скачать книгу бесплатно
Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (постатейный)
Виталий Валерьевич Григорьев
Книга представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» в редакции всех внесенных в него изменений. Подробно рассмотрены объекты государственной охраны и порядок предоставления государственной охраны, задачи, права и обязанности органов государственной охраны, основы правового статуса сотрудников и гражданского персонала органов государственной охраны, порядок применения физической силы, специальных средств и оружия сотрудниками органов государственной охраны, контроль и надзор за деятельностью органов государственной охраны. Приведены и проанализированы положения нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и Федеральной службы охраны РФ.
Книга предназначена для сотрудников и гражданского персонала органов государственной охраны, а также лиц, вступающих во взаимоотношения с органами государственной охраны.
Виталий Григорьев
Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (постатейный)
В. В. Григорьев
* * *
(в ред. Федеральных законов от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ, от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ, от 7 мая 2002 г. № 49-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ, от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. № 328-ФЗ, от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ, от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ, от 12 марта 2014 г. № 29-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ, от 18 июня 2017 г. № 127-ФЗ, от 1 июля 2017 г. № 148-ФЗ и от 7 марта 2018 г. № 56-ФЗ)
Список сокращений
Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:
Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;
ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;
СКГД ВС России – Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации;
ВАС России – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
Генпрокуратура России – Генеральная прокуратура Российской Федерации;
МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации;
Минтранс России – Министерство транспорта Российской Федерации;
Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;
Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации;
МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
ГФС России – Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации;
Росгвардия – Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации;
СВР России – Служба внешней разведки Российской Федерации;
ФМС России – Федеральная миграционная служба;
ФСБ России – Федеральная служба безопасности Российской Федерации;
ФСКН России – Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;
ФСО России – Федеральная служба охраны Российской Федерации;
ФТС России – Федеральная таможенная служба;
ГУО России – Главное управление охраны Российской Федерации;
ЦИК России – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
ГУСП – Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации;
ГК «Роскосмос» – Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос».
Правовые акты:
Закон 1993 г. о госохране высших органов власти – Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4884–1 «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц»[1 - Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 21, ст. 745.];
Закон 1993 г. о госохране представительных органов власти – Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4886–1 «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации»[2 - Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 27, ст. 1010.];
часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[3 - СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301.];
СК РФ – Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ[4 - СЗ РФ, 1996, № 1, ст. 16.];
часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ[5 - СЗ РФ, 1996, № 5, ст. 410.];
УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[6 - СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954.];
УИК РФ – Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ[7 - СЗ РФ, 1997, № 2, ст. 198.];
БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[8 - СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823.];
ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ[9 - СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147.];
КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[10 - СЗ РФ, 2002, № 1 (ч. I), ст. 1.];
ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[11 - СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 3.];
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[12 - СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3012.];
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ[13 - СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4532.];
ЖК РФ – Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ[14 - СЗ РФ, 2005, № 1 (ч. I), ст. 14.];
ГсК РФ – Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[15 - СЗ РФ, 2005, № 1 (ч. I), ст. 16.];
КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ[16 - pravo.gov.ru, 2015, 9 марта.].
Источники опубликования правовых актов:
pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;
БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;
Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;
Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;
РГ – «Российская газета»;
САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;
СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СПС – справочные правовые системы.
Преамбула
Настоящий Федеральный закон определяет предназначение государственной охраны, основные принципы и содержание деятельности по осуществлению государственной охраны, полномочия и функции органов государственной охраны, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью.
Комментируемый Закон содержит преамбулу, что было свойственно федеральным законам, принимаемым в то время. Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2–18/490[17 - СПС.], преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.
В преамбуле комментируемого Закона определен предмет регулирования данного Закона, т. е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона данная норма называет определение предназначения государственной охраны, основных принципов и содержания деятельности по осуществлению госохраны, полномочия и функции органов госохраны, а также порядка контроля и надзора за их деятельностью.
Преамбула комментируемого Закона изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ[18 - pravo.gov.ru, 2011, 9 декабря.] полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции преамбулы устанавливалось, что комментируемый Закон определяет предназначение госохраны, устанавливает объекты госохраны, полномочия федеральных органов госохраны, а также контроль и надзор за их деятельностью.
Как отмечалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, законопроект направлен на создание законодательной основы, обеспечивающей повышение эффективности деятельности органов госохраны и других государственных органов по обеспечению безопасности объектов госохраны и по защите охраняемых объектов, а также на совершенствование государственного управления в сфере госохраны в условиях усиления роли России в борьбе с международным терроризмом.
