скачать книгу бесплатно
Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература
Алексеев С.С. Собрание сочинений. М., изд-во «Статут», 2010;
Бойцова В.В. Идея правового государства в трудах русских юристов. // Правоведение. 1991. № 3;
Венгеров А.Б. Теория государства и права. М.: Омега-Л, 2012;
Лившиц Р.З. Современная теория права. М.: ИГПАН, 1992;
Нерсесянц В.С. История политических и правовых учений, в 5 т., 1985–1995;
Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2008.
§ 6. Системное правовое регулирование в сфере экономики
Экономика развивается по объективным экономическим законам. Из-за этого создается впечатление, что государственное регулирование в сфере экономики должно быть минимальным. Однако такое мнение – заблуждение, вновь и вновь демонстрируемое нам во время различного рода кризисов. На самом деле, деятельность государства заключается в системном регулировании процессов и определении тенденций, происходящих в обществе.
Государственное регулирование в сфере экономики должно осуществляться регулярно, в соответствии с той государственной политикой, что существует в конкретный период общественного развития. Меняется государственная политика – меняются формы и методы экономического регулирования.
Государственное регулирование осуществляется разными методами. Один из методов– системное регулирование. Оно может осуществляться правовыми и не правовыми методами. В обобщенном виде это можно определить следующим образом.
В зависимости от вида государственной политики системное регулирование может осуществляться и с помощью норма права, и без их помощи. Часть отношений в этой сфере может подпадать под правовое регулирование, часть – нет. Оно (регулирование) может «выходить» за пределы права и находиться в плоскости, например, различных видов управления (стратегического, оперативного, проектного, «ручного» и т. д.).
Многие виды управления не подпадают под детальную правовую регламентацию[47 - В данном случае могут приниматься лишь общие нормы о видах управления либо создаваться нормы, допускающие на практике использования различных форм управления. Детализация общих норм, процессы осуществления различных видов управления и реализация проектов на определенных условиях в зависимости от вида управления на уровне законодательства, как правило, не устанавливаются. Это целесообразно «относить» на уровень исполнителей, поскольку вид управления и формы реализации проектов невозможно «загнать» в жесткие нормы права из-за многообразия процессов, процедур и анализа (постоянного мониторинга), необходимости своевременной корректировки технологий их исполнения и многих иных аспектов, сопряженных с реализацией целей и задач, стоящих перед теми, кто функцию управления осуществляет.]. В этих случаях порядок (процессы, процедуры) управления устанавливаются не на общегосударственном уровне, а локально, на местном уровне – на предприятии, в учреждении, в организации, в корпорации, в холдинге и т. д. Оно может устанавливаться даже руководителем или должностным лицом, на которое возложены функции по руководству либо группой уполномоченных на это лиц.
Деятельность государства в сфере экономики – преобразующая сила и если рассматривать системное регулирование с помощью норм права (системное правовое регулирование), то можно сказать, что этот метод регулирования обеспечивает более правильное определение приоритетов общественного развития, форм и способов реализации экономических законов, выявление тенденций экономического развития, установление критериев (параметров) такого развития, чем регулирование не правовыми методами.
Содержание системного правового регулирования может быть различным. Оно зависит от типа или состояния экономической модели страны. Поскольку в настоящее время в нашей стране экономика находится в переходном периоде, то остановимся на системном правовом регулировании, характерном для этой стадии развития экономических отношений.
Системное правовое регулирование при государственной политике «переходного» к смешанной экономике периода предполагает:
– регулирование денежного обращения, включая процессы и тенденции, происходящие в финансовой системе страны;
– регулирование процессов и тенденций микро– и макроэкономического характера;
– налоговое регулирование.
Государство, при системном правовом регулировании, должно сначала определить политическую основу, в соответствии с которой будут устанавливаться основные правила функционирования участников экономической деятельности, а затем моделировать те правовые конструкции, которые необходимы для полноценного регулирования общественных отношений.
Пока нет новых теорий о модернизации административного права в части публичной экономической деятельности, политики и ученые продолжают спорить о том, какие правовые конструкции необходимо использовать при правовом регулировании политики «переходного» периода в экономике.
