скачать книгу бесплатно
Третьей формой власти народа в РФ является власть местного самоуправления, которая существует в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, на внутригородских территориях городах федерального значения. Данная форма народовластия обеспечивает возможность населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, т. е. управлять своей жизнью и делами на соответствующей территорий.
Конституция РФ ставит прямую демократию выше, чем представительскую. Российская система демократии предполагает, что представительские формы властвования производны от прямого народовластия, а избранные представители действуют как посредники между народом и властью. Следовательно, все модернизации системы государственного властвования призваны приближать наше общество к конституционному идеалу прямой демократии. Закономерным свидетельством этому является заявление Президента РФ по поводу расширения институтов прямой демократии, сделанное в Послании Федеральному Собранию в 2013 г. Президентское предложение выразилось в необходимости дополнения законодательного процесса еще одной стадией – «нулевого чтения» законопроекта, которую должны проходить все законопроекты (федеральные и местные), ключевые государственные решения. На этой стадии свою оценку законопроектам должен дать народ. В связи с этим началась работа над подготовкой проекта закона «Об общественном контроле»
.
Таким образом, народовластие выступает качественной характеристикой демократии, способной совершенствовать государственную организацию общества и механизм правового регулирования.
1.2. Конституционный статус Федерального Собрания – парламента Российской Федерации
Законодательную власть Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание – парламент России. Федеральное Собрание состоит из двух палат, каждая из которых имеет организационную самостоятельность, индивидуальные способ формирования, компетенцию, основания и порядок прекращения полномочий. Палаты Федерального Собрания собираются на совместные заседания лишь в случаях, прямо перечисленных в ч. 3 ст. 100 Конституции РФ. Поэтому позиционирование Федерального Собрания в качестве государственного органа весьма условно, фактически в публичных правоотношениях участвуют его палаты: Совет Федерации и Государственная Дума.
Совет Федерации является институтом представительства субъектов РФ. В первом созыве в его состав избиралось по два члена от каждого региона с использованием мажоритарной двухмандатной системы народного представительства; в последующем в него стали входить ex officio (по должности) руководители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Сейчас мандатарии законодательных и исполнительных органов субъектов РФ определяются самими этими органами.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, представляющих в целом многонациональный народ Российской Федерации. Длительное время половина состава депутатов Государственной Думы избиралась с использованием мажоритарной одномандатной системы относительного большинства голосов граждан, другая половина – посредством пропорционального представительства избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов и преодолевших установленный законом заградительный пункт. Сейчас Государственная Дума сформирована с использованием пропорциональной системы в полном составе. Все депутаты Государственной Думы несут публично-правовую обязанность осуществления полномочий на постоянной профессиональной основе. Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ при существенных разногласиях между ними по вопросам формирования и деятельности Правительства РФ (ст. 111 и 117 Конституции РФ).
Вместе с тем у Совета Федерации и Государственной Думы много общего по вопросам внутренней организации деятельности. Каждая из палат имеет председателя и заместителей председателя, структурные единицы общей и специальной компетенции. С соблюдением примерно одних и тех же процедур определяется необходимый кворум, формируется проект повестки дня, заслушиваются доклады и содоклады, открываются и закрываются парламентские дебаты, принимаются решения путем голосования. Обе палаты являются участницами законодательного процесса с дифференциацией статуса, полномочий и ролей не только палат Федерального Собрания, но и других субъектов законотворчества (Президента РФ на стадии промульгации законов, субъектов права законодательной инициативы при внесении законопроектов в Государственную Думу и т. п.). Каждая из палат имеет собственную компетенцию подзаконного характера.
Согласно ст. 94 Конституции РФ парламентом России является Федеральное Собрание, которое имеет статус государственного органа и осуществляет две основных функции: представляет многонациональный народ Российской Федерации и осуществляет законодательную власть. Данный подход не является единственным. Во многих странах парламенты являются однопалатными. В государствах с бикамеральной структурой высшего представительного органа конституция может отдавать предпочтение лишь отдельным функциям парламента либо стремиться к отражению всей их полноты, учреждать единство статуса парламента либо подчеркивать самостоятельность палат и т. п. Если бы Конституция России использовала аналогию конституционных актов зарубежных стран, формулировки ст. 94 могли быть следующими: «Законодательная власть Федерации осуществляется Советом Федерации совместно с Государственной Думой» (Австрия); «Федеральная законодательная власть осуществляется совместно Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой» (Бельгия); «Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть государства, принимает государственный бюджет, контролирует деятельность правительства, обладает иными полномочиями» (Испания). Несмотря на отсутствие подобных формулировок в Конституции РФ, не следует отрицать совместный характер деятельности главы государства и палат парламента в законодательном процессе, а также ряд полномочий Федерального Собрания в бюджетной и контрольной сферах общественных отношений.
