Финансовое право

скачать книгу бесплатно

Финансовое право
Маргарита Николаевна Кобзарь-Фролова

И. Г. Ленева

В. А. Яговкина

А. Ю. Ильин

Учебник составлен в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов второго поколения по специальностям 030501 «Юриспруденция», 080107 «Налоги и налогообложение» и 080105 «Финансы и кредит». На основе последних изменений в российском законодательстве в области финансов изложены теоретические основы финансового права и его важнейших подотраслей и институтов – налогового и бюджетного права, страхования, банковской деятельности, денежного обращения и валютного контроля и др. Учебник предназначен для студентов юридических и экономических факультетов вузов, аспирантов, соискателей, ученых и специалистов.

И. И. Кучеров и др

Финансовое право: учебник

Введение

Финансовое право – одна из важнейших публичных отраслей российского права. Оно регулирует наиболее важные общественные отношения, а именно экономические отношения. Финансово-правовое регулирование приобретает особую важность и значимость в кризисные периоды развития экономики. Глобальный экономический кризис, охвативший большинство стран мира, и те проблемы, которые он выявил, свидетельствуют об особой актуальности и необходимости развивать финансово-правовые институты.

Многие ученые совершено обоснованно поддерживают идею, что на рекомендациях финансово-правовой науки должна строиться финансовая политика государства.

Финансовое право как отрасль и как наука постоянно развивается и совершенствуется, появляются новые правовые институты. Это развитие происходит благодаря постоянным поискам ученых-исследователей, теоретиков права, складывающейся судебной практики, обобщения зарубежного опыта. Поскольку возникновение и формирование подотраслей финансового права имело определенную последовательность, эту последовательность попытались выдержать составители настоящего учебника.

В данном учебнике отражены последние изменения в российском законодательстве в области финансов, налогов и сборов, банков и банковской деятельности, ценных бумаг. Учебник составлен в соответствии с учебным планом и программой для студентов юридического факультета, а также специальностей налоги и налогообложение, государственное и муниципальное управление, финансы и кредит. Материал в учебнике изложен простым, доступным для восприятия языком.

При подготовке учебника авторы использовали не только теоретический материал, но и действующее законодательство, практику Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Немаловажное значение имеет тот факт, что учебник является плодом совместных усилий преподавателей кафедры финансового и налогового права ВГНА Минфина России. Более десяти лет составители учебника преподают финансовое право, участвуют в научных конференциях, обмениваются опытом с преподавателями других вузов, и это позитивно отразилось на содержании учебника. Все составители учебника имеют ученые степени кандидата юридических наук и ученое звание доцента.

Подготовленный коллективом авторов учебник предназначен для студентов высших учебных заведений, изучающих юридические науки, аспирантов, соискателей, ученых и специалистов.

М.Н. Кобзарь-Фролова,

канд. юрид. наук, доцент.

Общая часть

Раздел I

Теоретические основы финансового права

Глава 1

Финансовое право как отрасль российского права

1.1. Понятие, предмет и метод финансового права, его место в системе российского права

Современное финансовое право является на сегодняшний день полностью сложившейся отраслью права. Как самостоятельная отрасль российского права финансовое право стремительно развивается и совершенствуется, в результате чего развивается и совершенствуется финансовое законодательство.

Подтверждение того, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и относится к публичному праву, можно найти у П.М. Годме, который хотя и придерживается мнения, что финансовое право выделилось из государственного и административного, но в своей книге пишет: «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требует, чтобы государственные финансы регламентировались специальными государственными нормами. Эти нормы дают возможность: 1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (правила, регулирующие доходы); 2) точно учитывать движение средств (казначейские правила); 3) обеспечивать их использование в соответствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила). Эти нормы влияют на все стороны жизни и составляют самостоятельную отрасль права»[1 - Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 41.].

Все отрасли российского права различаются между собой прежде всего по предмету и методу правового регулирования.

Предмет правового регулирования финансового права имеет свое содержание, позволяющее выделить его среди иных отраслей российского права. Содержание предмета финансового права заключается в регулировании определенного круга общественных отношений. Поэтому, чтобы сформулировать определение понятия финансового права, необходимо определить специфику общественных отношений, составляющих его предмет.

Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и органами местного самоуправления финансовой деятельности, т. е. деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств.

Предмет финансового права — это общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства по планомерному образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации его задач.

