скачать книгу бесплатно
Проведённое исследование конституционных положений позволяет сделать вывод о том, что под субъектом РФ понимается часть российского федеративного государства, населённая гражданами РФ, обладающими всей полнотой государственной власти в пределах определённых Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта Федерации и российским законодательством.
Под статусом Хабаровского края необходимо понимать совокупность закреплённых российским законодательством государственно-правовых признаков, характеризующих край равноправным субъектом Российской Федерации, а также гарантий их осуществления.
Глава 3. Устав Хабаровского края как основной источник уставного права края
§1 Структура, основное содержание и место Устава Хабаровского края в правовой системе России
1.1 Структура и основное содержание Устава Хабаровского края
Рассматривая конституции (уставы) субъектов РФ как источник конституционного права Я. А. Зорина в своём диссертационном исследовании отмечает, что «…при анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин „общее“ позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Понятие „особенного“ характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Что же касается понятия „единичного“, то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России, причём данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер»[219 - Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Белгород, 2008. – С. 11.].
Рассматривая Устав Хабаровского края, как документ определяющий статус края и говоря об «общих» признаках необходимо отметить, что данный нормативный правовой документ базируется на следующих положениях российской Конституции:
– Российская Федерация – Россия есть демократическое[220 - Говоря о демократии необходимо разобраться с эволюцией данного термина и его современным пониманием, что требует небольшого пояснения. Во-первых, единого понимания термина «демократия» за всю историю его применения не сложилось. Так Аристотель рассматривал демократию как правление большинства неимущих граждан в интересах исключительно данного большинства. [Исходя из этого определения самым демократическим государством была Советская Россия в Конституции которой (1918 г.) в ст. 1 закреплялось, что «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». Но западным миром Советская России не признавалась демократическим государством]. На этой же позиции стояли и отдельные авторы «Федералиста» чем собственно и объясняется отсутствие в Конституции США в ред. 1787 г. характеристики её как демократической. Более того, на наш взгляд, содержание Конституции США долгие годы вообще не вписывалось в понятие «демократия» так как не давала многих гражданских и политических прав значительным слоям населения (рабам, женщинам, неимущим). Так 13-я поправка к Конституции США (об отмене рабства) вступила в силу 06.12.1865 г. после того, как её ратифицировали необходимые три четверти штатов (27 из существовавших на тот момент 36-и). Однако некоторые штаты пошли на этот шаг (ратификации 13 поправки) более ста лет спустя. Например, в Кентукки это было сделано лишь в 1976 г., штат Миссисипи, спустя 148 лет после того, как федеральная конституция вступила в силу на всей территории страны, – в 1995 г. Но только 07.02.2013 г. директор Федерального реестра США Чарльз Барт объявил о том, что поправка официально ратифицирована. Негры формально получили право избирать в 1870 г., но смогли полностью реализовать его только в 1965 г. 19-я поправка к Конституции США вводившая активное избирательное право для женщин (https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%96%D0%B5%D0%BD%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B5_%D0%B8%D0%B7%D0%B1%D0%B8%D1%80%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE%D0%B5_%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BE) была принята 18.08.1920 г. То есть конституция была классовой, так как долгие годы выражала, прежде всего, интересы белых собственников мужчин, имеющих право защищать свои свободы с оружием в руках. Во-вторых, в конце XX начале XXI вв. в понимании американского истеблишмента демократическим является только то государство, которое идёт в фарватере политики США. Ярчайший пример тому отношение США к Саудовской Аравии и КНДР, Ирану, Венесуэле во втором десятилетии XXI столетия. То есть использование этого термина американцами в новейшее время больше напоминает рекламный ролик с целью продать эту самую «демократию». Причём не важно, каким способом: деньгами (подкупом), санкциями, военной силой, государственным переворотом в форме «цветной революции» и т. д. лишь бы это давало прибыль американским банкирам. Связку между понятием «демократия» и банкиры хорошо раскрыл 39 президент США Дж. Картер отмечавший, что «США – это олигархическая, а вовсе не демократическая страна. Американская демократия – это подделка, в зависимости от того сколько денег вкачивают в неё олигархи, которые контролируют страну и национальные СМИ, а также решают кто будет занимать важные посты – вплоть до президентского» (цит. по: М. Мельник. Демократия на экспорт, олигархия внутри. Америке поставлен диагноз // Радио Sputnik. 06.08.2015. В-третьих, Евросоюз, так же, как и США, в понимании термина «демократия» использует двойные стандарты. Подтверждение такого подхода могут служить два примера: первый, моментальное принятие бывших прибалтийских республик СССР после его распада в Евросоюз и даже в НАТО; и второй, предупреждение Каталонии о непринятия её в состав Евросоюза, если она выйдет из состава Испании, по итогам референдума. Можно говорить, что в Европе в начале XXI столетия нет ни каких демократических принципов. В-четвёртых, в современной политологии искажены многие понятия: коммунизм, социализм, гуманизм, либерализм, демократия и т. д. В России они зачастую используются как ругательство. В-пятых, отсутствие чётких понятий данного термина приводит к появлению таких терминов как «пролетарская и буржуазная демократия», «социалистическая демократия», «управляемая демократия», «парламентская демократия», «либеральная демократия», «нелиберальная демократия», «классическая демократия» и т. п. Список этот можно продолжать до бесконечности, но уже он, позволяет сказать, что в XXI в. демократия находится в кризисе. Исходя из всего вышесказанного, напрашивается вывод о том, что авторы оперирующие понятием «демократия» должны, прежде всего, определиться с его наполнение. В данном издании автор исходит из понимания демократии сформулированного в глоссарии.] федеративное правовое государство с республиканской формой правления;
– высшей социальной ценностью в государстве, объектом его заботы и защиты является человек, его права и свободы;
– носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ;
– край является равноправным субъектом РФ, имеет свой устав и законодательство[221 - Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что не все субъекты РФ употребляют термин «краевое, областное… законодательство» в своих конституциях (уставах) заменяя его термином «система нормативных правовых актов». В Уставе Хабаровского края термин «краевое законодательство» употребляется несколько раз: в п. 4.1.1, 4.1.2, 4.1.3, 16.1.2, 37.1, 65.2, 65,3, статьях 18, 68.];
– федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;
– государственная власть осуществляется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную;
– местное самоуправление представляет самостоятельную систему реализации народовластия.