Принципиальную важность в исследовании феномена бикамерализма в структуре российского парламента имеет нормативное содержание частей 1 и 3 ст. 100 Конституции РФ. Согласно этим положениям палаты Федерального Собрания заседают раздельно. С формальной стороны Совет Федерации и Государственная Дума даже не вправе проводить совместные заседания. Они могут лишь «собираться совместно» для заслушивания посланий главы государства, Конституционного Суда РФ либо выступлений руководителей иностранных государств. Федеральное Собрание как таковое не имеет конституционной компетенции. Полномочия и функции парламента реализуются в компетенции его палат. В связи с этим приходится признать формальный и, по сути, совершенно нежизнеспособный характер конституционной нормы о том, что Федеральное Собрание является представительным и законодательным (ст. 94), постоянно действующим (ч. 1 ст. 99) органом. Фактически конституционной правосубъектностью обладают Совет Федерации и Государственная Дума как палаты Федерального Собрания. Конституционный статус Федерального Собрания выражается в самостоятельной деятельности палат и конституционном механизме правового регулирования их взаимодействия.
Система двух палат длительное время является объектом изучения конституционно-правовой науки. Так, С. А. Котляревский связывал бикамеральную структуру представительства с формой территориального устройства. Он подчеркивал, что «двойственности федеративного государства должна соответствовать двойственность в его представительстве: одна палата представляет как бы все население в совокупности, другая отдельные органические единицы, из которых состоит федеративное государство»
. Чтобы верно истолковать приведенную мысль С. А. Котляревского, необходимо обратить внимание на его взгляды, связанные с формой территориального устройства. Автор всячески подчеркивал, что демаркационная линия между федеративным и унитарным государством условна, поэтому нельзя проводить четких различий между федеративным и сильно децентрализованным государством
. Из этого можно заключить, что двухпалатная структура парламента допустима в децентрализованных государствах (государственных образованиях) для обеспечения представительства нижестоящих территориальных единиц наряду с общим представительством народа или граждан, проживающих на соответствующей территории.
В отличие от С. А. Котляревского, В. М. Гессен был убежденным сторонником однопалатной системы и считал бикамеральную структуру «историческим пережитком, не имеющим практического политического значения»
. Несмотря на отдельные теоретические разногласия отечественных государствоведов, дореволюционный опыт народного представительства опирался на доктрину бикамерализма, что в конечном итоге прижилось и на советской почве. При этом в советской государственно-правовой мысли господствовал тезис о том, что двухпалатная структура парламента взаимосвязана с принципами национальной политики
. С течением времени этот подход стал подвергаться определенным сомнениям, развиваться и углубляться, в том числе на основе изучения практики зарубежных стран. По мнению А. Е. Козлова, парламент любого государства имеет свои специфические черты, что обусловлено влиянием ряда разнообразных факторов. Но при этом автором отмечается следующая закономерность: «практически все» федеративные государства избрали двухпалатную структуру парламента
. И. А. Конюхова выделила следующие достоинства двухпалатной организации парламента: это сочетание представительства нации с представительством регионов, оптимизация законодательного процесса, а также стабилизация государственности и политических отношений в обществе. Наряду с указанными обстоятельствами, И. А. Конюхова отмечает и такие недостатки бикамерализма, как громоздкая структура и, следовательно, значительные финансовые затраты, а также чрезмерное усложнение процедуры осуществления законодательных функций
.
Действительно, двухпалатная структура усложняет законодательный процесс
, однако утверждение «чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество нормативного акта»
представляется спорным. Вообще, потребности совершенствования законодательного процесса не могут служить оправданием создания двухпалатного парламента, поскольку для этого могут быть предприняты более эффективные меры. Совершенствование законодательной процедуры суть побочный положительный эффект, достигаемый благодаря существованию двухпалатного представительного органа, но отнюдь не цель бикамерализма. Представляется, что наиболее весомым аргументом в пользу двухпалатной структуры парламента может служить лишь потребность в обеспечении представительства социальных общностей, имеющих развитую политическую организацию и определенную степень самостоятельности. При этом компетенция палат, сформированных на различных принципах, должна соответствовать этим принципам. В противном случае утрачивается взаимосвязь между внутренней структурой представительного органа, порядком формирования его составных частей, компетенцией и ответственностью.
Двухпалатная структура Федерального Собрания требует обоснования с точки зрения реализации функции народного представительства. В самом общем виде можно сказать, что Совет Федерации является представителем субъектов Федерации, в то время как Государственная Дума – мандатарием многонационального народа в целом. В этом тезисе есть много условности, потому что субъекты Федерации в совокупности составляют Российскую Федерацию. Однако если бы палаты парламента имели тождественные цели учреждения, идентичные способы формирования и произвольно разграниченную компетенцию, смысл бикамерализма объяснялся бы в основном целью воспрепятствования сосредоточению публичной власти в сфере компетенции одного представительного органа. Подобная конституционная модель имеет право на существование, однако она лишена многих важных политических компонентов. В России палаты Федерального Собрания опираются на различные цели народного представительства (политико-территориальное и общенациональное). В связи с этим выглядит обоснованным дифференцированный подход к правовому регулированию порядка их формирования, деятельности и прекращения полномочий.
С точки зрения порядка формирования палаты Федерального Собрания различаются тем, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, в то время как Государственная Дума избирается гражданами России посредством прямых выборов. Численный состав Государственной Думы значительно превышает количество членов Совета Федерации. Палаты парламента обладают правом участия в законодательном процессе, но функции Совета Федерации здесь весьма ограничены. Совет Федерации не обладает правом первичного принятия законопроектов, он вправе лишь наравне с другими субъектами права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104) обращаться в Государственную Думу. За исключением случаев, предусмотренных ст. 106 Конституции РФ, Совет Федерации может воздержаться от участия в законодательной процедуре. Отказ Совета Федерации в одобрении законопроекта преодолевается квалифицированным большинством голосов в Государственной Думе. Однако палаты Федерального Собрания обладают весьма важной конституционной компетенцией подзаконного характера. Это придает дополнительный смысл бикамеральному решению конституции при определении структуры российского парламента.