Некоторые специалисты считают, что в такой период нормы права для системного регулирования должны быть ориентированы на налоговое регулирование, другие – на регулирование денежного обращения. «Либерально настроенные» считают, что административных барьеров должен быть минимум, а «радикально настроенные» – чтобы командно-административных норм права должно быть как можно больше. Тех норм о командно-административных указаниях, что продолжают использоваться при установлении критериев, индикаторов и индексов, показателей, коэффициентов, нормативов, концентраций, требований и пр.[48 - Речь идет о прямых запретах и требованиях, которые должны выполнять субъекты управления при осуществлении своей деятельности или при выполнении экономическими субъектами определенных действий. Например, органами власти устанавливаются уровни предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных и токсичных веществ. Утверждаются эти уровни в административных приказах министерств и ведомств, они регистрируются и опубликовываются в установленном порядке, поэтому приобретают статус норм права и обязательны для исполнения.], а также о корректирующих субсидиях, о собственности, о конкуренции, об установлении платы за пользование ресурсами, об административно-правовых режимах, о ценообразовании и т. д., по их мнению, явно недостаточно.
Можно с такими точками зрения спорить, но очевидно лишь то, что место норм в экономическом публичном праве определяет не их отраслевая принадлежность, а цели и задачи, которые с помощью права нужно решить в конкретный период развития экономики страны.
Если к системному правовому регулированию в сфере экономики подходить с определенными и конкретными целями (задачами), то условно их (цели и задачи) можно разделить на общие и специфические.
К общим целям и задачам можно отнести:
• установление общих начал организации экономики, установление общего единого порядка осуществления на территории страны экономической деятельности, установление правил экономического оборота, экономического планирования и прогнозирования;
• определение субъектов управления, наделяемых специальной компетенцией в сфере экономики;
• создание условий, необходимых для поступательного и прогрессивного развития экономики.
К специфическим целям и задачам системного правового регулирования можно отнести:
• регулирование отношений в определенной сфере или отрасли (т. н. отраслевое регулирование), управление государственными нематериальными активами;
• согласование интересов субъектов экономической деятельности в целях преодоления конфликта интересов (т. н. согласование противоречивых интересов с целью соблюдения общественных интересов);
• социально-политическое регулирование (производство, распределение, обмен и потребление благ (услуг) не должны разрушать систему отношений государства, его органов и граждан, возникающих в процессе управления делами общества и государства).
К каждой из этих групп целей и задач необходимы свои нормы права с тем, чтобы можно было создавать правовые конструкции, «работающие» на развитие экономики и интенсификацию экономической деятельности, а не наоборот.
Например, для решения таких целей и задач, как установление общих начал организации экономики необходимо определиться, желательно на уровне официальной доктрины, какие принципы
(нормы-принципы) экономической жизни страны будут положены в основу создания соответствующей системы норм права. На основе этих принципов должен устанавливаться общий (единый) порядок осуществления экономической деятельности. В соответствии с этим – правила экономического оборота, порядок осуществления экономического планирования и прогнозирования, субъекты управления, выполняющие эти функции, порядок их работы и т. д.
И такая схема может «работать» по каждой цели или задаче.
Для решения целей и задач в сфере экономики целесообразно создавать нормы права, сбалансированные по действию между собой (внутри группы) и с нормами права из других групп.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[49 - 1995. № 30. Ст.2871.] разрабатывается прогноз социально-экономического развития страны. В нем отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. На основе него разрабатывается концепция социально-экономического развития. Исходя из этого готовится Программа социально-экономического развития Российской Федерации, а исходя из её параметров – отраслевые программы (программы развития отрасли, сферы или производственные направления (направления экономической деятельности)).
На основе Программы социально-экономического развития также формируются основные параметры государственного бюджета. Он готовится на плановый и текущий периоды. Далее проект закона о бюджете страны, пройдя сложный путь согласования, обсуждения, корректировки и утверждения, становится законом. В соответствии с ним программы финансируются и после завершения отчетного периода, исполнение бюджета утверждается соответствующим законом. Параллельно с этим ежегодно озвучиваются послания Президента страны палатам Федерального Собрания и бюджетное послание, в которых определяются, в том числе, и основные показатели экономического развития страны, базирующиеся на прогнозе и концепции социально-экономического развития.