Важнейшие черты отношений, составляющих предмет финансового права, заключаются в том, что они:

1) складываются в сфере финансовой деятельности в целях образования необходимых обществу денежных фондов, т. е. имеют организационный характер;

2) в этих отношениях участвуют уполномоченные органы, организации, наделенные соответствующими властными полномочиями по отношению к иным субъектам данных отношений, т. е. они носят властный характер;

3) объектом этих отношений всегда являются деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов, т. е. эти отношения имеют имущественный характер.

Названные особенности позволяют выделить из большого круга денежных отношений те, которые по своему характеру являются финансовыми. Они имеют ряд особенностей, позволяющих их классифицировать по определенным группам. Так, финансовые отношения возникают:

• между высшими, региональными и местными представительными органами государственной власти по поводу разграничения компетенции в области финансов, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, порядка их формирования и исполнения;

• между высшими, региональными и местными исполнительными органами власти;

• между финансово-кредитными органами и предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, ведомствами, физическими лицами в связи с уплатой налогов, иных платежей, их перечислением в бюджет и т. п.;

• внутри единой системы исполнительных органов в области финансов и кредита (например, между Министерством финансов РФ и Федеральной налоговой службой) в связи с реализацией функциональных обязанностей названных органов.

Своеобразие предмета регулирования обусловливает особенности метода регулирования, свойственного финансовому праву, которые заключаются в том, что это метод власти и подчинения. Отношения власти и подчинения при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения по вертикали. Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти властные предписания носят организационный, имущественный характер в сфере финансовой деятельности.

Основной метод финансово-правового регулирования – государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. Такой метод свойственен, например, административному праву. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия.

Поэтому вопрос о методе финансового права весьма актуален, ибо от его решения зависит практическое осуществление государством и муниципальными образованиями права по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств.

При этом необходимо иметь в виду, что при регулировании финансовых отношений один и тот же правовой прием применяется различными подотраслями и институтами финансового права. Несмотря на это, структура отраслевого метода властных предписаний остается неизменной, а отдельные правовые приемы могут переходить от одного правового метода к другому, не разрушая их структуры. Понятие метода финансового права ни в коей мере не следует связывать только с какой-то одной юридической особенностью.

Метод — это всегда совокупность юридических приемов, средств, способов, отражающих своеобразие воздействия данной отрасли права на отношения финансовой сферы.

Императивный (властный) характер финансово-правовым предписаниям присущ в силу того, что государство самостоятельно устанавливает порядок образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов. В процессе финансовой деятельности периодически возобновляются, повторяются и моделируются фактические ситуации, осуществляются реализация правового статуса субъектов финансового права, регулирование, охрана, устойчивость и изменение общественных отношений финансовой сферы. Волевой характер финансовой деятельности детерминирован и тем, что в процессе ее выполнения происходят осмысление, познание и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных решений. Императивный метод правового регулирования предписывает участникам финансовой деятельности действовать только так, как предусмотрено нормой финансового права, и не иначе. Действуя в соответствии с предписанием финансово-правовой нормы, субъекты финансового права осознают юридический смысл своей компетенции, полномочий, поставленных перед ними целей и задач, необходимость соблюдения финансовой дисциплины, применяют адекватные методы финансово-правового регулирования, познают меру позитивной и ретроспективной ответственности за свои действия. Например, в соответствии со ст. 91 НК РФ должностные лица налоговых органов имеют право доступа на территорию или в помещение для проведения налоговой проверки, но только при предъявлении этими лицами служебных удостоверений и решения руководителя (его заместителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки этого налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента. Но если при наличии соответствующих документов налогоплательщик препятствует доступу должностных лиц налоговых органов, проводящих налоговую проверку, на указанные территории или в помещения (за исключением жилых помещений), руководителем проверяющей группы (бригады) составляется акт, подписываемый им и проверяемым лицом.

Особенностью проявления метода властных предписаний в финансовом праве следует считать расширение его внешнего закрепления обязывающими нормами.

Преобладание в финансовом праве императивного метода правового регулирования, которому характерны предписания и запреты, объясняется публичной природой финансовых отношений и их значимостью для нормального функционирования всего государства в целом.

Другой метод правового регулирования финансовых отношений, используемый в финансовом праве, – диспозитивный.

Диспозитивность — право участников договора или судебного процесса действовать по своему собственному усмотрению, самостоятельно[2 - См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 2006.].