Совет Федерации после вступления в силу Конституции РФ формировался путем всеобщих прямых выборов только в первом созыве. Нормы Конституции о том, что Совет Федерации является органом представительства регионов, не получили должной конкретизации в основном законе российского государства, что породило многовариантные попытки разрешения этих проблем в актах текущего законодательства.
Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрел формирование верхней палаты российского парламента по должности из числа глав законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации. Данное решение законодателя заметно усилило конституционно-правовой статус Совета Федерации, повысило его авторитет и сыграло несомненную роль в развитии политической системы России. Однако этот механизм приводил к определенным сложностям в организации деятельности Совета Федерации, так как руководители государственных органов субъектов Федерации вынуждены были одновременно решать федеральные и региональные задачи, соединяя в своем лице и федеральную, и региональную власть.
При этом нельзя не отметить, что Совет Федерации сохранял в себе черты органа народного представительства, поскольку высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Федерации избирались путем прямых выборов, а председатели законодательных органов субъектов Федерации приобретали мандаты народного представительства в избирательных округах как депутаты этих органов. В последующем законодатель отказался от народно-представительного способа формирования Совета Федерации, отдав предпочтение представительству именно органов государственной власти субъектов Федерации (а не самих субъектов).
В конституционном праве зарубежных стран можно найти ряд примеров формирования «верхних» палат парламента, которые используют избирательную систему частично либо вовсе отказываются от применения всеобщих и равных выборов палаты (главным условием реализации народного суверенитета остается выборность «нижней» палаты). Так, в Испании от каждой провинции избирается по четыре сенатора всеобщим голосованием избирателей; в островных провинциях каждый остров или объединение островов образуют избирательный округ для выборов сенаторов. Однако дополнительно к этому в Испании автономные сообщества назначают по одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающего на их территории. Назначение осуществляется соответствующим законодательным собранием, а при его отсутствии – высшим коллегиальным органом автономного сообщества в соответствии с его статутом, который должен обеспечивать в любом случае адекватное пропорциональное представительство (ст. 68–69 Конституции Испании).
Не менее интересен в рамках анализируемой проблематики опыт Австрии. Если Национальный совет этого государства избирается народом Федерации в соответствии с принципами пропорционального представительства, то Федеральный совет формируется Ландтагами, т. е. законодательными органами субъектов Федерации. Члены Федерального совета и их заместители избираются на основе принципа пропорционального представительства, однако не менее чем один мандат должен предоставляться партии, которая имеет второе место по числу депутатов в Ландтаге, а в случае если несколько партий имеют одинаковое число депутатов той партии, которая на последних выборах в Ландтаг заняла второе место по числу поданных голосов избирателей. При равном положении нескольких партий вопрос решается посредством жеребьевки. Важно подчеркнуть, что в соответствии с Конституцией Австрии члены Федерального совета не должны входить в состав Ландтага, который их делегирует, однако они должны обладать правом быть избранными в этот Ландтаг. По истечении срока полномочий Ландтага или после его роспуска делегированные им члены Федерального совета сохраняют свои функции до тех пор, пока новый Ландтаг не проведет выборы в Федеральный совет (ст. 26, 35 Конституции Австрии).
Таким образом, нельзя однозначно утверждать, что верхняя палата парламента в федеративном или децентрализованном государстве должна обязательно быть выборной. Сравнительный анализ порядка формирования верхних палат парламентов России, Испании и Австрии приводит к следующим выводам. Во-первых, назначение членов верхней палаты может сочетаться с институтом их избрания (опыт Испании). Так, в Совет Федерации могли бы избираться депутаты от субъектов Федерации и дополнительно к этому назначаться представители от органов государственной власти субъектов Федерации. Во-вторых, назначение членов верхней палаты парламента не обязательно должно осуществляться органами представительной власти субъектов Федерации (опыт Испании). Однако столь «жесткое» разграничение представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, которое присуще современному российскому конституционализму, не находит своего подтверждения в зарубежной практике государственного строительства и в определенной степени противоречит ст. 10 Конституции РФ. В-третьих, ценз несовместимости статуса члена верхней палаты парламента федеративного государства со статусом депутата законодательного органа субъекта Федерации имеет под собой практическую основу (опыт Австрии и России), хотя и является весьма спорным. Надо полагать, что подобный юридический запрет чрезмерно ограничивает права субъектов Федерации по назначению своих представителей, а также способствует назначению в верхнюю палату федерального парламента представителей от федерального центра.
