оценка эффективности, внесение корректировок и многое другое. Следует отметить особую важность процессного подхода в управлении и необходимость учета всех возможных последствий от принятых решений.
Разработка системы показателей государственного управления тесно связана с проблемой повышения эффективности государственного управления, которой в данной работе уделяется повышенное внимание. В целом саму систему показателей можно разделить на две группы: система показателей, используемых в процессе государственного планирования и контроля за ходом достижения плановых показателей, а также систему показателей оценки эффективности государственного управления. Ко второй группе относятся современные показатели и методики: бюджетирование, ориентированное на результат, система сбалансированных показателей, методика оценки эффективности государственного управления Всемирного банка и ряд других. Со здание сбалансированной, взаимосвязанной системы показателей, отражающей по возможности наиболее полно и достоверно все стороны развития социально-экономических систем, позволяющей оценить эффективность государственного управления, является одной из наиболее важных и сложных задач. Кроме того, расширение спектра методов эффективного управления является одним из приоритетных направлений перехода к современной концепции государственного управления.
Функции государственного управления чрезвычайно многообразны; среди основных, базовых, по аналогии с общим менеджментом, можно выделить государственное стратегическое планирование, государственный контроль, государственную организацию и ряд других, например функцию координации, стимулирования.
Особое внимание следует уделить функции государственного стратегического планирования. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, современная концепция государственного управления связана с внедрением менеджериального подхода к государственному управлению, адаптации подходов и методов стратегического менеджмента. Она направлена на повышение эффективности государственного управления, предполагает использование достижений современного менеджмента на государственном уровне, внедрение управленческих инноваций в государственное управление, расширение перечня используемых методов, ориентацию на человека как на клиента и т. д. Реализация этой концепции предполагает, в том числе, проведение реформы системы органов государственной власти, наделение их новыми полномочиями и ответственностью и т. д. Результатом должна стать модернизация системы государственного управления. Поскольку стратегическое планирование является одной из основных функций стратегического менеджмента, необходимо проанализировать цепочку стратегический менеджмент – государственное стратегическое управление – государственное стратегическое планирование.
Во-вторых, современная ситуация в России в сфере государственного стратегического управления и планирования характеризуется нечеткостью, порой смешиванием основных понятий, что будет показано в одном из следующих разделов. Поэтому необходимо рассмотреть подходы и парадигмы стратегического менеджмента, реализуемые на государственном уровне, особенности государственного стратегического управления и планирования.
Также немаловажную роль играет государственный контроль. Он может подразделяться на политический и общественный, в зависимости от субъектов контроля и т. д. Он должен основываться на системе показателей, указанных выше.
Функция организации в государственном управлении призвана структурировать систему государственной власти, предполагает определение формы правления, административно-территориальное устройство, политический режим, определение полномочий, обязанностей, ответственности всех субъектов государственного управления, формы непосредственного и опосредованного участия в государственном управлении. Также особую роль функция организации играет при проведении административных реформ.
Объекты государственного управления – те, на кого (на что) направлено управленческое воздействие со стороны органов государственной власти. Их можно разделить на две большие группы: объекты общегосударственного управления и объекты государственного регионального управления. В свою очередь региональное управление делится на управление регионом со стороны федеральных властей (внешнее) и непосредственно региональное управление, осуществляемое органами государственной власти субъектов Федерации (внутреннее).
В контексте общегосударственного управления в работе рассматриваются модели государственного регулирования, концепции государственного управления, включая стратегическое управление и т. д. С точки зрения регионального управления внимание уделяется особенностям региональной политики, теориям регионального развития, теориям пространственного развития и т. д.
В целом система категорий и понятий государственного управления теоретико-методологических основ и перспективных направлений его модернизации представлена на рис. 1.
Основными категориями данной научно-исследовательской работы являются понятия «государственное регулирование» и «государственное управление». Несмотря на то, что определение роли государства занимало большую часть исследований разных экономических школ, само понятие так и не приобрело точный, устоявшийся смысл, в современной литературе до сих пор идут споры о точном определении этих терминов
.
Рассматривая сущность и основные отличия понятий «государственное регулирование» и «государственное управление», выделим характерные черты современной консенсусной модели государственного управления (государственного менеджмента).