Специфические черты, «особенности» Устава Хабаровского края вытекают из анализа соответствующих статей Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции России, статус[222 - Статус (лат. status – состояние, положение) – правовое положение, состояние.] края определяется Конституцией РФ и Уставом края, который принимается краевым законодательным (представительным) органом. Ссылка здесь на устав края как на закон, являющийся вторым после Конституции РФ правовым актом, определяющим правовой статус края, закрепление обязанностей Конституционного Суда РФ рассматривать дела о соответствии уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции (ст. 125) и разрешать споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и высшими органами государственной власти субъектов Федерации, означает, что устав получил конституционную защиту, по форме и по содержанию являясь нормативным правовым актом, обладает высшей юридической силой в системе правовых актов края[223 - Анализируя региональное уставное нормотворчество в первой половине последнего десятилетия XX столетия, И. А. Умнова делает вывод о том, что в сложившейся, на тот момент, практике можно выделить, по меньшей мере, три подхода к предмету уставного регулирования. Первый – устав по структуре и содержанию является документом, закрепляющим основы организации государственной власти и местного самоуправления в области (крае). Другой подход. Устав – это местная конституция. Он выполняет функцию как государственного, так и социального документа, регулирующего в единстве государственное и общественное устройство, взаимоотношения между человеком, гражданином, народом, населением, с одной стороны, и государственной и местными властями, – с другой. По структуре такой устав напоминает «слепок» с федеральной Конституции. Третий подход – попытка соединить задачу конституционного регулирования с закреплением автономии области (края), её самостоятельности в финансово-экономических отношениях, природопользовании, управлении и распоряжении собственностью как субъекта Федерации. В данном случае в уставных актах не просто перечисляются права области (края) на самостоятельное принятие бюджета, собственную налоговую систему, самостоятельное осуществление прав владения, пользования и распоряжения областной (краевой) собственностью, но и определяется также порядок их реализации в условиях конкретной области (края), такой подход является преобладающим и предопределяет, несмотря на различие вариантов структурирования уставных документов, их немалое сходство в предмете регулирования (см.: Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. – М.: ИНИОН РАН, 1995. – С. 17).]. Все иные региональные законы, подзаконные акты и акты органов местного самоуправления должны соответствовать уставу субъекта Федерации.
Как видим, Конституция РФ в общих чертах формулирует вопрос о предмете конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов России. Казалось бы, функциональная, организационная и регулятивная составляющая конституций (уставов) субъектов Федерации должна была раскрыться в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как об этом говорит ст. 77 Конституции РФ, но анализ этого закона показывает, что этого не произошло. Мало того, называя законом об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ закон не формулирует этих принципов[224 - Закон имеет статью «Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации». Но организация органов и их деятельность – это два разных понятия.], рассосредоточив нормы которые необходимо отразить в региональных уставах более чем в 90 статьях, причём количество таких статей часто меняется, в результате чего региональным законодателям приходится постоянно вносить изменения и дополнения в свои региональные конституции (уставы).
Указанные выше пробелы в федеральном норматировании устраняются краевыми нормотворцами путём формирования «единичных» черт Устава Хабаровского края, проявляющиеся в его содержании, то есть такую, которая используется при построении конституций во многих странах мира, но со своими специфическими региональными особенностями.
Устав состоит из преамбулы и 14 глав: «Общие положения», «Основы государственно-правового положения Хабаровского края», «Административно-территориальное устройство Хабаровского края», «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае», «Законодательная (представительная) власть Хабаровского края», «Исполнительная власть Хабаровского края», «Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти Хабаровского края», «Судебная власть», «Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», «Местное самоуправление», «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края»[225 - Название главы изменено Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273. На наш взгляд, старое название «Экономическая и финансовая основа Хабаровского края», более полно отражало суть данной главы, а содержание главы раскрывало суть этих понятий применительно к субъекту Федерации. Но это как раз пример того, что изменения в устав, не всегда точно отражающие суть вопроса, вносятся в соответствии с изменениями федерального законодательства.], «Основы социально-культурной сферы Хабаровского края», «Порядок изменения Устава Хабаровского края», «Заключительные и переходные положения».
Наличие в Уставе края вступительной части – преамбулы обычная в мировой конституционной практике декларация приверженности конституционализма, превращение субъекта Федерации в рациональную организацию публичной власти для осуществления задач в рамках права. Характеризуя значение преамбулы, судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев пишет «…преамбула является составной частью Конституции и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве оселка, с помощью которого выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях Конституции»[226 - Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. – М.: Эксмо, 2009. – С. 39.].