Примечательно, что Государственная Дума 21 февраля 1997 г. предпринимала попытку обжаловать в Конституционном Суде Российской Федерации установленный самой же Государственной Думой порядок формирования Совета Федерации
. В запросе Государственной Думы оспаривались все положения принятого ею Федерального закона, в том числе по мотивам, что именно субъекты Федерации должны определять, кто и каким образом получает статус представителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации в Совете Федерации. Отказав в принятии к рассмотрению этого запроса Государственной Думы, Конституционный Суд РФ указал, что обращение Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ранее принятого ею акта, по существу, связано с отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре, предусматривающей также участие Совета Федерации как второй палаты Федерального Собрания, и ставит под сомнение нормальное функционирование двухпалатного законодательного органа. В этом, по мнению Конституционного Суда РФ, обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии. Конституционный Суд РФ также отметил, что оспаривание Государственной Думой полномочий Российской Федерации по регулированию указанных вопросов не является допустимым, поскольку сами субъекты Федерации подобных требований не заявляли
.
Рассматривая дело о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ разрешил вопрос о 14-дневном сроке рассмотрения законопроектов в Совете Федерации. В ч. 4 ст. 105 Конституции РФ имеется норма, согласно которой, если Совет Федерации в течение 14 дней не рассмотрел федеральный закон, акт считается одобренным данной палатой Федерального Собрания. С другой стороны, в ст. 106 Конституции РФ содержится перечень федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Вследствие системной взаимосвязи этих норм возникла неопределенность в следующем вопросе: распространяется ли 14-дневный срок на механизм принятия федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации? Конституционный Суд РФ установил, что 14-дневный срок распространяется на указанные случаи, но лишь в том смысле, что Совет Федерации должен начать рассмотрение законопроекта и не обязан его завершить в течение этого времени. Причем данное толкование не распространяется на принятие других федеральных законов, которые рассматриваются по инициативе Совета Федерации и не перечислены в ст. 106 Конституции РФ
.
Конституционный Суд РФ разъяснил механизм федерального законодательного процесса при официальной интерпретации нормативных положений ст. 107 Конституции РФ
. С формальной стороны вопрос заключался в толковании конституционных терминов «принятый федеральный закон» и «установленный порядок». По сути, основным предметом спора послужило расхождение в позициях главы государства и палат парламента по вопросу об их действиях в законодательном процессе.
Государственная Дума считала, что, если Совет Федерации не рассматривал федеральный закон (или отклонил, но Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации), именно Государственная Дума несет публично-правовую обязанность направления закона Президенту РФ для подписания и обнародования. По мнению Президента РФ, направлять ему законы для промульгации должен Совет Федерации за исключением случая, когда Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации. Наконец, Совет Федерации исходил из презумпции своего обязательного участия во всех стадиях законодательного процесса, особенно при отклонении закона президентом страны. Конституционный Суд РФ установил, что принятый федеральный закон должен направляться главе государства той палатой Федерального Собрания, в которой завершается соответствующая стадия законодательной процедуры. Если Совет Федерации одобрил или не рассматривал законопроект, он направляется Советом Федерации; если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации – Государственной Думой.
Кроме того, Государственная Дума обратила внимание на неясность в вопросе о том, можно ли считать «отклонением» федерального закона распространенный на практике институт его возвращения главой государства в парламент без рассмотрения? Конституционный Суд РФ установил, что мотивы принятого Президентом РФ решения об отклонении федерального закона должны быть сообщены палатам Федерального Собрания. Президент РФ может воспользоваться своим правом вето в течение определенного срока (14 дней), пропуск этого срока лишает главу государства права на отклонение федерального закона. Президент РФ обязан подписать федеральный закон, если его вето преодолено квалифицированным большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания
.
Однако Президент РФ обладает рядом контрольных полномочий в законодательном процессе. Если имелись нарушения порядка принятия федерального закона и эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие закона, данный акт не является «принятым» по смыслу Конституции РФ. Следовательно, Президент РФ вправе возвратить такой законопроект, и это не будет считаться его «отклонением».
Подчеркивая безусловный характер конституционных требований к принятию федеральных законов и недопустимость фактического изменения правил по усмотрению участников законодательного процесса, Конституционный Суд РФ разъяснил следующий юридический смысл института преодоления вето Президента РФ палатами Федерального Собрания: во-первых, закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если он не был им рассмотрен; во-вторых, исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также согласительной комиссии (закон должен быть одобрен в единой, ранее принятой редакции); в-третьих, если в результате повторного рассмотрения федерального закона хотя бы одна из палат не получит надлежащего большинства для одобрения в прежней редакции или примет решение о необходимости внесения в законопроект изменений или дополнений, дальнейшее рассмотрение законопроекта возможно только в порядке общей законодательной процедуры
.
Необходимость баланса конституционных полномочий государственных органов в федеральном законодательном процессе не исчерпывается взаимодействием главы государства и парламента страны. В частности, конституционной оценки потребовали нормы регламента Правительства РФ, которые наделили аппарат высшего исполнительного органа правом возвращения субъектам права законодательной инициативы законопроектов с указанием причин невозможности составить финансово-экономическое заключение. Конституционный Суд РФ усмотрел в этом нарушение Конституции РФ. Несмотря на правомерность института согласования с Правительством РФ законопроектов, которые требуют расходов за счет средств федерального бюджета, воля Правительства РФ (тем более его аппарата) не может блокировать право законодательной инициативы в Государственной Думе. Оспариваемая норма предоставляла высшему исполнительному органу чрезмерно широкую дискрецию и нарушала само существо конституционного права на инициативу внесения законопроектов вследствие неясности и нечеткости правового регулирования общественных отношений, лишенного законодательной основы и «смещенного» в подзаконную область до уровня регламента Правительства РФ
.
