скачать книгу бесплатно
Методическое обеспечение управления земельными ресурсами и контроля за их использованием и охраной
Татьяна Григорьевна Карабельникова
Фарида Захаровна Аралбаева
Галия Галаутдиновна Аралбаева
В монографии рассматриваются теоретические и практические вопросы управления земельными ресурсами как основы развития экономики регионов на примере Оренбургской области и города Оренбурга. В работе представлена характеристика управления земельными ресурсами в Оренбургской области и городе Оренбурге, проведен анализ, определена эффективность системы управления земельными ресурсами и экономическая эффективность системы государственного кадастра недвижимости в регионе, выявлены проблемы управления земельными ресурсами регионов и муниципальных городов; сформулированы перспективы развития управления земельными ресурсами и контроля за их использованием в регионе и муниципальном образовании и методические рекомендации по совершенствованию управления земельными ресурсами в Оренбургской области и городе Оренбурге, исследован механизм правового регулирования отношений, возникающих в связи с установлением сервитута и внесены предложения по совершенствованию сервитутного права в законодательстве РФ и методики определения платы за сервитут. Разработаны основные положения совершенствования методики экономической оценки земель для целей налогообложения.
Аралбаева Г. Г., Аралбаева Ф. З., Карабельникова Т. Г.
Методическое обеспечение управления земельными ресурсами и контроля за их использованием и охраной
Введение
Актуальность темы исследования. В настоящее время региональное управление земельными ресурсами осуществляется в условиях проводимой земельной реформы, в результате которой кардинальным изменениям подверглась структура собственности на землю, определены рыночные подходы для перераспределения земли между пользователями, обоснованы методы и механизмы управления в создавшихся условиях. Учитывая, что в Оренбургской области сельскохозяйственные земли составляют 88,5 % всех земель, то повышение эффективности их использования в условиях земельной реформы является особенно важной задачей [1, с. 22].
Главное природное богатство страны – ее земельные ресурсы, основа его экономического и социального благополучия.
Процессы реформирования политического и экономического строя в России обусловили необходимость коренного изменения земельных отношений и проведения земельной реформы под непосредственным управлением и контролем государства.
Переход к рыночной экономике объективно вызвал необходимость введения различных форм собственности на землю, платности землепользования, законодательного признания земли в качестве объекта недвижимости и предмета правового регулирования с сохранением его главных функций – как средства производства, пространственного базиса и важнейшего ограниченного природного ресурса.
Следование идеологии либеральных преобразований привело к некоторому искажению в социально-экономической трактовке земли, как краеугольного камня функционирования общества, государства и экономики. Фактически земля превратилась в «рыночный товар», не сильно выделяющийся из числа других товаров.
Характеристика земельных площадей России, если воспринимать их как товар, который может быть разделен и продан, представляет следующую картину: земельный фонд составляет 1709,8 млн. гектаров, то есть 12,5 % мировой территории и 420 млн. гектаров континентального шельфа. Эти территории разделены на 83 субъекта Российской Федерации, кардинально различающиеся по социально-экономическим показателям, площади и численности населения [2]. Единообразная система принципов управления земельным фондом в условиях такого многообразия не обеспечивает должной эффективности и справедливости его использования.
Представляется, что управление земельным фондом различных регионов необходимо связать с их особенностями, сложившейся социальноэкономической системой и потенциалом развития рыночных отношений. При этом различия между регионами достигают многократного значения даже на уровне анализа федеральных округов [3].
Переход от системы выравнивания социально-экономического развития регионов к мобилизации их внутренних сил и усилению конкурентных позиций субъектов Российской Федерации обусловливает необходимость поиска резервов повышения внутреннего потенциала территории, основу которого составляют земельные ресурсы региона. Управление земельными ресурсами является важной частью региональной экономики, позволяющей реализовать социальные, экономические, экологические направления развития административно-территориальных образований. Поскольку региональное развитие невозможно без эффективного использования земельных ресурсов, возрастает значимость научной разработки путей и средств регионального управления ими. Тем не менее, главными проблемами в регионах являются сокращение площадей земель сельскохозяйственного назначения, снижение показателей эффективности их использования, рост социальной напряженности и т. п. [4]. В Приволжском федеральном округе сельскохозяйственные земли занимают 56,7 % от всех земель округа, в то время как в РФ сельскохозяйственные земли занимают 23,0 % от всех земель [2]. В этой связи задача регионального управления земельными ресурсами является актуальной.
