скачать книгу бесплатно
– выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
В соответствии с данным указом министерство должно исполнять функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию и по общему правилу не вправе осуществлять функции по контролю и надзору (включая выдачу разрешений). Однако 7 федеральных министерств исполняют более 10 разрешительных полномочий каждое.
Также данный указ предусматривает, что федеральное агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Однако среди федеральных органов, предоставляющих наибольшее количество видов разрешений, имеется 3 агентства: Росавиация, Росморречфлот и Росжелдор.
Особо следует отметить, что ряд разрешений предоставляются коммерческими или некоммерческими организациями, наделенными публично-властными функциями. Такие разрешения были обнаружены среди всех разрешительных режимов, кроме лицензирования и государственной сертификации.
Общее количество таких видов разрешений равно 35 (6,5 % общего количества). Большая часть из них предоставляется исключительно государственными учреждениями и предприятиями, меньшая часть – негосударственными организациями. Количество таких видов разрешений приведено в табл. 4.
Таблица 4.
Количество видов разрешений, предоставляемых государственными и негосударственными организациями
Большая часть видов разрешений, предоставляемых государственными учреждениями и предприятиями, приходится на долю организаций в сфере транспорта, среди которых:
1) «Администрации морских портов» (федеральные бюджетные учреждения);
2) «Администрации бассейнов внутренних водных путей» (федеральные бюджетные учреждения);
3) «Администрация Северного морского пути» (федеральное казенное учреждение);
4) Агентство автомобильного транспорта (федеральное бюджетное учреждение);
5) Российский морской регистр судоходства (федеральное автономное учреждение);
6) Российский регистр судоходства (федеральное автономное учреждение).
Например, «Администрации морских портов» реализуют 7 разрешительных полномочий, среди которых регистрация судов и прав на них, аттестация исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, согласование планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти, дипломирование экипажей судов.
В число негосударственных организаций, осуществляющих публично-властные функции разрешительного характера, входят Торгово-промышленная палата России, Российский союз автостраховщиков, операторы электронных площадок и ряд других.
§ 1.4. Качество нормативно-правового регулирования разрешительной деятельности
Качество нормативно-правового регулирования каждого вида разрешения определяется на основе анализа трех элементов: 1) наличия надлежащего нормативного основания для существования данного разрешения; 2) наличия подробного нормативно-правового регулирования порядка исполнения разрешительных полномочий; 3) наличия административного регламента.
Общая характеристика состояния нормативно-правовой базы, определяющей порядок исполнения разрешительной деятельности, приведена в табл. 5.
а) Наличие надлежащего нормативного основания
Как отмечалось выше, на основании ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таблица 5.
Качество нормативно-правового регулирования разрешительной деятельности
Различные виды разрешений являются ограничением различных прав и свобод физических лиц и их объединений (свобода экономической деятельности, свобода труда, право собственности, свобода передвижения и выбора места жительства и т. д.). Соответственно, из Конституции Российской Федерации вытекает требование об установлении разрешений федеральными законами или международными договорами, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации по юридической силе выше федеральных законов.
Согласно результатам инвентаризации надлежащее нормативное основание отсутствует в отношении 28 видов разрешений (5 % общего количества видов разрешений). Примерами наиболее важных и (или) массовых разрешений, не имеющих надлежащего основания, являются:
государственная регистрация тракторов, самоходных дорожностроительных и иных машин и прицепов к ним;
аттестация на право управления маломерными судами;
аттестация специалистов организаций, поднадзорных Ростехнадзору;
выдача разрешения на ведение работ со взрывчатыми материалами промышленного назначения, разрешения на применение взрывчатых материалов промышленного назначения;
выдача разрешения на допуск к эксплуатации энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам;
выдача разрешения на допуск к эксплуатации теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии, устройств и сооружений объектов по производству и передаче тепловой энергии, теплоносителя;
пономерной учет железнодорожного подвижного состава и контейнеров.
б) Наличие подробного нормативно-правового регулирования порядка исполнения разрешительных полномочий
Наличие такого нормативно-правового регулирования является гарантией от чрезмерного усмотрения должностных лиц органов власти при предоставлении разрешений, которое может являться питательной средой для развития коррупционных практик.
Подробное правовое регулирование отсутствует в отношении 54 видов разрешений (10 % общего количества видов разрешений). Порядок осуществления еще 240 видов разрешений установлен исключительно или преимущественно в ведомственных нормативно-правовых актах.