Диспозитивный метод основан на равенстве прав и обязанностей участников финансовой деятельности и дает возможность субъектам финансового права самим определять свои права и обязанности, предоставляет субъектам финансового права альтернативную возможность выбора вариантов поведения в рамках финансового законодательства.

Диспозитивный метод более присущ гражданскому праву, поэтому его применение в сфере финансовых отношений свидетельствует о допустимости законодателем в некоторой степени сочетания частных и публичных интересов.

Например, БК РФ в определенных случаях предусматривает возможность возникновения бюджетно-правовых отношений, построенных на принципе юридического равенства сторон, а также свободу вступления в бюджетно-правовые отношения.

Диспозитивность проявляется в признании субъектов РФ равноправными участниками бюджетных отношений, так как в соответствии со ст. 132 БК РФ нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ по согласованию с субъектами РФ.

Также субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации (п. 2 ст. 102 БК РФ).

Свидетельством допустимости диспозитивности в публичных отношениях могут служить нормы БК РФ, допускающие возникновение публичных бюджетных правоотношений на основании юридических фактов, вытекающих из частных гражданских правоотношений.

На основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, предоставляются бюджетный кредит или бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (п. 1 ст. 76, п. 1 ст. 80 БК РФ).

Внешнее юридическое выражение метод диспозитивности находит и в установлении государством рекомендательных финансово-правовых норм.

В финансовом праве метод диспозитивности носит условный характер, и его действие имеет определенные особенности, заключающиеся в том, что согласование каких-либо условий финансовой деятельности возможно только в случаях, прямо оговоренных финансовым законодательством.

Обоснование наличия самостоятельного предмета и соответствующих методов правового регулирования финансового права позволяет сделать вывод, что финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль российского права, которая регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Посредством этой отрасли права государство, используя методы правового регулирования, воздействует на систему специфических однородных общественных отношений, возникающих в связи с формированием, распределением и использованием государством и муниципальными образованиями фондов денежных средств, осуществлением финансового контроля, осуществлением денежного обращения и расчетов, финансово-правовым регулированием банковской деятельности, регулированием налогообложения, привлечением к ответственности за нарушение финансового законодательства.

Финансовое право — самостоятельная отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования фондов денежных средств (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, необходимых для реализации их функций и задач.

Место финансового права в единой системе российского права полнее раскрывается при его сопоставлении и отграничении от других отраслей права.

В связи с тем, что финансовое право распространяется на отношения в области финансовой деятельности государства, оно тесно соприкасается с конституционным (государственным) и административным правом, которое охватывает своим воздействием организацию и деятельность государства в целом. Существует взаимосвязь между ними и по видам государственной деятельности, на которые распространяется регулирование со стороны этих отраслей права.

Конституционное (государственное) право – ведущая отрасль в системе российского права. Оно закрепляет основы общественного строя и политики Российской Федерации, правового положения личности, федеративное государственное устройство, основы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Финансовое право базируется и развивается на этих основах.

Административное право регулирует общественные отношения в области государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти.

Финансовое право распространяется на оба этих вида государственной деятельности, поскольку финансовая деятельность может осуществляться и теми и другими органами.

Финансовое право взаимодействует с гражданским правом, так как рыночные отношения, договорные отношения участников финансовой деятельности, правоотношения по поводу денежного обращения и расчетов, отношения внутренних финансов предприятий, финансовой деятельности банков, органов страхования, товарно-денежные отношения регулируются соответственно нормами гражданского права.

Таким образом, все отношения, которые являются предметом регулирования финансового права, являются и предметом регулирования гражданского права.

1.2. Система финансового права

Система права — это внутреннее строение (структура права), отражающее объединение и дифференциацию юридических норм.

Основная цель данного понятия – объяснить одновременно интегрирование и деление нормативного массива на отрасли, подотрасли и институты, дать системную характеристику позитивного права в целом. Система российского права состоит из отраслей, подотраслей и институтов.

Финансовое право как отрасль российского права также имеет свое внутренне строение (структуру).

Финансовое право, являясь отраслью российского права, представляет собой, как отмечалось выше, обособленную совокупность правовых норм и институтов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т. е. деятельности, направленной на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств.

Внутри отрасли финансового права существуют подотрасли и правовые институты.

Подотрасль — это совокупность установленных государством общеобязательных правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения внутри отрасли права.