Как видно из структуры Устава, Устав Хабаровского края, в отличие от Конституции РФ, не выделяет в своём содержании основ уставного строя Хабаровского края как субъекта РФ, но анализ уставных статей позволяет говорить о том, что Устав края, устанавливая начала государственного строя края как субъекта Федерации, воспроизводит основы конституционного строя России. Так, подкрепляя идеи федеративного устройства Российской Федерации, в Уставе, в отличие от многих конституций республик в составе РФ (в ред. до 2003 г.)[227 - Например, ст. 1 Конституции Республики Саха (Якутия) объявляла Республику суверенным, демократическим и правовым государством, а в ст. 78 Конституции Тувы говорилось о том, что Верховный Хурал по представлению Президента Республики Тува решает вопросы войны и мира.], отсутствовали и отсутствуют претензии на государственный суверенитет либо статус государства[228 - Для Дальневосточных субъектов РФ такая запись в основном законе очень существенна, так как она ставит правовой заслон сепаратистским тенденциям. При этом необходимо учитывать, что на территории Дальнего Востока ещё высказываются идеи возрождения Дальневосточной Республики.]. Но при этом уже в ч. 2 ст. 2 край определяет себя равноправным субъектом Федерации.
В Уставе прямо закрепляется отказ от выхода из состава Российской Федерации. «Хабаровский край является субъектом Российской Федерации, неотделим от неё и не имеет права выхода из состава Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2).
Устав определяет применительно к краю принцип народовластия. Статья 3 устанавливает, что «…единственным источником власти в Хабаровском крае является народ Российской Федерации, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти Хабаровского края и органы местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края».
Уставом края устанавливается, что в крае признаются и гарантируются конституционные права и свободы, охрана чести и достоинства человека и гражданина. Наряду с терминами «человек» и «гражданин», Устав употребляет такое понятие, как «лица, постоянно проживающие на территории края», гарантируя для них дополнительные льготы за счёт материальных, финансовых и иных средств Хабаровского края.
Устав определяет идеологию власти, главный принцип которой – парламентаризм, предусматривающий особую систему организации государственной власти, основанную на принципах разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и их самостоятельности, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка. Исходя из этого принципа регламентируется механизм образования и функционирования органов государственной власти, суть которого определена Конституцией РФ и сводится к тому, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Устав вслед за Конституцией Российской Федерации признает и гарантирует населению края право на местное самоуправление, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Хабаровского края.
Применительно к краевым условиям Устав включает положения об образовании, науке, культуре, физической культуре и спорте, об организации охраны здоровья населения края, о социальной защите и занятости населения как основы социально-культурной сферы края.
Определяется порядок изменения Устава края, и заканчивается Устав главой «Заключительные и переходные положения».
1.2 Место устава Хабаровского края в правовой системе Российской Федерации
Общественные отношения, регулируемые Уставом субъекта Федерации, ставят вопрос перед научными кругами об определении места данного документа в российской правовой системе. Одним из первых исследователей данного вопроса была И. А. Умнова, отдельные её выводы уж упоминались выше, затем вышел ряд статей в 1998 г. появляются первые диссертационные, а затем и монографические исследования.
Авторы статей, диссертационных и монографических исследований в своих мнениях разделились на две группы. Первая группа сложилась с первых дней появления у всех российских субъектов права разрабатывать региональные конституции (уставы), которые в связи с неопределённостью статуса данного документа и отсутствием на протяжении длительного времени его содержания в федеральном законодательстве стали характеризовались «мини конституциями»[229 - Федеративный договор. Документы. Комментарии / Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенков, Ю. А. Тихомиров. – М., 1994. – С. 103.], «малыми конституциями»[230 - Петров Н. «Малая конституция» большой области // Юридический вестник. 1996. №1. – С. 3—8.], «малыми региональными конституциями»[231 - Матузов Н. И. Политико-юридические коллизии и способы их разрешения / Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. На примере Саратовской области. – Саратов, 1997. – С. 36.], основным законом субъекта Федерации[232 - Калашников О. А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации: Теоретико-правовые проблемы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М. 2002.], осуществляющим учредительные функции[233 - См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации (Отв. ред. В. А. Кряжков. – М.: ООО «Городец-издат». 2002. – С. 215.].
Вторая группа исследователей, опираясь на ст. ст. 66 и 77 Конституции РФ выделивших конституцию и устав субъекта РФ из регионального законодательного поля, не называет их основным законом субъекта РФ, а говорит о них как об особом региональном нормативном правовом акте, регулирующим общественные отношения в рамках определённых федеральным законодательством.
Этой точки зрения придерживался и автор данного исследования при разработке первой редакции Устава Хабаровского края. По мнению автора определять конституцию (устав) субъекта РФ как основной региональный закон не соответствует сути данного документа, так как в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции (уставы) субъектов РФ не охвачены общим понятием «законодательство»[234 - Ст. 5 устанавливает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, край область… – свой устав и законодательство.], а значит это не закон, а особого вида нормативный правовой документ. И как результата в Уставе термин «основной закон» отсутствует.
Говоря о термине «основной закон» применительно к конституции необходимо отметить, что он появился в российском праве в Конституции РСФСР принятой в 1918 г. В то время ВЦИК РСФСР как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган Республики издавал «собственные декреты и распоряжения». Декреты и распоряжения издавал и Совет Народных Комиссаров. Поэтому термин «основной закон» применительно к Конституции чётко определял её место в системе нормативных правовых актов Республики: Конституция – основной закон. Затем он был внесён в Конституцию СССР 1924 г. и во все последующие редакции конституций СССР, союзных и автономных республик.