Последнее также не является примером должной ситуации, поскольку в этом случае существует вероятность установления ведомством чрезмерно высоких административных барьеров для осуществления регулируемой деятельности. Вероятность достижения баланса между частными и публичными интересами гораздо выше, если основные правила предоставления разрешения устанавливаются на уровне федерального закона или постановления правительства Российской Федерации.
Примерами наиболее важных и (или) массовых разрешений, в отношении которых на федеральном уровне отсутствует нормативно-правовое регулирование порядка осуществления, являются:
государственная регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ;
аттестация должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения[16 - Инструкция о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации, утвержденная Приказом Минздрава РФ от 29.06.2000 № 229, носит самый общий характер (вся инструкция состоит из 3 пунктов).];
аттестация лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств[17 - Положение о порядке данной аттестации утверждено Приказом Минтранса России, Минтруда России от 11.03.1994 № 13/11. Оно носит общий характер и фактически устарело.];
выдача разрешения на право пребывания на особо охраняемых природных территориях;
выдача разрешения на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него;
выдача специального разрешения на перевозку грузов повышенной опасности на внутреннем водном транспорте и железнодорожном транспорте;
выдача разрешения на проведение искусственного осеменения сельскохозяйственных животных;
выдача племенных свидетельств (сертификатов) на племенную продукцию;
согласование строительства (реконструкции, размещения) объектов в пределах приаэродромных территорий гражданских аэродромов РФ, а также в зонах действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов[18 - Методические рекомендации по порядку согласования строительства, утвержденные руководителем Росавиации 10.08.2016, не соответствуют ст. 46 и 47 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ.];
согласование правил эксплуатации гидротехнических сооружений судоходных и портовых гидротехнических сооружений;
осуществление ветеринарно-санитарной экспертизы.
в) Наличие административных регламентов
В большинстве случаев предоставление разрешений можно квалифицировать в качестве государственных (муниципальных) услуг, поскольку представляет собой деятельность по реализации функций соответственно органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов или органов местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей[19 - «Предоставление разрешения» и «государственная услуга» – частично пересекающиеся понятия. Как правило, деятельность по предоставлению разрешения имеет статус такой услуги. Но есть ряд исключений: существуют как разрешения, не являющиеся государственными услугами, так и государственные услуги, не являющиеся разрешениями.].
Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предоставление данных услуг должно осуществляться в соответствии с административными регламентами. Таким образом, в отношении большей части разрешений должны быть приняты административные регламенты.
Требование о наличии административных регламентов не распространяется на следующие категории разрешений, которые выведены из сферы действия Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ и, соответственно, не являются государственными (муниципальными) услугами в понимании действующего законодательства:
1) виды разрешений, предоставляемые Банком России, ЦИК России, а также государственными учреждениями и предприятиями, подведомственными органам исполнительной власти;
2) виды разрешений, предоставляемые негосударственными организациями, наделенными публично-властными полномочиями (например, ТПП России, Российским союзом автостраховщиков и т. д.);
3) виды разрешений, предоставляемые без запроса со стороны частных лиц[20 - Например, к данной категории относятся регистрация наименований географических объектов, регистрация и учет избирателей (участников референдума), государственная регистрация нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти.] либо выдаваемые на основании запроса в конклюдентной форме (т. е. путем осуществления определенных действий без специального заявления)[21 - Примером может служить допуск лиц к государственной тайне. Решение о допуске принимает руководитель организации после заполнения лицом, которому оформляется допуск, специальной анкеты и проведения проверочных мероприятий органами безопасности.].
Помимо этого, на федеральном уровне не предусмотрено принятие административных регламентов в отношении государственных и муниципальных услуг, являющихся собственными полномочиями соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Требование о наличии административного регламента, принятого на федеральном уровне, распространяется на 420 видов разрешений (78 % общего количества). Из указанного числа данные нормативноправовые акты были приняты в отношении 275 видов разрешений. Соответственно, отсутствуют административные регламенты, определяющие порядок предоставления 145 видов разрешений, что составляет 27 % общего количества видов разрешений и 35 % количества видов разрешений, в отношении которых на федеральном уровне должны быть приняты административные регламенты.