Например, подотраслями финансового права являются бюджетное право, налоговое право, банковское право.

Бюджетное право – подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований (см. гл. 8).

Налоговое право – это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере установления введения и взимания налогов, осуществления налогового контроля, защиты прав налогоплательщиков и привлечения к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах (см. гл. 15).

Институт права — это обособленная группа юридических норм, регулирующих общественные отношения конкретного вида.

К финансово-правовым институтам относятся – институт внебюджетных фондов, институт государственных и муниципальных доходов, институт денежного обращения и расчетов, институт налогового контроля, институт валютного регулирования и контроля и т. д.

Институт налогового контроля – это установленная государством обособленная группа правовых норм, регулирующая общественные отношения, складывающиеся между субъектами налогового права при осуществлении мероприятий налогового контроля.

Институт денежного обращения и расчетов – это установленная государством обособленная группа правовых норм, регулирующая общественные отношения в сфере обращения денежных средств и проведения расчетов.

В то же время нормы финансового права различаются по своему конкретному содержанию, характеру предписаний, сферам действия, формам выражения, санкциям и т. д. В основе такого деления лежат прежде всего разнообразие и специфика финансовых отношений. Поэтому финансовое право подразделяется на две части – Общую и Особенную.

Общая часть финансового права включает нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов – участников финансовых правоотношений. Сюда же относятся вопросы регулирования финансового контроля в государстве, форм и методов финансового контроля, принципы финансовой политики, основания и порядок привлечения к финансово-правовой ответственности и т. д. Нормы Общей части применяются ко всем финансово-правовым отношениям и действуют относительно всех сфер финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Особенная часть финансового права включает в себя расположенные в определенном научно обоснованном порядке и логической последовательности подотрасли и институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена.

В Особенную часть финансового права входят следующие правовые институты и подотрасли: бюджетное право; налоговое право; правовое регулирование государственных доходов; правовое регулирование государственных расходов; государственные внебюджетные фонды; публичное банковское право; государственный и муниципальный кредит; обязательное государственное страхование; организация денежного обращения и расчетов; валютное регулирование и валютный контроль.

Построение системы финансового права дает возможность наиболее правильного применения финансово-правовых норм на основе объективно существующих финансово-правовых отношений, содействуя соблюдению финансовой дисциплины и укреплению законности.

1.3. Принципы финансового права

Принципы российского финансового права — основополагающие начала, на которых строится финансовое право.

Финансово-правовые принципы устанавливают основополагающие, конструирующие ориентиры в развитии институтов финансового права, определяют направления развития финансового законодательства.

Принципы финансового права представляют собой один из элементов юридического режима регулирования общественных отношений в финансовой сфере. Наряду с предметом и методом правового регулирования они имеют важное значение для объяснения самостоятельной природы финансового права. Принципы финансовой деятельности имеют конкретное содержание и особенности, обусловленные историческим развитием отрасли, спецификой предмета соответствующего правового регулирования и современными политико-правовыми реалиями.

Выделяют следующие принципы финансового права:

• федерализм;

• законность;

• единство финансовой политики и денежной системы;

• самостоятельность финансовой деятельности в рамках компетенции органов местного самоуправления;

• распределение полномочий в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей;

• гласность;

• плановость.

Принцип федерализма. Носит комплексный, многогранный характер. Комплексное содержание принципа федерализма в финансовом праве пронизывает все его институты, определяет сущность складывающихся финансовых правоотношений и гарантирует Российской Федерации и субъектам РФ установленный законодательством финансово-правовой статус. Являясь общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, принцип федерализма в финансовом праве служит ориентиром для всех иных нормативных правовых актов, которые регулируют различные аспекты финансовой деятельности государства.

Принцип федерализма оказывает существенное влияние на финансовую деятельность муниципальных образований, что обусловлено наличием собственных финансовых полномочий у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, порядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, а также отнесением Конституцией РФ установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Этот принцип представляет собой преломление в финансовой сфере государственного устройства Российской Федерации, установленного Конституцией РФ и получившего развитие в федеральных конституционных законах и федеральных законах, договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.

Основные характеристики принципа федерализма закреплены в Конституции РФ. Это – государственный суверенитет (ст. 4); единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5); единство конституционноправовой системы (ст. 15); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятельность (в пределах своих полномочий) местного самоуправления (ст. 12).