Регионы Приволжского федерального округа наиболее приспособлены для скорейшего развития рыночных отношений в сфере землевладения и землепользования, но при этом и в рамках федерального округа различия между регионами столь велики, что оставляют возможность для исследования различных характерных для них моделей земельных отношений.
В период модернизации российской экономики создание условий для перехода к новому качеству организации и обеспечения эффективного управления землями, контроля за их использованием и охраной в интересах всего общества и отдельных землепользователей требует соответствия между тактическими организационно-экономическими мерами и долгосрочными стратегическими целями. Наиболее действенный способ достижения такой координации – планомерное применение разнообразных форм, методов и инструментов государственного регулирования. В их совокупности эффективным средством являются предпосылки полноценного использования в масштабах региона (области, районов, городов) нормативно-методического обеспечение системы управления земельными ресурсами, перманентное совершенствование методологии, программно-целевого управления и планирования, а также взаимосвязанное развитие теории и практики.
Работу по методическому обеспечению управления земельными ресурсами осложняет ряд объективных обстоятельств, важнейшие из которых – организационно-управленческие особенности, обусловленные размерами территории России, региона, их географическим местоположением и природноклиматическими условиями; социально-экономические проблемы, предопределяемые различиями в обеспеченности факторами производства, ограниченностью перечня источников и объемов финансовых ресурсов; определенное несовершенство нормативной (правовой и методической) базы и ее недостаточная согласованность с мировой практикой. Для выравнивания уровней развития эффективного управления земельными ресурсами регионов в разрезе районов и городов области, необходимо обеспечение методической деятельности, более полное и последовательное применение зарубежных и российских методических подходов, активизация контроля за использованием земель и их охраной, целенаправленное применение правовых, административных, экономических и организационных инструментов государственного управления.
Прежде всего, отсутствует научно-обоснованная методология формирования земельной политики на федеральном и региональном уровнях, основу которой должна составить концепция управления земельными ресурсами, реализуемая в конкретных экономических моделях и механизмах регулирования земельных отношений.
Об актуальности проблем управления земельными ресурсами свидетельствует и то, что они стали темой публикаций в научных журналах, периодической печати, выступлений в средствах массовой информации, им посвящены крупные межрегиональные научно-практические конференции и семинары.
Несмотря на активизацию, научно-практических исследований в области обеспечения поступательного развития земельной реформы в России, концепция управления земельными ресурсами все еще не выработана, конкретные методы, формы, способы, модели управления не удовлетворяют запросам реальной практики, глубина их проработки явно недостаточна.
Отсюда со всей очевидностью вытекает проблема формирования на научной основе методологии построения и функционирования систем управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений на всех уровнях экономики. В настоящей работе эта проблема решается применительно к региону (Оренбургской области).
В трудах российских ученых теоретические основы управления земельными ресурсами на федеральном и региональном уровнях исследуются достаточно разносторонне и глубоко. Однако научное обоснование современных подходов и комплексное рассмотрение разнообразных социальноэкономических проблем, систематизация применяемого прикладного инструментария и вопросы рациональной организации методического обеспечения деятельности управления земельными ресурсами и контроля за их использованием и охраной применительно к регионам (областям и городам) нуждаются в дальнейшем изучении и практической апробации.
Поэтому наиболее важной становится решение задачи методического обеспечения эффективного управления земельными ресурсами с одновременным вовлечением их в экономический оборот, что и обусловливает актуальность выбранной темы исследования.
Данная работа ориентирована на переход к новому качеству строго последовательного, системного, спланированного методического обеспечения эффективного управления земельными ресурсами, их использования, контроля и охраной.
Основу исследований земельных отношений составляют работы классиков экономической науки, и в первую очередь Г. Джорджа, Д. Локка, Дж. Милля, Д. Риккардо, А. Смита.
Вопросы государственного управления земельными ресурсами на федеральном, региональном и местном уровнях рассматриваются в работах Д.Б.Аратского, В.Р.Беленького, С.Н.Бобылева, Г.А.Горемыкина, А.Г.Золкина, Г.А.Калабухова, В.П.Колесова, Л.И.Кошкина, Ю.А.Лютого, А.С.Миндрина, Р.Т.Нагаева, А.Л.Оверчука, Л.П.Подболотовой, В.Н.Хлыстуна, В.З.Черняка, И.М. Шабуниной, В.М. Шупыро и других.