Среди 121 вида разрешений, в отношении которых в настоящее время отсутствует нормативное требование о наличии административного регламента, немногим более половины (70 видов разрешений; 58 %) составляют разрешения, исполняемые Банком России, ЦИК России, а также государственными учреждениями и предприятиями. Еще немногим более четверти (33 вида разрешений; 27 %) составляют разрешения, которые являются собственными полномочиями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Таблица 6.
Количество видов разрешений, в отношении которых административные регламенты не предусмотрены
Количество видов разрешений, в отношении которых административные регламенты не предусмотрены, указано в табл. 6.
§ 1.5. Платность разрешительной деятельности
Разрешительная деятельность может осуществляться органами публичной власти и иными организациями, уполномоченными на исполнение публично-властных функций, как на безвозмездной, так и на возмездной основе.
Почти половина всех видов разрешений (283 вида, что составляет 52 % общего количества) предоставляются без взимания платы. Выдача еще 204 разрешений (38 %) предусматривает обязанность заявителя уплатить государственную пошлину в размере, предусмотренном Налоговым кодексом Российской Федерации. В рамках предоставления 33 видов разрешений (6 %) взимается иная плата. В отношении 21 вида разрешений четкое регулирование платности отсутствует.
Сведения о взимании платы при предоставлении разрешений в разрезе разрешительных режимов представлены в табл. 7.
В подавляющем большинстве случаев государственная пошлина имеет компенсационный характер: она взимается в размере, позволяющем полностью или частично компенсировать затраты органов публичной власти, связанные с выдачей соответствующего разрешения (затраты на проведение проверок и экспертиз, выдачу документов на защищенных бланках и т. д.).
Однако в ряде случаев государственная пошлина имеет фискальный и (или) заградительный характер. Во-первых, пошлина взимается для пополнения бюджета в размере, явно превышающем затраты на выдачу соответствующего разрешения. Во-вторых, благодаря повышенному размеру государственная пошлина служит своеобразным подтверждением финансовой устойчивости заявителя, препятствуя проникновению на рынок заявителей, не имеющих достаточных финансовых ресурсов.
Например, по общему правилу за предоставление лицензии взимается пошлина в размере 7,5 тыс. руб. В то же время пошлина за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции составляет 65 тыс. руб. за каждый год срока действия лицензии, пошлина за предоставление лицензии на производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта – 9,5 млн руб. (пп. 92 и 93 ч. 1 ст. 333.33 НК РФ).
Таблица 7.
Платность разрешительной деятельности
В состав категории «иная плата» входят 5 типов платежей:
1) патентная пошлина
Размеры патентной пошлины установлены постановлениями правительства Российской Федерации[22 - Перечень действий, за совершение которых взимается патентная пошлина, и размеры данной пошлины установлены постановлением Правительства РФ от 10.12.2008 № 941 и постановлением Правительства РФ от 14.09.2009 № 735.] в форме фиксированных сумм.
Пошлины подлежат зачислению в доход федерального бюджета, при этом органы власти, являющиеся администраторами соответствующих доходов, не вправе распоряжаться данными средствами;
2) сбор или плата, взимаемые органом власти (казенным учреждением)
Величина указанных сборов или платы может быть установлена
либо посредством указания в нормативно-правовом акте точной суммы, либо путем закрепления методики расчета платы. Примером первого подхода является плата, взимаемая при осуществлении аттестации патентных поверенных (15 тыс. руб.[23 - Постановление Правительства РФ от 15.07.2009 № 568 «Об установлении размера и правил взимания платы за проведение квалификационного экзамена при осуществлении аттестации кандидата в патентные поверенные».]), примером второго – плата за государственную экологическую экспертизу[24 - Приказ Минприроды России от 12.05.2014 № 205 «Об утверждении Порядка определения сметы расходов на проведение государственной экологической экспертизы».]. Плата зачисляется в доход бюджетов, при этом органы – администраторы соответствующих доходов не вправе распоряжаться данными средствами;
3) сбор или плата, взимаемые бюджетным или автономным учреждением
Почти во всех случаях размер данной платы определяется органами власти или подведомственными учреждениями самостоятельно на основании нормативно закрепленной методики расчета платы. При этом орган власти или учреждение может либо заранее утверждать прейскуранты, либо определять размер платы в каждом конкретном случае.