В Конституции Российской Федерации (1993 г.) термин «основной закон» отсутствует.
Конституции (уставы) не являются и учредительными документами субъектов РФ, так как не учреждают ни один субъект Российской Федерации. Полный состав субъектов РФ перечислен в ст. 65 Конституции РФ. Конституция России так же устанавливает (ст. 66), что их статус определяется, прежде всего, Конституцией РФ и может быть изменён только по взаимному согласию с Российской Федерацией. Статья 77 Конституции РФ предоставив субъектам Федерации право самостоятельно устанавливать систему региональных органов государственной власти здесь же ограничивает эту самостоятельность двумя барьерами, установив, что система должна соответствовать, во-первых, основам конституционного строя и, во-вторых, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Статья даже не предусматривает право субъекта РФ на собственную судебную систему.
Кроме того, конституции (уставы) субъектов РФ являясь подзаконными актами в правовой системе РФ, только лишь фиксируют федеральные нормы применительно к конкретному субъекту РФ. При этом приблизительно на 90 процентов они воспроизводят федеральные правовые нормы и лишь на 10 процентов представляют плод собственного (регионального) нормотворчества.
Таким образом, называть эти документы конституциями, на наш взгляд несколько не логично. Здесь больше подходит именно термин «устав».
Несколько иное положение с Конституцией Республики Крым. Республика вошла в состав России, приобретя независимость от Украины[235 - Возможности такого возврата территории из одной бывшей республики развалившегося союза в другую предвидели авторы «Федералиста» замечая, что «Если Союзу будет положен конец, тогда штаты, осуществляющие передачу прав на принципе федерального компромисса, с исчезновением мотивов для передачи прав будут склонны потребовать возвращения земель». Характеризуя возможные войны между бывшими составными частями единого союзного государств они отмечали, что «Война между штатами в первый период их отдельного существования будет сопровождаться куда большими бедами, чем обычно бывает у государств, давно имеющих регулярную военную силу». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея … – С. 60, 66.], со своей конституцией (Конституция Автономной Республики Крым, принята 21.10.1998 г.). Судьба Конституции Республики Крым как бы повторила историю конституций штатов США[236 - Так штат Делавэр обзавёлся собственной конституцией в 1776 г. одновременно с провозглашением себя штатом; Конституция штата Калифорния была принята 13.11.1849 г. Как штат США «Калифорния» он был образован 09.09.1850 г. Как пишет Н. Н. Яковлев в предисловию к «Федералисту» «Цель (принятия собственных конституций в штатах, Б.Х) понятна – быстро и до основания разорвать путы метрополии». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея … – С. 5. То есть штаты США входили в состав США как самостоятельные государства со своими конституциями, что полностью соответствовало сути этих документов как конституций. Вступающие в последующем в состав США штаты принимали свои конституции теперь уже по аналогии со «старыми» штатами.].
Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что Устав Хабаровского края – это высший нормативный правовой акт субъекта РФ как государственно-территориального образования закрепляющий в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственно-правовой статус Хабаровского края в рамках и порядке определённых федеральным законодательством, что и закреплено в ст. 1 Устава края[237 - Статья гласит, что: «Устав Хабаровского края – высший нормативный правовой акт Хабаровского края, в котором в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом определяется государственно-правовой статус Хабаровского края, основы его административно-территориального устройства, система органов государственной власти Хабаровского края, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятельности краевых органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иные положения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Устав Хабаровского края имеет прямое действие, применяется на всей территории Хабаровского края и может быть изменён в порядке, определённом Уставом края».].
Этот вывод подтверждает и анализ действующих уставов дальневосточных субъектов РФ:
во-первых, предметом правовой регламентации в уставах являются элементы государственно-правового статуса соответствующего субъекта Федерации, включающие в себя организацию государственной власти, механизм осуществления государственной власти, права, свободы и обязанности жителей соответствующих субъектов, территориальное устройство, организацию местного самоуправления, внешние связи, бюджет и финансы, государственную символику;
во-вторых, что все иные региональные нормативные правовые акты должны соответствовать уставу региона.
Таким образом, Устав Хабаровского края вместе с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации вносит важнейший вклад в создание правового поля на федеральном и региональном уровнях. Работа по приведению этого поля в строго сбалансированную и максимально непротиворечивую систему во главе с федеральной Конституцией продолжает оставаться насущной необходимостью.
§2 Уставные права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае
Современное состояние российского общества характеризуется отчётливо ощутимой тенденцией к усилению роли государства. Социологические опросы показывают растущую готовность большинства населения принять даже авторитарные методы руководства. В этих условиях все более актуальной становится задача юридического закрепления основных прав и свобод человека и гражданина. Как правило, такое закрепление прав и свобод находит своё отражение в основном законе государства, но для федеративных государств характерным является тот момент, что многие субъекты Федерации пытаются на своём уровне не только повторить права и свободы из федеративной Конституции, но и зачастую дать своим гражданам свои региональные специфические права и свободы. Не стоят в стороне от этой деятельности и субъекты Российской Федерации.