Одним из принципиальных вопросов внутренней организации деятельности палат Федерального Собрания является механизм подсчета голосов и определения результатов волеизъявления парламентариев. Разрешая неопределенность в понимании конституционного термина «общее число» членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Конституционный Суд РФ занял следующие правовые позиции. Во-первых, «общее число» – это установленное Конституцией РФ количество парламентариев в каждой из палат независимо от фактически избранных, тем более присутствующих на заседании представителей. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только парламентского большинства. Вакантность значительного числа депутатских мандатов ведет к утрате представительного характера парламента. Во-вторых, употребляемое в Конституции РФ словосочетание «общее число членов Совета Федерации и Государственной Думы» не дает оснований для нарушения правила о раздельном подсчете голосов в каждой из палат Федерального Собрания. Указание на «общее число» в этом контексте должно пониматься только в качестве «единого для обеих палат принципа определения результатов голосования». Попытки необоснованного зачета голосов одной палаты в пользу другой были заблокированы рассматриваемым актом конституционного правосудия
.
В ряде постановлений и определений Конституционный Суд РФ дал оценку весьма распространенному в Государственной Думе голосованию за отсутствующих депутатов. Констатируя нарушения регламента палаты, Суд был вынужден признать подобную практику «обычной», вследствие чего установление неконституционности одних федеральных законов по порядку их принятия неизбежно повлекло бы за собой нуллификацию всех других актов федерального законотворчества. Обнаружив это обстоятельство, Конституционный Суд РФ объявил о сохранении за собой права в будущем по данному основанию признавать федеральные законы противоречащими Конституции РФ (de lege ferenda), но воздержался от этого действия в настоящем (de lege lata). При этом Государственная Дума несет публично-правовую обязанность урегулировать порядок передачи депутатом карточки для голосования другому депутату на случаи таких экстраординарных обстоятельств, как чрезвычайные ситуации, болезнь депутата или его служебная командировка для выполнения парламентских функций
.
Рассматривая вопрос о конституционности подзаконного нормативного правового акта Государственной Думы об амнистии, Конституционный Суд РФ подчеркнул публично-правовую обязанность данной палаты не допускать явных искажений целей и задач амнистии, своевременно устранять дефекты правового регулирования общественных отношений. Государственная Дума была не вправе сначала издать акт об амнистии для чрезмерно широкого круга лиц без учета тяжести совершенных ими преступлений, а затем принять новое постановление с более узким кругом амнистируемых граждан, поскольку в результате такого регулирования оказались нарушенными требования ст. 19 Конституции РФ о равенстве граждан перед законом
.
Конституционный Суд РФ установил, что к компетенции Государственной Думы не относится официальное толкование федеральных законов. Аутентичное толкование федеральных законов Государственной Думой невозможно вследствие того, что Дума не является единственным участником федерального законодательного процесса (иначе необоснованно игнорировалась бы воля Президента РФ и Совета Федерации). Что касается делегированного официального толкования федеральных законов Государственной Думой, то это возможно лишь при наличии управомочивающей нормы в тексте Конституции РФ. В условиях же действующего конституционного регулирования единственно допустимым способом официального аутентичного толкования федеральных законов является издание нового федерального закона, интерпретирующего предыдущий законодательных акт
.
В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума подлежит роспуску Президентом РФ при возникновении между ними разногласий по вопросам формирования и деятельности Правительства РФ. Институт роспуска данной палаты главой государства в системной взаимосвязи с нормами ст. 99 Конституции РФ (Государственная Дума является постоянно действующим органом, собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, Президент РФ вправе созвать заседание Государственной Думы в более ранние сроки, начало работы палаты нового созыва прекращает полномочия прежней) привел к неопределенности в следующем вопросе: продолжает ли Государственная Дума осуществлять свои полномочия до момента начала работы Государственной Думы нового созыва после роспуска Государственной Думы Президентом РФ?
Конституционный Суд РФ установил, что после роспуска Государственной Думы Президентом РФ палата утрачивает право на реализацию конституционной компетенции на своих заседаниях. Другие органы осуществлять эти полномочия также не вправе, поскольку смысл конституционного института роспуска Государственной Думы заключается в удерживании Президента РФ и парламента от необоснованных конфликтов, а при их возникновении – в обеспечении своевременного формирования Правительства РФ или продолжения его функционирования вопреки выраженному недоверию со стороны парламента. После роспуска акты Государственной Думы утрачивают свою легитимность
.