Примером первого подхода являются прейскуранты стоимости ветеринарно-санитарной экспертизы с последующей выдачей ветеринарно-сопроводительных документов, утвержденные ветеринарными органами субъектов Российской Федерации или подведомственными им учреждениями[25 - Например, Приказом Главного управления ветеринарии кабинета министров Республики Татарстан от 22.10.2015 № 454-ф утверждены Временные расценки на платные ветеринарные услуги, оказываемые государственными ветеринарными учреждениями Республики Татарстан гражданам и юридическим лицам.]. Примером второго подхода является плата за государственную экспертизу проектной документации[26 - Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий».].
Бюджетные и автономные учреждения обладают определенной свободой (но с учетом ряда ограничений, главное из которых – целевой характер существования учреждения) по распоряжению средствами, полученными в результате взимания данной платы;
4) плата, взимаемая негосударственной коммерческой организацией
Данная плата взимается коммерческими организациями частной формы собственности, уполномоченными на исполнение отдельных публично-властных функций. Она может определяться данными организациями самостоятельно, исходя из конъюнктуры на соответствующем рынке (например, плата за экспертизу промышленной безопасности), или на основании нормативно утвержденной методики (плата, взимаемая экспертными организациями при осуществлении государственной экспертизы декларации безопасности гидротехнических сооружений[27 - Приказ Ростехнадзора от 23.01.2012 № 48 «Об утверждении Методики определения размера платы за оказание услуги по государственной экспертизе деклараций безопасности гидротехнических сооружений».]);
5) плата, взимаемая негосударственной некоммерческой организацией
Единственный обнаруженный пример такой платы – это плата, взимаемая Российским союзом автостраховщиков за аккредитацию операторов технического осмотра. Ее размер установлен постановлением Правительства Российской Федерации (от 10 тыс. до 20 тыс. руб.).
Количество пошлин, сборов и платежей, относящихся к категории «иная плата», указано в табл. 8. Их сумма превышает количество видов разрешений, в рамках которых взимается иная плата, поскольку один и тот же платеж может относиться сразу к двум категориям. Например, ветеринарно-сопроводительные документы могут выдаваться как органами власти, так и государственными бюджетными учреждениями.
Отсутствие четкого регулирования платности в отношении 21 вида разрешений связано с наличием противоречий между положениями Налогового кодекса Российской Федерации и отраслевыми нормативно-правовыми актами.
Например, согласно п. 72 ч. 1 ст. 333.33 НК РФ государственная пошлина взимается за действия, совершаемые уполномоченными органами при проведении аттестации в случаях, если она предусмотрена законодательством Российской Федерации. Так, за выдачу аттестата, свидетельства либо иного документа, подтверждающего уровень квалификации, взимается 1300 руб.
Таблица 8.
Взимание платы, не являющейся государственной пошлиной
В отношении конкретных видов аттестации подзаконные акты (прежде всего административные регламенты) содержат прямое указание на взимание государственной пошлины или на бесплатность аттестации. Однако в 13 видах аттестации нормативно-правовые акты, определяющие порядок осуществления аттестации, либо отсутствуют, либо не содержат прямого указания на платность/бесплатность данной государственной услуги. В связи с этим возникает неясность относительно необходимости для заявителя уплачивать государственную пошлину.
Аналогичная ситуация складывается в отношении отдельных видов аккредитации.
§ 1.6. Системы учета разрешительной деятельности
В настоящее время не существует единой системы учета разрешительной деятельности, позволяющей осуществлять мониторинг объемов всех разрешений, которые были выданы, приостановлены, возобновлены и прекращены на всех уровнях публичной власти. В рамках исследования нами было выявлено три основных способа сбора таких сведений.
1. Федеральное статистическое наблюдение
Данный способ заключается в сборе информации по формам и с периодичностью, определяемой приказами Росстата. Например, он используется в отношении лицензирования. Соответствующие сведения собираются Минэкономразвития России по форме «1-лицензирование», утвержденной Приказом Росстата от 30.03.2012 № 103. Сбор, хранение, обработка и представление информации об осуществлении лицензирования осуществляются с использованием ГАИС «Управление».
2. Ведомственная статистическая отчетность
Такой способ сбора информации распространен более широко, чем использование инструментария федерального статистического наблюдения. Он заключается в аккумуляции сведений согласно формам, которые утверждаются ведомством, предоставляющим разрешение.
Примерами могут служить государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (формы № 1-ЮР и № 1-ИП, утвержденные Приказом ФНС России от 18.11.2015 № ММВ-7-1/529@) или государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (форма № 8, утвержденная Приказом Росреестра от 30.12.2015 № П/690).