Регламентация прав, свобод и гарантий осуществляется в конституциях и уставах с разной степенью подробности, однако, обычно этому посвящаются специальные главы, и они, как правило, расположены одними из первых в уставе края, области…[238 - Эта тенденция характерна для большинства российских дальневосточных субъектов. Напр.: Раздел II Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутии) «Права, свободы и обязанности человека и гражданина»; гл. 4 Устава Хабаровского края «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае»; гл. II Устава Приморского края «Права и свободы человека и гражданина»; гл. 2. Устава Камчатской области «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Камчатской области».]. Причём, отдельные субъекты просто переписывают гл. II Конституции Российской Федерации, другие – дают её вольный пересказ и т. д. На наш взгляд, роль устава края, области… заключается не в повторении основных прав и свобод человека и гражданина, а в определении гарантий их реализации применительно к историческим традициям и экономическим возможностям территорий, конкретизации этих прав и свобод на региональном уровне, в формировании системы так называемых областных, краевых, окружных прав и свобод жителя данного региона.
Устав Хабаровского края, не повторяя дословно гл. II российской Конституции, акцентирует внимание на отдельные конституционные права жителей края и их гарантии. Появление в Уставе этого раздела – не прихоть законодателей края. Таковы были требования многих жителей края, обосновывались они тем, что, во-первых, права и свободы, закреплённые в Конституции Российской Федерации, могут оказаться формальными; во-вторых, каждый житель края должен, открыв Устав, увидеть перечень своих прав и свобод, убедиться, что край следует общегосударственным ориентирам; в-третьих, Устав содержит и некоторые положения, которые носят чисто региональный характер; в-четвертых, в Уставе прописаны не только права и свободы, но и гарантии этих норм со стороны краевых органов государственной власти, что отвечает идее правового государства о взаимной ответственности государства и личности.
Так, Устав, закрепляя правовой статус личности в Хабаровском крае, подчёркивает, прежде всего, что «…признаются и гарантируются права и свободы, охрана чести и достоинства человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации». Устав выделяет экономические, общественно-политические, социально-культурные права и свободы. Сосредоточивает внимание на праве на жилище, на социальное обеспечение и социальную защиту, на информацию о положении дел в крае, на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Устав определяет, что политическими правами и свободами обладает население края как часть народа Российской Федерации. Введение данного термина в Устав не случайно. Понятие «население края» вытекает из конституционной нормы о многонациональном народе Российской Федерации как носителе суверенитета и единственном источнике власти. Поэтому здесь под населением края понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Хабаровского края и реализующие политические права и свободы в пределах края в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Уставом края. То есть Устав рассматривает население края как источник и субъект государственной власти, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления, наделяет его особым статусом и правосубъектностью.
Введя такое понятие, как «лица, постоянное проживающие на территории Хабаровского края»[239 - Лицами, постоянно проживающими на территории Хабаровского края, признаются граждане Российской Федерации, проживающие в Хабаровском крае в порядке, определяемом федеральными законами (ч. 13.3. ст. 13 Устава).], Устав предусматривает возможность расширения прав и свобод для этой категории граждан Российской Федерации.
В отдельных дальневосточных уставах особое внимание уделено национально-историческому составу населения, защите аборигенных народов, национальных меньшинств, проживающих на территориях соответствующих субъектов Федерации[240 - Напр.: ст. 2 Устава Приморского края провозглашает, что «…на территории Приморского края признаются и гарантируются неотъемлемые права проживающих в нем народов, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций».]. В Уставе Хабаровского края этому посвящены ст. 19 («Гарантии прав национальных меньшинств») и ст. 20 «Права жителей северных территорий Хабаровского края на социальную защиту», в соответствии с которой «Органы государственной власти Хабаровского края обеспечивают условия для реализации прав и законных интересов жителей северных территорий, коренных малочисленных народов посредством реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ Хабаровского края»[241 - На день подготовки данного издания в международном праве имелся документ жестко регулирующий права коренных малочисленных народов – Конвенция МОТ №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (1989 г.), но Россия не участвует в Конвенции. Подробнее о данной проблеме См.: Хачатурян Б. Г. «Вопросы государственного протекционизма в области законодательного обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Дальнего Востока России» // Тезисы выступления на парламентских слушаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации / Материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросу «О ратификации Конвенции 169 МОТ „О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах“ Москва. 22 ноября 1994 г.» – М.: Изд-во Гос. Думы. 1994. С. 137—138.].
В развитие данного уставного положения в крае принят ряд законов. Так, принятый в 1996 г. Закон Хабаровского края «Об общине коренных малочисленных народов Севера»[242 - Закон Хабаровского края от 29.05.1996 №46 // Законы Хабаровского края. 1994 – 1999. Т. 1. 1999. С. 477. Закон отменён.] устанавливал правовые основы хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории края, и направлен на создание условий для возрождения и развития самобытной экономики, национальных традиций и обеспечения социальной защиты коренных малочисленных народов Севера.
Принятый в 2001 г. Закон Хабаровского края «Об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае»[243 - Об Уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края №351 от 27.11.2001 №351 (ред. от 21.12.2016) // Первоначальный текст опубликован в Сборнике нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001. №11 (1).] определяет правовой статус, компетенцию, порядок избрания и прекращения полномочий уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае в целях обеспечения прав коренных народов на самобытное социальное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования.