1.3. Правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ
Правовое регулирование организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ опирается на нормативные положения ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой «система органов государственной власти» субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с «основами конституционного строя» и «общими принципами» данной организации, установленными федеральным законом. Приведенное конституционное положение можно истолковать многозначным образом. Термин «система органов государственной власти» интерпретируется в узком и широком значениях, на что правомерно указал Конституционный Суд РФ при разрешении близкого по смыслу дела о толковании конституционных положений о «системе» и «структуре» федеральных органов исполнительной власти
. Самостоятельность субъектов Федерации по определению «системы органов» может пониматься как самое общее конституционное установление (виды органов, общие основы их формирования и т. д.) либо в качестве конституционной гарантии сравнительно широких дискреционных полномочий субъектов РФ (компетенция, внутренняя организация, процедуры деятельности, основания досрочного прекращения полномочий и т. д.). В любом случае законодательные органы субъектов РФ при регулировании данных общественных отношений связаны Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вне требований этих и ряда других нормативных правовых актов субъекты Федерации обладают весьма широкой сферой самостоятельного усмотрения. При этом важное значение имеет позиция федерального законодателя о степени подробности регулирования общих принципов организации законодательных органов субъектов Федерации. В настоящее время наблюдается тенденция к расширению регулятивного воздействия федерального законодательства, ввиду которой конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации отводится все меньшая роль в реализации ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ сравнительно редко квалифицирует подобную практику как неправомерное федеральное вмешательство.
Законодательный орган субъекта РФ является постоянно действующим, высшим и единственным органом законодательной власти. Субъектом Федерации самостоятельно определяется его наименование, структура, численный состав депутатов. В большинстве случаев региональные органы народного представительства имеют однопалатную структуру. Однако это не препятствует ряду субъектов Федерации отдавать предпочтение бикамерализму, способствующему представительству городских округов, муниципальных районов, других муниципальных образований или административно-территориальных единиц. В федеральном законодательстве встречаются многочисленные оговорки на случаи, когда в субъектах РФ установлена двухпалатная структура органа законодательной (представительной) власти.
Формирование законодательных органов субъектов РФ в советский период истории осуществлялось на основе мажоритарной системы относительного большинства. Сама по себе возможность баллотировки списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, исключалась вследствие монопольного положения КПСС и ряда идеологических соображений. В настоящее время складывается более разнообразная практика. Так, в Оренбургской области была установлена избирательная система, основанная на сочетании одномандатных и многомандатных избирательных округов. При 47 мандатах образовывалось 33 округа: 24 одномандатных, шесть двухмандатных, один трехмандатный и два четырехмандатных. Давая оценку этой системе мажоритарных выборов, Конституционный Суд РФ установил, что само по себе сочетание одномандатного и многомандатного представительства не противоречит Конституции РФ. Однако требуется нормативное определение объективных критериев отнесения той или иной территории к избирательному округу, и должно быть обеспечено равенство активного избирательного права
. Вследствие нарушений этих требований конкретная избирательная система Оренбургской области была признана противоречащей Конституции РФ
.
Республика Татарстан в свое время предпочла следующую модель формирования регионального органа народного представительства. Однопалатный парламент состоял из двух частей: 67 депутатов избиралось по территориальным округам для работы на постоянной основе; 63 депутата – по административно-территориальным округам для работы на непостоянной основе. Причем часть парламента (из числа работающих на постоянной основе) имела самостоятельную, в том числе законодательную компетенцию. На пленарном заседании парламента разрешались наиболее важные общественно-политические проблемы (принятие конституции, утверждение бюджета). Вопрос о том, какие административно-территориальные единицы должны быть представлены в парламенте, определялся не республиканской конституцией и даже не региональным законом: данная компетенция возлагалась на избирательную комиссию республики.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ по указанной проблеме оказалась во многом аналогичной предыдущему случаю. Сам по себе смешанный механизм представительства территориальных округов и административно-территориальных единиц не противоречит Конституции РФ. Однако конкретная модель формирования регионального парламента в Республике Татарстан не соответствует Конституции РФ, поскольку в республике не обеспечено равенство депутатов в правах и наблюдается дробление единой парламентской компетенции на полномочия частей депутатского корпуса
.
В Вологодской области законодатель предусмотрел необходимость образования избирательными объединениями 17 региональных групп с небольшой численностью кандидатов в каждой из них. Выбытие всех кандидатов хотя бы одной группы влекло за собой отказ либо аннулирование регистрации кандидатов, выдвинутых в других региональных группах, в конечном итоге лишение пассивного избирательного права. Главная особенность избирательной системы Вологодской области по сравнению с другими субъектами РФ заключалась в чрезмерном количестве региональных групп. Конституционный Суд РФ усмотрел в этом нарушение Конституции РФ вследствие завышенных законодательных требований и необоснованных санкций, связанных с лишением пассивного избирательного права
.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 4 ст. 4) в настоящее время требует, чтобы не менее половины состава законодательного органа субъекта РФ формировалось бы на основе пропорционального народного представительства. При этом депутаты, избранные в составе списков кандидатов от политических партий, несут обязанность вхождения в соответствующие фракции. Депутаты, избранные в мажоритарных избирательных округах, обладают правом вхождения в данные фракции, но не обязаны этого делать и не вправе учреждать собственные фракции (они обладают правом формирования депутатских объединений, не имеющих статуса фракции).
Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ. Законодательный орган самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Законодательный орган является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Правомочность заседания данного органа определяется законом субъекта РФ, однако заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Правомочное заседание проводится не реже одного раза в три месяца.