Так, регулирование – это направление развития, движение чего-либо с целью приведения в порядок, систему. Поэтому государственное регулирование трактуется как степень вмешательства государства в экономическую жизнь.
Наиболее общая трактовка государственного регулирования традиционно определяет его как «систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых государственными и общественными организациями в целях стабилизации, приспособления социально-экономической системы к изменяющимся условиям»
.
Рис. 1.
Организационно-методологическая схема исследования процессов государственного управления
Государственное регулирование является достаточно широким понятием, поэтому целесообразно выделить его ключевые элементы. Можно обобщить, что государственное регулирование включает в себя
:
• регламентацию хозяйственной жизни, образующую законодательную основу для хозяйствующих субъектов, определяющую их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе введение запретов;
• формирование организационно-экономических структур, обеспечивающих контроль за соблюдением законодательных норм, а также обслуживающих хозяйственные отношения;
• разработку социально-экономической политики, определение и результативное применение механизмов ее реализации – собственно регулирование социально-экономических процессов.
Для обозначения роли государства в экономике используются разные термины: «государственное вмешательство в экономику», «государственное регулирование экономики», «государственная экономическая политика» и др.
Государственная (общественная) политика (Public Policy) – система целей, задач, принципов и приоритетов, программ и плановых мероприятий, разрабатываемых и реализуемых органами власти и общественными институтами. Она является целенаправленной деятельностью органов государственной власти, образующей политический курс (Policy), и одновременно продуктом политической системы и процессов (Politics).
В качестве субъектов регулирования выступают органы государственной власти, государственные организации, социальные институты, группы людей и отдельные индивиды, осуществляющие регулирующие воздействия – принимающие решения, организующие их реализацию.
Различают два вида субъектов государственного регулирования: непосредственный и главный. Непосредственными субъектами являются: а) на макроуровне – государство с присущими ему институтами – органами законодательной власти, президент и его аппарат, исполнительные органы власти – Правительство страны; б) на уровне субъектов РФ – соответствующие представительные и исполнительные органы власти. Главным субъектом является его многонациональный народ, выбирающий своих представителей в органы государственной власти.
Объектами регулирования являются все социальные институты, организации, группы людей и индивиды, испытывающие регулирующие воздействия, реагирующие на них в процессе своей непосредственной деятельности.
В различных источниках существуют разные подходы к определению понятия государственное управление. Например, государственное управление рассматривается как «система принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата»
. Часто этот термин трактуется как «деятельность исполнительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной власти»
.
Целесообразно принять за основу следующее определение государственного управления (Public Administration) – термин, обычно используемый для обозначения профессиональной деятельности государственных чиновников (обычно – неизбираемых) или всех видов деятельности, направленных на осуществление решений правительства.
Государственное управление (в терминах ООН) – процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации.
Таким образом, фактически под государственным управлением понимается управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц. Государственное управление в идеале – рационально организованная структура, предназначенная для эффективной реализации государственной политики.
Определив понятия «государственное регулирование» и «государственное управление», необходимо остановиться на различиях в данных терминах. В первую очередь следует отметить существование различных подходов к выделению отличий в их формулировке.
Одна из распространенных точек зрения исследователей заключается в том, что государственное управление – более широкое понятие, чем государственное регулирование, и включает весь набор управленческих функций (целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, программирование, организацию, стимулирование, корректирование, учет, контроль). Из этого перечня к собственно регулированию в определенной мере относятся анализ, прогнозирование, стимулирование, корректирование, контроль
. Это подтверждает и распространенное отнесение регулирования к одной из функций управления. Соответственно можно сделать вывод о том, что государственное управление опирается на весь спектр методов, включая прямые административные и косвенные экономические, тогда как государственное регулирование оперирует косвенными, стимулирующими методами.
С другой стороны, объектами государственного регулирования являются, в том числе, и самостоятельные организации, хозяйствующие субъекты. Они принимают самостоятельные решения и со стороны государства могут испытывать скорее регулирующие воздействия, чем в полной мере управленческие.
Таким образом, представляется целесообразным вести речь не о том, какое из понятий более узкое или широкое, а определять сущность и основные элементы каждого из них, что и было сделано в начале главы.