Как можно увидеть, целый ряд правовых актов из разных отраслей законодательства (административного, финансового, бюджетного, налогового и др.) направлен на выполнение лишь одной из общих задач государственного системного регулирования – экономическое планирование и прогнозирование.
Рассматривая вопросы системного правового регулирования в сфере экономики необходимо также учитывать, что на состояние нашей экономики могут влиять и внешние факторы, которые также требуют своего правового реагирования.
Например, возникновение совокупности обстоятельств может потребовать от нас безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов (должностных лиц), представляющих угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан. От нас потребуется безотлагательная реакция и в связи с принятием соответствующей фактам нарушения международных норм резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций.
Для таких случаев создаются правовые конструкции, которые позволяют, даже в ущерб экономике, в целях обеспечения интересов и безопасности и (или) устранение или минимизация угрозы нарушений прав и свобод граждан, применять нормы специального права.
В нашей системе права эти функции выполняют нормы Федерального закона от 30.12.2006 № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах».
К специальным экономическим мерам относятся запрет на совершение действий в отношении иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, и (или) возложение обязанности совершения указанных действий и иные ограничения. Такие меры могут быть направлены на:
– приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;
– запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;
– запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;
– прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;
– изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;
– запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;
– установление ограничений на осуществление туристской деятельности;
– запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства.
Соблюдение специальных экономических мер обязательно для органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также для находящихся под юрисдикцией Российской Федерации организаций и физических лиц.
Решение о применении специальных экономических мер в отношении конкретных иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, и о сроке, в течение которого данные специальные экономические меры будут применяться, принимается Президентом России на основе предложений Совета Безопасности Российской Федерации с обязательным незамедлительным информированием палат Федерального Собрания о таком решении (Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания).
Предложения о применении и об отмене специальных экономических мер могут быть внесены Президенту России также Советом Федерации, Государственной Думой или Правительством России.
Правительство России на основании решения Президента России устанавливает перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений.
В случаях, когда реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка России, то запрет устанавливается им во взаимодействии с Правительством России.
Федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию специальных экономических мер, в срок, установленный Президентом России.
Президент России принимает решение об отмене применения специальных экономических мер. Решение может быть принято досрочно, если причины, вызвавшие запрет устранены, если не устранены – то срок действия запрета продлевается.
Президент России информирует Совет Федерации и Государственную Думу о ходе применения специальных экономических мер с определенной периодичностью – не реже одного раза в шесть месяцев. Совет Федерации и Государственная Дума обсуждают информацию о ходе применения специальных экономических мер по мере ее поступления и представляют Президенту России предложения по повышению эффективности применения этих мер, а также могут предложить их отменить и (или) изменить.
В заключение данной части пособия можно отметить, что системное правовое регулирование в сфере экономики – процесс непрерывный. Развитие самой экономической сферы постоянно сопряжено с разного рода вызовами (внешними и внутренними), влияющими на политическую и социальную ситуацию в стране, с постоянно меняющимися общественными потребностями и приоритетами. В случае прерывания системного регулирования вполне возможно возникновение всякого рода проблем.
Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература
Безруков В. Правительственная программа «Реформа и развитие экономики в 1995–1997 годах: основные цели» // Экономист, 1995, № 6;
Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики. – М.: Р-н. Дону, 2002;
Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. – М.: Инс-т экономики РАН, 1998;
Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. – изд-во МарТ, 2007;
Кушлин В. Государственное регулирование экономики: цели, теоретические модели, практика // Экономист, 1995, № 2;
Олейник А.Н. Институциональная экономика. – М.: Инфра-М, 2004;
Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики. – М.: Инфра-М, 2000;
Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. – М.: ГУ ВШЭ, 2000.