В теоретическую разработку проблем оптимального и эффективного использования земли значительный вклад внесен в научных трудах А.А. Варламова, С.Н. Волкова, И.В. Дегтярева, А.Г. Зиночкина, Б.А. Кумахова, Е.Г. Лысенко, И.К. Смирнова, С.Д. Черемушкина и других.
Проблемам прав на землю и рационализации землепользования, а также системным анализом земли как природного блага, экономического ресурса и товара, роли землепользования в экономики региона, посвящены работы А.П. Бычкова, О.Н. Вершинской, Е.Г. Лимановой, Д.С. Львова, В.И. Петрова, Г.М. Мкртчяна, С.А. Суспицына, В.И. Канова, В.Ю. Комова, С.А. Кимельмана, В.И. Клисторина, Л.А. Клецкой, Н.Н. Свиридова и др.
Вопросы институциональной структуры регионального земельного рынка, теории формирования, эволюции и трансформации земельных отношений в национальной экономике представлены в исследованиях А.П. Балакиной, С.А. Боголюбова, В.В. Засядь-Волк, Н.И. Кресниковой, В.Н. Лексина, П.Ф. Лойко, О.Е. Медведевой, С.И. Сая, Е.И. Тарасевича, А.Н. Швецова. Большой вклад в раскрытие содержания и основных черт современных земельных отношений, процессов их регулирования в условиях рыночной экономики внесли зарубежные ученые: Х. Дитерих, В. Кляйбер, К. Дейнингер, Д. Эккерт.
Проблемы оценки, платности и совершенствования налогообложения имущества и земли (недвижимости) рассматриваются в работах М.Ю. Березина, А.Г. Грязновой, Н.В. Голубевой, Е.В. Михиной, Е.С. Озерова, Д.А. Смирнова, М.В. Мишустина, М.А. Федотовой, Д.Г. Черника и других авторов.
Но, несмотря на многократность и глубину существующих исследований, прослеживается потребность в дальнейшей научной разработке вопросов управления земельными ресурсами в различных регионах. Этим определяется выбор темы, цели и задач исследования.
Цель исследования в работе – методическое обеспечение управления земельными ресурсами и контроля над их использованием и охраной в регионах.
В работе решались следующие задачи:
1) изучение теоретических положений управления земельными ресурсами в регионах (на примере Оренбургской области);
2) совершенствование методологических основ организации управления земельными ресурсами в регионе и городах (на примере Оренбургской области и города Оренбурга);
3) изучение зарубежного опыта управления и государственного регулирования земельными ресурсами;
4) проведение ретроспективного анализа развития методологии государственного земельного кадастра России как основы управления земельными ресурсами;
5) определение экономической эффективности системы государственного земельного кадастра в г. Оренбурге и Оренбургской области;
6) анализ методических положений формирования рынка земли в городах (на примере города Оренбурга);
7) выявление региональных особенностей использования земельных ресурсов Оренбургской области:
– условия и особенности предоставления сервитутов на территории г. Оренбурге и Оренбургской области;
– методические положения контроля, планирования использования и охраны земельных ресурсов в г. Оренбурге и Оренбургской области; – совершенствование методики экономической оценки земель в г. Оренбурге и Оренбургской области для целей налогообложения;
8) разработка предложений по совершенствованию управления земельными ресурсами регионов различных типов;
9) оценка эффективности использования земельных ресурсов региона в разрезе районов и городов Оренбургской области.
Объектом исследования является земельный фонд Оренбургской области в пространственном аспекте, выступающий как совокупность взаимосвязанных региональных земельных фондов и систем их управления.
Предметом исследования являются экономические механизмы государственного управления земельными ресурсами и регулирования земельного рынка, комплекс методических и организационных мер их реализации, нормативно-правовая база управления.
Теоретико-методологической основой исследования послужили научные положения, содержащиеся в монографиях, статьях и других научных публикациях отечественных и иностранных ученых в сфере региональной экономики, экономической теории, управления земельными ресурсами и экономического анализа. В исследовании использованы приемы и методы экономического, статистического, сравнительного, и системного анализа.
Информационную базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные роли земельных ресурсов как производственного и экологического фактора, теории управления экономикой, оценке объектов недвижимости, моделям управления ресурсами, автоматизации управления. В работе использованы законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и Оренбургской области по вопросам собственности, приватизации и государственного регулирования земельных отношений, данные официальной статистики и отчеты Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы государственной статистики, материалы, размещенные на официальных сайтах органов государственной власти Российской Федерации, Правительства Оренбургской области и Администрации города Оренбурга.