В пояснительной записке к данному законопроекту также указывалось, что предусмотрено внесение изменений в КоАП РФ, в комментируемый Закон, в Федеральные законы «О связи», «О федеральной службе безопасности» и установление новых законодательных норм, предусматривающих:
замену термина «федеральные органы государственной охраны» (в соответствии с федеральным законодательством в какой-либо сфере общественных отношений может быть создан лишь один федеральный орган исполнительной власти) на термин «органы государственной охраны», который отражает структуру федерального органа исполнительной власти в области госохраны;
расширение, структуризацию и оптимизацию мер госохраны, направленных на совершенствование законодательной основы и усиление обеспечения безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов;
использование термина «связь для нужд органов государственной власти» для обеспечения терминологического единства, установление места и роли связи для нужд органов государственной власти, а также соответствующих полномочий федерального органа исполнительной власти в области госохраны;
законодательное обеспечение практики предоставления при необходимости отдельных мер госохраны на основании распоряжений Президента РФ иным, не указанным в комментируемом Законе, лицам;
законодательное обеспечение правового режима зон охраняемых объектов;
уточнение законодательных норм, регламентирующих задачи, обязанности и права органов госохраны, в частности их контрольных, надзорных и иных административных полномочий;
установление требований к гражданам России при приеме их на федеральную государственную службу или на работу по найму в органы госохраны и права на проведение необходимых проверочных мероприятий.
Комментируемый Закон принят на замену следующих двух актов (данные акты, как и акты, вводящие их в действие, признаны утратившими силу статьей 35 комментируемого Закона):
1. Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4884–1 «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 1993 г. о госохране высших органов власти), который согласно его преамбуле определял предназначение госохраны высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц, закреплял правовые основы и порядок деятельности федеральных органов госохраны;
2. Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4886–1 «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 1993 г. о госохране представительных органов власти), который согласно его преамбуле определял назначение и правовую основу госохраны высших представительных органов государственной власти России, устанавливал порядок создания и деятельности одного из федеральных органов госохраны.
Глава I. Общие положения
Статья 1. Основные понятия
В настоящем Федеральном законе применяются следующие основные понятия:
государственная охрана – деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер;
объекты государственной охраны – лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом;
охраняемые объекты – здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам государственной охраны в соответствии с законодательством Российской Федерации;
охранное мероприятие – совокупность действий, направленных на обеспечение безопасности объекта государственной охраны и осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности;
пропускной режим – комплекс мер, осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или совместно с владельцем (пользователем) охраняемого объекта и связанных с организацией доступа на охраняемый объект, передвижением физических лиц, транспортных средств на охраняемом объекте, проносом и провозом вещей (грузов) на охраняемый объект или выносом и вывозом вещей (грузов) с охраняемого объекта;
зона охраняемого объекта – территория (акватория), в границах которой в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются особые условия ее использования;
безопасность объекта государственной охраны – состояние защищенности лица, подлежащего государственной охране, от противоправных и иных посягательств, угрожающих его жизни, здоровью и иным охраняемым законом жизненно важным интересам, связанным с исполнением полномочий государственной власти либо с иной государственной, политической или общественной деятельностью;
защита охраняемого объекта – совокупность мероприятий по охране и обороне охраняемого объекта, осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности;
трассы проезда (передвижения) объектов государственной охраны – участки автомобильных, железных дорог, воздушного, водного пространства, используемые для безопасного и беспрепятственного проезда (передвижения) объектов государственной охраны.
Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.
В комментируемую статью внесен ряд изменений, в том числе включены определения новых понятий Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, разработчиками проекта которого отмечалось следующее: предусмотрено дополнение перечня основных понятий и приведение терминологии комментируемого Закона в соответствие с федеральным законодательством; новые понятия и корректировка имеющихся позволяют предметно определить область отношений в сфере госохраны, а также конкретизировать содержание и пределы деятельности органов госохраны и иных государственных органов обеспечения безопасности в этой сфере.
В отношении определений основных понятий, указанных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.
Государственная охрана.
Ключевое понятие комментируемого Закона «государственная охрана» определено в комментируемой статье как деятельность по обеспечению безопасности объектов госохраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в России и исполнения международных обязательств России, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.
Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ данное определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи понятие госохраны было определено как функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов госохраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер. Как указывалось в Определении СКГД ВС России от 10 декабря 2002 г. № 49-Г02–101[19 - СПС.], по смыслу комментируемой статьи госохрана – это деятельность службы охраны в сфере обеспечения безопасности объектов госохраны.
До принятия комментируемого Закона на законодательном уровне понятие госохраны было определено в ст. 1 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти, но только это понятие и было определено. В данной статье указывалось, что госохрана в соответствии с названным Законом – это совокупность организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер, осуществляемых федеральными органами государственной охраны с целью обеспечения безопасности высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц.
Объекты госохраны.
Определение данного понятия носит юридико-технический характер. В комментируемой статье определено лишь то, что объекты госохраны – это лица, подлежащие госохране в соответствии с комментируемым Законом. Такие лица указаны в ст. 6 данного Закона: к объектам госохраны относятся Президент РФ, определенные данным Законом лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие госохране в соответствии с данным Законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории России (см. комментарий к указанной статье).
Охраняемые объекты.
Это понятие определено как здания, строения, сооружения (в т. ч. отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами госохраны в целях обеспечения безопасности объектов госохраны; здания, строения, сооружения (в т. ч. отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам госохраны в соответствии с законодательством РФ.