Глава II
Публичное экономическое право как подотрасль административного права
§ 1. Понятие публичного экономического права
Споры среди ученых о том, что именно должно быть основой для возникновения новой отрасли или подотрасли права не прекращаются с начала прошлого века. Спорят о многом. Например, по вопросу о гражданском, хозяйственном и торговом праве.[50 - Более подробно см.: Цитович П.П. Труды по торговому и вексельному праву. Т. 1: Учебник торгового права. К вопросу о слиянии торгового права с гражданским // СПС «КонсультантПлюс»; Брагинский М.И. О системе гражданского права в системе «право публичное – право частное» // Проблемы современного гражданского права, М., 2000; Каминка А.И. Очерки торгового права. Вып. 1, СПб, 1912.] Одни считают – не нужно смешивать отрасли права, регулирующие отношения между государством и торговцами с отраслью права, регулирующей отношения между гражданами, совершающими сделки. Другие напротив – нужно все эти отрасли объединить в один правовой акт[51 - Более подробно см.: Таль Л.С. Очерки промышленного рабочего права, М., 1918; Стучка П.И. Избранные произведения по марксистко-ленинской теории права, Рига, 1964; Вышинский А.Я. Вопросы теории государства и права, М., 1949.]. Если абстрагироваться от научных споров и обратить внимание на реалии XXI века, то сегодня более важно удовлетворить потребности в научном объяснении некоторых новаций нынешнего века с тем, чтобы лучше понять сущность происходящего и спрогнозировать развитие будущего.
О чем идет речь? «О наболевшем»: почему у нас всё так медленно меняется в системе государственного управления; почему органы власти порой сами не знают, когда получают не те результаты, на которые возлагали надежды, почему государственный аппарат теперь не управляет делами, а лишь создает нормы и т. д.?
Ответы на эти и многие подобные вопросы можно найти в анализе практики экономической деятельности, сформировавшейся в нашей стране за последние 20 лет. Вместе с этим, чтобы понимать суть происходящего, без теории не обойтись, только вот некоторые теоретики забывают, что сфера экономики, если не управлять процессами, может развиваться самостоятельно. Другой вопрос – в каком направлении она будет развиваться?
Длительное время дебаты на тему о роли органов власти в обеспечении стабильного развития экономики, о «границах» их вмешательства в предпринимательскую деятельность, о рамках экономической деятельности самих органов государственной власти и местного самоуправления, о максимуме и минимуме их участия в экономической жизни страны то «заходили в тупик», то одна из спорящих сторон убеждала других участников дебатов в том, что именно её подходы правильнее, чем предложения оппонентов и поэтому нужно делать то-то и то-то.
Ситуация менялась, когда в дебатах «побеждала» другая сторона и вопрос о роли и степени участия государства в экономике «переходил как знамя» из рук в руки. Всё снова пытались реформировать, однако принципиально ничего не менялось, поскольку неясным оставалось одно – по какому принципу определять «границы» деятельности субъектов государственного управления.
Если, к примеру, по принципам гражданского права, то органы власти и управления станут обычными предпринимателями, потеряют статус субъектов управления так называемого «высшего эшелона», сравняются по статусу со всеми теми, кто трудится только ради получения коммерческой выгоды. Такой вариант, естественно, никак «не вписывается» в рамки действующей Конституции РФ.
Если всю деятельность органов власти и управления, включая ведение хозяйственно-коммерческой деятельности отнести к нормам административного права, то исходя из теорий прошлого века нынешние виды деятельности органов власти тоже «не вписываются» в стандарт правового статуса органов власти.
Но сколько бы ни спорили, очевидно то, что вопросы государственного управления относятся к публично-правовой сфере общественной жизни и более всего – к административному праву. Сама наука административного права довольно архаична, поэтому пришло время структуризации этой отрасли права как науки.
Причина – изменившиеся общественные отношения и изменения в укладе государственного сектора экономики. Изменились виды государственных функций и объем компетенции органов власти и органов государственного (муниципального) управления. Ранее известные варианты компиляции норм о статусе органов власти и органов государственного управления уже не позволяют субъектам управления своевременно и адекватно реагировать на внутренние и внешние вызовы. Появление новых институтов права и предметов регулирования, их комплексность, наличие у них межотраслевых признаков уже не «укладываются» в ранее сформировавшееся представление о строгом их распределении по отраслям права и отраслям законодательства. Неоднократно начинаемые[52 - См. Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» (СЗ РФ, 2003, № 30, ст. 3046); Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р, одобрившее Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. (СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720).], но так пока и не завершившиеся «с положительным сальдо» административные реформы – лишний раз доказывают это.
Один из вариантов решения этой довольно сложной задачи – определиться не с отраслью права, с помощью которой осуществляется системное правовое регулирование в сфере экономики, а с целями, задачами, функциями и видами деятельности тех субъектов управления, что определяют государственную экономическую политику или участвуют в её реализации.