Одной из тенденций государственного строительства в субъектах РФ является стремление субъектов не только зафиксировать те или иные права, но и создать механизм защиты этих прав на региональном уровне. И к началу ХХI в. в большинстве субъектов РФ сложилась система защиты прав и свобод человека и гражданина. Система эта состоит как бы из двух частей. Первоначально это были комиссии по правам человека созданные при главах исполнительной власти в большинстве регионов РФ. Затем, после принятия Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[244 - Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 №1 // СЗ РФ. 1997. №9, ст. 1011.], стали приниматься законы субъектов Федерации, вводившие институт омбудсмена в региональное правовое поле[245 - Опыт работы комиссий и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ исследуется в издании «Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные» / Под ред. А. Ю. Сунгурова. – СПб: Норма, 2001.]. Первым субъектом РФ на Дальнем Востоке, учредившим и реально обеспечившим деятельность института Уполномоченного по правам человека, стала Амурская область.
В Хабаровском крае возможность введения института Уполномоченного появилась в 1998 г., когда в Устав края было внесено дополнение о том, что Законодательная Дума Хабаровского края назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в крае, действующего в соответствии с краевым законом. 31.05.2000 г. Законодательной Думой Хабаровского края был принят в третьем чтении Краевой закон «Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае». Но Глава Администрации Хабаровского края В. И. Ишаев, воспользовавшись своим уставным правом 20.06.2000 г. отклонил этот Закон. Губернаторское «вето» было преодолено только в 2006 г.[246 - См.: Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 31.07.2006 №44 (ред. от 29.06.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края от 12.08.2006 №7 (48).]
В 2011 г. в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребёнка в Хабаровском крае была учреждена должность уполномоченного по правам ребёнка[247 - См.: Об уполномоченном по правам ребёнка в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 23.11.2011 №135 (ред. от 29.06.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края, 20.12.2011, №12 (113) (Ч. 1).].
В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных в органе, осуществляющем государственную регистрацию на территории Хабаровского края, и субъектов предпринимательской деятельности, права и законные интересы которых были нарушены на территории края, ВРИО Губернатора Хабаровского края В. И. Шпортом в Думу был внесён Законопроект «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Хабаровском крае». 27.11.2013 г. закон был принят во втором и третьем чтениях[248 - Закон Хабаровского края от 27.11.2013 №324 (ред. от 28.09.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края, 12.12.2013, №11. (Ч. I).].
§3 Административно-территориальное устройство Хабаровского края
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением. Территории, на которых строится определённая система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления, называются административно-территориальными единицами.
Система административно-территориального устройства является важнейшим элементом организации власти и управления на местах и обычно отражает естественно-исторические, национальные и социально-экономические особенности данного государства. При этом, в унитарных государствах само государство делится на административно-территориальные единицы, а в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации[249 - Административно-территориальное устройство может быть двухзвенным (США, Дания, Болгария), трёхзвенным (Великобритания, Франция, Италия, Канада, Индия), четырёхзвенным (ФРГ, Колумбия, Камерун, Сенегал). В самых малых государствах (Науру, Тувалу, Мальта, Бахрейн) вообще нет административно-территориального деления.].
Действующая в настоящее время в российских субъектах система административно-территориальных единиц сложилась, в основном, в годы советской власти. Районное деление автономий, краёв и областей в РСФСР было осуществлено в 20-е гг. ХХ столетия. Районы вводились как административно-территориальная единица, на которых создавалась единая социально-экономическая, культурная и иная инфраструктура.
В основу административно территориального деления был положен ряд принципов, важнейшим из которых являлся экономический принцип, в соответствии с которым при образовании административно-территориальной единицы учитывались особенности хозяйственного профиля, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения.
При этом, передача тех или иных территорий из состава одной республики, АССР, края, области в другую административно-территориальную единицу происходило, как правило, без учёта мнения этих территорий. Наиболее известный такой факт – это передача Крыма в состав Украины. Но и на Дальнем Востоке таких примеров предостаточно, что приводит к претензиям соседних субъектов РФ к возвращении когда-то «принадлежащих» им территорий[250 - Наиболее известна многолетняя постановка вопроса о принадлежности территорий бывших «Охотского и Камчатского уездов», которые в XIX в. входили в состав Якутской области, а в 1920-е гг. вошли в подчинение Камчатского губревкома.].
Для РСФСР как многонационального государства важную роль играл и национальный принцип административно-территориального устройства, предполагавший учёт национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствовало целостности как российских субъектов, так и России в целом, а также социально-культурному развитию компактно проживающих национальных групп.
Важным принципом, в соответствии с которым строилось административно-территориальное устройство автономных образований, краёв и областей РСФСР, являлся также и принцип максимального приближения к населению как государственного аппарата, так и органов местного управления.
Применение всех вышеперечисленных принципы наглядно демонстрирует история формирования территории Хабаровского края, который, как уже говорилось выше, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20.10.1938 г.
Победа над Японией в 1945 г. обусловила возврат Курильских островов и Южного Сахалина в состав Советского Союза. Особые условия жизни и работы здесь вызвали необходимость создания особой административной единицы Южно-Сахалинской области (наряду с существующей Сахалинской областью) и временного учреждения своеобразного органа административно-хозяйственного руководства – Южно-Сахалинского областного управления по гражданским делам при военном совете Дальневосточного военного округа.
Однако жизнь показала, что в интересах дела необходимо иметь на островах единую область, объединяющую весь Сахалин и Курилы. 02.01.1947 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О ликвидации Южно-Сахалинской области и включении её территории в состав Сахалинской области». В состав Сахалинской области вошли острова Сахалин, Монерон, Тюлений и Курильские острова. Область была выделена из состава Хабаровского края.