После принятия Конституции РФ 1993 г. и до введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» наблюдалось свободное конституционное (уставное) правотворчество субъектов РФ. Опираясь на конституционную норму о праве субъектов РФ самостоятельно определять систему органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), регионы демонстрировали разнообразный опыт конституционного (уставного) моделирования. В конечном итоге это оказало влияние на практику конституционного правосудия и нашло выражение в ряде его правовых позиций. Предметом федерального конституционного контроля явился значительный массив норм конституций (уставов) Республики Алтай
, Алтайского края
, Читинской
и Тамбовской областей
. Их можно сгруппировать следующим образом.
1. Проверка компетенции законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Конституционный Суд РФ посчитал допустимой следующую компетенцию региональных органов народного представительства: регулирование порядка образования внебюджетных и валютных фондов, пользования кредитами на хозяйственные и социальные цели; утверждение схемы управления субъектом РФ; установление порядка организации и деятельности региональной исполнительной власти; утверждение по представлению высшего должностного лица субъекта РФ планов и программ социально-экономического развития, регионального бюджета и отчета о его исполнении.
Само по себе участие законодательного (представительного) органа субъекта РФ в формировании исполнительной власти также не противоречит Конституции РФ. Однако важно, каким именно образом это осуществляется. В качестве противоречащих конституционному принципу разделения властей признавались полномочия региональных парламентов по утверждению внутренней структуры региональных органов исполнительной власти, назначению большинства их руководителей, выражению им недоверия и отстранению от должности. Конституционный баланс полномочий ветвей власти в субъектах РФ нарушается, если высшее должностное лицо субъекта РФ лишено возможности освободить от должности чиновника исполнительной власти без согласия регионального парламента. Однако это не препятствует, например, согласованию с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения первых заместителей высшего должностного лица субъекта РФ.
В конституциях (уставах) субъектов РФ, помимо воли федерального законодателя, запрещается вводить согласование назначения федеральных судей, должностных лиц федеральных судов, руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Такие назначения могут согласовываться с законодательными (представительными) органами субъектов РФ в силу предписаний федеральных законов, однако решения представительных органов субъектов РФ не являются окончательными и не могут препятствовать федеральным органам самостоятельно осуществлять принадлежащую им компетенцию.
2. Конституционный контроль законодательной процедуры в субъектах РФ. Конституционный Суд РФ установил, что конституцией (уставом) субъекта РФ нельзя ввести норму о подписании региональных законов председателем законодательного (представительного) органа субъекта РФ, так как это составляет исключительную компетенцию высшего должностного лица субъекта РФ. Закон есть акт единой государственной власти, он не может позиционироваться в качестве исключительно парламентского документа. Кроме того, отлагательное вето высшего должностного лица субъекта РФ создает дополнительные гарантии защиты от законодательных ошибок в региональном правотворчестве.
3. Проверка конституционности порядка формирования и прекращения полномочий государственных органов субъектов РФ. Проверяя допустимость нормы устава субъекта РФ о том, что деятельность регионального парламента не может быть приостановлена или прекращена каким-либо государственным органом, кроме самого регионального парламента, Конституционный Суд РФ отметил факт отсутствия в Конституции РФ прямых указаний на право федеральных государственных органов прекращать или прерывать деятельность законно избранных представительных органов субъектов РФ в силу презумпции законности их деятельности. Однако высшее должностное лицо субъекта РФ при определенных условиях может быть наделено правом роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ в целях реализации конституционного принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).
При рассмотрении дела о проверке конституционности Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд РФ установил, что закрепление в конституции (уставе) субъекта РФ абстрактной возможности отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ на основании решений судов, подтверждающих наличие фактов грубого нарушения Конституции РФ и законов, противоречит Конституции РФ ввиду неопределенности признаков указанных нарушений
. Однако в более позднем акте конституционного контроля Суд уточнил данную правовую позицию применительно к регулированию этого механизма на уровне федерального закона. Если основания и процедуры досрочного прекращения полномочий государственных органов субъектов РФ являются сбалансированными и применяются в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами, несмотря на отсутствие разрешающих норм в Конституции РФ, это не может рассматриваться в качестве конституционного правонарушения
.
Исполнение председателем законодательного органа субъекта РФ своих обязанностей после проведения новых выборов и до избрания председателя этого органа нового созыва, по мнению Конституционного Суда РФ, также противоречит Конституции РФ, поскольку приводит к незаконному продлению фактического срока его легислатуры на неопределенный срок.
4. Контроль механизма взаимодействия государственных органов субъектов РФ. Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений ветвей власти. При этом исполнительная власть не может быть поставлена в подчиненное положение по отношению к представительному органу. Установление в конституции (уставе) субъекта РФ публично-правовой обязанности высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять доклад о своей деятельности региональному законодательному собранию было признано противоречащим Конституции РФ в той мере, в какой им вводилась общая подотчетность исполнительной власти перед законодательным органом по всем вопросам ее компетенции. Сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако законодатель не может неограниченно расширять полномочия представительных органов субъектов РФ, лишая исполнительную власть надлежащей самостоятельности. Подотчетность и подконтрольность не могут быть установлены в качестве общих принципов взаимоотношений представительной и исполнительной власти. Соответствующая компетенция народного представительства должна быть определена исчерпывающим образом.