В настоящее время вопросы регулирования экономики и экономической деятельности не систематизированы, не представлены каким-то отдельным блоком законодательства, а относятся к разным отраслям права. Такая ситуация не способствует правильному определению роли и характеру функций субъектов государственного управления, «отвечающих за состояние дел» в сфере экономики, не позволяет «увидеть» всю картину происходящего в организации, регулировании и управлении экономической деятельности в целом. Есть представление лишь об отдельных частях экономической жизни, но цельного представления о том, кто из субъектов государственного управления отвечает за состояние дел в сфере экономики, кто из них и какие государственные функции выполняет, почему происходят сбои в экономическом развитии и т. д. пока нет.
Так, гражданское право регулирует отношения имущественного характера, в большей мере – частного права, в меньшей – государственного и муниципального. Финансовое право регулирует отношения в финансовой сфере, в большей мере отношения по поводу государственных и муниципальных финансов, в меньшей – частных финансов и т. д. Многие отраслевые кодексы (Воздушный, Земельный, Градостроительный, Лесной и др.) имеют больше норм административного права, чем гражданского, хотя условно относятся к гражданскому законодательству. Многие отраслевые федеральные законы, условно относимые к гражданскому законодательству, по своему содержанию охватывают именно компетенцию органов власти и государственного (муниципального) управления, чем деятельность субъектов негосударственного (коммерческого) сектора.
Анализ Реестра полномочий субъектов управления в Российской Федерации[53 - Автором и составителем данного Реестра является Н.А. Игнатюк.] показывает, что большинство норм, регулирующих отношения в сфере экономики, имеют не гражданско-правовой, а именно публично-правовой характер. Чаще всего участником этих отношений являются органы власти и государственного (муниципального) управления, в связи с чем их деятельность в отраслевом законодательстве и является объектом публично-правового регулирования.
Вполне возможно, что появление такой подотрасли права, как публичное экономическое право, могло бы собрать в единое целое разбросанные по другим отраслям институты права и предметы регулирования, относящиеся к вопросам установления и реализации государственной экономической политики. А выработка нового подхода к определению роли органов власти и государственного управления в экономической жизни страны стало бы актуальным и для практиков, и для ученых.
Вполне очевидно, что выделение новой подотрасли права в виде публичного экономического права обусловлено многими моментами. Во-первых, потребностью[54 - Речь идет о потребности, обусловленной и новой парадигмой в отношении структуры административного права и административного законодательства, институтов развития, создаваемых государством, а также вступлением России в ВТО.] определить круг вопросов, не дублирующих гражданское (в т. ч. предпринимательское, коммерческое) право и не сконцентрированных только на государственном регулировании, но дающее ясное представление о системе государственного правового регулирования экономической деятельности.
Во-вторых, потребностью выявить всех субъектов управления, в компетенцию которых входят вопросы регулирования и управления в сфере экономики и более четкого установления их правового статуса.
В-третьих, потребностью установить четкие границы по коммерциализации деятельности органов власти, органов государственного и муниципального управления.
В-четвертых, потребностью установления таких правовых барьеров, которые бы не давали возможности, препятствовали бы выстраиванию, при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности, коррупционных схем и иных нелегитимных взаимоотношений.
Удовлетворить такие потребности вполне возможно, если публичное экономическое право заложить как основу новой науки об эволюции общественного экономического развития.
Видится, что публичное экономическое право как подотрасль административного права это система правовых норм, с помощью которых регулируются общественные отношения, складывающиеся в ходе определения и реализации государственной экономической политики, а также отношения, возникающие между субъектами государственного и негосударственного управления при осуществлении экономической деятельности.
Экономическая деятельность в данном случае понимается в общепринятом значении – как совокупность действий на разных уровнях хозяйствования, в результате которых удовлетворяются потребности посредством производства и обмена материальными благами и услугами.
До создания научно обоснованной концепции публичного экономического права как науки, основы публичного экономического права могут рассматриваться как учебная дисциплина.
В структуру такой учебной дисциплины могут войти следующие разделы:
• цели, задачи, государственные функции и полномочия субъектов государственного управления в сфере экономики;
• планирование и прогнозирование экономического развития;
• управление публичным сектором экономики;