По мере развития производительных сил Дальнего Востока выявилась необходимость дальнейшего совершенствования его административно-территориального деления, это в первую очередь касалось Хабаровского края, проявившаяся в его разукрупнении. 2 августа 1948 г. из состава Хабаровского края была выделена в самостоятельную Амурскую область (за исключением Верхнебуреинского района). В неё были включены несколько районов Читинской области: Сковородинский, Тыгдинский, Джелтулакский, Зейский, Зейско-Учурский, Никжинский. Из состава Приморского края в сентябре того же года г. Советская Гавань с прилегающей к нему территорией был передан Хабаровскому краю.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 03.12.1953 г. из северных районов Хабаровского края и Чукотского национального округа образована самостоятельная Магаданская область.
23.01.1956 г. из Хабаровского края вместе с Корякским национальным округом выделяется самостоятельная Камчатская область.
Как уже говорилось выше в 1991 г. ЕАО была выведена из состава Хабаровского края.
На день подготовки данного издания Хабаровский край занимает площадь в 788,6 тыс. км
, с население 1 333 224 человек. Городское население составляет 82,06%. В рамках муниципального устройства, край включает в себя 2 городских округа и 17 муниципальных районов, на территории которых располагаются 23 городских поселений и 191 сельское поселение.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Тем не менее, конституционное установление о том, что власть в Российской Федерации осуществляется народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), позволяет говорить о том, что административно-территориальное деление субъекта РФ выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой, – как способ организации местного самоуправления[251 - Подробнее см.: Берг О. В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. №4.]. При этом, считает В. В. Комарова, важно подчеркнуть отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъекта являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в соответствующих статьях Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов – их территориальное устройство[252 - Подробнее см.: Комарова В. В. Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (вопросы теории и практики) // Право и власть. 2002. №2. – С. 46—55.].
То есть, общие принципы административно-территориального устройства субъектов РФ определяются федеральным законом, и принципы эти являются общими для всей страны, а вот детальная правовая регламентация административно-территориального устройства субъектов РФ осуществляется их законами.
Под административно-территориальным устройством субъекта РФ понимается территориальная организация данного субъекта, представляющая собой систему входящих в субъект административно-территориальных единиц, под которыми понимается часть территории субъекта Федерации в фиксированных границах с одним или несколькими поселениями, имеющая название, орган местного самоуправления, установленный законом соответствующий статус. В соответствии с установившейся практикой поселения могут быть городскими (города и посёлки городского типа[253 - В СССР существовали три вида поселков городского типа: рабочие (при крупных заводах, стройках, железнодорожных узлах, гидротехнических сооружениях, электростанциях), имеющие не менее 3 тысяч жителей, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85%; курортные – в местах, имеющих лечебное значение, с населением не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти посёлки составляет не менее 50% постоянного населения (как пример можно привести город-курорт Сочи); дачные – места летнего отдыха горожан, в которых не более 25% взрослого населения постоянно заняты сельским хозяйством, а основное население занимается обслуживанием отдыхающих.]) и сельскими[254 - К сельским поселениям относятся поселения, в которых подавляющее большинство жителей заняты сельским хозяйством.] (село, деревня, станица, хутор и др.).
Как устанавливает ч. 12.1 ст. 12 Устава Хабаровского края (в ред. закона от 03.02.2016 №163) административно-территориальное устройство Хабаровского края есть территориальное деление Хабаровского края, установленное краевым законом с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры для осуществления функций государственного управления и местного самоуправления. Административными единицами в Хабаровском крае являются города, районы[255 - Районом называется административно-территориальная единица, которая своими фиксированными границами охватывает одно или несколько сельских поселений, а также городские поселения (кроме республиканских, краевых, областных, окружных городов).], посёлки, сельские населённые пункты и другие поселения.
Часть 11.2 ст. 11 Устава Хабаровского края определяет, что изменение границ Хабаровского края не может быть произведено без согласия населения, выраженного посредством краевого референдума. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что преобразования в административно-территориальном устройстве Хабаровского края осуществляются в соответствии с краевым законом.
Пунктом 49.2. ст. 49 Устава определялось, что «…территории местного самоуправления – районов, городов, посёлков, сёл (сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В последующем это положение было несколько изменено и стало звучать следующим образом «границы территорий муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В 2004 г. в крае были приняты законы о наделении городских округов, районов, населённых пунктов статусом муниципального образования и определения их границ[256 - См.: О наделении муниципального образования города Хабаровска статусом городского округа и об установлении его границы: Закон Хабаровского края от 28.04.2004 №177 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. №5 (22). О наделении муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре статусом городского округа и об установлении его границы: Закон Хабаровского края от 30.06.2004 №192 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. №7 (24) О наделении муниципальных образований районов статусом муниципального района и об установлении их границ: Закон Хабаровского края от 30.06.2004 №194 (ред. от 27.10.2010) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2004, №7 (24). О наделении поселковых, сельских муниципальных образований статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ: Закон Хабаровского края от 28.07.2004 №208 (ред. от 21.12.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2004. №8 (25).].
Устав края установил, что административным центром Хабаровского края является город Хабаровск, статус которого определяется краевым законом[257 - См.: О статусе города Хабаровска – краевого центра Хабаровского края: Закон Хабаровского края №139 от 23.04.1996 (ред. от 27.07.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Приамурские ведомости». №138, 02.07.1996.].
В 2007 г. в крае был принят закон об административно-территориальном устройстве, которым определены его принципы и установлено, что образование и упразднение административно-территориальных единиц осуществляются законом края[258 - Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 28.03.2007 №109 (ред. от 23.12.2015) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2007. №4 (57).].