Конституционный Суд РФ первоначально высказался против избрания (назначения) высших должностных лиц субъектов РФ решениями региональных парламентов
. В последующем данная правовая позиция была пересмотрена. Суд подчеркнул, что положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие непосредственно и через конкретизирующие Конституцию РФ нормы законов. Правовое регулирование общественных отношений развивается в социально-историческом контексте. Вслед за этим правовые позиции Конституционного Суда РФ могут не только уточняться, но и изменяться. Федеральный закон о наделении полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ решениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ по представлению Президента РФ не противоречит Конституции РФ, поскольку не все органы государственной власти субъектов РФ должны быть выборными (главное – выборность законодательных органов). В силу того, что высшие должностные лица субъектов РФ входят в систему исполнительной государственной власти, такой механизм их формирования будет способствовать большей субординации по отношению к Президенту РФ
.
Примечательно, что до пересмотра федеральным законодателем порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» существовала норма о недопустимости замещения указанной должности более двух сроков подряд (федеральный запрет вступал в силу с 19 октября 1999 г.). Конституционный Суд РФ установил, что если в законодательстве субъектов РФ по состоянию на 19 октября 1999 г. таких ограничений не было, первым сроком при исчислении сроков полномочий высшего должностного лица субъекта РФ должен считаться срок, на который данное лицо было избрано после 19 октября 1999 г. Если же в региональном законодательстве подобные ограничения вводились в порядке опережающего нормотворчества, порядок исчисления сроков определялся законодательством субъектов РФ (либо исчисление срока продолжалось, либо оно начиналось после вступления в силу федерального запрета). Результатом такой интерпретации законодательства стало фактическое санкционирование Конституционным Судом РФ возможности избрания высших должностных лиц субъектов РФ на третий и даже четвертый сроки подряд
.
Одним из наиболее крупных нововведений Конституции РФ 1993 г. явилось официальное признание права не только республик, но и других субъектов РФ на законодательную деятельность. Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ в силу федерального закона принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным лицам. Законопроекты, внесенные в законодательный орган высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным органом по представлению высшего должностного лица субъекта РФ либо при наличии его заключения.
Конституция (устав) субъекта РФ принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов; законы субъекта РФ – большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом; постановления законодательного органа – большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением. После принятия законы субъекта РФ направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, которое обязано обнародовать данный правовой акт либо его отклонить. В случае отклонения высшим должностным лицом закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом.
Получив возможность регулирования общественных отношений посредством нормативных правовых актов особой юридической силы, многие края, области, города федерального значения и автономные образования истолковали это как отсутствие каких-либо правоограничений со стороны федерального центра в отношении регионального правотворчества. С другой стороны, некоторые федеральные органы и должностные лица долго не могли «смириться» с появлением нового уровня законодательного регулирования, всячески принижали значение законодательных актов субъектов РФ, отводили им периферийную роль и, как следствие, оспаривали их конституционность.
Рассматривая дело о соответствии Конституции РФ гражданско-процессуального законодательства и законодательства о прокуратуре, Конституционный Суд РФ установил особый правовой механизм проверки конституций (уставов) субъектов РФ на предмет их соответствия правовым актам более высокой юридической силы. В силу того, что соответствие конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам невозможно проверить без контроля их субординации по отношению к Конституции РФ, судебная проверка юридической допустимости норм конституций (уставов) субъектов РФ составляет исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ
. Тем самым была заблокирована возможность дисквалификации положений конституционных (уставных) актов субъектов РФ как в ординарных юрисдикционных инстанциях, так и в высших судах общей и арбитражной юрисдикции.
Близкая правовая позиция характерна для результатов проверки конституционности законодательства о прокуратуре в части права прокуратуры на обращение в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта РФ и права судов общей юрисдикции разрешать такие категории дел. Конституционный Суд РФ разграничил понятия «недействительного» и «недействующего» закона субъекта РФ. Суд общей юрисдикции вправе проверять закон субъекта РФ на предмет его соответствия федеральному законодательству, если этим не затрагивается вопрос о его конституционности. Неконституционность регионального закона влечет его недействительность, однако установить данный факт может только Конституционный Суд РФ. Суд общей юрисдикции вправе лишь подтвердить недействительность закона субъекта РФ со ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда РФ. В отличие от недействительности признание регионального закона недействующим допускается по воле суда общей юрисдикции вследствие противоречия данного акта федеральным законам. Таким образом, суды общей юрисдикции могут признавать законы субъектов РФ недействующими, но не вправе признавать их недействительными
.
Несмотря на указанные особенности механизма проверки конституционности и законности учредительных и законодательных актов субъектов РФ, многие региональные законы содержали чрезмерные и недопустимые правоограничения, противоречили ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Подобные факты блокировались практикой конституционного правосудия. Так, в ряде законов субъектов РФ вводились ограничения свободы передвижения и поселения: фискальный платеж; специальное разрешение в пределах квот; платные лицензии на право приглашения иногородних специалистов; исчерпывающий перечень категорий граждан. Конституционный Суд РФ высказался однозначно против такого подхода. Регистрация по месту жительства граждан может быть только уведомительной. Субъекты РФ обладают весьма ограниченной компетенцией в регулировании отношений миграции. Кроме того, реализация свободы поселения не может ставиться в зависимость от уплаты налога или сбора; налогообложение не должно приводить к парализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушать саму суть того или иного права или свободы
.