Теоретическая и практическая значимость результатов работы состоит в том, что полученные теоретические положения и предложенные методы могут быть использованы администрациями регионов при построении системы управления региональными земельными ресурсами в субъектах Российской Федерации. На основании разработанных предложений возможна подготовка «Концепции региональной земельной политики», а выводы и рекомендации, полученные в работе, могут применяться в образовательном процессе в высших учебных заведениях экономического и юридического профилей при преподавании дисциплин: «Государственное регулирование экономики» и «Региональная экономика».
1 Совершенствование теории управления земельными ресурсами как основы развития экономики регионов
1.1 Совершенствование теории управления земельными ресурсами
Управление – как функция – целенаправленное информационное воздействие на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты [5]. Основные термины (понятия) приведены в Приложении А.
Управление – как процесс – совокупность управленческих действий, которые обеспечивают достижение поставленных целей путем преобразования ресурсов на «входе» в продукцию на «выходе» [6].
Управление – как аппарат – совокупность структур и людей, обеспечивающих использование и координацию всех ресурсов социальных систем для достижения их целей [7].
Система управления – совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними [8].
Функции управления:
– определение целей и планирование;
– организация исполнения, координация и стимулирование деятельности исполнителей;
– учет и контроль исполнения [7; 8].
Земельные ресурсы – земная поверхность, пригодная для проживания человека и для любых видов хозяйственной деятельности. Земельные ресурсы характеризуются величиной территории и ее качеством: рельефом, почвенным покровом и комплексом других природных условий [9].
По мнению Р.К. Гусева, управление земельными ресурсами представляет собой урегулированную нормами права деятельность государственных, муниципальных и иных управленческих органов (структур), должностных лиц, призванную обеспечить рациональное использование и охрану земель (земельных ресурсов) [10].
О.И. Крассов понимает под управлением в сфере использования и охраны земель подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану [11].
Наконец, И.А. Иконицкая под государственным управлением земельными ресурсами понимает организующую деятельность государственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества [12].
Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции РФ (принцип разграничения сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти) [13; 14].
Различают несколько видов управления в сфере использования и охраны земель: общее, специальное и ведомственное (отраслевое) управление.
Общее управление носит территориальный характер и касается всех собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, осуществляющих свою деятельность в пределах территории всей страны, субъекта РФ или территории местного самоуправления [15].
Такое управление осуществляют органы общей компетенции, к которым относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах их компетенции.
Деятельность Президента России в данной сфере регулируется многими нормативными правовыми актами, и прежде всего – Конституцией РФ (ст. 80, 83 и др.) [14].
Так, к важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, относятся: определение основных направлений внутренней политики государства в области охраны и использования земель; нормотворчество; организация системы центральных органов исполнительной власти России в данной области и обеспечение их согласованного функционирования и ряд других [16].
Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере охраны и использования земель определены в Конституции РФ и ряде законодательных актов.
В частности, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:
– обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в данной области;
– осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы, в том числе и на землю;
– проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др. Федеральный конституционный закон от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 14 и 18) определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды [17]. Например, согласно ст. 18, Правительство РФ:
– обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды, в том числе и земель;
– принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
– организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе и земельных ресурсов. Наконец, в соответствии со ст. 9 Земельного кодекса РФ, к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:
– установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
– установление ограничений прав собственников и арендаторов земельных участков, землевладельцев и землепользователей, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
– государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного кадастра;
– установление порядка изъятия (выкупа) земель для государственных и муниципальных нужд;
– изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации;
– разработка и реализация федеральных программ по использованию и охране земель;
– управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственности);
– иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ и другими федеральными законами [14; 18]. Деятельность субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ.
– В частности, в соответствии со ст. 10 Земельного кодекса РФ, к полномочиям субъектов РФ относятся:
– управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ;
– изъятие (выкуп) земель для нужд субъекта РФ;
– разработка и реализация региональных программ по использованию и охране земель, находящихся в границах субъектов РФ;
– иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ, а также не отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления [18].
Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений определены как Федеральным законом от 28.08.95 г. (в ред. от 08.12.03 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и актами земельного законодательства [19]. Так, в соответствии со ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
К вопросам местного значения отнесены:
– владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
– обеспечение санитарного благополучия населения;
– регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
– контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
– регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
– благоустройство и озеленение территории муниципального образования и др. [19].
Согласно ст. 11 Земельного кодекса РФ, к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель [18]. Органами местного самоуправления осуществляются также управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