Статьёй 3 Закона сформулированы следующие принципы административно-территориальное устройство края:
1) обеспечения территориального единства края;
2) взаимосвязи территориального и административного устройства края с учётом исторически сложившегося расселения жителей края;
3) обеспечения экономических и организационных условий для формирования и эффективной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) сохранения и развития национальной культуры, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, проживающих в крае;
5) учёта мнения населения при решении вопросов административно-территориального устройства края.
Статья 4 определяет, что административно-территориальными единицами в системе административно-территориального устройства края являются районы, районы в городах, а также населённые пункты, в которых находятся органы государственного управления и (или) органы местного самоуправления.
§4 Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края
4.1 Полномочия и принципы экономической деятельности органов государственной власти Хабаровского края
В первом издании пособия данный параграф назывался «Экономическая и финансовая основы Хабаровского края», так звучала гл. 11. Устава края. Новое название параграфа обусловлено тем, что Федеральным законом от 04.07.2003 №95-ФЗ[259 - СЗ РФ. 2013, №48, ст. 6165.] в Федеральный закон №184 была внесена глава IV.2. «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации» и Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273 соответствующие изменения были внесены в Устав края, после чего глава 11 стала звучать «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края».
Рассматривая экономическую и финансовую основы государств, в юридической литературе отмечается две тенденции:
во-первых, в «старых» конституциях отсутствуют разделы, описывающие экономическую основу государства, так как общество, построенное на частной собственности и рыночных отношениях, не учреждает экономический строй, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Поэтому в большинстве конституций нормы, регулирующие экономические отношения, рассредоточены по разным главам и разделам и в значительной своей части находятся в разделах, регулирующих права и свободы человека[260 - Не является в этом отношении исключением и Конституция Российской Федерации, которая не даёт понятия экономической основы России. Но из анализа конституционных статей можно сделать вывод о том, что экономическую основу Российской Федерации составляют государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности; свободный труд; социально ориентированное рыночное хозяйство, находящееся в стадии становления.].
Но во второй половине ХХ в. во многом под воздействием Конституции СССР, впервые введшей статью об экономической основе социалистического государства в 1936 г. (повторив её в Конституции 1977 г., в том числе и в конституциях Советских Республик[261 - В Конституции РСФСР 1978 г. гл. 2 называлась «Экономическая система». В неё входили характеристики социалистической (государственной), колхозно-кооперативной и личной собственности и плановая экономика. Как источник роста общественного благосостояния рассматривается свободный от эксплуатации труд.]), в ряде стран наметилась тенденция социализации конституционного права, находящая своё выражение, прежде всего, в том, что конституции стали регулировать основы общественного строя, и, как результат, в конституциях отдельных государств появляются нормы, регулирующие экономические отношения[262 - Так, Конституция Республики Куба 1976 г. открывается гл. I «Политические, социальные и экономические основы государства». Конституция Федеративной Республики Бразилии 1988 г. содержит ч. VII «Экономический и финансовый строй», где ст. 170 содержит перечень принципов экономического строя, к которым отнесены: национальный суверенитет, частная собственность, социальная функция собственности, свободная конкуренция, защита потребителей, защита окружающей среды, сокращение регионального и социального неравенства, стремление к полной занятости, благоприятствование бразильским предприятиям национального капитала малого значения.].
Во-вторых, в конституциях, как правило, в связи с важностью вопроса[263 - Важность этого вопроса объясняется, прежде всего, тем, что как писал Д. Мэдисон «Только законодательная власть имеет доступ к карману народа, и… ей тут обеспечена полная свобода рук». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… – С. 333.] содержаться главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центрального банка. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и субъектами.
В Конституции РФ таких разделов и глав нет[264 - Конституция РФ (ст. 71) к исключительному ведению Российской Федерации отнесла вопросы финансового, валютного, кредитного регулирования; денежной эмиссии; формирование федерального бюджета; установление федеральных налогов и сборов. Статьёй 75 обеспечивается защита и устойчивость рубля. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; установление общих принципов налогообложения сборов в Российской Федерации; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.]. Все эти вопросы регулируются федеральным законодательством. В связи с тем, что финансово-экономические вопросы относятся к ведению Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации в немалой степени объясняется изменение соответствующей статьи в Уставе Хабаровского края.
Так, ст. 26.10 Федерального закона №184 устанавливает, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Федерации имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта РФ.
Собственность субъекта РФ признается и защищается государством наравне с иными формами собственности[265 - Термин «собственность» имеет два значения. Философский смысл собственности подразумевает отношения, связанные с формой присвоения благ, обретения чего-то в свою власть, в свою принадлежность (напр., ч. 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Право собственности в этом смысле, как установили ещё древнеримские юристы, – это право владеть, пользоваться и распоряжаться конкретным имуществом. Второе значение термина «собственность» – имущество. Юристы стараются избегать употребления термина «собственность» в этом значении, чтобы не допускать смешения понятий. Именно так и звучит выше названная статья 26.10 Федерального закона №184.]».
Кроме ст. 26.10, гл. IV.2. Федерального закона №184 имеет ещё 13 статей, регламентирующих «Собственность субъекта Российской Федерации», «Управление и распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации», «Бюджет субъекта Российской Федерации», «Расходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от региональных налогов и сборов», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от федеральных налогов и сборов», «Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации», «Иные средства финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета», «Финансирование осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации за счёт субвенций из федерального бюджета», «Привлечение заёмных средств субъектом Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации».
